Economía Política y Estrategia Antidrogas: ¿Un Esfuerzo Fallido?

Mauricio Reina

Investigador del Centro de Estudios Internacionales y de la Facultad de Economía de la Universidad de los Andes. En la actualidad se encuentra realizando un magíster en Relaciones Internacionales en la Johns Hopkins University. School of Advanced International Studies. Este trabajo fue hecho en colaboración con Marta Osorio, investigadora del CEI y de la Facultad de Economía de la Universidad de los Andes.

es

12-16

01/10/1989

01/10/1989

Durante la década de los ochenta, el eje de la política antidroga ha sido, de carácter represivo y ha estado fundamentalmente orientado al control de la oferta. Sin embargo, la producción de cocaína ha seguido aumentando, las ganancias generadas en el proceso han ido creciendo y los niveles de violencia y criminalidad se han ido expandiendo dramáticamente en los países consumidores y productores. Adicionalmente, a lo largo de los últimos años se han ido abriendo nuevos mercados para el producto, particularmente en Europa, mientras que el consumo en los Estados Unidos ha aumentado sostenidamente.

Este ensayo busca mostrar brevemente el éxito o fracaso relativo de las políticas antidrogas adelantadas hasta el momento, tomando como base el análisis de los resultados obtenidos. Para tal efecto se señalarán a grandes rasgos los principales lineamientos de las estrategias adoptadas por Estados Unidos, Bolivia, Perú y Colombia contra la producción, tráfico y consumo de cocaína durante la presente década. Igualmente se señalarán algunas cifras que sirvan de indicador para analizar el desempeño de las estrategias seguidas.

ESTADOS UNIDOS: UNAPOLÍTICA HOMOGÉNEA

La percepción y el manejo que el gobierno de los Estados Unidos ha tenido frente al tráfico de cocaína durante esta década, ha marcado las pautas sobre las cuales se han desarrollado las estrategias de los distintos países involucrados. La política del presidente Reagan, desde sus inicios, fue la de declarar la guerra al narcotráfico. El presupuesto federal orientado a los programas de control de narcóticos pasó de 1.200 millones de dólares en 1981 a 3.900 en 1987.[1]

Al observar la distribución del presupuesto entre las medidas de control de oferta, por un lado, y control de demanda, por el otro, se evidencia un gran desequilibrio. Esto refleja la posición norteamericana de que sean los países productores los que asuman la mayor responsabilidad en la guerra. En efecto, durante el período comprendido entre 1981 y 1987, el presupuesto destinado al tratamiento y prevención del abuso de drogas en Estados Unidos varió entre 18 y 32% del presupuesto total, mientras que los gastos en medidas de interdicción y represión doméstica e internacional oscilaron entre 68 y 82% durante el mismo período[2]

En diversas ocasiones se ha afirmado que esta asignación presupuestal no pretendía descuidar el problema del consumo en los Estados Unidos. El argumento esgrimido para justificar esto, parte de la base de que la mayor represión sobre la oferta generaría un alza tal en el precio de la cocaína, que se produciría una reducción en el consumo.

Lo cierto es que la mayor represión no se tradujo en un aumento de precios. Por el contrario, durante la presente década se ha presentado un descenso sostenido en los precios de la cocaína al por mayor en los Estados Unidos, al igual que un incremento en el grado de pureza de la cocaína (cuadro 1). Estos dos hechos reflejan las condiciones de un mercado en el cual se ha venido presentando un creciente exceso de oferta sobre la demanda.

