La política amazónica de Colombia

María del Rosario García E

Investigadora del Centro de Estudios Internacionales de la Universidad de los Andes.

es

3-7

01/07/1991

01/07/1991

La Amazonia ha adquirido una relevancia progresiva en la política exterior colombiana, debido especialmente al auge de los temas ambientales en la agenda global y a las presiones de los países desarrollados para la conservación de este importante "pulmón" mundial. Esto, no obstante haber sido una región olvidada por el gobierno central durante muchos años.

El eje central alrededor del cual gira la política amazónica colombiana a nivel internacional es el Tratado de Cooperación Amazónica -TCA-, suscrito en julio de 1978 por Bolivia, Brasil, Ecuador, Guyana, Perú, Surinam, Venezuela y Colombia, en el cual nuestro país ha asumido en los últimos años una importante función de liderazgo.

El TCA tiene como objetivo fundamental el desarrollo integrado de la región amazónica, mediante el aprovechamiento sostenible y racional de sus recursos naturales, con miras a elevar el nivel de vida de sus habitantes y a promover el desarrollo socioeconómico de ella. El Tratado de Cooperación Amazónica es claro en afirmar el derecho soberano que tienen los países signatarios para el uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y no renovables:

Artículo 4. "Las partes contratantes proclaman que el uso y aprovechamiento exclusivo de los recursos naturales en sus respectivos territorios es derecho inherente a la soberanía del Estado y su ejercicio no tendrá otras restricciones que las que resulten del Derecho Internacional".

Dicha posición ha sido reafirmada en varias ocasiones en otros documentos del Tratado tales como la Declaración de San Francisco de Quito (marzo 1989) y la Declaración de la Amazonia (mayo 1989), así como por algunos países amazónicos a nivel individual.

El TCA pretende además, promover la investigación científica y tecnológica, el intercambio de información, el turismo ecológico, el transporte y la preservación de las riquezas culturales y arqueológicas de la región, entre otros objetivos.

En cuanto a su estructura el TCA cuenta con varios niveles de decisión y ejecución de políticas:

El Consejo de Cooperación Amazónica es la máxima instancia que, junto con las reuniones de ministros de Relaciones Exteriores, decide las políticas y directrices que se deben seguir. La secretaría protempore es la instancia encargada de coordinar la ejecución de las tareas emanadas del Consejo.

Dicha secretaría ha venido rotándose entre los países cada dos años, por orden alfabético de acuerdo con lo estipulado por el TCA.

Encontramos finalmente, el nivel de ejecución de las decisiones que corresponde a las Comisiones especiales, cada una encargada de un área determinada de trabajo. En la actualidad existen seis comisiones especiales: salud, ciencia y tecnología, asuntos indígenas, medio ambiente, transporte y turismo.

En los últimos años se han intentado institucionalizar las reuniones de presidentes de los países amazónicos; la última de ellas se llevó a cabo en Manaos en mayo de 1989. Esta reunión tuvo como resultado la Declaración de la Amazonia, que constituye a grandes rasgos la base política y la posición de los países amazónicos con respecto al tratamiento que se le debe dar a esta región. Dentro de los puntos más importantes de dicha declaración se pueden mencionar los siguientes: El apoyo a las realizaciones del Tratado; el carácter soberano de los Estados en cuanto a la libre administración de sus recursos naturales para la promoción del desarrollo económico y social de sus respectivos territorios; la necesidad de la cooperación de los países y organismos internacionales para poner en marcha programas y proyectos nacionales y regionales adoptados libremente y sin imposiciones externas; la preocupación por el problema de la deuda externa, reiterando que éste debe tratarse con base en el principio de la corresponsabilidad, para permitir la reactivación del crecimiento económico y el desarrollo de nuestros países (condición indispensable para la protección, conservación, aprovechamiento y utilización racional del patrimonio natural amazónico), la necesidad de la cooperación financiera y tecnológica y la importancia de que se permita el libre acceso a los conocimientos y adelantos científicos, en especial a las tecnologías ambientalmente limpias, y que se rechacen las tentativas de obtener lucro comercial mediante la causa ecológica; el modelo de crecimiento industrial y de consumo de los países desarrollados como causa del deterioro ambiental global; la importancia de la eliminación progresiva de armamentos, el rechazo al depósito de residuos peligrosos en la Amazonia y la necesidad del uso exclusivamente pacífico de la energía nuclear. Los presidentes decidieron realizar reuniones anuales con el fin de intensificar el proceso de cooperación, consulta y diálogo entre los países amazónicos.

