Integración en América Latina: ¿Qué modelo?

Patti Londoño Jaramillo

Investigadora de la Facultad de Finanzas y Relaciones Internacionales de la Universidad Externado de Colombia.

es

24-29

01/04/1991

01/04/1991

 

América Latina corre el riesgo de parecer un subcontinente perdido en medio del rápido transitar de los eventos internacionales. El mundo cabalga hacia las integraciones regionales, que plantean el debilitamiento progresivo de los Estados-Naciones y la globalización de los acontecimientos, dado el desarrollo de las comunicaciones y la interdependencia de mega bloques industrializados y competitivos -Comunidad Económica Europea, Estados Unidos, Canadá y Japón-. La gradual desaparición del modelo socialista soviético y su apertura económica, al igual que la creciente influencia económica del Pacífico con países de la importancia de Japón, Estados Unidos, China Popular y la Unión Soviética[1], constituyen factores que pueden ampliar la brecha económica entre países industrializados y subdesarrollados.

Crisis inconclusas

América Latina, sin embargo, continúa sin resolver el problema de la deuda externa y sin superar las crisis socioeconómicas y políticas que mantienen a gran parte de la población sumida en el marasmo, por la ausencia de un modelo de desarrollo lo suficientemente eficiente como para tener esperanzas de un futuro mejor. Los intentos de integración en América Latina reflejan esta realidad, marcada por la falta de concertación política para introducir a la subregión en las corrientes de cambio mundiales. La desconfianza y el recelo mutuos han sido constantes en las relaciones intra-latinoamericanas, a pesar de que los discursos pretendan afirmar lo contrario. La proliferación de declaraciones subrayando la necesidad de una integración latinoamericana y de los organismos de integración, son indicios del desgaste de este modelo en la región y de la profunda crisis por la que atraviesa.

La integración en América Latina es una necesidad no sólo desde el punto de vista regional sino también internacional, para evitar más décadas perdidas. Esta percepción explica la tendencia actual de recurrir a la integración, como un medio que podría, a largo plazo, contribuir a aliviar la crisis financiera, promover el desarrollo industrial y disminuir la dependencia y vulnerabilidad económicas. Existe, sin embargo, conciencia de la necesidad de reformular el modelo. De ahí que su proceso de transformación favorezca mecanismos ágiles, eficientes, flexibles, selectivos, sectoriales, concertados y pragmáticos.[2]

En retrospectiva podría decirse que América Latina emprende lo que muy posiblemente ha debido hacer treinta años atrás -partir de lo micro hacia lo macro- para solucionar gradualmente las distorsiones que todo modelo de integración conlleva. El subcontinente está ensayando en los albores del año 2000 los mecanismos e instrumentos de concertación utilizados por Europa al inicio de su esfuerzo integracionista, que le permitieron hacer de la CEE una realidad para 1993.

Modelo moribundo

La crisis económica de América Latina es la culminación de una serie de políticas nacionales e internacionales que demostraron ser irresponsables en momentos de recesión mundial, dando origen a la incapacidad de pago de los créditos externos y a la posterior adopción de políticas económicas de choque, inapropiadas para solucionar los problemas regionales de fondo. Dentro de este contexto algunos analistas identifican la integración como una "víctima" de la ineficiente planificación económica doméstica y subregional, evidenciando una serie de factores explicativos del retraso de dicho proceso en América Latina[3].

Primero, el carácter restringido del intercambio entre los países latinoamericanos. En el Grupo Andino el comercio intrarregional llega escasamente al 10%, mientras que en la Comunidad Europea el intercambio entre los miembros desde su creación ha representado un 60% de su comercio global. La falta de interdependencia es considerada, por algunos analistas, como un factor que desacelera el proceso de integración. Observemos que entre 1981 y 1986 las exportaciones totales de América Latina descendieron en un 20.4% y las interregionales en un 39.7% [4]. Las cifras revelan la necesidad regional de obtener financiamiento externo mediante el comercio en divisas fuertes, es decir, con los socios tradicionales -Estados Unidos, CEE y Japón, principalmente-, aunque ello implique disminuir el intercambio intrarregional.

Segundo, los recursos destinados a fortalecer los sistemas de integración existentes se revelaron insuficientes. La crisis de 1982 puso en evidencia que, para integrarse, los grupos debían ser económicamente eficientes. La caída del intercambio regional se produjo por la necesidad de destinar recursos para el pago de la deuda.

En síntesis, paradoja y círculo vicioso. Por una parte, se estima que la integración alivia la carga de la deuda. Por otra parte, la crisis financiera continúa siendo una de las mayores responsables del estancamiento del proceso integracionista latinoamericano[5]. Un dilema que no ha sido resuelto.

