Política Internacional de Colombia en el Contexto de la Cuenca del Pacífico

Pío García Parra

Investigador del Centro Regional de Estudios del Tercer Mundo -CRESET-

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17-23

01/10/1989

01/10/1989

Trabajo presentado en el IV Encuentro Internacional sobre la Cuenca del Pacífico. Pereira. septiembre 4-6 de 1989.

 

La insistencia colombiana por alcanzar una presencia singular en el sistema internacional no es hoy en día una simple oportunidad, es una necesidad. Durante tres décadas, por lo menos, el país se ha empeñado en adecuar su estructura física e institucional interna, con el fin de convertir sus relaciones externas en vínculos provechosos. Subyacente a esa intención permanece, en términos generales, está el deseo de explorar y utilizar la fluidez creciente de las relaciones políticas y económicas, como medios idóneos para alcanzar la prosperidad social. Los resultados logrados hasta ahora son modestos, y en un momento de cambio acelerado en el sistema mundial, cuando la red de intercambios integra bienes con alto valor agregado gracias al uso intensivo del soporte tecnocientífico, de no proponerse medidas para utilizar las ventajas comparativas vigentes, muy pronto el país podría hundirse en un rezago lamentable.

Una proyección externa activa en lo político y en lo económico, por parte de los estados menores, se torna factible, gracias al derrumbe progresivo de la estructura bipolar del mundo, auspiciada por la limitación creciente del control hegemónico, a cambio de una reorganización multipolar de participantes que parten del diseño y aplicación de estrategias claras, construidas a partir del conocimiento de la dimensión internacional. La óptima inserción, cuyos mejores exponentes son algunos países de industrialización reciente, se logra a través de la concurrencia operativa de las orientaciones y fundamentos gubernamentales, en asocio con las instituciones semioficiales y la intervención decidida del sector privado.

Como medios para mejorar la acción hacia el exterior, en principio, Colombia cuenta con recursos humanos y físicos, una posición geográfica intermedia - entre los grandes centros económicos, así como soportes técnicos creados para promover la participación internacional. Por otra parte, carece en una forma creciente de los ingredientes de capital y tecnología, factores primordiales para sortear con éxito la elevada competencia en los intercambios contemporáneos. Para el acopio de los soportes ausentes, lo mismo que para la utilización eficiente de los recursos disponibles, es comprensible la necesidad que el país tiene de conjugar los esfuerzos múltiples, oficiales y particulares, como requisitos facilitadores de una posición distintiva en el concierto mundial.

La radiografía cabal de la actuación internacional de Colombia mostraría los logros y las frustraciones. Carecemos de una evaluación completa al respecto. Ahora bien, con el fin de agregarle elementos a ese mosaico final que algún día ha de presentarse, un buen parámetro lo constituye el área socioeconómica del océano Pacífico, más conocida como la cuenca del Pacífico, una región sobresaliente a nivel mundial, en la que, para bien o para desdicha, Colombia está inscrita. Pertenecen también a los mismos actores diversos, desde los grandes poderes políticos e industriales hasta estados diminutos y atrasados, junto a los cuales están, de igual manera, otros países menores, muchos de ellos semejantes a Colombia durante largo tiempo, y de gran importancia por las estrategias ensayadas en los respectivos procesos recientes de modernización y de internacionalización de sus economías.

La tarea de profundizar nuestros nexos con el Pacífico pasa por el conocimiento de los cambios al interior de los países del área con las estructuras económicas de mayor dinamismo, de sus políticas de inserción externa, de las perspectivas particulares, en fin, de las tendencias regionales en la producción, en el desarrollo científico o en los proyectos con orientación prospectiva. Dentro de ese marco, se ha de evaluar el desempeño nacional, cuyo diagnóstico ha de llevar al diseño de estrategias externas claras, con el fin de intervenir en una forma más efectiva.

LA CUENCA DEL PACIFICO EN LA REESTRUCTURACIÓN MUNDIAL

En los últimos años estamos presenciando una auténtica mutación en el sistema mundial. Ocurren en él importantes transformaciones a todos los niveles: culturales, sociales, políticos o económicos. El cambio en la estructura global del poder es paralelo a la transformación de los patrones culturales y a las modificaciones en los esquemas previos de pensamiento.

