El Caribe, Paraíso Perdido

Mauricio Reina

Investigador y Profesor de la Facultad de Economía. UNIANDES

6-12

01/01/1988

A medida que se acerca el final de la administración del presidente Reagan, cobra mayor interés la evaluación de su gestión gubernamental. Sus aciertos v sus errores además de constituir el eje del debate pre-electoral entre republicanos y demócratas, señalan en gran parte los derroteros que ha de seguir en la última parte del siglo la nación más poderosa del mundo.

Para los países latinoamericanos, la política exterior hacia la zona tiene una importancia evidente. Aunque ésta se ha caracterizado por un manejo torpe y errático, tanto en lo económico como en lo político, algunas propuestas aisladas representan esfuerzos con un potencial significativo en el mediano plazo para mejorar el bienestar de la región. Tal es el caso de la Iniciativa para la Cuenca del Caribe (ICCA). que ha cumplido cuatro años de ejecución.

Aunque ésta iniciativa fue concebida como un plan para el desarrollo económico, sus raíces se encuentran en consideraciones netamente políticas. El prolongado estancamiento económico de la región llevó al gobierno de los Estados Unidos a plantear una estrategia conducente a atenuar la inestabilidad política de la zona y a consolidar la hegemonía norteamericana en esta parte del continente.

Zona de candela

Los países de la Cuenca del Caribe no cuentan con una identidad muy definida en términos históricos. Desde tiempos muy tempranos las potencias europeas enemigas de España consolidaron militarmente diversas posiciones en el área, quedando gran parte del Caribe insular y algunos enclaves de la zona continental, en manos de inglesas, francesas y holandesas. Mientras tanto, Centroamérica. Continental era colonizada por la vía del Pacífico, razón por la cual su zona caribeña no alcanzó una identidad hispánica muy definida. La presencia de los Estados Unidos en la zona se consolida en el siglo XIX a través de los Estados de Louisiana, Florida y Texas, y es entonces cuando los norteamericanos empiezan * a orientar su atención hacia el mar Caribe. Cerca de veinte incursiones armadas de los Estados Unidos en el área en el presente siglo ha sido la razón para que el Caribe se haya convertido en zona de conflicto entre las superpotencias.

Los esfuerzos de algunas naciones de la región por reivindicar su autonomía no han encontrado un terreno fértil para germinar felizmente. Las restricciones y bloqueos por parte de los Estados Unidos hacia estos países. los han llevado a buscar un mayor apoyo en otras zonas geopolíticas colocándose así en la mira del conflicto Este Oeste. Así mientras el comunismo internacional se filtraba por los resquicios de la revolución cubana y el proyecto sandinista. los Estados Unidos tomaban posesión de Puerto Rico y acentuaban su influencia en puntos estratégicos como la zona del Canal de Panamá.

Esta creciente polarización sirvió de apoyo a las peticiones formuladas por algunos gobiernos de la zona a mediados de 1981, en las que se destacaba la necesidad de un programa urgente y bien coordinado que respaldara sus esfuerzos por lograr un nivel de desarrollo económico y social acorde con sus exigencias de estabilidad social. La respuesta de los Estados Unidos a estas peticiones fue la ICC.

Planteamientos generales

La ICC se concretó en la ley firmada por el presidente Reagan el 5 de agosto de 1983 (The Caribbean Basin Economic Recovery Act-CBERA), la cual entró en vigencia el 1 de enero de 1984 por un período de doce años. El proyecto buscaba generar divisas, crear nuevos empleos y elevar los niveles de producción de la zona, mediante tres estrategias: libre comercio, ayuda económica e inversiones norteamericanas.

Finalmente las propuestas de exenciones fiscales a las inversiones norteamericanas en la Cuenca del Caribe naufragaron en el-Congreso, quedando como cuerpo central de la iniciativa la estrategia del libre comercio y, en menor grado, la de ayuda económica.

Estas estrategias consistían concretamente en:

—Permitir el acceso libre de derechos de aduana a productos de exportación de los países de la Cuenca del Caribe hacia el mercado norteamericano durante un período de 12 años, es decir, crear una zona de libre comercio unilateral.

—Otorgar 350 millones de dólares para cubrir el déficit en las balanzas de pagos de algunos países.

Es evidente que del adecuado funcionamiento de la zona de libre comercio dependería el éxito económico de la iniciativa en el mediano plazo, pues un aumento sustancial de las exportaciones de la región hacia los Estados Unidos permitiría atraer nueva inversión que estimularía las incipientes economías locales.