 

CUADRO 1

PRECIOS AL POR MAYOR EN

ESTADOS UNIDOS Y GRADOS PUREZA AL POR MENOR[3]

 

Año	Precios (Miles US/Kg)	Pureza
1980	55-65	NA
1981	55-65	25-35
1982	55-65	30-35
1983	45-55	35
1984	40-50	35
1985	30-50	50-60
1986	22-45	55-65
1987	12-40	50
1988	11-34	70

Bien sea por el bajo presupuesto destinado al control de la demanda, o por el fracaso en la búsqueda de mayores precios de la droga, el consumo de la cocaína ha crecido a lo largo de toda la década[4]

La tendencia a orientar los esfuerzos represivos por el lado de la oferta se revirtió parcialmente en 1987. En octubre de 1986 el presidente Reagan firmó una nueva ley que planteaba una estrategia contra las drogas combinando varios frentes: mayor control al consumo, intensificación

en campañas educativas, expansión de los programas de tratamiento y rehabilitación, campañas de prevención en hogares y comunidades, además de las tradicionales medidas de control a la producción e interdicción.

A pesar de ese pequeño viraje, se puede afirmar que la estrategia de los Estados Unidos fue bastante homogénea en todo el período dándose únicamente matices de intensidad, pero sin alterar los lineamientos básicos de su política represiva[5]

Aunque el diagnóstico del gobierno norteamericano haya establecido que el mayor peso de las políticas de control debe recaer sobre la oferta, esto no se ha traducido en una ayuda económica suficiente para que los países productores emprendan la "lucha en condiciones justas".

Un análisis detallado de las cifras relacionadas con el presupuesto destinado al control de narcóticos revela que el mayor porcentaje ha estado orientado hacia la interdicción, dejando un escaso remanente para la cooperación directa con los países productores. Para 1986 y 1987, los fondos destinados para este último aspecto apenas alcanzaron a ser el 6 y 5% respectivamente, del total del presupuesto federal antinarcóticos[6]

A pesar de que la cooperación económica ha sido fuertemente reducida con los países productores, estos se han visto sometidos a presiones políticas para que asuman la parte más difícil de la lucha contra las drogas. Estas presiones se han manifestado en cuestiones como la legislación de 1986 en la que se exige anualmente al presidente de los Estados Unidos certificar dentro de los 25 países más importantes en la producción y tráfico de drogas, aquellos que han colaborado estrechamente con el gobierno norteamericano en las iniciativas represivas. El país que no fuere certificado sufriría como sanción la retención del 50% de la ayuda económica y militar proveniente de USA y el voto negativo norteamericano en las discusiones que se dieran en organismos multilaterales tales como FMI, BM, BID con relación al otorgamiento de créditos[7]

En resumen, el diagnóstico norteamericano ha permanecido bajo una misma línea durante toda la década. Este ha sido el de aplicar una política represiva principalmente sobre la oferta ya que al reducir la producción se aumentarían los precios y con ello se desestimularía su consumo. Sin embargo, la evidencia ha demostrado que dichos objetivos no se han alcanzado.

 

EL CASO BOLIVIANO

La gran inestabilidad política boliviana se tradujo en la imposibilidad de desarrollar un plan efectivo contra la producción de cocaína en la primera mitad de la década. Las inmensas pugnas existentes en el interior de los centros de poder, así como los múltiples intereses económicos en juego, significaron por mucho tiempo una falta de compromiso total de los distintos gobiernos bolivianos con la causa antidrogas.

Solamente hasta el mes de agosto de 1983 se firman cuatro acuerdos de cooperación entre Bolivia y los Estados Unidos, que buscaban fortalecer la lucha antinarcóticos. Estos acuerdos no tuvieron prácticamente ningún resultado durante casi dos años, período en que la destrucción de cultivos y la confiscación de hojas y pasta de coca en Bolivia resultaban irrisorios frente a los esfuerzos desarrollados en ese entonces por Perú y Colombia.

