La Ley antinarcóticos de 1988 en Estados Unidos y su impacto para Colombia

Entrevista Especial

Bruce Michael Bagley

Profesor del Gradúate School of International Studies de la Universidad de Miami. Hemos considerado de gran interés reproducir esta entrevista realizada al Dr. Bagley en Bogotá en diciembre de este año, por su reconocido experticio en Colombia.

3-6

01/10/1988

Pregunta (P.): ¿Podría ubicarnos la nueva ley antinarcóticos recientemente aprobada por el legislativo norteamericano y sancionada por el ejecutivo?

Bruce M Bagley (B.M.B.): La nueva legislación antinarcóticos que se sancionó en noviembre tiene, en primera instancia, una importancia simbólica. Fue el último proyecto de ley que emanó del Congreso antes de culminar sus sesiones. Se concluyó en un período preelectoral. Y tuvo una gran acogida entre los congresistas de ambos partidos, el presidente y la opinión pública estadounidense.

En el Senado se aprobó con voto unánime y en la Cámara de Representantes con 346 votos contra 11. Básicamente, la legislación provee nuevas herramientas para el ejecutivo en cuanto a la lucha contra los narcóticos. Cambia el énfasis desde el lado del abastecimiento al de la demanda. Considero que la legislación significa un paso adelante porque representa un nuevo enfoque sobre la consulta interna en Estados Unidos. Algo que falto durante muchos años.

P.: ¿Cuál es el enfoque que se le otorga al problema de la demanda en Estados Unidos?

B.M.B.: Para el año fiscal de 1989 se asignaron US$ 500 millones adicionales a los US$ 4.300 millones que ya se gastaban. Además, el nuevo enfoque tiene varios elementos complementarios. Existen nuevas provisiones que permiten construir más centros de rehabilitación federales en todo el territorio norteamericano y la meta es ofrecer a los adictos un tratamiento rápido y eficaz cuando lo soliciten. Ello debe proveerse en menos de una semana. Este, por ejemplo, es un cambio fundamental porque ahora en ciudades como New York, la lista de espera para entrar y recibir tratamiento en un centro de rehabilitación es de 9 a 12 meses. Obviamente, un adicto que intente recibir atención y le informen que vuelva en 12 meses, no va a regresar.

P.: ¿Además de mayores servicios para la rehabilitación de consumidores de drogas, se aumentan las penas a l consumo?

B.M.B.: Se han creado nuevas multas civiles —no solamente penales- hasta de US$ 10.000 para toda persona arrestada con posesión de drogas ilícitas. Esto significa que para un consumidor de marihuana, por ejemplo, aunque lo cojan con un solo cigarrillo, lo pueden multar hasta con US$ 10.000. En el proyecto inicial de ley, se planteaba esto sin tener que pasar por las cortes mediante un juicio criminal y se permitía el uso de pruebas o evidencias obtenidas no muy lícita o legalmente. Sin embargo, estas disposiciones se eliminaron pues se formó todo un problema en torno a las libertades civiles y los derechos constitucionales de la ciudadanía. Reitero que esto último se quitó en la versión final luego de pasar por el Senado, aunque sí se mantuvieron fuertes penalidades civiles y criminales.

Asimismo, se le otorga al ejecutivo la facultad de imponer penas en términos de los servicios gubernamentales federales. El presidente puede quitarle a una persona una serie de beneficios proveídos por el Estado; por ejemplo, puede excluirlo de aquellos relacionados a la vivienda pública, a los préstamos para estudiantes y eliminar la posibilidad de obtener una licencia para ser piloto o corredor de bolsa. Hay, en síntesis, una amplia gama de penalizaciones que están en manos del ejecutivo. Ahora bien, la lista definitiva de éstas no se ha elaborado aún. El futuro Presidente, George Bush, deberá diseñar para mayo de 1989, una lista especificando exactamente cuáles beneficios se van a eliminar.

En cuanto al proceso de toma de decisiones y del liderazgo dentro de la campaña contra las drogas, se elimina el papel protagónico del vicepresidente. En verdad, Bush estuvo metido en tantas cosas en los últimos tiempos que nunca le prestó mucha atención a este cargo. Paralelamente, los congresistas consideraron su actuación no muy efectiva. Ellos desean una persona permanente y exclusivamente dedicada a esas tareas. En pocas palabras, un verdadero director de la "guerra contra las drogas".

P.: ¿Ello implica que se crea una nueva oficina al respecto?