En la teoría económica, al respecto, se imponen los mecanismos de la competencia, las regulaciones mínimas o la habilidad individual, bajo la presunción de las bondades derivadas de la competencia libre de los factores, tanto en los estados de conformación capitalista, como en los países socialistas mismos. No se trata de una tendencia euro americana o de los países industriales. En cierta manera, con las reformas económicas de 1978, China se adelantó a esta ola actual, aunque sin poder realizar del todo el espíritu renovacionista, dada la problemática política correlativa, no resuelta, y cuyos efectos escapan al presente análisis.[1] Por vías alternativas se imponen los cambios en la Unión Soviética y en casi toda Europa Oriental. La transformación conceptual afecta, por demás, la copiosa teoría generada en el Tercer Mundo.

En cierta forma, los cambios doctrinarios son paralelos a la fragmentación del poder general. La nueva racionalidad en la gestión económica, sobre la base conceptual renovada, por parte de las potencias tradicionales, expresa la incapacidad sentida de sostener la supremacía en los dominios simultáneos del control militar, de la producción y de la innovación.

La consecuencia valiosa de ese proceso es que enriquece la dinámica mundial, en la medida que nuevos actores entran en juego abierto. Como los grandes poderes se encuentran impedidos de ejercer un control omnipresente sobre el sistema global, prosperan las estrategias de inserción, con el fortalecimiento de un sistema plural o multipolar nuevo. El ascenso de poderes medianos versátiles fuerza a las potencias mayores a negociar con cierta equidad, y por medio de ese medio acceden a las determinaciones del control planetario, responsabilizándose de éste un número superior de agentes.

Bienes de alta calidad, canales excelentes para la comercialización, el patrimonio de conocimiento técnico estratégico y la acumulación de capital financiero, son las armas principales que les permiten a ciertos países contrarrestar los ímpetus hegemónicos prevalecientes hasta ahora.

Quizás el mayor aporte a la nueva configuración del sistema planetario está dado por impulso generado en el área del Pacífico[2]. En ella, en virtud de ingentes esfuerzos de ruptura con estructuras lastrantes, ciertos países asiáticos han logrado salir del atraso y colocarse en posiciones de avanzada en la producción, el comercio o el desarrollo técnico, el recurso que más incide en la reestructuración del poder mundial. Al decir de un especialista, "para una comprensión amplia del proceso de desarrollo de la ciencia y la tecnología, probablemente no existe una región más interesante que el Pacífico asiático"[3]

Los países de Asia oriental, entre 1965 y 1985, incrementaron el producto bruto en un promedio anual de 7.5%; después de 1980, mientras gran parte del mundo vivía en recesión, el ingreso per cápita de esa región aumentó en 3.2% anual, el de los países industriales tradicionales 1.5%, el de Colombia 0.5% y el de América Latina -2%[4] Durante muchos años, China, Corea o Taiwán han alcanzado tasas de crecimiento económico del 10%.

En el caso particular de Corea, el agigantamiento rápido de su producción le ha permitido elevar su producto bruto interno de 2 mil millones de dólares, en 1962, a cerca de 120 mil millones, en 1987 y a 140 mil millones en 1988,[5] la variación de dicho indicador en 1987 fue de 15.8 y de 15.2% en 1988[6]. Con el avance rápido del proceso de modernización de Tailandia o Malasia, gran parte de la región se industrializa y se aproxima al alto grado de desarrollo alcanzado por Japón.

Como se sabe, en gran medida el proceso de industrialización ha estado facilitado por un comercio exterior favorable. Sobre la base de una producción de buena calidad, diversificada y bien ubicada en el mercado internacional, esos países han captado un espacio enorme. Por parte de los 4 NIC`s ,[7] su participación en el comercio mundial ha pasado de menos del 1 % en 1960 a más del 6% en 1988. Por contraste, la participación de América Latina, por ejemplo, ha disminuido del 5% al 4%, en el mismo lapso. Desde una perspectiva individual, entre 1965 y 1986, las exportaciones de Sur corea se expandieron a un ritmo anual de 22%, las de Hong Kong 10%, las de Malasia 6% y las de Colombia, para no hablar de las de América Latina, 2%[8].