Tercero, la crisis de la deuda y la recesión por la que atraviesan las diferentes economías latinoamericanas han revivido los nacionalismos e incrementado la búsqueda de acceso individual "privilegiado" al sistema internacional, en detrimento de la unidad regional en las negociaciones internacionales. Este factor, sin embargo, puede ser revaluado en la medida en que los dirigentes latinoamericanos exploren las posibilidades de negociar en grupo y teniendo unidad de conceptos, frente a sus principales acreedores y socios comerciales. Un ejemplo lo constituye la negociación de un acuerdo-marco con Estados Unidos, dentro de la propuesta para las Américas, por parte de los países del Grupo del Río de la Plata. No obstante, no se esperan comportamientos similares de otros grupos regionales, ya que la mayoría no han alcanzado un grado de vinculación económica que les permita plantear negociaciones conjuntas. Tal es el caso del Grupo Andino o del Mercado Común Centroamericano.

Cuarto, el carácter de exportadores de productos básicos y materias primas hace que los países latinoamericanos compitan entre sí para acceder al mercado internacional. Si bien el subcontinente ha hecho un esfuerzo por diversificar sus productos de exportación con algunos casos relativamente exitosos como el chileno, mexicano y brasileño, la región continúa dependiendo de bienes altamente vulnerables a los cambios de los precios en el mercado internacional.

Quinto, la falta de continuidad y armonización a nivel nacional y regional de políticas económicas es responsable del estancamiento de la integración, dado que, con frecuencia, acuerdos firmados y ratificados no son aplicados. Esto es una muestra de la falta de madurez y preparación regional para la consolidación del proceso de integración formal.

Sexto, la heterogeneidad en el desarrollo económico de los países crea por un lado problemas de distribución de costos y beneficios, y por otro, límites a la integración debido al tratamiento preferencial que reciben las naciones de menor desarrollo relativo. Dicho tratamiento desmotiva al resto de países miembros a incrementar el intercambio intragrupo, al no obtener los beneficios económicos que se podrían conseguir explorando socios comerciales en otras regiones del mundo[6]. La falta de identificación de motivaciones económicas reales es un obstáculo más al proceso de integración.

Séptimo, el resquebrajamiento geográfico, la falta de medios de transporte y comunicación limitan el intercambio de mercancías y servicios. La carencia de infraestructura básica para el normal desarrollo y eventualmente el incremento del comercio tanto a nivel nacional como regional es alarmante. Cuando la colocación de una mercancía en Estados Unidos o Europa es más rentable que su ubicación en mercados subregionales es ilusorio, por un lado pensar que los sectores productivos de los países dejarán de hacer negocio para cumplir con los deseos de los políticos, que no quieren asumir la responsabilidad de ponerles fin a modelos ya moribundos. Por otro lado, es engañoso para el análisis suponer que un gobierno adopte medidas que disminuyan los ingresos por exportación en momentos críticos, donde la obtención de divisas fuertes a través del comercio se hace cada vez más necesaria para el pago de los servicios, la amortización de la deuda y la realización de los programas de ajuste emprendidos por la mayoría de países de la región.

Octavo, el anuncio para 1995 de dos sub-bloques suramericanos con zonas de libre comercio: el Grupo Andino[7] con Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela; y Mercosur con Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay -Bolivia y Chile con opciones de ingresar igualmente-, son una muestra del fracaso de los sistemas globalistas del pasado y de la reformulación actual hacia mecanismos más eficientes y realistas, necesarios para lograr un acople con las tendencias mundiales del presente y del futuro. El Grupo Andino, con el adelanto de sus metas de integración para que las políticas de gravación arancelaria desaparezcan, puso de manifiesto en la reunión de presidentes en La Paz (diciembre de 1990). la necesidad de revitalizar los mecanismos existentes para dar cumplimiento a los objetivos y plazos establecidos para cada proyecto.

Noveno, la concertación entre los sectores público y privado, en cuanto a las políticas industriales dentro de cada Estado, no ha sido siempre la más adecuada. La integración plantea la posibilidad de desaparición de ciertos sectores nacionales, lo cual representa un problema político y económico importante para los gobiernos y los empresarios.

Décimo, se debe resolver el difícil interrogante de cómo hacer la reconversión industrial para que se ajuste a cada modelo nacional, creando simultáneamente uno regional, ya que el objetivo final es lograr la integración de determinados países. ¿Debe primero cada país establecer una política industrial propia y luego entrar a concertar con los demás países del Grupo?, o, ¿se debe primero concertar y establecer una misma política para todos y luego aplicar un programa único adaptado a cada país? Aunque las dos opciones son viables, la segunda requiere de una mayor voluntad por parte de los Estados para asumir los costos que dicho proceso supone. El Grupo Andino ha atravesado por este dilema, que se ha convertido en fuente de estancamiento.