Desde el punto de vista político, las características más importantes de la ICC radicaban en su unilateralidad y su discrecionalidad por parte del gobierno norteamericano. La unilateralidad consiste en que, por medio de una disposición de derecho interno norteamericano, se conceden una serie de ventajas a algunos países de la Cuenca del Caribe. Lo anterior difiere notablemente, por ejemplo, del acuerdo de la Comunidad Económica Europea con el Caribe, acuerdo de Lomé, el cual constituye un tratado internacional en el que se ven representados tanto los países europeos como los caribeños. La discrecionalidad se refiere a la manera como el presidente de los Estados Unidos puede acoger un país como beneficiario de la iniciativa, de acuerdo a criterios generales establecidos legalmente. Una vez más la ICC difiere sustancialmente del acuerdo de Lomé, en el sentido en que este último no puede excluir totalmente a ningún país caribeño, y cualquier limitación de los beneficios la decide a través del mecanismo diplomático de consultas bilaterales.

En el fondo la motivación de la ICC obedece más a criterios políticos que económicos. Este hecho se observa claramente al analizar la designación de países beneficiarios dentro de los países enumerados por la Ley (Cuadro 1). Los elementos para llevar a cabo dicha selección van desde la exclusión de cualquier país comunista, hasta la posibilidad de obviar cualquier requisito especifico si el presidente cree que el país en cuestión es de interés para la economía o la seguridad nacional de los Estados Unidos. La aplicación de criterios tan amplios dio como resultado la selección de un grupo de países muy heterogéneo en sus niveles de vida y de gran diversidad en sus estructuras productivas. De las 21 naciones designadas como beneficiarías de la ICC. 6 son repúblicas centroamericanas, 9 son pequeñas islas caribeñas orientales, 3 son islas medianas del Caribe central y 3 "con países refinadores de petróleo. Esta caracterización geográfica constituye un buen punto de partida para identificar la diversidad que existe entre estos países en su pasado colonial, su sistema político y la estabilidad del mismo, la calificación y el tamaño de su fuerza laboral, su nivel de desarrollo económico y la estructura de su aparato productivo exportador. Esta diversidad marcará definitivamente los resultados de la ICC como estímulo al desarrollo económico de los países beneficiarios.

Por una p arte, la mayoría de las islas caribeñas de habla inglesa disfrutan de una estabilidad política relativa que estimula la confianza de los inversionistas; sin embargo, su infraestructura económica deja mucho que desear. De otro lado, en varios países hispanoparlantes de América Central donde la infraestructura económica está relativamente desarrollada. la inestabilidad política ha derivado en violencia y caos, con la consecuente pérdida de confianza para los inversionistas extranjeros. Teniendo en cuenta las circunstancias políticas de la región se puede pensar que la ICC. como medida para promover el desarrollo económico, debe tener mayores posibilidades de éxito en las islas del Caribe que en los países de América Central.

A pesar de todo, una característica común de los países beneficiarios es el reducido tamaño relativo de sus economías, lo que necesariamente las hace sistemas abiertos y altamente dependientes de la disponibilidad de divisas para su desarrollo. Es así como el éxito relativo de la ICC depende ce la medida en que se logre ampliar y diversificar la estructura productiva, mediante agentes locales o inversión extranjera. con el fin de lograr una oferta exportable creciente y competitiva hacia los Estados Unidos y otros mercados internacionales.

Resultados parciales

Aunque apenas ha transcurrido una tercera parte de un programa concebido para doce años, y teniendo en cuenta que existen notables limitaciones en nuestro país para acceder a información de períodos recientes, los resultados de los primeros años dan algunas luces acerca del presente y el futuro de la ICC.

La zona de libre comercio

Teniendo en cuenta la gran dependencia de la economía del área de sus posibilidades ce generación de divisas, las mayores expectativas sobre el ICC se han centrado en el efecto de la Zona de Libre Comercio sobre las exportaciones de los países beneficiados.

