Nuevos escenarios de la Política Exterior Colombiana
Rodrigo Pardo
Sub-Director del Centro de Estudios Internacionales de la Universidad de Los Andes.
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3-6
01/01/1988
01/01/1988
En los últimos años Colombia ha tenido que enfrentar un conjunto ce realidades en el escenario internacional que se diferencian notablemente de aquellos que tradicionalmente habían caracterizado su inserción en el sistema de naciones. Ello ha obligado a que algunas de las concepciones tradicionales hayan requerido de una redefinición por parte de la política exterior de la administración Barco Vargas.
El papel de Colombia en los asuntos internacionales se ha venido incrementando gradualmente y desde finales de la década de los setenta el "bajo perfil" ha ido reemplazándose por una mayor participación. Esta ha sido una necesidad en la medida en que el sistema internacional se ha modificado y en que los intereses nacionales tienen determinantes por fuera de las fronteras, aún en lo relativo a programas y planes internos de desarrollo y modernización.
Para la administración Barco a su llegada al poder el 7 de agosto de 1986, las opciones en materia de política exterior eran diferentes a las que habían encontrado todos sus predecesores de la Segunda Posguerra. No enfrentaba un mundo bipolar, en "blanco y negro", y caracterizado por un amplio nivel de convergencia dentro de las órbitas de caca una de las superpotencias. Por el contrario, se había ampliado el margen de maniobra externo para los países pequeños, y la lucha Este-Oeste había perdido importancia para ellos a costa de otros temas más estrechamente vinculados con el interés nacional. De ellos muchos son determinados en el proceso de la "política mundial", y no se refieren a la seguridad, la defensa o la estrategia militar. Más bien, son de carácter económico, social y político.
A la luz ce estas realidades, la administración Betancur había intentado darle un vuelco al manejo de la política exterior colombiana, para, lo cual sólo había logrado éxitos parciales y había dejado herencias que requerían de un manejo adecuado. Entre las opciones disponibles no figuraba el desandar todo lo realizado en el último cuatrenio. Pero a la vez su ambiguo balance obligaba a que se "normalizara" el curso en varios temas.
A la administración Barco le corresponde, además, el tránsito de un país con una estructura de divisas dependientes del café a otra cuya principal fuente de ingresos externos será el sector minero: el carbón y el petróleo. En ambos casos, el Estado juega un papel fundamental como socio, lo cual implica oportunidades y desafíos distintos a los tradicionales. A partir de 1988, por este motivo, las características de las relaciones económicas internacionales de Colombia se transformarán en su esencia.
Con base en los elementos anteriormente descritos, el Presidente Barco al iniciar su mandato anunció continuar algunas de las tareas llevadas a cabo por su antecesor, Belisario Betancur. tales como la gestión mediadora para fortalecer la OEA, la preocupación por el tema de la deuda externa latinoamericana y la presencia de Colombia en el Movimiento de Países No Alineados. Sin embargo, criticó la pérdida de la capacidad negociadora del país por el manejo equivocado de su economía doméstica durante los años anteriores, la cual obligó a aceptar un "mal arreglo" con el Fondo Monetario Internacional y a comprometer la autonomía nacional en el diseño de la política económica.
Para lograr un equilibrio entre "continuidad" y "normalización", el nuevo gobierno apelaría al conjunto de principios tradicionales de la política exterior colombiana, (las normas del derecho internacional: los principios de no intervención y autodeterminación: la creencia en las instituciones formales: el carácter fundamental del sistema interamericano) a la vez que buscaría ampliar la capacidad negociadora en los aspectos económicos de las relaciones internacionales. Así mismo, enfrentaría las relaciones con Estados Unidos desde una óptica de pragmatismo, lo cual implicaría debilitar la importancia del conflicto Este Oeste en la agenda de la política exterior y ampliar ("universalizar") el ámbito de las relaciones internacionales hacia nuevas zonas y países, como la Cuenca del Pacífico.[1]
La política exterior ha sido planteada como una "con miras a preservar los intereses superiores de la patria", enfatizando la "integridad del territorio y la defensa de la soberanía"[2] Al contrario de la administración Betancur, la de Barco considera que la mayor autonomía para el manejo de las relaciones internacionales se determina fundamentalmente por elementes económicos y no políticos. Por ello. en la agenda de la política exterior los temas económicos aparecen en lugares de privilegio.[3]
También juega un papel fundamental la concertación de posiciones en el marco del "Grupo de los 8". El Presidente Barco ha hablado de llevar a cabo "una política exterior latinoamericana"[4] Esta busca mejorar la capacidad de negociación frente a los Estados Unidos, especialmente en temas de intereses conflictivos tales como las drogas, el proteccionismo, la deuda externa y la crisis centroamericana. En varios organismos del sistema internacional, y en momentos de definiciones de importancia para las naciones del hemisferio, en el seno del "Grupo de los 8" se han acordado actitudes conjuntas que de esta manera tienen costos políticos menores.