La participación de Colombia en el TCA

Colombia suscribió el Tratado de Cooperación Amazónica, junto con los restantes 7 miembros, en julio de 1978. El TCA fue aprobado por el Congreso de la República mediante la ley 74 de 1979 y su instrumento de ratificación fue depositado en Brasilia el 25 de febrero de 1980.

La participación tanto de Colombia como de los demás países signatarios del TCA fue de carácter más bien formal durante los primeros años, debido a que no se habían concertado aún programas y políticas de acción definidos. Durante este período, que corresponde aproximadamente a diez años, se realizaron algunos seminarios, talleres y reuniones de carácter técnico y político que no lograron desembocar en acciones y proyectos concretos.

En marzo de 1988, Colombia recibió de Brasil la secretaría protempore del Tratado, en un momento en que la situación era particularmente favorable para dar un impulso importante al TCA: Por una parte, a nivel internacional había tomado mucho auge el tema ecológico y la preocupación por el futuro de la Amazonia, lo que facilitó, en cierta medida, el apoyo de algunos países y organismos internacionales a las acciones del Tratado. Por otra, el medio ambiente tuvo un lugar destacado dentro de la agenda internacional del presidente Virgilio Barco, lo que significó un gran apoyo político a las gestiones de Colombia.

Durante este período el país comenzó a asumir su carácter amazónico y a mirar esta región como una parte esencial para su futuro, tanto en términos de desarrollo económico sustentable (por la gran riqueza en recursos naturales de la zona) como en términos de política exterior (por la importancia que tiene como argumento de negociación con el Norte y de concertación con los demás países amazónicos).

Fue en este momento cuando Colombia planteó por vez primera a nivel internacional, el argumento de que los países industrializados tienen una "deuda ecológica" con la humanidad, dado el carácter altamente depredador de su modelo de desarrollo económico; se hizo hincapié en la necesidad de una cooperación financiera internacional y en la transferencia de tecnologías benignas sin ningún tipo de condicionalidad de gestión ambiental, y se reiteró la necesidad de fortalecer el Tratado de Cooperación Amazónica como el principal mecanismo de protección y preservación de las riquezas de la región, evitando la internacionalización de la zona.

A partir de entonces se puede hablar del inicio de una posición colombiana con relación al medio ambiente y en particular a la Amazonia, el cual pasó de ser un tema que sólo se trataba en términos de demarcación de líneas fronterizas e inspección de hitos, a tener una cierta importancia política y estratégica.

Estas circunstancias permitieron entonces que, en los dos años que duró la gestión de Colombia en la secretaría del Tratado (1988-1990) se diera un impulso importante al TCA, y se pudiera pasar de una etapa de simples manifestaciones de voluntad política a otra de planteamientos de programas y proyectos concretos.

En este período se pusieron en marcha las Comisiones especiales de salud y de ciencia y tecnología y se crearon las Comisiones especiales de medio ambiente y de asuntos indígenas, así como las de transporte y de turismo; se les dio impulso a los acuerdos bilaterales de cooperación amazónica con Brasil, Perú y Ecuador, y a los planes bilaterales de desarrollo integrado y manejo de cuencas binacionales con estos tres países. Dentro de la Comisión especial de salud, se inició un diagnóstico de los principales problemas sanitarios de la región para el establecimiento de mecanismos de control específico, tales como campañas de vacunación, fumigación y atención médica.