Observando los datos disponibles (Cuadro 2) se percibe el efecto expansivo de la ICC sobre las exportaciones de los países beneficiados hacia los Estados Unidos. Sin embargo, un aumento de sólo 407.5 millones de dólares 15.77%) apenas se puede considerar un beneficio. Para el segundo año de ejecución de la iniciativa el panorama es todavía menos alentador: una reducción de 807.7 millones de dólares (10.8%) en-1 valor total de las exportaciones de los beneficiarios de la ICC hacia los Estados Unidos entre 1984 y 1985. Este descenso se puede explicar parcialmente si se tiene en cuenta que la Zona de Libre Comercio excluye a productos tan importantes en el comercio desde la región como el petróleo y sus derivados, el atún enlatado, el calzado y otros productos de cuero. En efecto, la baja correspondiente a los años 84-85 refleja la reducción del valor exportado de crudo y petróleo refinado, el cual pasó de ser casi la mitad del valor total exportado en 1 984 a sólo una tercera parte en 1985. en otros dos importantes productos básicos, azúcar y bauxita, contribuyó también a determinar el descenso global.

Una manera de superar las distorsiones mencionadas anteriormente para observar mejor el efecto de la ICC, es analizar el comportamiento de las exportaciones de la zona hacia los Estados Unidos que aparecen como productos elegibles para la entrada libre de aranceles. El cuadro 3 muestra los valores de dichas exportaciones para los años 1983 y 1984. es decir, el último año previo a la iniciativa y el primero de funcionamiento de la misma.

A primera vista, las estadísticas parecen mostrar un resultado favorable representado en un crecimiento de las exportaciones de los países beneficiarios hacia los Estados Unidos del 17 .4%. De este grupo, ocho países alcanzaron tasas de crecimiento de dichas exportaciones mayores al 25%

Cuadro 1

Algunos dalos básicos de los países elegidos como beneficiarios de la ICC.

		Población	P N B per capita	PNB per capita	Expectativa de vida al nacer	Tasa de mortalidad	Tasa de analfabetismo
Países beneficiarios	Área (Km21)	(miles)	(Dólares)	1963-83	(años)	(Infantil)
Antillas Neerlandesas	821	261	5554	—	71	26	7.5
Antigua	443	78	1710	-0.4	72	21	11.3
Barbados	431	253	4050	3.8	73	11	0.7
Bahamas	13935	222	-1060	-1.8	69	22	10.3
Belice	22963	153	1140	3.6	70	27	8.8
Costa Rica	50700	2379	1020	2.1	73	19	11.6
Dominica	790	81	980	-0.4	74	13	5.9
El Salvador	21041	5200	710	-0.2	65	67	38.0
Granada	344	92	840	0.9	71	22	2.2
Guatemala	108809	7932	1120	2.1	59	71	54.0
Haití	27750	5300	300	1.1	53	98	78.7
Honduras	112008	4093	670	0.6	60	82	43.1
Islas Vírgenes	130	12	2714	—	—	—	1.7
Jamaica	10991	2250	1300	-0.5	73	21	3.9
Montserrat	83	11	2636	—	—	—	3.4
Panamá	75650	1964	2120	2.9	71	26	12.9
República Dominicana	48734	5961	1370	3.9	63	64	33.0
Sn. Vicente y Granadinas	309	102	860	1.8	65	27	4.4.
St. Kitts-Nevis	298	46	950	-A	64	43	2.4
Sta. Lucía	616	125	1060	3.1	71	18	. 18.3
Trinidad y Tobago	5128	1100	6850	3.4	70	24	7.8

Fuente: Naciones Unidas. Unctad. Handbook on International Trade and Development Statistics. 1985.

Sin embargo. el crecimiento de las exportaciones de productos elegibles para la exención arancelaria no se puede imputar totalmente en la Zona de Libre Comercio de la ICC. En efecto, menos de la quinta parte del valor de esas exportaciones corresponde a productos que efectivamente entraron a los Estados Unidos bajo la exención arancelaria de la ICC.

Según el Cuadro 4. los valores de las exportaciones beneficiadas apenas ascienden a 577 millones de dólares en 1984 y 498 millones en 1985. Sobre el reducido efecto de las exenciones arancelarias se pueden aventurar algunas explicaciones. En primer lugar, las barreras arancelarias de los Estados Unidos son poco significativas en términos relativos. Las restricciones por medio de cuotas, la protección a la industria nacional contenida en la cláusula de salvaguardia de la Ley Comercial o la aplicación de derechos compensatorios y antidumping. Constituyen obstáculos mucho más serios para las exportaciones potenciales de los países beneficiarios de la ICC hacia los Estados Unidos. De otro lado, la existencia del Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) también le resta fuerza al estimulo de la ICC. A pesar de su s limitaciones, el SGP ya ofrece la entrada libre de aranceles a una amplia variedad de importaciones provenientes de los países de la Cuenca.

