La Apertura Comercial en Colombia: entre la Crisis y la Oportunidad
Mauricio Reina
Investigador principal Centro de Estudios Internacionales de la Universidad de los Andes.
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10-15
01/04/1989
01/04/1989
Los debates acerca del grado de apertura deseable para el país ante la economía internacional no son nada nuevo. Desde hace varios años se viene discutiendo acerca de la conveniencia de proteger la producción nacional frente a los productos importados, o de exponerla a la competencia estimulante de productores extranjeros más eficientes.
Evidentemente, la controversia ha estado matizada por las condiciones históricas en que se ha desarrollado. Desde el proteccionismo moderado de las primeras décadas de la república, pasando por el modelo liberal vigente a comienzos de siglo y por la protección originada por la depresión de los años treinta, el análisis de la evolución de la economía internacional ha marcado, en mayor o menor grado, los lineamientos generales de la política comercial colombiana.
En ese sentido, los cambios que se visualizan en el sistema económico internacional para finales de siglo deberían servir de pautas para orientar la estrategia de desarrollo económico del país y, en particular, su grado de apertura frente a la economía mundial. Desafortunadamente la discusión no siempre se ha adelantado con la profundidad requerida. Mientras unos se lamentan porque Colombia no siguió el rumbo de experiencias ajenas al país como las de las naciones del sudeste asiático, otros llevan la discusión al terreno político al defender o atacar ciega o visceralmente el programa económico de Pinochet en Chile.
La confusión conceptual alcanza algunas veces una magnitud tal, que el problema de la apertura se identifica con el de la privatización, conduciendo el debate a terrenos ideológicos en los cuales lo que está en juego es la intervención del Estado sobre las acciones de los particulares. En este sentido, el análisis de los matices y la evaluación de las posibilidades ameritan un intercambio de ideas más pausado y reflexivo, más aún cuando parece que estamos próximos a abordar el proceso de apertura más marcado de las últimas décadas
La reciente aparición de un documento del Banco Mundial y la fijación de una posición al respecto por parte del gobierno, señalan la ejecución de un proceso de apertura como un hecho inminente para la economía colombiana en el futuro inmediato. Sin embargo, estas dos posiciones la del Banco y la del gobierno presentan algunas diferencias que, en el fondo, parecen revelar dos concepciones muy distintas de lo que debe ser la estrategia de desarrollo económico del país en el mediano plazo.
El presente trabajo busca reseñar los principales elementos de estas dos posiciones, las divergencias entre ellas y sus posibles implicaciones en la búsqueda de un mejor "posicionamiento" de la economía colombiana en el escenario internacional de finales de siglo.
La argumentación del Banco Mundial acerca de la necesidad de una mayor apertura de la economía colombiana se apoya en una premisa básica. Las economías más orientadas hacia el mercado externo han revelado, históricamente, índices de crecimiento más altos y niveles de industrialización mayores que los de los sistemas económicos más orientados hacia el mercado interno.
Esos planteamientos -que recogen los principios librecambistas vigentes a nivel mundial a lo largo del siglo XIX y principios del XX, y que representan fielmente la más pura ortodoxia económica en el presente- incluyen, adicionalmente, la idea de que mientras más dirigida esté una economía hacia el exterior, más altas serán sus tasas de ahorro, más equitativa la distribución de su ingreso, mayores sus índices de productividad y mayores sus posibilidades de asimilar nuevas tecnologías.
La propuesta concreta del Banco Mundial sobre la búsqueda de una mayor apertura de la economía colombiana hacia el mercado externo, se encuentra detallada en un documento que ha circulado desde hace algunos meses entre altos funcionarios del equipo económico del gobierno, y que solamente se dio a conocer a la opinión pública en el pasado mes de abril. En esta sección se pretende sintetizar los principales aspectos de dicho documento, así como las recomendaciones que en él se incluyen sobre una mayor liberación comercial de la economía colombiana.