B.M.B.: En efecto, se crea un nuevo puesto; lo que se ha llamado el "Zar de las Drogas". En esencia, se convierte en una especie de director nacional de la política antinarcóticos. Se le asigna el sueldo equivalente al de un miembro del gabinete. Sin ser un miembro oficial del gabinete, tiene supuestamente el mismo status. Sus poderes todavía no están muy delimitados. Puede realizar ciertas actividades como, por ejemplo, reasignar personal de algunas agencias a otras pero solo temporalmente, No obstante, no puede alterar los presupuestos y recursos de ninguna agencia federal.

P.: ¿Este nuevo funcionario estará por encima de organismos como la D.E.A.?

B.M.A.: No. La D. E.A. continuará teniendo su propio director y sus f unciones. El "zar" estará encargado de diseñar una política y coordinarla, pero no posee poderes discrecionales para cambiar al director de la D.E.A. o señalarle al director de la C.I.A. qué debe hacer. Todos mantienen sus propias jerarquías como siempre ha sido. Probablemente, será difícil para este funcionario coordinar, en la práctica, la política que supuestamente él diseña y está encargado de ejecutar. Surge la posibilidad que varias agencias gubernamentales no cooperen suficientemente. Esto ha sucedido anteriormente debido a dificultades Inter burocráticas.

En última instancia, los poderes formales de este funcionario serán tan importantes como su relación personal con el presidente. Si esta relación es mala, todo está perdido. Si es buena, se constituirá en algo muy positivo. Realmente, es un puesto simbólico para satisfacer las demandas y presiones del Congreso.

Quiero agregar que la legislación también establece un punto que considero de gran importancia. Estados Unidos siempre ha exigido que los países del Tercer Mundo —como Colombia— regulen y controlen más intensamente todo lo referente a los insumos para la elaboración de las drogas. Ha solicitado al gobierno de Colombia que imponga una nueva legislación en relación a los insumos, pero Washington no deseaba hacer algo semejante a nivel interno. En esta oportunidad y mediante la nueva ley antinarcóticos, se crea un sistema de regularización y control sobre los insumos que se utilizan para la refinación de la coca; tales como el éter, la gasolina y la acetona, entre otros 20 químicos aproximadamente.

P.: ¿En qué consiste esté tipo de control de los insumos?

Se establece un sistema mediante el cual cada compañía productora de químicos que hace sus respectivos negocios debe registrar sus ventas e informar a la D.E.A. con 15 días de anticipación si es un cliente nuevo y si está aprobado por dicha agencia. Cada empresa que vende químicos tiene que mantener sus cuentas correspondientes, sus récords, por lo menos durante 4 años. Si no es así, recibirá una serie de fuertes multas y penalizaciones por no cumplir con la ley.

P.: Un aspecto muy difundido acerca de esta nueva ley antinarcóticos es el referente al establecimiento de la pena de muerte.

B.M.B.: Eso es correcto. La nueva legislación plantea la pena de muerte para los narcotraficantes involucrados en asesinatos; sobre todo de policías. Habrá pena de muerte pero ello dependerá de cada Estado. El gobierno federal no tiene un lugar específico para juzgar a los narcotraficantes y ejecutar a los prisioneros. Por lo tanto, cada Estado hace lo que él considere necesario con cada prisionero juzgado culpable. Tentativamente, se espera que sean muy pocos los Estados que utilicen la pena de muerte. Se presume que este tipo de drástico castigo tendrá efectos disuasivos. No obstante, la gran mayoría de expertos sobre estas cuestiones señalan que ello no ocurrirá necesariamente y el efecto disuasivo será, a lo sumo, marginal.

En varias partes del mundo, incluso en Latinoamérica, existe la pena de muerte. Pero en muchos países esta penalidad no existe. Eso hará que sea muy difícil que algunos países vayan a extraditar sus nacionales para que se les aplique la pena de muerte en Estados Unidos. Ello podrá impedir la cooperación que se ha podido lograr en ciertos casos.

P.: ¿Y respecto al lavado de dólares?

B.M.B.: Se le da una alta prioridad a la problemática del lavado de dólares. Existe un conjunto de novedosos requisitos y provisiones para la banca comercial en Estados Unidos. Esta debe informar sobre depósitos mayores de US$ 10.000. Antes no se requería este proceso. Aún por debajo de esa cifra, se tiene que mantener una serie precisa de récords. La ley se aplicará con fuerza. Ello indica que se le dará una notable importancia a la cuestión del lavado de dólares que provienen del tráfico de narcóticos. Habría un aspecto complementario que despierta interés. Por primera vez, se hace hincapié en que el alcohol —como la marihuana y la cocaína— constituye una droga.