De cualquier modo, los efectos expansivos de la ICC sobre las exportaciones de la Zona hacia los Estados Unidos han sido desalentadores, por decirlo menos. Durante los últimos 6 años las importaciones de los Estados Unidos de la ICC en conjunto han disminuido en un promedio del 7 % anual. Mientras tanto, las importaciones norteamericanas de los países desarrollados han crecido a un promedio de 12% anual y las de otros países subdesarrollados se han elevado en un 8% anual en el mismo periodo. Las cifras hablan por sí solas sobre el estado de deterioro del comercio de la Cuenca hacia los Estados Unidos.

La inversión norteamericana y la ayuda económica

La inversión extranjera juega un papel central como apoyo a la estrategia comercial en la ICC. Se supone que las inversiones norteamericanas aportarán no sólo capital y tecnología, sino también los canales de comercialización para abordar de lleno el mercado norteamericano. La revisión ce los datos preliminares muestra un aumento en la inversión bruta norteamericana en los países de la Cuenca del Caribe en 1984 y 1985 aunque excesivamente concentrada en un número reducido de naciones. Sin embargo, los mismos datos muestran una reducción en la inversión neta norteamericana en la zona en el mismo período, debido a la creciente descapitalización de las operaciones de las empresas transnacionales en la Cuenca del Caribe. Los estímulos de la ICC a la inversión norteamericana en la zona parecen ser, definitivamente, el aspecto más débil de la iniciativa a los países de la Cuenca del Caribe.

Por otra parte, la asistencia económica se ha venido asignando dentro de lineamientos estrictamente bilaterales en los últimos años. Esta situación es preocupante en extremo, pues politiza notablemente el proceso de asignación de recursos y limita las prioridades nacionales mediante la imposición de las ideas norteamericanas sobre el desarrollo. Este es. sin duda, el elemento de la ICC que más depende de la discrecionalidad política norteamericana. Se puede afirmar inclusive, que su dinámica ha estado y seguirá estando al margen de los parámetros de la política exterior de los Estados Unidos.

La posición colombiana

Mientras otros países como Venezuela. Méjico y Canadá, han adelantado planes concretos de apoyo y afianzamiento de los lazos comerciales con los países de la Cuenca del Caribe, Colombia no ha te nido una presencia decidida en la zona. Este no es un fenómeno aislado; es el resultado del bajo perfil de la politica internacional que tradicionalmente ha tenido el país.

A pesar de ello, y como respuesta a los planteamientos globales que dieron base a la ICC. el gobierno de Turbay Avala estableció convenios de crédito recíprocos por cerca de 250 millones de dólares y un fondo de asistencia técnica por 50 millones de dólares. Aunque con un impacto económico mínimo, dichas medidas constituyeron el principal antecedente, reciente de una presencia más decidida del país en la zona.

Más recientemente, desde la administración Betancur, se ha venido adelantando una política de cooperación comercial con preferencias no recíprocas hacia el Mercado Común Centroamericano, que incluye a los cuatro países continentales más importantes de la ICC. La administración Barco, a su vez, ha mantenido explícitamente esta política y se avanza actualmente en las negociaciones para celebrar con Panamá y República Dominicana Acuerdos de Alcance Parcial de la misma naturaleza que los celebrados con el MCCA. Estos mínimos esfuerzos no han estado orientados por consideraciones de tipo comercial, sino que deben ser observados en un contexto político más amplio que involucra diversos esfuerzos latinoamericanos para favorecer un desarrollo sin conflictos en la región.

Conclusiones

Aunque los primeros resultados de la ICC planteados hasta el momento distan de ser satisfactorios, la experiencia cumplida permite formular algunos elementos centrales que se deben tener en cuenta para el exitoso desarrollo de la iniciativa en los años restantes del plazo fijado. Un programa verdaderamente orientado hacia el desarrollo debe responder por lo menos, a dos grandes retos: el primero, atraer a las firmas manufactureras norteamericanas de la Cuenca del Pacífico hacia el excedente laboral de la Cuenca del Caribe; el segundo, garantizar las condiciones necesarias para la formación de la infraestructura necesaria, el entrenamiento y la calificación de la mano de obra y la consolidación de canales de comercialización eficientes para las exportaciones de la zona.

Sin embargo, habrá que esperar para ver que orientación decide darle el sucesor del presidente Reagan a la ICC. La oleada proteccionista que se plantea cada vez con mayor fuerza como respuesta al descomunal déficit comercial, así como el viraje que tendrá que dar el próximo presidente a la política exterior norteamericana, son elementos que seguramente afectarán sustancialmente el contexto económico y político de la ICC en el futuro.