La administración de Siles Suazo dejó un lánguido balance en lo referente al alcance de las metas propuestas dentro de los acuerdos bilaterales de 1983. Sin embargo, es importante reconocer que, hacia el final de su mandato, mayo de 1985, se adoptó un conjunto de leyes que representaba la base legal para la efectiva implementación de los acuerdos. En agosto de 1985, parecieron abrirse las puertas para una acción más definitiva en contra de la producción ilícita de coca. Es así como a mediados de 1986 tiene lugar la operación BLAST FURNACE, en la que participó directamente el ejército norteamericano, y que habría de significar la parálisis temporal de la industria de la coca en ese país. Sin embargo, esta mayor decisión política tuvo un precio muy alto para el gobierno que se manifestó en el repudio a nivel nacional e internacional por la intromisión de fuerzas militares foráneas para manejar asuntos internos.

Para mediados de 1987 se había presentado ya una notable recuperación de la capacidad productiva y de procesamiento.

EL CASO PERUANO

Perú ha adelantado múltiples esfuerzos para controlar los cultivos ilegales de coca dentro de su territorio. Desde el inicio del período analizado se observó la voluntad del gobierno peruano en la lucha antidroga. A principios de 1980 se comenzó a desarrollar la operación IMPACTO II en el valle del Alto Huallaga (principal zona productora), con la colaboración de los Estados Unidos, la cual dio como resultado la destrucción de doce millones de plantas y el desmantelamiento de 57 laboratorios productores de pasta de coca.

En septiembre de 1981 los dos países formalizaron unos acuerdos y algunos programas de cooperación en los campos de erradicación, interdicción y sustitución de cultivos para el valle del Alto Huallaga. El desarrollo de estos acuerdos no dio resultados tan notables como los de la operación IMPACTO II.

Los programas se adelantaron muy lentamente en 1982 y 1983, en gran parte debido a la delicada situación que se había generado por el creciente control del grupo guerrillero Sendero Luminoso.

En 1984, Perú logró una de las erradicaciones más grandes que se hayan alcanzado en país alguno hasta el presente: 3.100 hectáreas de plantas de coca. Sin embargo, la intensificación de la violencia en el valle Huallaga paralizó casi por completo las acciones para final del año. A pesar de que, en 1985, con el ascenso de Alan García al poder, se retomaron las actividades de orden represivo, la situación de orden público fue reduciendo el margen de acción.

En síntesis, se puede afirmar que el Perú ha estado comprometido en la lucha contra la producción ilegal de coca en su territorio, pero los resultados concretos de ese compromiso han sido relativamente pobres debido a las restricciones impuestas por la situación de orden público.

EL CASO COLOMBIANO

La lucha que ha adelantado Colombia contra el narcotráfico ha tenido un amplio reconocimiento a nivel internacional. Sin embargo, los exiguos resultados alcanzados no se comparan con el inmenso costo que esta lucha ha significado para el país en términos de vidas humanas y deterioro de las instituciones.

La intensidad con que se ha venido desarrollando la guerra contra el tráfico de drogas ilegales ha estado condicionada por la percepción de cada gobierno sobre el problema del narcotráfico dentro de su política exterior; por la articulación del tráfico de drogas con la situación interna de orden público; y por la dinámica global del tema de las drogas dentro de las relaciones bilaterales Colombia-Estados Unidos.

A comienzos de la década de los ochenta, la lucha contra el tráfico de drogas se caracterizaba por una estrecha colaboración con los Estados Unidos. El gobierno del presidente Turbay Ayala estableció como punto fundamental de su política exterior el plegarse a la posición de Estados Unidos, según la cual el problema de las drogas debía ser atacado básicamente por el lado de la oferta. La cooperación norteamericana se tradujo en ayuda económica y asesoría técnica para el ejército, la policía y las aduanas. La acción más espectacular que se desarrolló dentro de esta estrategia que fue la incursión militar en la Guajira para erradicar los cultivos de marihuana, fue considerada en sus momentos por diversos sectores de la opinión pública interna como un verdadero atentado contra los intereses nacionales.

Para el final del período del gobierno de Turbay, la posición colombiana empezaba a virar hacia la exigencia de una distribución más equitativa de los costos en la lucha antinarcóticos entre Colombia y los Estados Unidos, solicitando al gobierno norteamericano un mayor esfuerzo para controlar la demanda.

