La Ronda Uruguay y la agricultura: Crónica de un conflicto anunciado

Martha Ximena Osorio

Investigadora del Centro de Estudios Internacionales de la Universidad de los Andes.

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14-19

01/01/1992

01/01/1992

Introducción

Aunque aún persisten debates acerca de la conveniencia de adoptar políticas neoliberales en América Latina, lo cierto es que la mayoría de las naciones del área han emprendido reformas orientadas a abrir sus economías y exponerlas a la competencia internacional.

Si bien dichos países llegaron al convencimiento de que la reformulación de sus modelos económicos era necesaria para estimular su desarrollo y modernizar sus estructuras productivas, no se puede desconocer la presión ejercida por parte de los países desarrollados para que los ajustes fuesen rápidos y realmente significativos. En numerosas ocasiones, organismos financieros como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, han condicionado sus préstamos a estos países al seguimiento de unas "recomendaciones" que por lo general se fundamentan en principios librecambistas.

Dentro de este contexto, cabría suponer que los países industrializados tienen una profunda convicción acerca del papel marginal que debe desempeñar el proteccionismo en el orden internacional, y que por lo tanto sus economías gozan de un clima de apertura y transparencia.

Sin embargo, una vez más la teoría y la realidad parecen caminar por senderos diferentes. Lo que sucede en el seno del que se supone es el foro más importante jamás realizado en materia de comercio internacional, la Ronda Uruguay del Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT), ejemplifica claramente esta situación[1].

Este artículo no pretende agotar el complejo tema de la Ronda Uruguay, sino que se centra en un aspecto específico: el sector agropecuario, estratégico tanto para los países desarrollados como para los del Tercer Mundo. Para ello, el trabajo se divide en cuatro secciones. En la primera, se hace una rápida revisión de los principios fundamentales del GATT En la segunda, se reseñan las principales características del sistema agrícola mundial. En la tercera, se esbozan los acontecimientos centrales ocurridos en la Ronda Uruguay en torno a la agricultura. Finalmente, en la cuarta se plantean algunas reflexiones a manera de conclusión.

1. El GATT: ¿del proteccionismo hacia la liberalización?

El GATT surgió en 1947 como parte de una estrategia orientada a estimular el crecimiento económico mundial y a equilibrar el comercio internacional, ambos seriamente afectados por la Segunda Guerra Mundial. Aunque desde su creación se han efectuado numerosas reformas, los principios básicos del acuerdo, la liberalización y la no discriminación en el comercio, se han mantenido.

En primer lugar, las prácticas discriminatorias se evitarían mediante la aplicación de los principios de la cláusula de la Nación Más Favorecida (NMF) y la cláusula de Trato Nacional. Por un lado, la NMF implica que si un país otorga una concesión a otro, dicho beneficio se hará extensivo automáticamente a todos los otros miembros del GATT. Sin embargo, es importante señalar que los países en desarrollo han logrado un reconocimiento para ser tratados con mayor consideración y por lo tanto cuentan con ciertas preferencias. Por otro lado, la cláusula de Trato Nacional establece que los bienes importados a un país no podrán ser objeto de políticas discriminatorias vis-a-vis de los productos nacionales.

En segundo lugar, la liberalización de los mercados se lograría mediante la eliminación o limitación de todos los obstáculos que afectan el libre movimiento de las importaciones o exportaciones. En esa medida, tanto los subsidios como las medidas no arancelarias serían instrumentos de baja popularidad en el contexto del GATT. Pese a la existencia de unos principios tan liberales y democráticos, la falta de cumplimiento a las normas del GATT ha tendido, en la práctica, a discriminar a los países en desarrollo. Las naciones industrializadas han intensificado el uso de barreras no arancelarias y hoy día son más proteccionistas que hace diez años. Estas circunstancias no son de manera alguna sorpresivas. Por ejemplo, en una de sus declaraciones, el presidente del Banco Mundial, Lewis Preston, manifestó en Bangkok que "el aumento del proteccionismo de las naciones industrializadas amenaza el crecimiento de los países en desarrollo..." y que "... las barreras no arancelarias a menudo se imponen en sectores, en que dichos países pueden competir a nivel internacional, por lo cual los ingresos provenientes de sus exportaciones se ven afectados gravemente"[2]. En ese sentido, las medidas especiales para proteger los intereses de los países desarrollados han tenido un impacto negativo en sectores prioritarios para el Tercer Mundo. De allí que una de las preocupaciones que tienen los países en desarrollo con relación a la Ronda Uruguay sea la discusión de las normas que regularán el comercio en sectores de interés, tales como textiles y agricultura, en que el proteccionismo es particularmente marcado.

2. La agricultura: del autoabastecimiento a la sobreproducción

La agricultura se ha perfilado como una de las áreas más espinosas en las mesas de negociación, ya que hasta el presente se ha mantenido al margen de las normas generales del GATT. Durante muchos años, los productos agrícolas han contado con un estatus privilegiado y por lo tanto han gozado de numerosas excepciones. Desde que se creó el GATT los países desarrollados se opusieron a discutir en un foro multilateral las normas que deberían regular a la agricultura. Se consideraba que por razones de seguridad alimentaria dicho sector debería tener un manejo exclusivamente nacional.