Inicialmente, el informe del Banco hace una evaluación del programa de ajuste que inició Colombia en 1984 para acentuar el proceso de diversificación y crecimiento de las exportaciones. Dicho programa ha consistido, básicamente, en el mantenimiento de una tasa de cambio real competitiva, la reducción de las restricciones no tarifarías a las importaciones, la reducción de la tarifa arancelaria promedio y de la dispersión entre sus valores, y algunos cambios en los incentivos a las exportaciones. Estas medidas de liberación comercial fueron apoyadas por dos préstamos del Banco Mundial, uno por 300 millones de dólares en 1985 y otro por 250 millones en 1986, sujetos al cumplimiento de ciertas metas en materia de apertura comercial, que finalmente se alcanzaron.
Este conjunto de medidas específicas se dio, en las primeras etapas del programa, en el contexto de una serie de ajustes macroeconómicos. Con una acentuada devaluación se recuperó la tasa de cambio real vigente a mediados de los setenta, época en la que se considera que el sector externo colombiano se encontraba en equilibrio. De otro lado, se redujo sustancialmente el déficit fiscal, de un 7% de PIB en 1983 a un 4.5% en 1985.
En esencia, este programa buscaba reducir las medidas administrativas que afectan el comercio exterior tanto las exportaciones como las importaciones- procurando que su dinámica obedeciera ante todo a las leyes del mercado. En esa dirección, se esperaba que el país se orientara hacia la especialización en la producción de aquellos bienes en los cuales cuenta con una ventaja comparativa, produciendo y exportando a costos menores que los vigentes en la economía mundial. De otro lado, se importarían todos aquellos productos que el país sólo podría producir a costos demasiado altos frente a los precios internacionales.
Este propósito, que es el mismo que inspira las propuestas actuales de una mayor apertura, sólo se ha cristalizado muy parcialmente. En su evaluación del programa iniciado en 1984, el Banco afirma que las exportaciones menores han crecido a un promedio de 14% entre 1983 y 1987, y que se ha aumentado el presupuesto de divisas que el país destina a las importaciones. Así mismo, las exportaciones se han diversificado, aunque principalmente debido a las inversiones estatales en la explotación de petróleo y carbón.
Sin embargo, a juicio del Banco, es insuficiente lo que se ha hecho en Colombia en busca de una verdadera liberación, dado que todavía la producción está orientada fundamentalmente hacia la demanda doméstica y no hacia la economía mundial. Luego de cuatro años de ajustes, se han mantenido una serie de mecanismos de control sobre el comercio exterior que distorsionan las fuerzas del mercado y orientan la producción hacia patrones alejados de la ventaja comparativa de Colombia en el contexto internacional.
El más importante de esos mecanismos es la licencia previa de importación, en sus modalidades de previa-prohibida (imposibilidad de importar un bien) y previa (necesidad de recibir autorización por parte del Incomex para efectuar una importación). Según el Banco, el uso de este instrumento -con base en la interpretación de los criterios globales consignados en el Decreto 444— ha constituido la restricción obligante de muchas importaciones, independientemente de las tarifas arancelarias. El informe afirma que este sistema "continúa dando valores de protección elevados, dispares e impredecibles para la industria doméstica".
Desde la perspectiva de las ventajas comparativas, este tipo de medidas significa un uso ineficiente de los recursos productivos, pues los orienta hacia industrias protegidas sustitutivas de importaciones, restringiendo la disponibilidad de esos recursos para actividades en las que se lograría una mayor eficiencia y que se orientarían hacia la exportación. Es así como se afirma que una política de sustitución de importaciones no puede coexistir eficientemente con una de promoción de exportaciones.
La posición del Banco Mundial ratifica esa idea: considera que una política industrial y comercial excesivamente proteccionista conlleva necesariamente un sesgo anti exportador. Para contrarrestar ese sesgo, afirma el Banco, Colombia ha desarrollado un sistema de subsidio a las exportaciones que incluye el Plan Vallejo, el crédito de PROEXPO y el CERT.
