El sistema mundial en los noventas
Diego Cardona
Coordinador del Centro de Estudios Internacionales de la Universidad de los Andes
Juan Tokatlian
Director del Centro de Estudios Internacionales de la Universidad de los Andes.
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16-21
01/01/1991
01/01/1991
El inicio de los noventas ha traído consigo algunos intentos de identificación de las actuales tendencias del sistema internacional. Los eventos dramáticos de los dos últimos años en Europa centro-oriental, la Unión Soviética y China, y los más recientes en el Golfo Pérsico, marcan hitos fundamentales en la historia contemporánea, por los múltiples efectos y consecuencias que de ellos se desprenden.
Ante todo, es posible identificar tres tendencias básicas del escenario global: el sistema mundial se encuentra en una importante fase de transición entre el esquema instaurado a partir de la segunda posguerra y un reordenamiento hegemónico aún no cristalizado; las tradicionales relaciones de poder (en el marco del "realismo" clásico) siguen siendo tan relevantes y cruciales como las nuevas relaciones de mercado, preconizadas por la ideología neoliberal reinante; y el nuevo orden internacional que se proyecta, particularmente desde Estados Unidos, no necesariamente será más justo, equilibrado y estable que el que prevaleció en las últimas cuatro décadas, el cual tampoco privilegió los intereses y demandas del denominado Tercer Mundo.
Si bien el actual sistema internacional se encuentra en una etapa de transición, como probablemente no se veía desde la escisión estratégica este-oeste o la irrupción política del Tercer Mundo, aún no existe un consenso respecto de los elementos claves de dicha transformación. Es evidente que las antiguas tensiones críticas entre el este y el oeste se han desdibujado, que las brechas entre el norte y el sur se han ampliado, que el proceso de división internacional del trabajo se ha ido alterando y que importantes y nuevos actores han surgido en el concierto de la vida internacional, ello sólo para mencionar algunos casos notables. Sin embargo, estas transformaciones no parecen otorgar mayor certidumbre y estabilidad, a la par de una menor complejidad y contradicción al sistema global.
Probablemente asistiremos a un mundo más turbulento e inestable de lo que se preveía con las eufóricas alusiones al "fin de la historia". Hace apenas un año, en varios círculos académicos de los países más industrializados, se pensaba que en los noventas se reducirían los conflictos o contraposiciones de intereses que habían caracterizado la década anterior, pero tal optimismo no parece justificado.
Predominaba en dichas visiones una excesiva esperanza sobre la pacificación global, como resultado de la terminación de la "segunda" guerra fría entre Washington y Moscú a finales de los ochentas. La visión bipolar este-oeste de los analistas y expertos de Estados Unidos y Europa dejaba de lado el hecho de que a partir de los setentas y ochentas se manifestaron conflictos locales, regionales e internacionales de diverso tipo, origen y consecuencias. Cierto es que la guerra en el "centro" del sistema, vale decir en Europa y entre la OTAN y el Pacto de Varsovia, se hacía imposible por el sentido aniquilador de la amenaza nuclear mutua. Una guerra estratégica hubiera significado la destrucción de los actores implicados, y más aún, la de la especie humana en su conjunto.
Por esta razón, entre otras, los conflictos periféricos eran posibles y aun convenientes como teatro de operaciones de la disputa este-oeste. A razones locales (étnicas, separatistas, de expansión de las potencias regionales, de fronteras, etc.) se unieron motivaciones e intervenciones veladas o abiertas de diversas potencias con objetivos y pretensiones globales. El potencial destructivo de la "guerra central" y las nociones de suma-cero, según las cuales quien perdía un "país amigo" lo hacía a favor de su adversario ideológico, llevaron a la vinculación de las superpotencias en los conflictos definidos como regionales. Se asumió de esa manera que la gran mayoría, si no todos los conflictos, tenían una raíz ideológica y que, desaparecida ésta, aquéllos se mitigarían casi automáticamente.
Asimismo, en las últimas dos décadas se fue colocando el acento en las bondades y oportunidades de un eventual incremento sustantivo de la cooperación económica y científico tecnológica internacional. Se pretendía igualmente que dicha situación y las "relaciones de mercado" sustituirían a las relaciones políticas tradicionales sustentadas en posiciones de fuerza. La realidad demostró que también en el campo del mercado se daban fuertes conflictos entre los diversos actores internacionales y que la "armonía mercantil" era y es un supuesto falaz para comprender la evolución de la política mundial. Los mecanismos de cooperación eran y siguen siendo también medios de competencia y en ocasiones de exclusión. La lucha por los mercados, los recursos básicos y las fuentes de financiación es tan aguda como algunas de las tensiones de corte clásico entre los Estados. En ese sentido, la cooperación probable no ha remplazado al conflicto recurrente.