El Presidente Barco ha rectificado algunas de las concepciones tradicionales del manejo de la política exterior. Su administración ha rechazado un alineamiento en favor o en contra de los Estados Unidos y ha intentado favorecer la negociación individual de los temas, con la idea de que es posible la existencia de desacuerdos en algunos de ellos, los cuales no comprometen las posibilidades de cooperación (y aún de coincidencia) en otros.
Durante los primeros 18 meses de gobierno, en efecto, se han presentado desacuerdos en temas de gran importancia para Colombia: frente a la insistencia en una solución negociada y pacífica a la crisis centroamericana: con el rechazo de Colombia a la instalación de un satélite norteamericano en San Andrés: con las acciones llevadas a cabo en diciembre de 1986 para concertar con otras naciones cafeteras una política para frenar la caída del precio en el mercado internacional: mediante el voto en la Comisión de Derechos Humanos de la ONU respecto a Cuba: a través de un respaldo a la sentencia de la Corte Internacional de Justicia favorable a Nicaragua y rechazada por Estados Unidos: con su total oposición a un mayor poder de veto norteamericano en el seno del BID; buscando una cooperación más activa y operativa a nivel regional por conducto del "Grupo de los 8"; insistiendo en un enfoque realmente multidimensional y efectivamente internacional al problema de las drogas.
Al mismo tiempo, se han presentado temas de convergencia y alto potencial de cooperación: el apoyo estadounidense al restablecimiento del Pacto Mundial Cafetero, el compromiso norteamericano para la obtención del así denominado crédito "Concordé" de US$ 1060 millones, el interés común en combatir el consumo de drogas y las intenciones de dinamizar al sistema interamericano.
El tema del narcotráfico ha sido el más importante de la agenda bilateral. Este se caracteriza por la existencia de intereses enfrentados, los cuales han dado lugar a dos tesis conflictivas: por un lado, la administración Rehagan considera que este problema proviene de las acciones de los países productores y que debe combatirse con medidas represivas "en la fuente" de la oferta. Por el contrario, el Presidente Barco considera que: "La creciente amenaza contra la condición humana representada en el trágico y consumo de drogas, no puede ser conjurada por la acción aislada de unos pocos países. El país (Colombia) está empeñado en la lucha contra el flagelo del narcotráfico. Ha visto caer en ella ciudadanos, magistrados, ministros, militares. periodistas, diplomáticos que representan un costo en vidas humanas que ningún otro país ha registrado (...) Pero esta angustiosa lucha no debería darse aisladamente ni limitarse a nuestro propio territorio. Mientras que en los países consumidores no se adopten medidas eficaces y la venta de narcóticos se siga realizando como si fueran productos de primera necesidad, en las mismas calles de las grandes ciudades; mientras que los productores de materias básicas para la producción de la droga no estén en capacidad de erradicar las plantaciones que desde hace mucho tiempo se constituyen en el modo de vida usual de amplias masas de población; o mientras algunos otros países continúan permitiendo que en su territorio las entidades financieras y bancarias sean refugio de dineros manchados de sangre y fruto de delito, la batalla contra este flagelo no podrá librarse victoriosamente, en Colombia"[5].
En el mes de enero de 1988, se produjo un enfrentamiento diplomático entre Bogotá y Washington con relación al tema de las drogas. El 29 de diciembre fue liberado de la cárcel Modelo el narcotraficante Jorge Luís Ochoa Vásquez, por decisión de un juez local, hecho que motivó medidas retaliatorias de los Estados Unidos contra viajeros y exportadores colombianos. El gobierno del Presidente Barco convocó una reunión del Consejo Permanente, al cual llevó, con el apoyo de 12 países (cuyo núcleo estaba formado por los del "Grupo de los 8"), una proposición criticando las medidas de la administración Reagan.
Al final, los representantes de Bogotá y Washington apoyaron un texto de compromiso, que fue acogido unánimemente, en el cual se convocaba una lucha multilateral contra las drogas y se reconocían los esfuerzos hechos por Colombia en tal sentido.
Otro enfrentamiento semejante ocurrió en el seno de la Comisión de Derechos Humanos de la ONU a comienzos de marzo de 1988, en esta oportunidad con relación al tema de los derechos humanos en Cuba. Colombia presentó una proposición alternativa a la de la delegación norteamericana, encabezada por el exiliado cubano Armando Valladare, que pretendía aprobar para condenar al régimen de Fidel Castro. La versión colombiana logró el compromiso de todas las partes y al final fue acogida unánimemente. Se localizaba en medio de las posiciones existentes: la de Estados Unidos y una de Argelia que la rechazaba de plano. Con ella se lograba un acuerdo para crear una comisión que viaje a investigar sobre el terreno la situación de los derechos humanos en Cuba.