De esta fase de cooperación con los Estados Unidos quedó la firma del tratado de extradición, el cual habría de incidir en la estrategia antidrogas que Colombia adelantaría en los años posteriores. Esta herramienta ha sido tal vez la más efectiva para amedrentar y coartar las acciones de los narcotraficantes, pero también la que peores costos le ha significado al país por sus efectos retaliativos.

En 1982 termina el período Turbay y comienza el de Belisario Betancur. Betancur al principio de su gobierno motivado por un marcado nacionalismo optó por asumir casi que unilateralmente la lucha contra las drogas. Sin embargo, ante el asesinato del entonces ministro de Justicia, Rodrigo Lara Bonilla (abril de 1984), cambió notablemente la actitud del gobierno. Este asesinato se dio como respuesta del llamado Cartel de Medellín a una ofensiva que se había adelantado un mes antes contra un inmenso laboratorio de su propiedad, en la cual se incautaron más de 10 toneladas de cocaína.

El presidente Betancur volvió a recurrir al mecanismo de extradición. Esta fue la primera vez que el cartel formuló una propuesta al gobierno según la cual no sólo finalizarían sus operaciones ilegales, sino que también repatriarían sus capitales y colaborarían con el pago de la deuda externa. Los "capos", en contrapartida exigían su reintegro formal a la vida civil en el país y el desmonte del tratado de extradición.

Como respuesta a la propuesta el gobierno intensificó la lucha. Se extraditaron 10 colombianos hacia los Estados Unidos y se multiplicaron las confiscaciones de droga y el desmantelamiento de los grandes complejos de laboratorios para su procesamiento. Los narcotraficantes por su parte intensificaron el uso del terror como mecanismo de poder y optaron por reducir la escala de los laboratorios procesadores, como medida de protección contra las iniciativas oficiales[8]

El punto culminante de la confrontación entre los dos actores se dio en el mes de noviembre de 1985 cuando el grupo guerrillero M-19, presuntamente apoyado económicamente por el narcotráfico, se tomó el Palacio de Justicia en donde murieron varios magistrados. Al igual que al final del período de Betancur, los hechos acaecidos en los primeros meses del gobierno de Virgilio Barco (1986) parecían revelar una temerosa disposición a las acciones concretas contra el flagelo de las drogas. La inexplicable liberación, en agosto de 1986, de Jorge Luís Ochoa, así como la declaración de inconstitucionalidad del tratado de extradición, revelan el bajo perfil que mantuvo inicialmente la administración Barco ante el narcotráfico.

Pero los acontecimientos habrían de tomar otro rumbo. En efecto en diciembre Barco procedió a firmar el tratado de extradición restableciendo así su operatividad: A partir de este momento se intensificó la lucha contra el narcotráfico de la cual quedaron como testimonio el asesinato del director del diario El Espectador, Guillermo Cano Isaza, y el atentado contra el ex ministro de Justicia Enrique Parejo González. Así mismo en febrero fue capturado y extraditado Carlos Ledher Rivas. En junio las múltiples amenazas de los narcotraficantes contra los funcionarios de la rama judicial surtieron efecto: la Corte Suprema de Justicia volvió a declarar la inconstitucionalidad del tratado quedando así las extradiciones suspendidas indefinidamente.

En síntesis, la estrategia colombiana contra el tráfico de cocaína a lo largo del período de 1980 a 1987, estuvo caracterizada por la sucesión alternativa de momentos de gran confrontación entre los narcotraficantes y el gobierno, y fases de una mayor distensión entre las partes. La mayor exacerbación del conflicto se ubica en 1984 y en 1986, años en los que la confrontación entre las dos partes revela un alto grado de compromiso por parte del gobierno y una vulnerabilidad apreciable de la posición de los narcotraficantes frente al tratado de extradición. Durante 1988 habría de seguir la violenta confrontación.