Lo cierto es que no se avizora en la actualidad y de cara al corto y mediano plazos una tendencia a la estabilidad en las relaciones internacionales. Incluso es posible afirmar que el orden internacional es ahora mucho más inestable que el disputado orden ideológico este-oeste, precisamente por la no existencia "semi ordenadora" de dos bloques antagónicos. En ese contexto, en el nuevo ordenamiento que se avecina, la inestabilidad periférica probablemente tenderá a incrementarse, aunque exista una tendencia a la estabilidad por regiones, coordinada o dirigida por países o grupos de países de importancia creciente. En un escenario global cambiante, tendríamos una multiplicidad de actores con "pretensión hegemónica" sin que ello signifique, necesariamente, un tipo de "aseguramiento hegemónico" por parte de los "ordenadores" de la vida internacional.
Cabe aquí indicar que la expectativa de estabilidad, por sí misma, no es sinónimo de condiciones propicias al desarrollo y la armonía dentro del sistema internacional. En efecto, una región puede ser "estabilizada" por consenso —caso positivo—, o por imposición de una potencia que le fije sus dictados, caso en el cual el germen mismo de la inestabilidad estará dado. No olvidemos que la estabilidad no conduce necesariamente a elevar la capacidad negociadora de países pequeños y medianos, individual y colectivamente. Incluso, en ocasiones la estabilidad regional impuesta por un actor poderoso puede perjudicar los intereses de actores internacionales de menor capacidad.
Existe en este esquema un elemento contradictorio que no debe ser pasado por alto. Si bien disminuyen los enfrentamientos ideológicos (no porque las ideologías mismas hayan muerto sino porque no están en el centro de los debates como en décadas pasadas), ello no implica la desaparición de las grandes diferencias estratégicas y de intereses entre los países del norte y los del sur, lo mismo que otras contradicciones de factores de poder entre los países desarrollados y entre países en vías de industrialización. Algunos "problemas menores" antes olvidados u ocultados por el problema este-oeste aparecen con fuerza: tal es el ejemplo de las autodeterminaciones, los viejos problemas nacionales y territoriales, los asuntos relacionados con divisiones étnicas, lingüísticas y religiosas, entre otros. Puede hablarse, en cierto sentido, del fin de la guerra fría, pero no del "fin de la historia" en un sistema internacional que tiene como nota predominante la incertidumbre. Existe certeza y consenso acerca de la terminación del orden posterior a la segunda guerra con su claro bipolarismo estratégico, político y económico. No es nítida ni unánime la percepción de que ha nacido un nuevo sistema unilateralmente hegemónico a partir de la guerra Irak. A fin de esclarecer este punto, resulta pertinente efectuar las siguientes precisiones:
a) Desde el punto de vista político-diplomático, tendemos hacia la unipolaridad ejercida predominantemente por Estados Unidos, con una enorme capacidad y disponibilidad de ejercer liderazgo ante el retroceso de la URSS y los cambios en el antiguo bloque socialista. Con el tiempo, quizás la Comunidad Económica Europea según algunos, o Alemania misma según otros, y Japón (secundariamente) buscarán compartir más activamente con Estados Unidos su predominio político, pero esa situación difícilmente se dará por lo menos en la primera mitad de esta década. Esto, a su vez, nos remite al debate sobre la supuesta o real crisis de hegemonía de Estados Unidos: si los años setentas plantearon el tópico de la "inexorable erosión" de su poder, y los ochentas probaron que esa afirmación debía matizarse, los noventas nos demuestran la imperiosa urgencia de efectuar evaluaciones de poder más cautas y menos oscilantes.
El hecho es que de la guerra de Irak y de los eventos de Europa Oriental, los Estados Unidos surgen reconstruidos de su relativa crisis de dominación posterior a Vietnam.
b) En la esfera de lo militar, y en especial en el campo del potencial nuclear, tenemos una clara bipolaridad. En efecto, los cambios en la URSS no implican pérdida de la paridad nuclear militar entre Washington y Moscú, si consideramos que las Fuerzas Armadas soviéticas se encuentran intactas. Persiste en los dos países una capacidad de aniquilamiento planetario, con independencia del futuro político y personal de Mijail Gorbachov. Haya mayor apertura o una imposición regresiva del conservadurismo en la Unión Soviética, o una permanente lucha en la década entre poder central soviético y las fuerzas centrífugas de las nacionalidades más importantes, sólo una guerra civil de grandes proporciones podría debilitar de manera notable el poderío militar soviético, pero no así su capacidad nuclear. Colateralmente, cabe esperar que tengan algún éxito las actuales conversaciones entre las dos superpotencias militares con el fin de disminuir en un cincuenta por ciento los arsenales nucleares mutuos. Si bien estos acuerdos (llamados Start) tardarán quizá meses o años en ser firmados, representan un avance indudable en el camino de consolidación de la distensión.
