Una estrategia de Erradicación Conjunta de la Pobreza y el Problema de la Deuda Externa

Oscar Landerretche G.

Economista de la Universidad de Chile, Magíster en Economía de la Universidad de los Andes, Bogotá, y Doctor de la Universidad de Oxford. Actualmente es Profesor-Investigador en la Facultad de Economía de la Universidad de los Andes, Bogotá.

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10-20

01/07/1988

01/07/1988

Antecedentes

En América Latina se observa una tendencia al déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos (comercio exterior de bienes más pagos por servicios, incluyendo remesas por utilidades e intereses netos) que ha obligado a la región a recurrir al capital extranjero, ya sea en la forma de capital de riesgo (inversión extranjera directa) o en la forma de capital de crédito (endeudamiento externo).

La insuficiencia, la variabilidad y, en general, las dificultades que impiden un mayor flujo de inversión extranjera directa sean ellas internas o externas, convierten al endeudamiento externo en un recurso imprescindible ya que, en muchos casos, la inversión extranjera directa ni siquiera alcanza los niveles necesarios para cubrir los flujos de utilidades remitidas al exterior y los demás flujos de pagos que ella misma genera (royalties, por ejemplo).

La tendencia al déficit es de carácter estructural y se manifiesta a través de tres factores fundamentales:

a) El retraso persistente del crecimiento del superávit comercial correspondiente a los productos primarios (Alimentos, Materias Primas y Combustibles) con respecto al Producto Interno Bruto (PIB) de la región. Este retraso se debe a una reducción en el ritmo de crecimiento del consumo de este tipo de productos en las economías industrializadas, a un incremento en la producción de este tipo de productos y de sucedáneos y, en menor medida, a cambios en la producción y en el consumo interno en los propios países latinoamericanos.

b) Una reducción insuficiente del déficit en el comercio exterior de manufacturas. Es esta reducción la que, en la perspectiva de "un proceso de desarrollo que reduzca la vulnerabilidad externa de las economías latinoamericanas, debería compensar el retraso del superávit en el comercio exterior de productos primarios con respecto a la evolución del PIB. Este comportamiento del comercio exterior de manufacturas de América Latina se debe a las limitaciones o dificultades que enfrenta el proceso de sustitución de importaciones en etapas superiores de profundización de él, y se debe, también, a la insuficiencia del proceso de expansión de las exportaciones manufactureras de la región.

c) La contribución negativa que hacen las remesas de utilidades y los intereses pagados al capital extranjero ingresado en años anteriores, la cual implica la existencia de un factor acumulativo que empeora sistemáticamente la situación y cuya magnitud ha aumentado dramáticamente desde el comienzo de la presente década.

Los antecedentes inmediatos de la crisis actual del endeudamiento externo son la recesión internacional, cuyo núcleo es el pobre desempeño de las economías industrializadas (ver CUADRO 1), y los mecanismos de "reciclaje" financiero mediante los cuales se manejaron los efectos de la crisis internacional del dólar norteamericano, la cual se desencadenó a fines de los años 60's, y los dos shocks petroleros que la siguieron, fenómenos que afectaron considerablemente la estabilidad comercial, cambiaría y monetaria. internacional. En este marco es necesario destacar la tendencia de las autoridades económicas de los países industrializados a recurrir a políticas de estabilización recesivas, cuyos efectos se transmiten al conjunto de la economía mundial, reforzados por la presencia de organismos internacionales que, como el Fondo Monetario Internacional, promueven el mismo tipo de políticas recesivas en el escenario internacional.

Pero también es preciso enfatizar la utilización de combinaciones de política fiscal expansiva y de política monetaria restrictiva que generan altas tasas de interés a través de los cuales países con grandes déficits comerciales, como los EEUU, tratan de atraer capitales financieros para equilibrar sus balanzas de pagos.

Esta competencia por los capitales financieros más volátiles ha mantenido un alto nivel de tasas de interés que no sólo es persistente, sino que ha tendido a aumentar en los meses recientes. Como resultado de ello, y a pesar de que ciertos márgenes sobre las tasas de interés se han reducido, el costo de la deuda externa permanece extraordinariamente alto.

También es necesario destacar el rápido desarrollo de una banca comercial internacional poseedora de grandes volúmenes de captaciones, (parte importante de ellas correspondientes a petrodólares), que se empeñó en colocarlas en todo el mundo sin basarse en consideraciones macroeconómicas adecuadas y sin contribuir, por lo tanto, a la creación de una institucionalidad que asegurara el mantenimiento de condiciones internacionales que hicieran posible la recuperación de su cartera.

Este conjunto de los factores estructurales y coyunturales, que explican los aspectos fundamentales de la crisis del endeudamiento externo, indica claramente la existencia de corresponsabilidad de los distintos actores involucrados: los gobiernos de los países de origen de los acreedores, los gobiernos de los países deudores menos desarrollados, la banca privada internacional, los organismos internacionales de carácter multilateral, y especialmente los de crédito, que no tuvieron la voluntad, y en algunos casos la capacidad, de abordar la inestabilidad económica internacional, que se acentuó desde comienzos de los años 70's, a través de iniciativas y medidas que evitaran la crisis actual.