En una relación paralela, los superávits comerciales les han permitido reforzar los recursos financieros. La banca oriental, japonesa en particular ha alcanzado la supremacía mundial. Sólo tres de los 10 bancos más grandes del mundo por el valor de sus activos no son japoneses. El Citicorp, el primer banco estadounidense está en la séptima posición, y se necesitarían 9 Citicorps para igualar al banco Sumitomo[9]. La de Tokio es la primera bolsa de valores del mundo, la de Osaka ha sobrepasado a Londres y las de Seúl y Taipei se colocan entre las 13 más importantes.

Como si eso fuera poco, la ofensiva oriental se extiende al nivel productivo, en virtud de la flexibilidad de la industria de responder al mercado, derivada de la inmensidad de los recursos manejados por las empresas y la decidida inversión en el desarrollo tecnológico: 55 de las 100 empresas más grandes del globo son japonesas. En esos negocios, grupos coreanos y taiwaneses intervienen con éxito. En el dominio tecnocientífico, cuyos costos de innovación en Japón y los NIC`s sobrepasan con facilidad los 150 mil millones de dólares cada año, las empresas y los gobiernos se distribuyen las fases y los resultados de la investigación. En términos simplificados, las primeras asumen la aplicación y el desarrollo de los descubrimientos, y el gobierno se encarga de la investigación básica[10].

Mucho se ha dicho sobre la estrategia de modernización exitosa de esos países. Todavía bastantes elementos surgirán para continuar la discusión, en virtud de los rápidos cambios en el sudeste asiático, en China, Tailandia o Malasia. Omitiendo los juicios sobre esa modalidad de desarrollo, sobre las lecciones que da o sobre sus limitaciones, es importante anotar que, gracias al vigor de la estructura política y económica interna, esas naciones se han lanzado a la contienda internacional con la decisión suficiente como para imprimirle un impacto. Su despliegue se siente tanto en los mercados de los países industriales tradicionales como en las áreas en desarrollo, lo mismo que en los países socialistas.

Con relación a estos últimos, en particular, los países de Europa Oriental son hoy en día mercados promisorios para Corea y Taiwán, que lideran la incursión en esas economías.

Como consecuencia de todo ese surgimiento oriental, la estructura internacional se modifica. Entre las muchas transiciones forzosas, ocurren el traslado del dinamismo económico norteamericano de la costa oriental a la occidental, la emergencia de California como la séptima economía del mundo, la implantación de una política activa hacia el Pacífico por parte de China y la Unión Soviética, la distensión en la península de Indochina y la aceleración en el proceso de integración europea.

En el caso de Colombia, o en general de América Latina en gran parte volcada hacia el Pacífico, la participación en el sistema mundial ha sido discreta, cuando no caótica. El violento ritmo de la historia contemporánea nos ha desplazado hacia lugares de inferioridad, sin saber a ciencia cierta cómo recobrar el tiempo perdido. Por ahora se habla de una década (perdida); ¿qué diremos dentro de 15 o 20 años?

La consideración cuidadosa de la cuenca del Pacífico, y de manera particular, de la experiencia de Asia Oriental, por este motivo, es valiosa, al menos en los siguientes aspectos: 1) Renueva las expectativas de alcanzar grados notables de desarrollo material, por encima de los intereses excluyentes de las naciones industrializadas de antemano. 2) En un mundo que se diversifica, aparecen nuevos socios para el intercambio de bienes y servicios. En Asia Oriental, el comercio conjunto de Japón, los NICs y la ASEAN sobrepasa los 600 mil millones de dólares, es decir, 30% más que el comercio norteamericano, el primer socio de Colombia y de América Latina. 3) Presentan alternativas no sólo comerciales sino financieras, de inversiones y de traslado de conocimiento técnico, con posibles ventajas en la aplicación, al haberlo desarrollado como respuesta a las necesidades de esas economías menores. 4) Al mismo tiempo, son un reto enorme, porque su producción, sobre todo de manufacturas, se ha tomado los espacios que en los grandes mercados poseían otras áreas en vías de industrialización, entre ellas, Latinoamérica. Estas regiones quedan relegadas a la provisión de materias primas, dentro de una riesgosa situación creada por la competencia en esos mismos bienes -en buena parte, todavía generados por los países del sudeste asiático—, por la tendencia declinante en su cotización y por la amenaza que les imprimen los nuevos materiales o los logros biogenéticos.

Un desafío tal exige, por lo pronto, respuestas rápidas y certeras.