El Plan Vallejo permite a los exportadores importar los insumos que se van a utilizar en la producción de bienes para la exportación sin pagar impuestos, sin depósito previo y con la garantía de acceder a licencias de importación sin mayor trámite. PROEXPO (Fondo para la Promoción de Exportaciones) ofrece crédito a tasas de interés más bajas y plazos más amplios que las del mercado financiero para algunos productos de exportación que se determinan periódicamente. El CERT restituye impuestos indirectos pagados por los exportadores a través de un certificado libremente negociable que puede usarse para pagar impuestos sobre ganancias, ventas o importaciones.
El Banco Mundial afirma que estos mecanismos han sido insuficientes para neutralizar el sesgo anti exportador de una política comercial proteccionista. Según sus cálculos, los incentivos a las exportaciones tendrían que ser cinco veces mayores de lo que son actualmente para neutralizar la desviación anti exportadora, proporción que revelaría la gran inconsistencia que se presenta entre una política proteccionista y una de promoción de exportaciones.
Basado en estas reflexiones, el Banco afirma que, si Colombia quiere lograr un aumento sostenido en las exportaciones, debe liberar recursos del sector productor de bienes importables, actualmente protegido. Para ello sugiere una serie de medidas concretas, que son las que, en últimas, significan la apertura de la economía.
En primer lugar, propone eliminar por completo el sistema de licencias de importación, dejando como únicos mecanismos de protección a la producción nacional el manejo de la tasa de cambio y de las tarifas arancelarias. Esta idea se apoya en la percepción de que las licencias proveen niveles de protección poco transparentes, altamente variables, difíciles de administrar y que alejan a la economía de la evolución de los precios internacionales y sus señales de cambios en productividad.
En segundo lugar, propone el manejo de la tasa de cambio como mecanismo fundamental para determinar la asignación de recursos entre la producción para el mercado doméstico (que competiría con las importaciones) y aquellas para el sector externo. En ese horizonte, recomienda un ritmo de devaluación más acelerado del que se ha venido desarrollando hasta el presente, en la medida en que los aumentos de la tasa de cambio desestimulan la demanda por importaciones y significa un incentivo para las exportaciones. Así, se tendería al equilibrio entre la oferta y la demanda de divisas relacionadas con las transacciones comerciales externas.
En tercer lugar, recomienda implementar un nivel bajo y uniforme (neutral para los distintos productos) de tarifas arancelarias. Esto permitiría un nivel de protección adicional al que proporciona el manejo de la tasa de cambio, y establecería un vínculo entre los precios domésticos y los precios internacionales que ayudaría a percibir los cambios en productividad y determinar la evolución de la ventaja comparativa nacional.
Finalmente, propone la eliminación total del crédito de PROEXPO y el CERT como incentivos a las exportaciones. Afirma que el Plan Vallejo, sumado a una mayor devaluación y a la política de tarifas arancelarias descrita anteriormente, significarían un nivel de incentivos para el sector exportador mayor que el correspondiente al esquema de subsidios vigentes actualmente, en la medida en que se eliminaría el sesgo anti exportador de una política excesivamente proteccionista.
Este conjunto de medidas conduciría según el Banco, a que el país aprovechara las ventajas de estar más vinculado a la economía internacional, exportando sólo los bienes que puede producir a costos inferiores a los precios internacionales e importando aquellos que producirían a costos superiores a esos mismos precios. Esta especialización, de acuerdo con su ventaja comparativa, le permitiría al país capturar las economías de escala de producir para un mercado más grande y dinámico como el mundial, favoreciendo y estimulando así un proceso de crecimiento y de desarrollo económico inalcanzable bajo cualquier otro esquema.
De acuerdo con las cifras del Banco, si se implementara la apertura, la economía crecería a una tasa anual promedio de 5.5% en la próxima década, reduciendo la tasa de desempleo a un 7% y aumentando el ingreso per cápita a casi 1.900 dólares anuales para el año 2000. De no liberarse la economía, ésta evolucionaría a una tasa anual promedio de 4.0% en los noventa, viéndose aumentado el nivel de desempleo a un 20% para finales de siglo, con un ingreso per cápita de 1.650 dólares anuales.