Finalmente, en América Latina, la imitación más que la adaptación, las crisis económicas regionales y las fallas de una integración apresurada y desordenada obstaculizó la concertación de políticas, la promoción y realización de proyectos de interés regional. El ignorar la asimetría y la disparidad económica retrasó el cumplimiento de los objetivos formulados en las primeras agrupaciones de integración. Esto explica el debilitamiento de dichos intentos durante el desarrollismo de los años cincuenta y sesenta. Sin embargo, pueden identificarse otros factores que fortalecen los intentos de concertación. Es lo que algunos autores denominan integración por la vía de la solidaridad, que consiste en la identificación de valores compartidos. Dentro de éstos, se podrían considerar: búsqueda de autonomía política y económica, solución a la crisis social subcontinental, inserción más eficiente al sistema internacional, concertación frente a temas fundamentales como el medio ambiente, narcotráfico, recursos energéticos, comercio, deuda, lineamientos políticos y económicos en torno a la Empresa para las Américas[8].

¿Desintegración es eficiencia?

América Latina ha tomado conciencia acerca de la importancia de la conformación de una unión sólida y dinámica. Dada la imposibilidad de retroceder y recuperar el tiempo comprometido en experiencias que no dieron los frutos esperados, se proponen novedosas fórmulas en esquemas antiguos. La concertación regional para superar la vulnerabilidad subcontinental se ha convertido en un esquema aparentemente legítimo de las políticas de desarrollo socioeconómico emprendidas por los Estados latinoamericanos.

Los grupos de integración conformados bajo criterios flexibles pretenden facilitar a los Estados miembros la elaboración de políticas nacionales y regionales compatibles y afines. Los principales son el Sistema Económico Latinoamericano (1975), el Pacto de Cooperación Amazónica (1978), el Grupo de los Ocho o de Rio (1984) y el Grupo de los Tres (1989)[9]. El surgimiento de nuevos grupos, manteniendo los anteriores, resulta en una proliferación de organismos, que no necesariamente tiende a hacer más eficiente el sistema de integración. Nuevos grupos bajo el mismo esquema conceptual y con funciones análogas no constituyen el camino que le permita a la región resolver la crisis financiera y socioeconómica por la que atraviesa.

Tanto la integración como la desintegración implican asumir profundos riesgos[10]. Ambas, por contradictorio que parezca, apuntan a impulsar el crecimiento económico y el potencial de recursos de cada país; a afianzar los vínculos políticos; a mejorar los mecanismos de comercio, crédito y negociación frente a acreedores internacionales. Ambos casos se conciben para resolver la inequidad estructural producida por la tardía y precaria inserción latinoamericana en la economía mundial, que se traduce en un esquema, donde se exporta el 80% en productos básicos, y se importa el 60% en bienes manufacturados, servicios y tecnología[11]. De ahí que se verifique una gran incertidumbre respecto a la alternativa más conveniente.

Al observar las perspectivas de integración subregional y regional surge el interrogante en torno a la posibilidad de desintegrar viejos grupos. Aunque los gobiernos difícilmente exponen abiertamente sus intenciones, es dado observar que detrás de ciertas declaraciones subyace el deseo de retirarse de algunos mecanismos e ingresar a otros. Sin asumir el costo político de retirarse o plantear la disolución de grupos disueltos, la mayoría de gobiernos han optado por continuar en todos los grupos, variando simplemente el grado de presencia, interés y compromiso. Tal posición, sabia en el corto plazo, no aborda, sin embargo, los retos de reestructuración y desarrollo económico de la región.

Este dilema lo enfrentan, velada o abiertamente, varios países. Tal es el caso de Bolivia. La vinculación de su economía con la brasileña y la argentina, la realidad de Mercosur y la parálisis del Grupo Andino, le plantean formalizar su ingreso al grupo del Cono Sur y definitivamente desistir del GRAN. En Chile, país ausente de los grupos subregionales, el gobierno democrático observa las iniciativas recientes y estudia las posibilidades de ingreso formal.

Sin temor a equivocarnos, podemos afirmar que un esquema de integración que no modernice y replantee su conceptualización y formulación está condenado a incurrir en los errores del pasado y, por ende, tarde o temprano a desaparecer.

Integración, apertura y discurso

Es revelador observar cómo en un muy breve lapso de tiempo el discurso alrededor de la problemática de la integración se transformó. De repente este esquema volvió a tener validez y los gobiernos emprendieron la tarea de concertar nuevos acuerdos, introducir nuevas fórmulas y proferir declaraciones reivindicativas de la pertinencia de la integración para superar la crisis financiera, al tiempo que se reforzaron las políticas de apertura económica emprendidas bajo las asesorías del Fondo Monetario Internacional.

Algunos de los planteamientos anteriores argumentan que los retos de la integración en América Latina son difíciles. Sin embargo, renace la creencia de que a través de un modelo de integración más dinámico la crisis económica puede ser enfrentada.