LA INTERNACIONALIZACION DE COLOMBIA

Las evaluaciones de la política exterior colombiana coinciden en caracterizarla como una actuación más bien parca. Por razones del arreglo político interno, de su posición geográfica y del juego del poder internacional, la dirigencia nacional optó durante mucho tiempo por una sumisión sin desgaste a la tutela norteamericana. De manera lenta y sin plena decisión ha procurado, en una época más reciente, definir una proyección independiente. Por desgracia, los ingredientes para esa opción no han estado siempre a la mano, y no son fáciles de consolidar; de manera que, a pesar de la voluntad autonomista, común con varios países latinoamericanos, en la práctica, la política exterior colombiana es objeto todavía de distintas críticas. Se la encuentra aún centralizada en exceso en la cumbre andina, sin aprovechar los espacios limítrofes o litorales, por lo que se afirma que es un país sin vocación marítima; se la halla fragmentada entre distintas dependencias que trabajan con poca coordinación: la gestión oficial por una parte y la estrategia semioficial por otra; aparece formalista, con una cancillería dedicada a tareas jurídicas, sin injerencia en actividades socioeconómicas profundas, y aferrada a la ortodoxia, cuando muchos países sacan usufructo a posiciones pragmáticas[11].

El diagnóstico prevaleciente sobre el desempeño exterior de Colombia indaga por lo general los vínculos con las áreas afines o de trato tradicional: con el continente americano y con Europa. Sin embargo, respecto al Pacífico el dictamen adquiere dimensiones distintas, con probabilidad de síntomas más bien dramáticos. La falta de cubrimiento ahí está en relación opuesta al surgimiento de la cuenca en el sistema internacional. La presencia colombiana es escasa, intermitente y de lenta compaginación con el ritmo veloz de los cambios que en la región ocurren.

La presencia moderada del país no tiene que ver con limitaciones insalvables en la región. Por el contrario, alrededor del gran océano es frecuente la actuación pluridimensional de los países que se han lanzado a la ofensiva comercial. La concurrencia simultánea de los Estados Unidos, China, Unión Soviética, Japón y los NICs permite la dispersión del poder avasallador de una sola potencia o la agria disputa entre dos de ellas. Por ese motivo han prosperado las actuaciones pluralistas de los NICs y se han adelantado acuerdos antagónicos a los intereses de las grandes potencias, de modo que se sostiene la idea de erigir la zona como la mayor área desnuclearizada del planeta.

La actividad colombiana en el Pacífico amerita un estudio detenido, y del expediente completo no nos vamos a ocupar aquí. Al respecto, empero, vale la pena indicar: Primero, que el país posee en el Pacífico Oriental una zona natural de influencia. Allí se encuentran los países americanos ribereños. Es la franja continua más prolongada entre los dos polos. La posición central del país en ella aún no ha sido explotada con suficiencia; el intercambio con la costa occidental norteamericana es tardío, aunque promisorio. Dentro de vinculación mayor con Centro y Suramérica, el Pacífico colombiano podría convertirse en un eslabón clave de una cadena vigorosa de relaciones económicas y políticas.

Segundo, con igual urgencia se presenta el incremento en las relaciones con el Pacífico Occidental. Allá se encuentra un buen número de países con los cuales se pueden llevar a cabo más intercambios complementarios. Están Australia, Nueva Zelanda y las economías industriales de Asia Oriental.

La distancia o la diferencia cultural no pueden convertirse en obstáculo para la apertura o el fortalecimiento de los nexos actuales. Aun dentro del grupo latinoamericano, Colombia presenta una demora inexplicable, pues otros países como México, Chile o Costa Rica alimentan con mayor ímpetu sus vínculos transpacíficos. Naciones no ribereñas como República Dominicana o Brasil tienen en proporción más intercambio con los asiáticos que nuestro país.

Desde el otro lado del océano, países similares a Colombia hasta hace unos pocos años, con un grado de desarrollo económico parecido, ricos en recursos naturales, con un tamaño cercano al nuestro, como Tailandia o Malasia, por medio de intensa actividad internacional están penetrando con una oferta múltiple los mercados extranjeros, en un circuito regular, que a su vez traslada cuantiosas inversiones desde los centros hacia esas naciones menores. Sólo en Tailandia, la inversión extranjera en 1988 alcanzó 2 mil millones de dólares, una magnitud igual a la captada por China. Para citar otro caso, en un sabio regateo con las transnacionales, en 1987, Malasia llegó a un acuerdo para incluir la producción nacional de partes en el ensamblaje de automotores, y hoy en día produce y exporta sus propios coches.