También subsisten fuerzas con grado de destrucción y poder militar notables, que seguramente ejercerán actividades de importancia durante la presente década: la Comunidad Económica Europea con dos potencias nucleares (Gran Bretaña y Francia), Japón, (país que posee ya el cuarto presupuesto de defensa del mundo) y China, así como ciertas potencias medianas con vocación de poderío subregional (India y Brasil, por ejemplo), serán actores significativos en el plano militar. Sin embargo, ello no contrarrestará la básica bipolaridad tradicional, por lo menos en los noventas.
En forma paralela, cabe añadir que persiste el armamentismo no sólo a nivel central sino también en el periférico. Probablemente, habrá una notable disminución del gasto destinado a incrementar y reponer armamentos nucleares por parte de las potencias centrales del sistema, pero esta tendencia no parece ir acompañada de medidas semejantes en la esfera de las armas convencionales, especialmente las de gran contenido tecnológico que han mostrado una certera eficacia destructiva y disuasiva en la guerra iraquí. Se había pensado que disminuiría el gasto militar global como consecuencia de la desaparición de los conflictos, pero el caso es que las potencias regionales siguieron adquiriendo y desarrollando armamentos. No ha existido reducción del gasto militar en los países de menor desarrollo, salvo en casos excepcionales, y este fenómeno parece proseguir lamentablemente en los noventas. Así, no parece existir la tendencia a una disminución apreciable del armamentismo como consecuencia de la distensión global.
c) En el campo económico tecnológico, predomina la consolidación de la multipolaridad. Los noventas muestran tres actores básicos del concierto internacional en este sentido: Norteamérica, con su epicentro en Estados Unidos, irradiando su control e influencia en Canadá, México y la amplia Cuenca del Caribe; la Comunidad Económica Europea, con su eje ubicado en Alemania; y parte de Asia con el liderazgo de Japón sobre el sureste del continente. Por su parte, la Unión Soviética —en su forma actual o reconstruida a la manera de una Confederación— y algunos países intermedios (como India), pueden servir como interlocutores importantes frente a los grandes polos de poder económico tecnológico de la década.
La tendencia a la multipolaridad en este terreno se incrementará. Sin embargo, no hay que olvidar que Estados Unidos sigue siendo la primera potencia económica del mundo. Aún con la conformación del espacio comunitario a partir de 1993, Europa será la segunda potencia por encima del Japón, pero por debajo de Estados Unidos. Claro que este último país tiene problemas de déficit comercial con Japón, y fiscal dentro de su propio territorio, lo cual impone ciertos límites a cualquier tipo de imposición hegemónica en la esfera económica. A esto debe añadirse un relativo rezago tecnológico en algunas de las industrias de punta y en los procesos educativos.
Estas tres consideraciones conllevan a matizar y moderar la euforia exagerada de la mayoría de los analistas norteamericanos cuando afirman que Estados Unidos se ha convertido definitivamente en el líder único e incuestionable del sistema internacional. Se ha consolidado su capacidad de ser un primus inter pares en un escenario de hegemonía fracturada y fragmentada, pero no es un hegemón único en los asuntos mundiales.
Se deben tener en cuenta factores de carácter "positivo" y "negativo" al analizar la hegemonía. En el primer sentido, estaría el mantenimiento y la profundización de un área sometida a la hegemonía de un país determinado mediante el consenso y la persuasión. En el segundo sentido, aquella hegemonización se daría más bajo pautas de coerción y fuerza. Un actor verdaderamente hegemónico combina ambas capacidades (consenso y fuerza) pero tiene mayores posibilidades directrices y de aceptabilidad externa mediante su potencial persuasivo.
Por lo que respecta a América Latina, se observa una marcada tendencia a la rehegemonización norteamericana a partir de la última década. Pese a que posiblemente se utilizarán instrumentos "negativos" de carácter hegemónico, probablemente la tendencia general, sobre todo en lo que respecta a países grandes y medianos, se dará en la dirección de una construcción hegemónica "positiva", siempre y cuando dichas naciones latinoamericanas no sean percibidas por Washington como "países problema" por razones diversas que sean juzgadas por Estados Unidos como atentatorias de su seguridad nacional (v.gr. el narcotráfico o la ecología).