La Comisión especial de ciencia y tecnología propuso varios proyectos relacionados con la elaboración cartográfica de la Amazonia; estudios de cultivos promisorios; la creación de un sistema regional de informática, estudios de suelos, entre otros. Dentro de esta Comisión se viene desarrollando además el proyecto de botánica amazónica que, con el apoyo financiero del PNUD, ha realizado seminarios, cursos, talleres y expediciones botánicas a diferentes zonas de la región, con el fin de adquirir un conocimiento mayor de la flora amazónica.

La Comisión especial de medio ambiente se creó, junto con la Comisión especial de asuntos indígenas, durante la III Reunión de cancilleres de los países miembros del TCA, realizada en Quito en marzo de 1989. La creación de estas Comisiones se ha traducido en un gran impulso al Tratado, debido a que ellas han propuesto acciones en dos campos especialmente sensibles.

Por su parte, la Comisión de medio ambiente elaboró, con el apoyo técnico y financiero de la FAÓ, 8 programas de acción, cada uno de ellos coordinado por un país miembro, teniendo en cuenta las ventajas comparativas de las naciones. Dichos programas son:[1]

1.Evaluación de los recursos naturales renovables, zonificación agroecológica y monitoreo de las alteraciones en el uso de la tierra. Coordinador: Brasil

2.Fauna silvestre. Coordinador: Surinam

3.Recursos hidrobiológicos. Coordinador: Perú

4.Ecología, biodiversidad y dinámica de poblaciones. Coordinador: Venezuela

5.Defensa y aprovechamiento de recursos forestales. Coordinador: Ecuador

6.Planificación y manejo de áreas protegidas. Coordinador: Colombia

7.Unificación o interrelación de metodologías para la evaluación de impactos ambientales, compatibilidad de legislaciones ambientales e intercambio de informaciones sobre programas nacionales de protección del medio ambiente en la región amazónica. Coordinador: Bolivia

8.Investigación ambiental. Coordinador: Guyana

El Consejo de Cooperación Amazónica, reunido en Bogotá en mayo de 1990, aprobó una resolución propuesta por Colombia sobre coordinación de los países miembros del TCA en foros multilaterales sobre medio ambiente. Dicha resolución pretende la adopción de una posición conjunta de los países de la región mediante un contacto permanente de las cancillerías, la realización de reuniones periódicas, la coordinación de posiciones entre las delegaciones de los Estados que asistan a estos foros y la convocación de reuniones ad hoc. Esta resolución se ha venido poniendo en práctica ante la realización de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre medio ambiente y desarrollo -Unced-, que tendrá lugar en Rio de Janeiro en junio de 1992.

Por otra parte, la Comisión especial de asuntos indígenas tuvo su primera reunión en Bogotá en octubre de 1989. Allí se aprobó su proyecto de reglamento y se discutieron las acciones que se debían seguir. Desde entonces se viene trabajando en la armonización de las legislaciones indígenas, el manejo indígena de la selva amazónica, la preservación ecológica y las etnociencias entre otros temas. En esta Comisión se han generado amplias discusiones debido a las diferencias existentes en el tratamiento del problema indígena en cada uno de los países miembros.

Las Comisiones especiales creadas más recientemente son las de transporte y de turismo. La primera pretende crear una infraestructura de comunicaciones que acabe con el aislamiento de la región amazónica mediante la implantación de medios de transporte multimodal (fluvial, aéreo y terrestre). La segunda busca incentivar el turismo ecológico como medio de desarrollo socioeconómico de la Amazonia.

Colombia ha otorgado además, un especial interés a los acuerdos bilaterales de cooperación amazónica. Estos pretenden desarrollar las zonas fronterizas comunes en áreas como el transporte, la salud, las telecomunicaciones, el manejo integrado de cuencas binacionales (ríos San Miguel y Putumayo con Ecuador y Putumayo con Perú), la cultura y el comercio.