UNA ESTRATEGIA FALLIDA

El hecho de que la producción global de coca de los tres países haya aumentado en el período analizado, es el principal elemento revelador del fracaso de la estrategia de represión sobre la oferta[9]. En efecto, la producción global de hoja de coca aumentó en un 75% entre 1980 y 1987 (cuadro 2).

 

CUADRO No. 2 

PRODUCCIÓN DE HOJA DE COCA PARA BOLIVIA,

COLOMBIA Y PERÚ

(MILES DE TONELADAS)

AÑO	BOLIVIA	COLOMBIA	PERU	TOTAL
1980	52.5	4	50	106.5
1981	55	2.5-3.0	50	107.5-108
1982	55-60	5	50	110-115
1983	25-40	11.2	100	136.5-151
1984	49.2	11.0	100	100.2
1985	42-53.2	12.4	95.2	149.6-160.8
1986	44-52.9	12-13.6	95-120	151-186.5
1987	46-67	18.23	98-121	162-211

FUENTE: GAO 1988 y el NNICC REPORT VARIOS AÑOS

Si se observa con mayor detenimiento la distribución relativa de la producción de los tres países, a lo largo del período, se puede evaluar someramente hasta qué punto han sido efectivas las acciones represivas adelantadas por cada uno de ellos.

El volumen de hoja aumentó a lo largo del período para los tres países sin encontrarse una correlación aparente entre los ciclos de menor producción y las etapas de mayor represión[10]

A pesar de los múltiples esfuerzos desarrollados a comienzos de la década y posteriormente, en 1984, la producción de hoja aumentó sostenidamente a lo largo del período. En el caso de Colombia los momentos de mayor represión -inicios de la década, 1984-1985, y primer semestre de 1987- tampoco parecen haber incidido mayormente en la tendencia general de la producción.

De igual manera la ofensiva boliviana de 1985, que rompió con un amplio período de tolerancia, no parece haber tenido efectos duraderos sobre la producción de hoja, la cual siguió creciendo en 1986 y 1987.

Cabría esperar que las políticas represivas, ejercidas en distintos momentos, en cada país, determinaran una reubicación de los cultivos del país más represivo hacia el más permisivo. Sin embargo, la evidencia parece mostrar que ese tipo de movimientos tampoco se dio durante el período. De hecho, Bolivia el país más permisivo fue perdiendo participación en la producción a lo largo del período frente a Colombia y Perú países mucho más comprometidos en la lucha contra las drogas en la presente década.

CONCLUSIONES

El diagnóstico de Estados Unidos, acogido en mayor o menor grado por los países productores, según el cual la represión de la producción es el camino para controlar el problema, no ha producido los efectos deseados. Mientras las acciones represivas se multiplican, la producción de coca sigue aumentando, así como la oferta global de cocaína.

De otra parte, la idea de que el consumo se podría controlar a través de un alza de precios tampoco se ha hecho realidad. Lo cierto es que los precios han mostrado una tendencia claramente decreciente a lo largo de la década, mientras el consumo sigue aumentando persistentemente.

Para los países productores las acciones represivas tienen múltiples efectos nocivos en la población civil y en el medio ambiente y sus efectos concretos no han pasado de ser estrictamente temporales. La evidencia empírica demuestra que las tendencias generales de la producción de coca en Bolivia, Colombia y Perú no se han visto sensiblemente afectadas por las acciones ofensivas que, en cada momento, estos países han desarrollado contra el narcotráfico.

La gravedad del problema para países productores y consumidores exige el planteamiento de nuevas estrategias que partan de aproximaciones analíticas novedosas. En el caso colombiano es muy grande el trecho que hay que recorrer para lograr una claridad suficiente sobre la situación, que permita elaborar una posición sólida y coherente que defienda nuestros intereses a nivel internacional.