Debido a la creciente e indudable interdependencia (en lo económico, diplomático y cultural, y en las comunicaciones), entre los diversos países del mundo y al incremento de los contactos gubernamentales y no gubernamentales, en las décadas anteriores se abrió camino la idea de una posible primacía creciente de las relaciones internacionales de mercado, en sustitución de las relaciones de competencia política y militar.
A partir de tal planteamiento, se sostenía que el mercado determinaría cada vez más la conformación de bloques y el tipo de vinculación entre las naciones, y que la ideología del pragmatismo económico acabaría por minimizar otros factores de poder en la política mundial. Se sostenía además que la tecnología definiría los procesos económicos y quizás hasta los políticos, con exclusión de otras consideraciones.
Nadie duda de la importancia y evidencia del dramático aceleramiento de la revolución tecnológica, y de sus aplicaciones en los más diversos campos de la actividad humana. Cada vez es más cercano el período comprendido entre los descubrimientos básicos y sus aplicaciones prácticas, a más del peso de las tecnologías avanzadas en el valor agregado total de los países más desarrollados del mundo. Es claro que de este fenómeno depende con más intensidad la capacidad de un país para insertarse en la esfera "central", o para continuar rezagado en el futuro. En esta dirección, es notable el esfuerzo de los países que durante períodos prolongados han efectuado inversiones importantes (de acuerdo con su PIB) para crear una base científico-tecnológica propia. Merecen citarse, entre los nuevos actores, a los Estados del sureste asiático. Por su lado, el efecto contrario es justamente el de la mayor diferenciación y retraso dependiente del grado relativo de potencial científico y tecnológico nacional. Quien se margine tecnológicamente permanecerá en la periferia del sistema internacional. No puede pasarse por alto este asunto, máxime en los países de América Latina, los cuales, salvo los casos de Brasil, México y Venezuela, han disminuido crecientemente la proporción del presupuesto de inversiones dedicado al desarrollo científico-tecnológico. Del grado de importancia que el subcontinente dedique a este importante asunto dependerá en buena medida si entra al siglo XXI como interlocutor de la vida internacional o sólo como región marginal.
Pero pese a la importancia de la ciencia y la tecnología, la guerra de Irak nos ha demostrado que se encuentra aún en vigencia la utilización de la fuerza como uno de los mecanismos prioritarios para resolver las diferencias internacionales. Ello, en contra de las apreciaciones producto de la euforia cooperativista que imperaron a finales de la década de los ochentas. Puede concluirse que en los escenarios internacionales el predominio de las relaciones de poder político-militar proseguirá por tiempo indefinido con un grado de relevancia semejante al de las relaciones puramente económicas. La política, la fuerza, el uso del poder militar pueden ser tan importantes como el mercado al momento de definir las relaciones de poder y la importancia de las naciones en la década de los noventas.
Por ende, el escenario que se vislumbra es más intrincado, contradictorio y difícil de definir de antemano. En breve, los espacios geoeconómicos serán tan cruciales como los geopolíticos. Los temas de la tecnología y el mercado serán tan importantes como el asunto de la guerra y la paz, pero no excluirán a éstos de sus consideraciones al momento de juzgar las nuevas realidades internacionales. No estamos aún ante una nueva época caracterizada por la cooperación irrestricta, abierta, generosa y plural entre las naciones.
Finalizando la década de los ochentas y más aún después de la guerra de Irak, se ha planteado por algunos analistas internacionales la posible existencia de un nuevo orden internacional más equitativo y operativo. Al respecto, podríamos decir que la noción de un nuevo orden surgido de los más recientes acontecimientos aparece, contrariamente a lo previsto, como limitado, muy frágil y geográficamente pequeño.
Pese al proceso de transnacionalización e internacionalización crecientes, la tendencia observada a comienzos de los noventas nos indica que nos parece cercano un renovado diálogo norte-sur más equitativo y menos tenso. Según un escenario posible, la década puede traer consigo una jerarquización en dos esferas: una, caracterizada por el "orden", homogénea, con capacidad de incremento tecnológico y de crecimiento económico sostenido, ubicada ante todo en Europa, Norteamérica y algunos segmentos de Asia y Medio Oriente. La segunda esfera sería la del "desorden", con dificultades de encuadramiento e incorporación. Estaría conformada por el resto del sistema y se caracterizaría por potenciales conflictos de importancia regional, y en general por un estado de crisis económica profunda.