Al desencadenarse la crisis del endeudamiento externo, en agosto de 1982, la vulnerabilidad del sistema financiero internacional era considerable. Los bancos de los Estados Unidos tenían préstamos vigentes en América Latina equivalentes a un 124.4°/o de su capital, y en el caso de los nueve bancos principales ese porcentaje alcanzaba a un 180.4% [1]

Esta situación implicaba la posibilidad de una crisis mayor que las registradas en épocas anteriores en las cuales los acreedores eran, principalmente, inversionistas particulares, no bancarios, cuyas tenencias de bonos se desvalorizaban de manera automática en los mercados financieros, pero sin que ello se tradujera inmediata y directamente en una crisis de las instituciones financieras.

Por eso es que la banca privada acreedora ha buscado, sistemáticamente, la reducción de su exposición en la región, resistiendo, hasta donde lo ha considerado posible, el refinanciamiento de las deudas y de los intereses, y suspendiendo de manera prácticamente total el crédito fresco de carácter voluntario mientras ganaba tiempo para incrementar su capital.

En la práctica, sin embargo, el objetivo central de reducir sus compromisos en la región ha sido limitado por dos factores fundamentales:

1.La necesidad de evitar el incumplimiento de los deudores enfrentados a situaciones críticas y de hacer posible, por lo tanto, una contabilidad "creativa" que escondiera las pérdidas implícitas en la crisis, hasta que ésta, que en una primera etapa se consideraba transitoria (crisis de liquidez y no tanto crisis de solvencia), se superara.

2.La necesidad de mantener una amenaza o un costo de oportunidad de magnitud suficiente como para alejar a los deudores de la adopción de medidas unilaterales extremas como la moratoria parcial o total de amortizaciones o de intereses.

Pero la banca comercial logró reducir su exposición en la región y logró contabilizar la gestión de la crisis como un conjunto de negocios bastante lucrativos, aunque esto sólo

Cuadro 1

Crecimiento Mundial Resumido: 1965 – 1985

(porcentajes de variación anual)

	A precios	Constantes
	PIB 1965-80	PIB 1980-85
PAISES:
De ingresos bajos sin China e India	3.2	2.8
China e India	5.3	8.3
De ingresos medios bajos	6.3	1.6
De ingresos medios altos	6.6	1.7
Países industriales con ec. de mercado	3.7	2.3

Cuadro 2

Crecimiento Mundial y Balanza de Pagos de

América Latina 1980 -1987

Crecimiento % anual:	1980	1981	1982	1983	1984	1985	1986	1987
PIB P. Industrializados	1.3	1.5	-0.2	2.6	4.5	3.1	2.6-	ND
PIB de los EEUU	-0.2	2	-2.5	3.7	6.6.	3	2.7	2.7
PIB de América Latina	5.4	0.5	-1.2	-2.6	3.7	3.4	3.7	26
Dólares de 1980*: Balanza comercial de América Latina	-9502 - 11717 - 2387 22921 30735 26166 12873 17153
Cuenta Corriente de la Balanza de pagos A. Latina	-28061-37277-38175-8092  -1020  -3008 -13068 -7878

*Deflactado por el WPI de los EEUU.

FUENTES: IFS-FMI (Anuario 1987), CEPAL, Balance Preliminar 1987; CEPAL, Anuario Estadístico de A. Latina y el Caribe 1987. Bco. Mundial, Informe sobre el Desarrollo Mundial 1987.

fuera posible mediante la utilización de prácticas que pueden describirse como de "cosmética" contable. En ese proceso, su contribución a la superación de la crisis ha sido más bien negativa, porque al dificultar el acceso de los deudores al crédito ha agudizado sus dificultades de pago y ha precipitado interrupciones en el servicio de la deuda.

Esto no significa que los acreedores no hayan hecho concesiones a los deudores durante la gestión ortodoxa de la deuda que abarca los últimos seis años. A solicitud de los gobiernos de sus países de origen y para evitar que se endureciera la posición de los deudores, los bancos accedieron a reducir un poco los costos del crédito y a incrementar los plazos y los períodos de consolidación de las reprogramaciones de la deuda, sobre todo a partir de la segunda ronda y especialmente desde 1984.

Los actores y el agotamiento de la estrategia ortodoxa

El año 1984 marca el inicio de un proceso de encuentro entre los deudores, el cual se tradujo en el Consenso de Cartagena que reunió a once países en junio de ese año. Aunque el Consenso rechazó toda intención de convertirse en un "cartel de deudores" (desde el discurso inaugural del presidente Belisario Betancur de Colombia) su existencia despertó temores en los acreedores, los cuales facilitaron la obtención de concesiones adicionales para les países latinoamericanos.

Ese mismo año 1984 marca, además, una nota de optimismo en cuanto a la posibilidad de superar la crisis del endeudamiento externo a través de la estrategia ortodoxa de negociaciones entre deudores y acreedores con participación protagónica del FMI y con participación menos abierta de los gobiernos de los países de origen de los deudores.