En lo referente a las bebidas alcohólicas, se deberá colocar advertencias en las botellas. Los tratamientos de rehabilitación que se efectuarán, serán no sólo para consumidores de estupefacientes, sino también para alcohólicos. Se aprueba, en principio al menos, la necesidad de indagar y realizar más profundas investigaciones acerca de la adicción y la drogadicción. En torno a estos graves problemas en realidad, aún se entiende muy poco.

P.: La legislación parece muy precisa, comprehensiva y atractiva. ¿Es esto cierto?

B.M.B.: Si, pero existen varias cuestiones no consideradas o evaluadas muy ligeramente. Simplemente, mencionaré dos problemas ausentes en la elaboración de esta ley. Hoy existe en Estados Unidos un enorme problema de prisiones, abarrotadas por un lado y con altísimos niveles de consumo y violencia, por el otro. Las cortes, a su vez, están abrumadas con la cantidad de procesos relacionados al tema de las drogas. Esto podría llegar a ser un cuello de botella muy grande para el sistema judicial norteamericano. No parece haber en la legislación, mucho dinero para solucionar este tipo de dificultades. Sí existen, sin embargo, recursos para los militares, tanto norteamericanos como latinoamericanos. Para el caso de Colombia, la ley indica que se le brindarán US$ 15 millones al Ministerio de Defensa en la lucha antinarcóticos. Observo que ante esta problemática, Estados Unidos está desesperado y frustrado ante la incapacidad de muchas agencias gubernamentales en toda Latinoamérica. El interrogante surge en cuanto al instrumento más idóneo para revertir ese hecho. Estamos asistiendo a una preocupante tendencia a la militarización en términos de la utilización de los ejércitos como el conducto prioritario para aplicar una política antidroga. Los problemas en América Latina, en general, y en Colombia, en particular, son muchos y serios. Y esta estrategia puede conducir a alterar el delicado balance entre el poder civil y la institución castrense. Las tareas transferidas a las fuerzas armadas son, normalmente, labores policivas.

P.: El Congreso estadounidense ha insistido en presionar para que las fuerzas armadas se involucren más en el combate contra las drogas. Sin embargo, se han escuchado pronunciamientos renuentes de parte de altos oficiales militares, tanto en Washington como en Bogotá.

B.M.S.: Este asunto de las drogas no es para las fuerzas armadas. Ha habido claras expresiones al respecto de parte de representantes castrenses. Además de la cuestión respecto al equilibrio de poder entre la esfera civil y la militar, existen dilemas y problemas adicionales. A pesar del equipamiento que poseen las fuerzas armadas norteamericanas, este no parece ser el más apropiado para aplicar las leyes y sancionar a pequeños criminales o narcotraficantes. Estos no configuran un "ejército regular" que esté invadiendo al país. Los ejércitos cuando invaden los países congregan grandes cantidades de hombres, municiones, armamentos, aviones, etc. Pero los individuos ligados al negocio ilícito de las drogas operan con barcos pequeños, avionetas, en número relativamente reducido y camuflados con todo tipo de parafernalia. Entonces, las fuerzas armadas con todos sus instrumentos tradicionales de lucha no están dotados para esta suerte de combate "irregular".

P.: ¿Pero además pueden surgir peleas interinstitucionales que le pueden restar eficacia y eficiencia a esas labores de represión y control?

B.M.B.: Ese es otro punto interesante. En el Congreso norteamericano se ha señalado que la guardia costera ha si do bastante ineficiente. Incluso en 1987, se le recortaron USS 100.000 en presupuesto. La guardia costera, paralelamente, reclama un papel de liderazgo en este proceso pues es su principal función proteger las fronteras de la nación. Sin embargo, ahora se envían militares a cumplir dicha función. Estos no están ni equipados ni entrenados para eso. Estas actividades nuevas afectan sus misiones originales y tradicionales y limitan su capacidad de movilización y acción en otras esferas de su quehacer clásico. No se puede olvidar, además, el problema generado por la corrupción que puede incidir negativamente en la institución militar. Tanto en Estados Unidos como en Colombia, esta serie de asuntos constituye un problema. Y en ambos países se han escuchado voces de preocupación en esa dirección.

P.: ¿Cómo se podría dimensionar el creciente papel de las fuerzas armadas en la lucha antinarcóticos en Estados Unidos?