Desde otra perspectiva, se podría hablar de la tendencia a la fragmentación global en tres campos definidos pero no inmóviles: Los actores "claves" del sistema internacional, antes llamados países centrales, es decir, los del mundo desarrollado. En segundo término, los "interlocutores", conformados por lo que podríamos llamar las potencias medias o regionales. Y finalmente los países "marginales" del sistema, casi exclusivamente periféricos y proveedores de alimentos no elaborados y materias primas. En los tres niveles podría haber "orden" o "desorden" internacional, pero sólo en los marginales habría un claro descalabro social y político.
Cualquiera sea la clasificación que adoptemos, es previsible que no todas las naciones participarán en esta década de los dividendos de un nuevo orden internacional. Es necesario matizar, pues, las ilusiones transitorias que surgieron a comienzos de la nueva transición. Tendremos más bien una especie de orden estabilizado por arriba, pero con fuerte inestabilidad en la parte baja de la pirámide. Persistirán, pues, una serie de conflictos, marcados fuertemente por el eje norte sur.
Otro aspecto digno de consideración es que las guerras, las intervenciones, los conflictos de baja intensidad, y demás manifestaciones más o menos violentas acaecidas desde 1945, tuvieron como escenario privilegiado el sur del planeta. No hubo en todo el período ninguna confrontación abierta entre los países del norte, si bien existía una oposición global este-oeste muy activa. Probablemente esa línea divisoria conflictiva va a persistir en la presente década, con una diferencia de importancia para países como Colombia. Ninguna de las acciones militares anteriores tuvo una base de legalidad o legitimidad global, si exceptuamos la parcial de Corea. La variación importante en este contexto es que los conflictos que se dirimirán en el sur tendrán casi seguramente un elevado y colectivo grado de legitimidad y legalidad cuando se trate de emprender operaciones "quirúrgicas" o maniobras militares "relámpago", por medio de coaliciones ad hoc destinadas a confrontar problemas puntuales que de manera real o supuesta afecten la seguridad internacional. Para el caso vale la pena citar casos como el narcotráfico, el medio ambiente o la energía, frente a los cuales podrían existir coaliciones heterogéneas de países del centro y de la periferia, en una actuación "legítima" teñida de elementos legales, por lo menos por una parte importante de la opinión internacional.
En este contexto, la permanencia de la utilización de la fuerza en la vida internacional tiene el agravante de la relativización de las nociones clásicas de soberanía absoluta, con un posible paso a consideraciones de soberanía limitada y restringida. Este proceso implicaría un nuevo enfoque del Estado-Nación en las relaciones internacionales. Dentro de ese marco, constituye motivo de preocupación la debilidad y vulnerabilidad de América Latina y de Colombia, en particular.
Otro punto importante es que han desaparecido en la práctica las bases de una fuerte homogeneidad regional, prácticamente en todo el conjunto de los países en vía de desarrollo. Esas nociones homogéneas, ya inexistentes en el caso africano o el latinoamericano, han desaparecido en el mundo árabe después de la guerra de Irak. Nociones ovni comprensivas como "mundo árabe" o "mundo latinoamericano" parecen borrarse gradual pero críticamente a partir de los noventas. Existe una enorme dificultad para generar posiciones concertadas a nivel regional, tanto en América Latina como en Asia y África, y mucho más entre los tres continentes. Será difícil construir y consolidar procesos de integración de carácter macro, si bien veremos varios intentos integracionistas en los tres continentes, aunque restringidos a pequeños conjuntos de países.
Especial atención merece el hecho de que probablemente los temas atinentes a los recursos energéticos, ecológicos y "psico activantes" determinarán en gran medida las relaciones internacionales de los noventas. Petróleo, amazonia y cocaína constituirán tres ejes de la agenda mundial antes de culminar este siglo. Sin embargo, pese a existir puntos nuevos en la agenda global, el enfoque hacia esos problemas no ha variado sustancialmente. El petróleo y la provisión de recursos energéticos son vistos aún desde la perspectiva del poder como un problema de seguridad nacional. Persiste el uso de la represión como elemento central en el proceso de "resolución" del problema de las drogas. Y resulta difícil y complejo desde el sur hacer caer en cuenta a la comunidad internacional de que el Norte es el principal depredador del medio ambiente y que existe una corresponsabilidad en la búsqueda de soluciones al tema ecológico. Por su parte, si Colombia no resuelve internamente problemáticas como la de la cocaína, eventuales coaliciones transitorias de países (que inclusive pueden comprender a actores latinoamericanos) se sentirán tentadas a "resolver" lo que el país no ha podido solucionar autónomamente. Un conjunto de políticas internas audaces y coherentes debe estar acompañado de una gran actividad en política exterior, evitando a toda costa el aislamiento internacional y la falta de cooperación.