En efecto, desde 1983 la estrategia oficial de gestión de la deuda se vio reforzada por una baja en las tasas internacionales de interés, que se deshizo en parte durante 1984 pero que volvió a presentarse hacia finales de este año. Además, se presentó una fuerte recuperación de la economía mundial, encabezada por la economía de los EE.UU. (ver CUADRO 2) lo cual generó un mejoramiento significativo del comercio exterior latinoamericano que posibilitó a su vez, un crecimiento de la economía de la región por primera vez desde 1980.

Los países deudores aceptaron una gestión de la crisis basada en la cooperación y la renegociación, desechando, o postergando, la forma clásica a través de la cual el mercado distribuye los costos de una crisis de endeudamiento entre acreedores y deudores: la desvalorización de las acreencias (deudas) como resultado del incumplimiento de los deudores.

A esta aceptación contribuyó la amenaza de que, en caso de incumplimiento, los deudores fueran excluidos de todo acceso al crédito internacional y de que les fueran impuestas sanciones de varios tipos que podrían afectar seriamente sus flujos de comercio exterior. Secundariamente, los deudores aceptaron cooperar porque tenía cierta fuerza la idea de que la crisis era transitoria (de liquidez y no de solvencia) y de que parecía posible una normalización relativamente rápida.

Al desencadenarse la crisis en 1982, el FMI se ubicó como promotor de soluciones negociadas entre acreedores y deudores, función en la cual ya tenía considerable experiencia, exigiéndole a los primeros el otorgamiento de nuevos créditos —no voluntarios— que complementaban la reprogramación de amortizaciones e implicaban una forma indirecta o encubierta de reprogramación de intereses. En cuanto a los deudores, el FMI exigía la adopción de drásticos programas de ajuste externo, recesivos en cuanto al crecimiento y regresivos desde el punto de vista de la distribución de la riqueza y del ingreso, y exigía, además, el cumplimiento riguroso de los pagos a los acreedores.

Pero este tipo de acuerdos sólo postergaba el problema sin solucionarlo realmente, imponiéndole un gran costo económico y social a los deudores.

A comienzos de los 80's los gobiernos de los países de origen de los deudores habían reducido su nivel de intervención en los mercados financieros internacionales y no habían apoyado activamente a las instituciones multilaterales de crédito, las cuales hubieran requerido de muchos más recursos para poder jugar un papel protagónico en los flujos internacionales de crédito en esa época.

Sin embargo, la magnitud de la amenaza generada por el desencadenamiento de la crisis los obligó a intervenir, tanto de manera abierta como a través de acciones menos públicas, apoyando la cooperación entre acreedores y deudores en el marco de la estrategia ortodoxa antes mencionada. En muchos casos, los gobiernos proveyeron préstamos de enlace en casos de urgencia, para apoyar los niveles de reservas internacionales de los deudores hasta que se efectuaran los desembolsos de nuevos créditos.

Pero estos gobiernos no asumieron completamente su responsabilidad en la gestión de la crisis, y no la abordaron una estrategia centrada en la renegociación, caso por caso, de cualquier otra cosa distinta que ciertas acciones de apoyo a una estrategia centrada en la renegociación, caso por caso, de soluciones comerciales promovidas y respaldadas por el FMI.

La estrategia ortodoxa de gestión de la crisis no puede funcionar si los acreedores pierden interés en ella y dejan de cooperar en el refinanciamiento necesario y en el otorgamiento de nuevos créditos. Y esto fue lo que ocurrió, y no por motivos circunstanciales: la propia estrategia le permitió a los bancos privados reducir su vulnerabilidad a una moratoria de pagos de América Latina, dándoles tiempo para capitalizarse y para endurecer su posición en cuanto al otorgamiento de nuevos créditos no voluntarios.

Pero el debilitamiento de la estrategia de gestión de la deuda utilizada hasta ahora ha sido aún mayor por el lado de los deudores, los cuales han debido soportar las consecuencias del tipo de ajuste externo recesivo y regresivo exigido por los bancos privados acreedores y por el FMI.

Para los deudores, el costo del ajuste se ha reflejado no sólo en una disminución radical de su crecimiento económico, sino también en una serie de efectos supremamente graves entre los cuales es preciso destacar:

a) Una considerable transferencia de recursos hacia el exterior, resultante de un ingreso neto de capitales que no alcanza a cubrir los pagos netos por intereses y utilidades remitidas al exterior. Esta transferencia equivale a un 3.0% del PIB y aun 14.9% del ahorro nacional bruto en el período de la crisis, es decir en 1982-1987. Esto se refleja en una fuerte caída en la inversión, la cual pierde participación e incluso en un PIB que crece lentamente comprometiendo la capacidad de crecimiento futuro de la economía de la región.

b) Un considerable incremento en las tasas de desempleo, acompañado de reducciones significativas en el nivel de ingreso y de consumo de los más pobres y en una reducción en el gasto social de los gobiernos como proporción del PIB a pesar de que este aumenta lentamente, lo cual, como se verá más adelante, ha incrementado la incidencia de la pobreza en toda la región.

c) Un incremento "notable en la inflación y en general en los fenómenos de inestabilidad económica que ponen de manifiesto la existencia de tensiones, dificultades y conflictos incrementados tanto en la producción como en la distribución del ingreso[2]

El cociente entre intereses totales pagados y exportaciones de bienes y servicios sigue siendo más alto que antes que se desencadenara la crisis y, aunque ha disminuido respecto a 1982, es todavía incompatible con una economía latinoamericana capaz de crecer sin enfrentar restricciones insalvables por el lado de su capacidad para importar los insumos y equipos necesarios.