Acerca de la apertura comercial, el gobierno colombiano ha desarrollado recientemente un arduo proceso de trabajo, en el que han participado las principales instancias oficiales que intervienen en la formulación y ejecución de la política económica: el Ministerio de Hacienda, el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Desarrollo y el Banco de la República. De esa labor conjunta, han surgido los lineamientos generales de lo que podría considerarse la posición oficial frente al tema.
Los planteamientos del equipo económico reiteran la idea de que es necesario un proceso de apertura comercial más marcado para la economía colombiana, en la medida en que el actual esquema de protección representa serias restricciones para el desarrollo económico nacional. En efecto, el gobierno ha afirmado que el modelo de industrialización no puede seguir apoyado en un esquema proteccionista como el vigente, en tanto la falta de competencia conlleva a rezagos tecnológicos, niveles de productividad bastante bajos y, en general, procesos de producción ineficientes. Así mismo, sostiene que estos procesos de producción ineficientes afectan al consumidor nacional con precios altos, presionando la inflación interna y deteriorando la distribución del ingreso. Todo ello implica, además, una alta volatilidad de los ingresos externos, con el consecuente efecto de inestabilidad sobre las reservas internacionales. Tales elementos se traducen en serias limitaciones para un crecimiento económico global sostenido.
De acuerdo con lo anterior, el gobierno ha reconocido la necesidad de aumentar la productividad de la industria, sometiéndola a la competencia extranjera, así como la conveniencia de incrementar y diversificar la oferta exportable. En ese sentido, el equipo económico ha manifestado su intención de desarrollar un proceso gradual de liberación, que conduzca finalmente a la eliminación total de las restricciones cuantitativas a las importaciones -licencias de importación- y que deje el peso de la protección en el manejo de la tasa de cambio y las tarifas arancelarias.
Hasta aquí, la convergencia entre el gobierno y el Banco Mundial es casi total. Sólo hay discrepancias en la gradualidad planteada por el gobierno para el proceso: el Banco afirma que este tipo de aperturas tienen un mayor nivel de efectividad mientras más rápidamente se implementen.
Pero las diferencias se hacen más evidentes en cuanto se analizan algunas ideas adicionales planteadas por el equipo económico nacional. Este afirma que es necesario asignar unos niveles de protección superiores al promedio para algunas actividades nuevas, cuyo desarrollo permita profundizar y diversificar la base productiva nacional; aunque se afirma que este proceso no debería tardar más de cinco años, el planteamiento contraviene la propuesta del Banco de implementar un arancel homogéneo y neutral para todos los productos. En ese mismo sentido, habría una divergencia entre ambas posiciones cuando el gobierno sugiere un "tratamiento especial" para aquellos productos que presentan una alta variabilidad en sus precios internacionales, como los bienes agrícolas y los mineros. La visión del Banco, al menos como está plasmada en el documento, no contempla la posibilidad de dar tratamiento diferencial a ningún tipo de producto.
De otro lado, el gobierno ha planteado una serie de preocupaciones acerca del proceso de apertura, que se centran en la insuficiencia de divisas para financiarla. En efecto, en la medida que la reasignación de recursos productivos de las actividades sustitutivas de importaciones hacia el sector exportador es un proceso gradual, la apertura traería consigo un exceso de demanda por divisas para importar que no podría ser compensado con los ingresos por exportaciones en las primeras fases del proceso.
Ante esa situación, el gobierno ha planteado tres posibilidades no excluyentes entre sí para afrontar la escasez de divisas. En primer lugar, se trataría de buscar recursos externos para financiar el déficit transitorio en cuenta corriente. En segundo lugar, se podría mantener un alto nivel de aranceles a las exportaciones, que se reduciría paulatinamente en la medida que el sector exportador se fuera desarrollando. Finalmente, se ha planteado la alternativa de utilizar parcialmente las reservas disponibles.