B.M.B.: Prácticamente hasta comienzos de esta década, la cantidad de recursos apropiados por las fuerzas armadas norteamericanas para el combate contra las drogas era insignificante, así como su papel activo o potencial respecto a dicha cuestión. Ello ha variado significativamente. Ahora recibirán más de US$ 500 millones. Los militares han contestado que incluso esa suma es insuficiente, pues necesitan entre US$ 2.000 millones y US$ 3.000 millones para efectuar las tareas que el Congreso les solicita en esta legislación.

P.: ¿Cómo se puede evaluar el presupuesto general contenido en la nueva ley antinarcótico?

B.M.B.: El presupuesto aprobado -aún no totalmente apropiado— es el más alto conocido, dedicado a la lucha contra las drogas. El objetivo es destinar la mitad del total de los recursos para combatir la demanda y la otra mitad para la oferta o el abastecimiento. Para 1990, la proporción será 60% para la demanda y 40% para el abastecimiento.

Cabe resaltar que se manifiesta un énfasis importante en las labores de interdicción, en especial en alta mar, así como en el área de erradicación de cultivos y su sustitución. En general, Estados Unidos no ha abandonado su política global hacia el tema. Va a continuar la guerra contra los narcóticos en los puntos de origen en el Tercer Mundo; es decir en Colombia y otras naciones.

P.: ¿Qué sucederá con el tópico de la descertificación de países que presuntamente no colaboran con Estados Unidos?

B.M.B.: Este tema ha generado un debate interesante. Para algunos se debería intensificar la presión mediante el uso estricto de la descertificación. Para otros, esta forma de sanción no es útil. En verdad, se necesitan incentivos y no penalidades negativas para inducir y promover la cooperación. Hay casos diversos con efectos similares. Negarle asistencia a Bolivia por medio de la descertificación es dramático para ese país, pero ello no alterará su política antinarcóticos. Colombia que posee un producto bruto anual relativamente importante en términos comparativos al interior de América Latina y que recibe ingresos relevantes por concepto del narcotráfico, no variará su decidida política contra las drogas a través de sanciones. Por el contrario, en ambos casos, los incentivos potenciales serían más provechosos para mejorar las luchas nacionales contra los estupefacientes.

P.: ¿Ha existido un "lobby" efectivo de parte de Latinoamérica, en general, y Colombia, en especial, para persuadir al Congreso norteamericano y a la opinión pública estadounidense acerca de la urgencia y necesidad de adoptar medidas más estrictas a nivel del consumo? Y, paralelamente, ¿cuál ha sido el papel de la academia de Estados Unidos en estos debates nacionales en torno a las drogas?

B.M.B.: Comienzo por l a segunda parte de su pregunta. Analistas y académicos estadounidenses han demostrado que nuestra política ha sido un gran fracaso. Estudiosos de universidades y de institutos o centros de investigación de diversa índole han señalado el poco éxito de las labores e iniciativas realizadas e implementadas hasta el momento. La opinión norteamericana ha exigido, con insistencia, a sus respectivos congresistas hacer algo concreto ante la violencia en las ciudades, la epidemia del crack, el aumento del consumo, los problemas delictivos y de salud pública, entre otros. El Congreso ha respondido, reconociendo la necesidad de trabajar en los campos de la educación, la rehabilitación y la prevención.

Las campañas latinoamericanas ante Washington han sido valiosas. Colombia, al igual que México, han sido claros y elocuentes al plantear que lo que se les exige a ellos, no es lo mismo que se le demanda al gobierno de Estados Unidos. Esto no sólo es injusto, sino que no ayuda a resolver el problema de las drogas cuando la demanda total del conjunto variado de narcóticos y estupefacientes en Estados Unidos alcanza los US$ 150.000 millones aproximadamente. Mientras persista esta cuantiosa demanda y no se solucionen los graves traumas por los que a traviesa América Latina, habrá países pobres, dispuestos a producir drogas y a exportarlas. Ya también Estados Unidos es productor de marihuana y ello representa un problema difícil que no se ha podido resolver aún. Hay cultivos en los cincuenta Estados; en especial en California, Hawaii, Oregon y Florida y aquellos de clima templado.

P.: Pero la cocaína sigue siendo el principal problema para Estados Unidos. ¿No existen aún sustitutos más sofisticados?

B.M.B.: Ya existe la coca farmacéutica pero todavía el precio es muy alto. En el evento de que llegáramos a controlar toda la producción de coca en Latinoamérica, existen ya las posibilidades potenciales y reales de reemplazar la coca natural por la sintética.