Estos costos persistentes van incrementando el atractivo de comportarse como deudor insolvente y ya no sólo como deudor falto de liquidez, porque la estrechez cambiaría generada por la exclusión de los mercados internacionales de crédito que ello acarrearía, va siendo equiparada poco a poco por las transferencias de recursos por concepto de flujos netos de capital que no alcanzan a cubrir los intereses y utilidades remitidos al exterior.

Aunque los bancos privados acreedores son ahora menos vulnerables a una moratoria latinoamericana que en 1982, el impacto de una situación extrema, como por ejemplo una moratoria más o menos generalizada, sería de todas maneras suficientemente grande como para poner en peligro la estabilidad de un sistema financiero que está sometido a fuertes presiones, como las que se manifestaron en las crisis de las bolsas de valores que amenazaron con una repetición de la historia de 1929, en Octubre de 1987.

En septiembre de 1985, se planteó la primera gran iniciativa que implica un reconocimiento de la necesidad de buscar una salida macroeconómica a la crisis, en la cual los distintos actores cooperen para lograr un ambiente de crecimiento considerable y sostenido de la economía mundial. Se trataba del Programa de Crecimiento Sostenido, más conocido como Plan Baker.

En este programa se planteaba cambiar el énfasis desde el ajuste externo de corto plazo hacia el fomento de reformas económicas y de un ajuste denominado "estructural" y se prometía conseguir unos 29.000 millones de dólares en créditos frescos de los cuales los bancos privados aportarían unos 20.000 millones. Y dado el énfasis en ajustes "estructurales" el Banco Mundial adquiría más peso en relación al FMI en la gestión de la crisis.

Pero el plan no era el resultado de una concertación internacional de gobiernos, bancos privados y entidades internacionales. Se trataba, en lo fundamental, de una iniciativa del gobierno estadounidense en cuya gestación, diseño y anuncio no habían participado ni los bancos privados acreedores ni los países deudores. Y era además una iniciativa que no surgía como resultado de un acuerdo explícito de los gobiernos de los países de origen de los acreedores en torno a reconocer su corresponsabilidad en la superación de la crisis.

Enfrentado a unas condiciones bastante adversas, el Plan Baker naufragó completamente, no logrando revertir la tendencia hacia una disminución en los créditos provenientes de la banca privada y no pudiendo aumentar aquellos provenientes de organismos oficiales nacionales y multilaterales en una cantidad suficiente.

Según cifras del Banco de Pagos Internacionales de Basilea los préstamos de la banca privada a América Latina continuaron reduciéndose desde el nivel de 27.000 millones de dólares anuales, alcanzado en promedio en 1979-81, a 8.500 millones en 1982-84 y prácticamente cero en 1985-86,[3]

Debido al endurecimiento de las posiciones de acreedores y deudores, en medio del cual naufragó el Plan Baker, la crisis internacional de la deuda externa entró en una nueva fase —la actual— iniciada en 1987, cuya característica central ha sido un visible deterioro en el nivel de cooperación entre acreedores y deudores.

Esto se refleja en la decisión de los grandes bancos norteamericanos e ingleses de hacer provisiones para las deudas de los países en desarrollo, lo cual reitera su decisión de reducir sus compromisos en la región, y se manifiesta también, en la creciente adopción de medidas unilaterales de incumplimiento parcial por parte de los países deudores.

La persistencia de la crisis ha reducido radicalmente el porcentaje de actores que la ven como una crisis transitoria y de liquidez (más que de solvencia) y esto explica el endurecimiento tanto en la posición de los bancos privados como en la de los países deudores.

De manera que el fracaso de la gestión ortodoxa de la crisis ha generado condiciones aún más difíciles de manejo de la situación, lo cual se ha reflejado en una caída abrupta en las cotizaciones de los pagarés de la deuda externa de los países latinoamericanos en los mercados secundarios internacionales. Y es importante subrayar que esta caída se presenta con anterioridad a la crisis de las bolsas de valores ocurrida en octubre de 1987.

En busca de una nueva salida

El descuento con el cual se transa la deuda externa latinoamericana en los mercados secundarios ha abierto alternativas mercado que algunos consideran como una salida para la crisis. En lo fundamental estas alternativas consisten en la conversión de la deuda actualmente existente con los bancos privados en bonos convertibles en capital en el país deudor, con lo cual se hace posible:

I) la venta del bono por parte del banco acreedor, lo cual le permite reducir su nivel de exposición en la región e ir saneando su cartera, aunque sea con una pérdida debida al descuento con el cual se transan los bonos de deuda latinoamericana

II) la compra del bono por parte de un inversionista que obtiene ganancias debido al descuento que logra en la compra, las cuales puede realizar al convertir el bono en moneda nacional del país deudor, a la par, logrando una ganancia de capital importante.

III) el ingreso de capitales al país deudor a través de la conversión de los bonos en moneda nacional por parte de su tenedor, lo cual reduce el monto de la deuda externa y en ciertos casos puede generar flujos de inversión extranjera directa como complemento de la conversión antes mencionada.