Dadas las crecientes dificultades que ha encontrado el país para la obtención de recursos frescos en el sistema financiero internacional, y la consecuente necesidad de tener un manejo altamente prudente de las reservas internacionales, es claro que la opción más viable de las mencionadas anteriormente para afrontar la escasez de divisas es la de tener altos aranceles y reducirlos gradualmente. En este caso, nuevamente la posición del gobierno se enfrentaría con la del Banco Mundial, que es enfático al proponer bajos aranceles y no admitir la gradualidad.
Acerca de los incentivos a las exportaciones, el gobierno no ha manifestado en ningún momento su intención de desmontar el sistema de crédito de PROEXPO o el CERT, como lo ha sugerido el Banco Mundial. Muy por el contrario, ha afirmado que, para facilitar el tránsito de recursos productivos hacia las actividades exportadoras, se podría aumentar la disponibilidad de crédito para las mismas, delineando así un punto adicional de posible conflicto frente al Banco.
El hecho que existan diferencias entre la posición del gobierno y la del Banco Mundial acerca del proceso de apertura, puede significar dificultades para el país en su consecución de financiación externa. En efecto, la disponibilidad de recursos frescos para el país en un futuro próximo puede estar condicionada por la manera como se resuelvan estas divergencias, no sólo si se trata de fondos del organismo multilateral, sino de todas aquellas entidades financieras internacionales que pidieran su aval o asesoría para prestarle a Colombia.
Sin embargo, el gobierno no ha querido plantear la situación en términos de una polémica con el Banco Mundial. En más de una ocasión se ha afirmado que la postura oficial sobre la apertura no constituye una respuesta a las sugerencias del Banco, sino el resultado de una iniciativa propia desarrollada por el equipo económico.
El gobierno ha tratado de establecer claramente un espacio de autonomía, en el que existe el margen para propuestas que no coinciden del todo con las del Banco. En recientes declaraciones, el ministro de Desarrollo, Carlos Arturo Marulanda, señaló que las características más importantes de la apertura serían cuatro: el ser una acción voluntaria por parte del país, y el ser selectiva, gradual y prudente. Al caracterizarla como voluntaria, se define el grado de independencia que el gobierno aspira a tener frente a lo que podría interpretarse como sugerencias demasiado imperativas por parte del Banco. De otro lado, al hablar de selectividad, gradualidad y prudencia, se están señalando las divergencias en plazo e intensidad de la apertura respecto de la posición del Banco discutida anteriormente.
Lo cierto es que las distancias entre una y otra posición no sólo obedecen a matices de forma o a cambios de énfasis; revelan en el fondo concepciones distintas acerca de lo que debe ser la estrategia de desarrollo económico del país para el final del siglo.
El objetivo último que debe perseguir el país al abordar un programa de apertura es la aceleración de su proceso de industrialización. Las transformaciones que está sufriendo el sistema económico internacional insinúan para el año 2000, un panorama significativamente distinto para Latinoamérica del que le ha correspondido en la mayor parte de esta centuria. La reubicación de los polos de vanguardia en tecnología y en eficiencia productiva, y lo que se visualiza como una nueva oleada integracionista a nivel internacional, significan una oportunidad para los países del Tercer Mundo, que, si es bien aprovechada, puede facilitar una mejor inserción en el sistema económico mundial. De no ser así, puede convertirse en el camino más expedito hacia la profundización del subdesarrollo.
Colombia debe estar muy atenta al significado de dicha transición y, en lo posible, actuar anticipadamente para aprovechar los nuevos espacios que se insinúan hacia el futuro. La consolidación de los países recientemente industrializados (NIC'S), la apertura de la Unión Soviética y China, los desequilibrios macroeconómicos de los Estados Unidos, la hegemonía creciente de la economía japonesa, el desarrollo de la cuenca del Pacífico, la firme consolidación del Mercado Común Europeo para 1992, la integración comercial en la zona económica norteamericana (Estados Unidos, Canadá y, posiblemente, México), son algunos de los hechos que el país debe evaluar detalladamente para decidir cuál puede y debe ser su estrategia de desarrollo para la década del noventa y de cara al próximo siglo.