Llenando ciertas condiciones, Colombia podría involucrarse en esa compleja red de intercambios.

OPTIMIZACION DE LAS RELACIONES TRANSPACÍFICAS

Dada la modesta participación colombiana en el proceso expansivo del Pacífico, conviene introducir ciertas pautas, encaminadas a conformar una estrategia integral. En concreto, se trata de activar cinco frentes determinantes:

Primero: como punto de partida es indispensable el conocimiento riguroso de la región, como prerrequisito para establecer una jerarquía de las relaciones que interesan. No se trata de volcarse al área porque sí, sino como resultado de un programa de penetración gradual, deliberada y con objetivos definidos. Para un estado con disponibilidad escasa de recursos, lo más práctico en una primera fase quizás sea abrir o profundizar los nexos con los países estratégicos, bien sea en lo económico o en lo político. Aun dentro de esta doble opción, hoy por hoy, se impone la necesidad de darle prelación a los intercambios materiales, de modo que, desde un punto de vista pragmático, son más valiosas las relaciones con Singapur que con Norcorea, o con Tailandia más que con Kiribati o Nueva Guinea, por ejemplo.

Por supuesto, la comprensión de la región y, lo más importante, su seguimiento desde la perspectiva de los intereses nacionales exige el acopio de información suficiente, el trabajo de analistas calificados capaces de escudriñarla y formular orientaciones, en un encadenamiento expedito, a los equipos encargados de la toma de decisiones. Para realizar una tarea así, se necesita llevar el tema a las universidades y centros de investigación, ponerlo en manos de los estudiosos, patrocinar su trabajo e inquirir sus resultados. Para contrastar nuestras limitaciones, vale la pena mencionar que, en los Estados Unidos, por ejemplo, existen 65 centros de investigación con estudios permanentes sobre la cuenca del Pacífico[12]

Segundo: una labor de cubrimiento y promoción. Se necesita elevar de manera cualitativa y cuantitativa la presencia del país en el Pacífico Occidental. Tratándose de la región más vigorosa en una cuenca que genera la mitad del producto bruto mundial, con una elevada productividad, de expansión rápida y cambios inusitados, es paradójico que posea nuestra menor atención diplomática, mientras el 90% de nuestras representaciones se concentran en el radio euro americano de acción.

Además, se requiere una ofensiva para mostrar el país. Por desconocidos estamos perdiendo incontables recursos. Una intensa promoción podría atraer capitales en forma de préstamos, inversiones o a través del turismo. En cambio, la continua publicidad mexicana trae cada vez más hacia ese país turistas orientales.

Tercero: el aprovechamiento de todos los mecanismos de vinculación. Existen innumerables canales de internacionalización de las sociedades. Por lo general, los obvios son los oficiales. Sin embargo, a nivel privado o a través de instituciones no gubernamentales prosperan las relaciones entre los pueblos. Al respecto, una modalidad muy usada entre Canadá, los Estados Unidos, Corea, Taiwán, Japón o Hong Kong es el intercambio de estudiantes en las familias. Existen organizaciones que facilitan la relación. Otra modalidad, de mucho auge entre Corea, Japón y los Estados Unidos, son las asociaciones regionales de amistad, Texas Sur corea, o Hokkaido-Estados Unidos, etc. A otro nivel están los programas de ciudades hermanas como San Francisco Yokohama.

A un nivel nacional no se pueden desatender las posibilidades de intercambio dadas por los organismos de promoción cultural o económica. Si se pretenden aprovechar los primeros, existe el respaldo de las embajadas o de centros de difusión a través de ellas; en el caso de los segundos, los países asiáticos del Pacífico cuentan con oficinas de ultramar para facilitar las exportaciones, las importaciones y los proyectos de inversión.