Lo importante es resaltar que este tipo de mecanismos de mercado no representan una salida para la crisis del endeudamiento externo mientras no se inserten en una estrategia global, en la cual los gobiernos de los países de origen de los deudores asuman la responsabilidad de crear las condiciones en las que estos mecanismos podrían utilizarse masivamente.

Mecanismos de mercado, como los antes mencionados, no se pueden utilizar de manera masiva porque la venta de parte de su cartera con descuento puede "contaminar" el resto de la cartera al hacer evidente que ella no puede seguir siendo contabilizada sin descontar sus valores. Esto pondría a los bancos privados en una difícil situación si no contaran con un respaldo decidido de los gobiernos de sus países de origen en el marco de sus responsabilidades como guardianes de la institucionalidad financiera y, en particular, como prestamistas de última instancia, función que ejercen a través de sus Bancos Centrales.

Además, no es clara la posibilidad de masificar el mercado secundario de deuda latinoamericana si persisten el estancamiento y la inestabilidad en la economía de la región. Es poco probable que haya nuevos inversionistas suficientemente numerosos y con capacidad económica suficientemente grande como para asegurar la conversión de una proporción considerable de la deuda, ya que tendrían que invertir en bonos que pueden continuar desvalorizándose. Ello implicaría una pérdida de capital si los mantienen en sus manos, siendo la alternativa la de convertirlos en inversiones directas en países en situación de crisis aguda, sin garantía efectiva alguna de poder reexportar sus capitales en el futuro.

Por último, este tipo de mecanismos les plantean problemas monetarios y cambiarios a los países deudores mismos porque el flujo de bonos convertidos en moneda nacional puede constituirse en una fuente de considerables expansiones en la base monetaria. Y, por cierto, desde el punto de vista de consideraciones de más largo plazo, la conversión de la deuda en inversión extranjera directa puede ser controvertida, también, por lo que significa como desnacionalización de sectores importantes de la economía, lo cual implica la necesidad de introducir limitaciones en cuanto al destino de los recursos involucrados.

Pero es evidente que este tipo de mecanismos podría jugar un rol importante en el proceso de reabsorción de la crisis del endeudamiento externo; si los bancos privados acreedores fueran respaldados activamente por sus gobiernos y si la conversión de la deuda se diera en un contexto de concertación internacional para el crecimiento y el desarrollo sostenido de la economía mundial y, especialmente, de las economías de los países deudores de la periferia menos desarrollada.

Esa concertación no será efectiva, desde el punto de vista de los objetivos de crecimiento, si no incluye un flujo sostenido de recursos "frescos" que permitan incrementar considerablemente la capacidad de importación de los países deudores, más allá de lo que se logre por la vía de convertir parte de la deuda antigua. Y para asegurar ese flujo de recursos nuevos se requiere el desarrollo de instituciones y mecanismos que vayan mucho más allá del problema de la conversión de la deuda actualmente existente. Y estas tienen que ser instituciones financieras nuevas.

Deuda externa y deuda social

Uno de los aspectos más preocupantes del conjunto de efectos económicos y sociales negativos que ha tenido la crisis del endeudamiento externo en los países latinoamericanos es el retroceso que se ha experimentado en el frente de la erradicación de la pobreza, entendida como la existencia de hogares que no alcanzan a cubrir un conjunto de necesidades básicas.

De acuerdo a estimaciones conjuntas de la CEPAL y el PNUD, realizadas en 1980, un 39.0% de la población latinoamericana no alcanzaba a superar la línea de pobreza en 1970, aunque este porcentaje variaba considerablemente de país en país (desde un 8.0% en Argentina a un 65.0% en Honduras) y entre áreas urbanas (26.0%) y rurales (62.0%).

Esta situación representaba, sin embargo, un avance considerable con respecto a 1960, cuando el porcentaje de pobres alcanzaba a un 49.0%, y este avance se había logrado con un crecimiento de alrededor de un 27.0% en el PIB per cápita, por lo cual podría concluirse, como primera aproximación genérica, que cada punto porcentual avanzado en el camino de la erradicación de la pobreza requería aproximadamente de un 2.7% de crecimiento del PIB per cápita.

Entre 1970 y 1980 se logró un avance ulterior de 6 puntos alcanzándose aproximadamente un 33.0 % de pobres en 1980, pero este avance implicó un crecimiento de aproximadamente un 30.0% en el PIB per cápita. De manera que una reducción de un punto en el porcentaje de pobreza requirió un crecimiento de un 5.0% en el PIB per cápita en esa década.

Esto muestra que los avances en la erradicación de la pobreza no son lineales, que pueden tornarse cada vez más difíciles, pero también muestra que no basta con el crecimiento de la producción per cápita ya que también inciden factores que tienen que ver con el tipo de desarrollo y, particularmente, con los aspectos distributivos de éste.

En la primera mitad de la década actual se experimentó un retroceso, volviendo la pobreza a su nivel de 1970, es decir, a un 39.0% en América Latina en su conjunto. Este retroceso estuvo acompañado de una disminución en el PIB per cápita de aproximadamente un 7.3% (esto es -7.3%), y de una disminución del ingreso nacional per cápita de aproximadamente un 16.9% (es decir 16.9%), debida al efecto adicional de los pagos por intereses al exterior.