Condicionamientos objetivos han promovido la interpretación de la integración como una variable de los procesos de apertura. Se conciben ambos procesos como idénticos, olvidando que sus esencias difieren en naturaleza y práctica. Profundizar sobre este aspecto implicaría sumergirse en un debate filosófico, válido para ser tratado en otro ensayo. Aceptando el tratamiento adoptado se reconoce que las políticas de apertura e integración son el fundamento del devenir económico latinoamericano.

Dentro de este contexto, la integración está llamada a realizarse con complementación y especialización. De esta manera no solamente se convierte en variable de las políticas de apertura unilateral, sino que contribuye a crear espacios que signifiquen el fomento del intercambio intrarregional. La idea es obtener ventajas de escala por medio de la ampliación de mercados, la diversificación de la oferta de productos manufacturados y servicios y la creación de condiciones más aptas para atraer capital y tecnología provenientes de fuentes extranjeras.

Esta tendencia se ejemplifica con el anuncio de zonas de libre comercio para 1995 entre los países del Pacto Andino; la oferta mexicana en el mismo sentido en enero de 1991 para con los países centroamericanos; los esfuerzos de Colombia, México y Venezuela de integración sectorial a través del Grupo de los Tres; de Argentina y Brasil de proseguir con su integración y ampliarla en el esquema de Mercosur; y de Brasil y México en octubre de 1990 para abrir sus mercados de manera recíproca. El discurso que acompaña a la formación de grupos regionales de libre comercio está estrechamente ligado a aquel que evidencia la tendencia mundial hacia los mega-bloques y reacciona ante la propuesta de Estados Unidos de crear una zona de libre comercio americana.

Tener presente las enseñanzas de las experiencias pasadas permite en torno a ellas adecuar modelos a las realidades nacionales y regionales de América Latina [12]. Dentro de esta óptica el bilateralismo, la concertación alrededor de temas de interés general y la integración sectorial constituyen opciones para ser consideradas dentro de las estrategias de desarrollo.

Reflexiones finales

Dentro del "nuevo" concepto de integración, especial énfasis se ha dado a los industriales latinoamericanos y a la concertación de políticas entre el sector público y privado. Los gobiernos son en principio los encargados de crear las condiciones adecuadas para que los industriales incrementen los niveles de intercambio dentro del marco de integración diagonal, horizontal y vertical[13]. El carácter casi tecnócrata de los nuevos gobiernos de América Latina abre una ventana de esperanza para el futuro del subcontinente. No obstante, la crisis regional de financiamiento sigue siendo la principal restricción de gasto para los nuevos mandatarios enfrentados a la forzosa aplicación de los programas de ajuste del Fondo Monetario Internacional.

Fomentar el intercambio regional implica explotar sectores donde existan ventajas comparativas; explorar alternativas como la creación de empresas mixtas y la exportación conjunta para reducir costos; mejorar la infraestructura -carreteras, puertos, transporte, trabas burocráticas, arancelarias-. Sin esto, las políticas que se promuevan encontrarán muy probablemente obstáculos que retrasarán y estancarán los esfuerzos de desarrollo y superación de la crisis financiera de América Latina[14]. Revitalizar la integración subregional dependerá de la capacidad de los gobiernos para crear mercados libres de bienes y servicios, tarifas externas comunes, eliminar barreras arancelarias y no arancelarias, concertar políticas, cumplir con acuerdos firmados, asumir costos políticos, establecer prioridades.

Nuestro aporte final invita básicamente a redescubrir escenarios posibles, dentro de lo existente, que fomenten el diálogo y el acercamiento de los países de la región en sus intentos reformistas. El Grupo de Rio, por ser el foro político que reúne directamente a los mandatarios latinoamericanos, podría ser el espacio de alto nivel para la reflexión y el estudio de los nuevos rumbos por emprender. El SELA, por su carácter flexible, liberal y realmente regional[15], podría convertirse en el organismo idóneo de formulación y concertación de políticas. A su vez, la Aladi podría servir de instrumento ejecutor de las decisiones de los gobiernos en los foros mencionados. En efecto, se quiere que los grupos existentes funcionen de acuerdo con políticas, criterios y objetivos unificados para hacer de la integración un instrumento de dinamismo latinoamericano.

La búsqueda de nuevas estrategias supone reconocer que los modelos económicos aplicados no han dado resultados satisfactorios, que la proliferación superpone organismos con funciones y objetivos similares, perdiendo así cada uno efectividad y legitimidad. Supone así mismo reconocer que es necesario asignar competencias explícitamente definidas a los organismos considerados vitales para el cumplimiento de los objetivos globales de reestructuración. Supone, pues, una reflexión sincera de la que surjan esperanzas de un futuro definitivamente mejor.