Colombia todavía está en un punto en el que puede buscar la consolidación de una estructura productiva más moderna y eficiente. Es por ello que sus decisiones presentes son de tanta importancia. De allí que la apertura comercial puede conducir a dos opciones completamente diferentes: puede significar la industrialización definitiva de la economía, o puede llevar a un doloroso regreso a la especialización en los productos primarios.
Las posiciones del gobierno y del Banco Mundial en el fondo reflejan esas dos alternativas. Una apertura indiscriminada y demasiado acelerada como la propuesta por el Banco llevaría, inevitablemente, a la "reprimarización" de la economía. ¿De qué otra ventaja comparativa se puede estar hablando cuando se sugiere que el país se especialice en la producción de aquellos bienes que produce a costos menores que los que señalan los precios internacionales? Si se orientan todos los recursos hacia esos sectores "competitivos" jamás podremos volver a hablar de industrialización real.
Sin embargo, si la apertura se produce de manera gradual, protegiendo más intensamente los sectores industriales que revelen un futuro promisorio en su eficiencia productiva, y garantizando las condiciones financieras y comerciales para facilitar el acceso a las tecnologías útiles de vanguardia, podemos empezar a quemar las etapas que nos conducirán, si no a la categoría de países industrializados, al menos al grupo de aquellos que pueden disfrutar los pocos beneficios que deja esta abrumadora carrera llamada modernización.
En ese sentido, se están dando algunos pasos alentadores. El Ministerio de Desarrollo ha adelantado estudios para la evaluación de cinco sectores industriales -siderúrgico, textilero, agroindustrial, automotriz y de cueros y sus manufacturas- tratando de evaluar su potencial futuro en términos de eficiencia productiva, como parte de lo que sería un análisis global del sector industrial con miras a identificar las áreas líderes de lo que ha llamado la "reconversión industrial". Estos sectores de punta recibirían, en el caso de una apertura, un nivel de protección superior al promedio, lo que les permitiría ir aumentando su productividad e incorporando nuevas tecnologías en forma incremental y sostenida.
El gobierno ha planteado la primera fase del proceso de apertura para el año 1990. Mientras tanto, el tiempo transcurre y aún no se ha profundizado suficientemente en el estudio de algunos aspectos fundamentales para el éxito de la estrategia. Dentro de ellos está el de la conveniencia de una política coherente y seria de inversión extranjera. La exigencia de incorporar nuevas tecnologías productivas impone la necesidad de adoptar una posición más audaz frente a los capitales de riesgo externos. La evaluación de la experiencia pasada suscita serios interrogantes acerca de la conveniencia de seguir amarrados a los lineamientos que han inspirado durante dos décadas el manejo restrictivo de la inversión foránea en el Pacto Andino. Es prioritario, entonces, trabajar en el diseño de una nueva estrategia más acorde con las necesidades futuras del país.
De otra parte, surgen serios interrogantes sobre los fondos que financiarían la apertura y su relación con el actual modelo de endeudamiento externo colombiano. Así mismo, es necesario evaluar el impacto distributivo que en el mediano plazo tendría la apertura y sus implicaciones sobre la estabilidad política y social del país.
Ahora que está tan de moda hablar mal de la Cepal sin siquiera saber bien de qué se está hablando, conviene señalar que, si bien la estrategia de sustitución de importaciones se encuentra en crisis, todavía se mantienen vigentes algunos de los principios que la inspiraron. Si se analiza la evolución histórica de los precios internacionales de los productos primarios, se observa que se ha mantenido el deterioro de los términos de intercambio para los países exportadores de esos bienes. Por ello, la búsqueda de la industrialización debe seguir siendo el principal derrotero que oriente el proceso de desarrollo colombiano.
Lo peor que nos podría suceder es que la apertura comercial terminara significando un retorno a la producción de bienes primarios. Ojalá el gobierno pueda defender su espacio de autonomía para evitar que la oportunidad termine llevándonos al Cuarto Mundo.