Esto ilustra la magnitud de la recesión experimentada, y aunque el PIB per cápita aumentó en un 2.0% durante el período 1986-1987, y el ingreso nacional per. cápita lo hizo en un 2.4%, es poco probable que esto se haya reflejado en una disminución perceptible del porcentaje de pobreza alcanzado en 1985.

De manera que existe en América Latina una deuda social que tiene un componente histórico o heredado que se refleja en la existencia de alrededor de un 33.0% de pobres a comienzos de la década de los 80's y un componente coyuntural que se ha generado como contrapartida del ajuste requerido por el servicio de la deuda externa, al cual puede atribuírsele el incremento de seis puntos porcentuales en el porcentaje de pobres ocurrido entre 1980 y 1985.

Por cierto, las variaciones en el porcentaje de pobres son sólo el aspecto más dramático de la deuda social, porque también existe un componente coyuntural de la deuda social que se expresa en el empeoramiento de las condiciones de vida de amplios sectores que, aunque de pocos recursos, no están por debajo de la línea de pobreza.

Una forma diferente de evaluar la magnitud de la deuda social coyuntural, manteniendo la medición en términos de variaciones en el porcentaje de pobres, consiste en considerar como partes de ella tanto el incremento coyuntural experimentado por el porcentaje mencionado como, también, el terreno perdido en el proceso de avance hacia la erradicación de la deuda social histórica o heredada.

Desde este punto de vista se hubiera esperado un avance de por lo menos tres puntos entre 1980 y 1985, si se supone más o menos el mismo ritmo de progreso en la erradicación de la pobreza que se alcanzó en la década de los 70's (seis puntos en una década).

Si se acepta este enfoque de la deuda social coyuntural su magnitud se ubica alrededor de nueve puntos porcentuales en 1985, lo cual implica que un 23.0% de los pobres de América Latina deben su condición al manejo recesivo que se le ha dado a la crisis de la deuda externa en el marco de una estrategia ortodoxa. Esta deuda social coyuntural debiera ser de más fácil erradicación porque parte de ella corresponde a un empeoramiento en el nivel de vida de sectores que ya habían superado la línea de pobreza con anterioridad. Pero la pobreza coyuntural también puede transformarse en pobreza estructural si las condiciones persisten durante un período prolongado, y ello puede incrementar las dificultades que implica su erradicación.

Dado que las tasas internacionales de interés real del período 1920-1979 muestran un promedio ligeramente superior a un 1.0% anual (es decir que las tasas nominales superaban en un 1.0% a la inflación aproximadamente), y dado que el promedio del período 1960-1979 es de un 1.39Í anual, serían históricamente normales unas tasas de interés nominales que sólo alcanzaran una magnitud equivalente a la mitad de la que han registrado las tasas internacionales en la presente década.

Si se excluye la parte de los intereses que puede considerarse históricamente excesiva (la mitad), aunque sea sólo de la parte de la deuda externa contratada a tasas de interés flotantes (un 80.0% de la deuda total), puede calcularse un ahorro anual de divisas equivalentes a aproximadamente un 40.0% de los intereses que se pagaron efectivamente, ahorro que hubiera permitido importaciones adicionales. Dado que la crisis se ha caracterizado por un estancamiento de la producción interna debido al estrangulamiento externo reflejado en la insuficiente capacidad para importar, estas importaciones adicionales hubieran permitido alcanzar niveles de producción interna bruta superiores a los que se registraron efectivamente.

Este solo factor, sin considerar cambio alguno en las exportaciones latinoamericanas y en sus precios internacionales, habría permitido un crecimiento de un 9.5% en el PIB per cápita entre 1980 y 1985 lo cual podría haber implicado alrededor de dos puntos menos en el porcentaje de pobreza (en lugar de los seis puntos más realmente se registraron)[4]

Además es necesario considerar el hecho de que al reducirse la transferencia de recursos al exterior, el ingreso nacional per cápita hubiera aumentado más que el producto interno bruto per cápita (por lo menos un 10.0%). Esto reafirma la posibilidad de haber logrado un avance en la erradicación de la pobreza de dos puntos porcentuales en la primera mitad de la década, aunque fuera de magnitud inferior a lo que correspondería de acuerdo a lo alcanzado en la década anterior.

De todas maneras, los intereses excesivos por si solos explican ocho de los nueve puntos de diferencia que existen entre los porcentajes de pobreza que debieron haberse alcanzado en 1985 de acuerdo a la tendencia de la década anterior (es decir un 30.0% de pobres) y lo que realmente se registró (es decir, un 39.0%). En efecto, de no haberse pagado y con una política razonable de utilización de la capacidad de importación, la pobreza pudo haber alcanzado alrededor de un 31.0% en 1985.

Sin embargo, estos cálculos deben manejarse con cuidado porque, como ya se vio al contrastar el progreso logrado en la década de los 60's con el logrado en la década de los 70's, la erradicación de la pobreza no sólo depende del ritmo de crecimiento sino también del tipo de desarrollo que se promueva.