Los casos de la OEA sobre el tema del narcotráfico y de la ONU sobre los derechos humanos reflejan una especie de "parámetro" que eventualmente podría repetirse en otros temas de la agenda bilateral colombo-norteamericana. Existen intereses enfrentados y de conflicto y las dos partes buscarán en ellos que las negociaciones resulten favorables a sus respectivos puntos de vista. El conflicto, sin embargo, no necesariamente tiene que conducir a confrontación ni tampoco debe permear otros puntos de la agenda bilateral de negociaciones. Para Colombia, el uso de los organismos del sistema internacional como escenario para buscar salidas a las situaciones de enfrentamientos con Washington ha sido notorio desde los inicios de la administración Barco, cuando un mes luego de la posesión asistió a la asamblea conjunta del Banco Mundial y del FMI, en la cual se mostró partidario de que dichas instituciones jueguen un papel activo para buscar que "el reordenamiento de las economías se concilie con un mayor crecimiento y una mejor distribución del progreso económico mundial en beneficio de los países más pobres y de los sectores más necesitados"[6].
Desde la perspectiva de la administración Barco Vargas, el tema del diferendo colombo venezolano en torno al Golfo de Venezuela ocupó un lugar privilegiado en la agenda de la política exterior. Desde la campaña electoral, así como en el discurso de posesión y en un reportaje publicado en la Revista "South", Barco hizo explícita su voluntad de encontrar una solución definitiva para la controversia limítrofe entre los dos países.
La agenda de las relaciones bilaterales es amplia y contiene temas de gran complejidad en los cuales hay intereses colombianos en juego, así como elementos adicionales de conflicto potencial. En el campo comercial, por ejemplo, Colombia ha expresado su preocupación por la evidencia de que la tradicional balanza superavitaria frente a su vecino se ha revertido. Además, luego de haber llegado a ser el segundo país en volumen comercial al comenzar la década de los ochenta, ha descendido como resultado de las medidas adoptadas por los gobiernos de Caracas a partir de marzo de 1963, destinadas a solucionar los problemas de crisis cambiaria.
Sin embargo, tanto por la intención de la administración Barco de estimular una solución al diferendo. como por la sensibilidad del tema en Venezuela, este ha sido el aspecto fundamental de la relación bilateral. Las diversas acciones y propuestas llevadas «a cabo por parte de Colombia han buscado descongelar el tema para evitar una consolidación de la soberanía venezolana, internacionalizar el conflicto para ampliar espacios de acción y encontrar eventuales aliados, y legitimar (tanto interna como externamente) el uso posible de instrumentos que provee el sistema internacional tales como la Corte Internacional de La Haya.
La prioridad que la administración Barco le concede a las relaciones económicas internacionales se ha manifestado en los viajes del Presidente al exterior. La mayoría de ellos han tenido objetivos y motivaciones fundamentalmente económicas. Ante la Asamblea del Banco Mundial y el FMI en septiembre de 1 986, Barco planteó la necesidad de rediseñar el papel de los principales organismos del sistema económico internacional, en el sentido de que "usen más generosamente sus recursos", cuenten con mayor capital y adelanten sus programas esencialmente a la búsqueda de un crecimiento económico que permita enfrentar los problemas más graves de los países atrasados, especialmente el desempleo y la pobreza absoluta. Para ello, es necesario que los países avanzados disminuyan las barreras comerciales contra los países del Tercer Mundo y ejecuten políticas que sean compatibles con la baja en las tasas de interés, (Ibíd.).
El énfasis que han recibido los temas económicos de la política exterior, y que se extienden a las contrapartes más importantes para Colombia (América Latina. Estados Unidos, la Cuenca del Pacifico. Venezuela) ha llevado a que sean estos los principales determinantes de las prioridades en las gestiones de la Cancillería de San Carlos. Así. áreas que tradicionalmente no han sido de gran interés para Colombia (como el Asia) reciben ahora mayor atención. Igualmente en América Latina, con la excepción de Venezuela que se incorpora fundamentalmente por la existencia del diferendo limítrofe. las naciones económicas más sólidas (Brasil. Argentina) adquieren un mayor peso relativo en la política exterior colombiana y en alguna medida reemplazan a zonas geográficas, como Centroamérica. que durante el gobierno del Presidente Betancur recibían la mayor atención, por razones básicamente de tipo político.
Bogotá. Marzo 10 de 1988.
[1] Rodrigo Pardo. "La política exterior de la administración Barco”. En Análisis Político. No. 2. (Septiembre a diciembre de 19871. Págs. 64-7-4.
[2] Virgilio Barco Vargas, Discurso de Posesión. Agosto 7 de 1986. En Las promesas del. Mandato Barco. Documentos "El Mundo", No. 96. Agosto12 de 1986). Pág. 5
[3] Bruce Bagiey y Juan Tokatlian. "Una poética exterior que puede ser sorpresa". El Tiempo, Septiembre 30 de 1986. Pág. 10-A.
[4] Alocución por televisión en vísperas de viajar a Acapulco. México, para asistir a ¡a "cumbre" presidencial del "Grupo ce los 8". Ver "Enérgica condena de Barco a la Guerra Sucia". El Mundo. Noviembre 27 de 1987.
[5] "Barco fustiga a países que acogen dinero de droga". El Tiempo, Enero 30 de 1987.
[6] Virgilio Barco. Discurso ante la Asamblea del Banco Mundial y el FMI. Washington. Septiembre 30 de 1986. En Virgilio Barco, Así Estamos Cumpliendo. Tomo II, Pág. 257.