La descripción anterior, corresponde a los logros alcanzados por Colombia durante el período en que ejerció la secretaría protempore del TCA. Aunque en la actualidad dicha secretaría se encuentra a cargo de Ecuador, el país ha tratado de mantener su posición de liderazgo mediante una activa participación en programas y proyectos, así como en el planteamiento de políticas y estrategias. Para el actual gobierno nacional, la Amazonia continúa teniendo un lugar importante dentro de la agenda internacional como uno de los temas centrales relacionados con el estudio del medio ambiente.

Los obstáculos

A pesar del impulso que recibió el TCA durante la gestión colombiana y de la importancia cada vez mayor del tema ambiental, en especial ahora que el país se prepara para participar en la Conferencia sobre Medio Ambiente y Desarrollo en 1992, existen dificultades que podrían impedir la concreción de las expectativas generadas por el Tratado.

Por una parte, hay grandes dificultades institucionales en cada uno de los países amazónicos: la carencia de recursos técnicos, financieros y humanos entorpece el cumplimiento cabal y eficaz de los compromisos asumidos (éste sería el caso Inderena, la División de Asuntos Indígenas, Colciencias y otros, en Colombia); la falta de coordinación entre las entidades nacionales ejecutoras de los programas y proyectos del Tratado se refleja muchas veces en la duplicidad de funciones o en la omisión del cumplimiento de las mismas; el desnivel que existe en el desarrollo técnico e institucional de los países amazónicos dificulta la coordinación adecuada de las tareas. Mientras que algunos Estados gozan de una infraestructura institucional muy desarrollada, como Brasil, otros tienen grandes deficiencias.

Por otra parte, tal como lo anotan FIórez y Baptiste en su artículo

... otra de las dificultades de hacer operativos los compromisos del TCA se relaciona con su estructura ejecutiva itinerante, la cual rota cada dos años por cada uno de los países miembros en forma de secretaría protempore, quedando al vaivén de los intereses y capacidad de cada uno de los Estados para asumir el cumplimiento de sus planes y programas. [2]

Existe además, una preocupación que tiene que ver con el manejo conceptual de la temática ambiental y con lo que podría ser el futuro desarrollo de la Amazonia: no hay suficiente claridad sobre lo que sería el "desarrollo sustentable" de la Amazonia. ¿Cómo se podría llevar a cabo un plan de desarrollo de estas características y qué implicaciones tendría? Habría que preguntarse también, teniendo en cuenta el escaso desarrollo científico de los países de la región, cuáles son las posibilidades reales para poner en práctica tecnologías limpias y en qué condiciones se daría su transferencia.

A pesar de que estos conceptos están en la base tanto de la posición colombiana sobre el manejo que debe dársele a esta región, como de los objetivos del TCA, no se han hecho verdaderos esfuerzos por responder estos interrogantes. No existen aún estudios serios y completos que puedan proporcionar bases sólidas a esta argumentación. Tampoco se han tratado a fondo temas que podrían eventualmente convertirse en posibilidades reales de negociación con el Norte a mediano plazo, tales como el cobro del servicio que presta la Amazonia al medio ambiente global o el intercambio de deuda por medio ambiente (swaps ecológicos)

Por último, el Tratado de Cooperación Amazónica no ha hecho mucho por integrar a sectores que, como el privado, serían uno de los pilares del desarrollo económico y social de la región. Tampoco se ha contado con la participación activa de las comunidades indígenas y de los colonos que habitan la zona, y que serían los más afectados por las políticas y decisiones que allí se ejecuten. Resta esperar entonces que la voluntad política no sólo de Colombia, sino de los demás países amazónicos pueda salvar estas dificultades y reflejarse en acciones y logros concretos y en planteamientos serios y coherentes que permitan a los países miembros del TCA decidir sobre el futuro de esta región.