Un desarrollo excluyente y concentrador como el que se generalizó en muchos países latinoamericanos en la década de los 70's, es forzosamente menos eficaz en cuanto a la erradicación de la pobreza que un desarrollo participativo, integrador y progresivo en cuanto a la redistribución de la riqueza y del ingreso.

Hacia una estrategia de erradicación conjunta de la pobreza y de la crisis de la deuda

El mecanismo central de una solución efectiva puede ser la creación de un Servicio Multilateral de Conversión de la deuda externa de la cual son acreedores los bancos privados, que compraría la deuda de estos bancos con bonos que generarían un rendimiento equivalente al interés promedio existente en el mercado internacional. Pero estas compras se harían con un descuento que puede ser inferior al que exista en el mercado secundario al implementarse el mecanismo (para incentivar la participación de los bancos privados en la solución), descuento que se le trasladaría a los deudores en la forma de una reducción en el monto adeudado y, por lo tanto, en los intereses y amortizaciones que deberían pagar anualmente.

Este mecanismo permitiría convertir de manera gradual pero rápida, la deuda de los países en desarrollo con la banca privada, en deuda, parcialmente condonada, con un organismo multilateral.

Pero este mecanismo debería ir acompañado de una política de apoyo de los bancos centrales de los países más desarrollados hacia los bancos privados afectados por la venta de parte de su cartera con descuento y, por cierto, debería ir acompañado de una concertación internacional para reducir las tasas de interés hasta niveles más acordes con la experiencia histórica anterior a la crisis; lo cual se constituiría en una segunda fuente de alivio para los países deudores, adicional a la condonación parcial.

Esta reducción en las tasas de interés debe ser parte de una concertación más general en la cual los gobiernos de los países más desarrollados se comprometan a liderar un proceso de crecimiento sostenido de la economía mundial y a cooperar con los países menos desarrollados; cooperar no sólo en la solución de los problemas de la deuda sino también en la estabilización de los flujos de comercio exterior y en el mejoramiento de los términos de intercambio obtenidos por estos países.

Para que esta estrategia sea posible se requieren ciertas condiciones políticas porque en ella es fundamental la participación de los gobiernos tanto de los países más desarrollados (de los cuales son originarios los acreedores) cómo de los países deudores menos desarrollados (en particular, los de América Latina) que deben jugar un papel crucial.

En el caso de los países más desarrollados se requiere incrementar el nivel de conciencia de la crisis y de las amenazas que ella implica; se necesita elevar el nivel de reconocimiento de la corresponsabilidad que les corresponde en la búsqueda de una salida que evite un descalabro de la economía mundial similar al ocurrido en los años 30's y, por sobre todo, es necesario crear las condiciones para que se desarrolle una fuerte voluntad política que respalde acciones como las que se requieren.

Esa voluntad política puede lograrse apelando al espíritu humanitario de la opinión pública de las democracias más desarrolladas y apelando, también, al fundamento igualitario en el que se basan sus instituciones políticas; fundamento que contrasta con las leyes económicas predominantes en sus economías de mercado capitalistas, en las cuales sobresale el afán de lucro privado y la insolidaridad.

Pero ello se requiere que los países de la América Latina y, en general, los países deudores menos desarrollados, logren ganarse el respaldo de la opinión pública de los países desarrollados. Esto implica, en primer lugar, garantizar que el alivio en las restricciones externas no será canalizado hacia el consumo suntuario y la fuga de capitales de los sectores más acomodados de estos países deudores.

Y es allí donde entra a jugar un rol fundamental la estrategia de erradicación de la pobreza en la búsqueda y en la construcción de una salida a la crisis de la deuda externa de América Latina y de los países menos desarrollados en general.

Del lado de los países deudores, la construcción de una salida conjunta para los problemas de la crisis de la deuda externa y de la erradicación de la pobreza, requiere que ellos lancen una iniciativa que gane respaldo en la opinión pública de los países más desarrollados para que se traduzca en voluntad política en sus gobiernos.

Para que una iniciativa de ese tipo tenga credibilidad ella tiene que basarse en una concertación muy amplia, la cual puede involucrar, en una primera etapa, al conjunto de los países latinoamericanos. Pero la credibilidad requiere, además, que los gobiernos latinoamericanos establezcan un conjunto de principios que garanticen que los países más pobres y/o más endeudados reciban un alivio proporcionalmente mayor.

Dada la forma en que Colombia ha encarado el problema de su deuda externa y dado el compromiso del actual gobierno con la erradicación de la pobreza, el país puede jugar un rol fundamental de liderazgo en la construcción de la concertación internacional requerida por esta estrategia. Particularmente porque su imagen como deudor, en los países más desarrollados, es mejor que la de la gran mayoría de los países latinoamericanos.

Si se iniciara en el presente año, lo cual es ya bastante improbable, una iniciativa como ésta pasaría a ser un ingrediente de la contienda electoral presidencial en los EEUU, en la cual se observa la posibilidad de que se produzca el triunfo de un candidato demócrata claramente comprometido con políticas externas que él mismo ha caracterizado como similares a las de la Alianza para el Progreso.