Todavía más, poseen programas de cooperación y ayuda para el desarrollo. Taiwán o Sur corea empiezan a desplazar equipos técnicos, que bien pueden utilizar países que desean transformar sus estructuras productivas obsoletas. Los equipos japoneses han actuado desde mucho antes. Por otra parte, con 9.7 mil millones de dólares para los programas de ayuda al desarrollo. Japón se convierte en el mayor donante entre todos los países industriales. Esos recursos, gracias a las peticiones de los países beneficiados, tienden a convertirse en apoyos no reembolsables. Claro que, dada la facilidad de las gestiones y los intereses del Estado, se dirigen sobre todo a países cercanos y dentro del área japonesa de influencia.

Cuarto: la adecuación estructural y de oferta. Un despliegue real implica la posesión de medios humanos y físicos considerables. En el campo institucional, las negociaciones han de estar en manos de personal calificado, en número conveniente y con disponibilidad de ciertos recursos básicos. Al mismo tiempo, el aparataje legal interno ha de adaptarse de tal manera que se disminuyan y agilicen los trámites para el arribo de misiones extranjeras. En gran medida, la fluidez comercial colombiana está entorpecida por obstrucciones formales, removibles sin mayor perjuicio.

Sin duda, un intercambio internacional mejorado conlleva la adecuación óptima de la infraestructura. Son bien conocidos los esfuerzos del gobierno nacional por construir una red vial y unas instalaciones propicias para un comercio moderno, dentro del creciente interés oficial por los asuntos del Pacífico[13].

Es obvio que tales realizaciones resuelven sólo una parte de la problemática. La otra tiene que ver con la calidad, variedad y oportunidad de la oferta. En un escenario de aguda competencia, se impone, por encima de los acuerdos o de las fluctuaciones temporales de la oferta, la destreza de los productores por ofrecer bienes de excelente calidad y para necesidades precisas. El mercado internacional para los bienes que puede brindar Colombia se torna más exigente, como resultado de la amplia disposición de bienes similares por parte de otros países. Es un requisito que tienen que asumir los particulares, y eso hace parte de la división de funciones entre los sectores oficiales y no oficiales.

Quinto: la revisión constante del proceso. Al igual que otros países del hemisferio, Colombia cuenta con un instrumento inicial, susceptible de aprovechar con intensidad: el Consejo Colombiano de Cooperación en el Pacífico[14]. Claro que, como en los demás frentes de acción señalados, es imprescindible el trabajo constante de organismos similares académicos y privados.

Reitero esta idea de la división de las funciones porque se trata de una medida primordial en el diseño actual de estrategias de modernización e internacionalización. El avance de los asiáticos se explica por la interacción real entre las orientaciones del gobierno y las responsabilidades asumidas por las empresas, así como la concordancia entre la producción y la investigación. La división explícita de las tareas diferencia los papeles, evita las duplicaciones y refuerza el real desempeño de las partes en su respectiva labor.

El Pacífico, al final del siglo XX, se nos presenta como una región de realizaciones prodigiosas y grandiosas predicciones: posee recursos marinos inmensos; ofrece industrializaciones espectaculares; concentrará gran parte del comercio, de la alta tecnología y de la población del futuro. Seis de las 10 futuras metrópolis del orbe, México, Tokio, Shangai, Jakarta, Beijing y Yokohama estarán dentro de la cuenca, tejiendo una red de variadas relaciones. Según las anticipaciones estadounidenses, para el primer cuarto del siglo XXI, cuatro de las cinco economías más poderosas estarán en el Pacífico: Estados Unidos, China, Japón y la Unión Soviética. Es comprensible, entonces, el deseo de muchos países de volcarse sobre el Gran Océano.

Dentro de ese panorama, Colombia se halla en un lugar irrelevante. Es preciso pedirle mucho a la imaginación para ingeniarse soluciones contundentes a los obstáculos que impiden la internacionalización del país en el contexto del Pacífico. La experiencia de otros puede dar algunas pautas; pero no todo su arsenal es trasladable o susceptible de ser emulado. A las lecciones foráneas hay que añadir el aporte de la iniciativa propia, o de la malicia nativa. Los problemas son múltiples y las dificultades inmensas; pero, como sostenía John Dewey, "la función intelectual de los problemas es llevar la gente a pensar", y por ese medio a hallar soluciones. La moraleja aquí es que, por medio de una búsqueda sabia, un país puede sacarle máximo provecho a sus limitaciones, en el sentido del dicho de Heidegger, según el cual el inteligente aprende de las deficiencias.