Pero la credibilidad no puede construirse de la noche a la mañana y se requerirá de un período inicial de transición de uno o dos años en el cual se implemente un alivio de la carga de la deuda a través de mecanismos transitorios que le permitan a los países deudores la implementación de los cambios económicos, sociales y políticos necesarios para iniciar un proceso de desarrollo acorde con los objetivos buscados.

Durante ese período de transición deben construirse, simultáneamente, los mecanismos más permanentes de gestión de la conversión de la deuda y el apoyo político requerido por ellos.

Esto plantea la posibilidad de una nueva forma de monitoreo y de condicionalidad, en la cual las metas se establezcan en función de lograr un crecimiento adecuado y un progreso social acelerado. Obviamente un monitoreo de este tipo debería basarse en organismos internacionales de un nuevo tipo, relacionados de una u otra manera con el Servicio Multilateral de Conversión de la dejada mencionado más arriba, y con participación activa de los Gobiernos Latinoamericanos.

Colombia: ¿Diferenciación o Liderazgo?

Colombia se ha caracterizado por un nivel de endeudamiento menos crítico que el de otros países latinoamericanos, y por un desempeño económico más estable, que se ha reflejado en una recesión más suave y en una inflación menor que la de la mayor parte de la región.

Sin embargo, en el campo del desempleo, el desempeño de la economía colombiana no presenta las mismas ventajas respecto de las demás economías latinoamericanas, lo cual evidencia que se ha incurrido en un costo social importante. Dado que según estimaciones recientes de PREALC (OIT), una parte importante del incremento en la pobreza producto del ajuste externo se ha debido al incremento notable en el desempleo urbano, es razonable pensar que el desempeño social de Colombia ha sido bastante peor que su desempeño económico, cuando se hacen comparaciones con los demás países de la región.

La estrategia colombiana, en lo que se refiere a su deuda externa, ha buscado diferenciar a Colombia de los demás deudores latinoamericanos, mostrando que en su caso los problemas son efectivamente menores y que pueden superarse si no se interrumpen los flujos normales de financiamiento externo.

Por ello es que Colombia ha tratado por todos los medios de evitar una reprogramación de su deuda y, ha tratado de evitar que sus programas de ajuste sean vistos como imposiciones del FMI: la esencia de su posición ha sido la de buscar una imagen dé deudor que cumple rigurosamente con sus compromisos y que toma las medidas internas que se requieran para hacer posible ese cumplimiento, sin necesidad de que organismos internacionales interfieran en el diseño de esas medidas.

Sin embargo, el ajuste colombiano ha sido esencialmente ortodoxo, tal como hubiera ocurrido si en vez de una "monitoria" del FMI se hubiera dado un programa de ajuste con injerencia más evidente y formalizada de esa entidad, como ha ocurrido en la mayoría de los principales deudores latinoamericanos.

Por cierto, la magnitud de los efectos económicos negativos no ha sido tan grande como en otros países, en parte porque las condiciones iniciales no eran tan graves (las reservas internacionales colombianas eran bastante altas en 1982), y en parte, porque se han dado condiciones favorables que han reforzado el ajuste sin necesidad de restricciones adicionales. Este fue el caso de la mini-bonanza cafetera de 1986 y de la maduración de los planes de exploración y de explotación de hidrocarburos que se hace manifiesta en años recientes.

Sin embargo, los acreedores no han reconocido las especificidades de la situación colombiana en toda su dimensión, han incrementado las dificultades que enfrenta el país para lograr créditos nuevos y, en cualquier caso, no han proporcionado un flujo de capitales suficientemente grande como para cubrir los pagos por intereses y las remesas de utilidades al exterior. De esta forma Colombia ha venido siendo un exportador neto de capitales (transfiriendo recursos potencialmente ahorrables al exterior) desde hace algún tiempo.

De hecho, aunque Colombia no ha reprogramado su deuda y ha insistido en cumplir con sus compromisos de manera estricta, lo que ha obtenido a cambio es una forma indirecta de refinanciamiento parcial, en la cual, no se puede ocultar el carácter no voluntario de buena parte de los créditos otorgados por los bancos privados.

Además, el país ha obtenido condiciones relativamente más onerosas que las acordadas en las reprogramaciones de la deuda externa de otros países latinoamericanos[5], de manera que el costo de buscar una imagen de deudor verdaderamente solvente y responsable ha sido considerable.

Esto demuestra que la de terminación de los bancos privados en cuanto a reducir sus compromisos en la región es superior a cualquier consideración objetiva de la situación macroeconómica de los deudores, lo cual reafirma la imposibilidad práctica de lograr una salida eficaz para la crisis del endeudamiento externo latinoamericano sobre la base de cooperar con la banca privada y sin que exista una estrategia más profunda y comprehensiva de manejo de la crisis.

Dado el endurecimiento de las posiciones de deudores y acreedores y la nueva fase en la que ha entrado el problema de la deuda externa latinoamericana desde 1987, Colombia se enfrenta de manera cada vez más urgente a la disyuntiva entre una política de insistencia en su estrategia de diferenciación, que implica costos considerables y beneficios cada vez menores, y una política de refinanciación abierta que sería, además, compatible con un rol protagónico del país en los procesos de concertación que se requieren para construir una salida seria para la crisis como la que se ha propuesto en este documento.