Como resultado de esta situación, la mayoría de los países desarrollados han favorecido el sector agropecuario, mediante el uso de instrumentos tales como los precios de sustentación, los subsidios a las exportaciones y las barreras arancelarias y no arancelarias a las importaciones, entre otros. Tales medidas permitieron a estos países no sólo alcanzar niveles de producción que garantizaron su autoabastecimiento, sino también generar excedentes destinados a la exportación.

Dichas políticas han generado profundos desequilibrios en el mercado mundial y han tenido un efecto devastador en los precios internacionales. El mercado del azúcar es uno de los ejemplos más representativos de la situación, "cerca de cien países controlan sus mercados con cuotas, precios domésticos fijos, subsidios a la producción y a la exportación, ocasionando un exceso de oferta a nivel mundial y consecuentemente una reducción en el precio del producto cercana al 400%"[3].

En este escenario los países en desarrollo han tenido que enfrentar una competencia desleal. No sólo han tenido que asumir la disminución de sus ingresos por exportación a causa del deterioro en el precio de los productos agropecuarios, sino que también han perdido competitividad en terceros mercados al enfrentar a países que colocan sus productos a precios inferiores con respecto a los costos reales de producción.

Los resultados positivos obtenidos por los países desarrollados mediante la aplicación de políticas especiales agrícolas se agotaron rápidamente y durante los años ochenta los problemas superaron ampliamente los beneficios. Durante este período la desestabilización en el mercado mundial de productos agropecuarios se agudizó notablemente: la demanda aumentó a un ritmo muy inferior al de la oferta, el nivel de los productos agropecuarios creció en las bodegas de almacenamiento, los precios continuaron su descenso y los gastos para "mantener" la competitividad de las exportaciones aumentaron extravagantemente. Por ejemplo, "entre 1979 y 1981 los costos presupuéstales anuales de las políticas agropecuarias de la Comunidad Europea, Estados Unidos y Japón fueron de 110.100 millones de Ecus y entre 1984 y 1986 llegaron a 208.200 millones"[4].

Como era de esperarse, las situaciones anteriores llevaron a los países desarrollados, en particular a la CEE y a Estados Unidos, a replantear sus políticas agropecuarias. Aunque aparentemente ambos están orientando las reformas hacia una mayor liberalización, las motivaciones y los mecanismos adoptados son diferentes. Las profundas divergencias en sus posiciones radican en condiciones internas particulares. A pesar de que Estados Unidos aún mantiene un alto nivel de subsidios, la mayoría de los estados han logrado adquirir un elevado nivel de competitividad, que se está viendo afectado por las políticas proteccionistas de la CEE. En consecuencia, con el fin de proteger su posición en aquellos sectores —agricultura y servicios— en los que mantiene ventajas comparativas frente a Japón y Europa, y con el objeto de aliviar la presión ejercida por los agricultores domésticos enfrentados a altos índices de endeudamiento y quiebras, Estados Unidos ha asumido el papel de líder para conseguir una mayor transparencia en el mercado mundial de bienes agrícolas.

En contraposición, la CEE desea reducir al mínimo el nivel de compromisos internacionales para así adoptar de acuerdo con sus propios criterios los instrumentos más idóneos con miras a modificar la Política Agraria Común (PAC). En esencia, las reformas apuntan a disminuir los excedentes y desequilibrios en el mercado de algunos productos específicos, a elevar los niveles de competitividad y a limitar el presupuesto destinado a la agricultura. La principal razón por la cual la CEE pretende conservar su autonomía en el manejo de las decisiones que afectan el sector agrario tiene un carácter eminentemente político. El peso de cualquier reforma recaerá fundamentalmente sobre diez millones de agricultores que tienen un poder político considerable dentro de la Comunidad Europea.

De hecho, durante muchos años se ha mantenido a los agricultores de los países comunitarios completamente aislados de las señales del mercado y por ende los costos de los desequilibrios los han asumido los estados y los consumidores. Cabe señalar "que en 1986,1.3 millones de toneladas de mantequilla, 1 millón de toneladas de leche en polvo, 14 millones de toneladas de cereales y 700.000 toneladas de carne bovina estaban almacenadas en las bodegas de la CEE. Asimismo en 1987 dos tercios del presupuesto comunitario se destinaron para sufragar los gastos de la Política Agraria Común"[5].

Grosso modo, las condiciones del sector agrícola en la Comunidad Europea y en Estados Unidos son heterogéneas y por consiguiente es previsible que las posiciones que tengan que defender en un foro como el GATT sean sustancialmente diferentes.

3. La Ronda Uruguay y la agricultura: entre la crisis y el consenso

Según los técnicos y conocedores del tema, el programa de la Ronda Uruguay es el más complejo y ambicioso emprendido en la historia del GATT No solamente busca lograr una reducción significativa del proteccionismo y revisar todas las normas que actualmente regulan el comercio de bienes, sino que también incluye temas nuevos como los servicios, la propiedad intelectual y las inversiones relacionadas con el comercio. Adicionalmente, forman parte de la agenda la agricultura y los textiles, sectores que han estado tradicionalmente marginados de las normas generales del GATT y que hace que sus negociaciones puedan ser conflictivas[6].

Para cumplir con el programa anterior, se consideró que cuatro años de plazo serían suficientes y por lo tanto la Ronda debería culminar en diciembre de 1990. Con relación a la agricultura en la Declaración Ministerial de Punta del Este, se estipuló que los países miembros tendrían la responsabilidad de lograr la mayor liberalización de comercio de productos agropecuarios para reducir la incertidumbre y la inestabilidad de los mercados. En otras palabras, el gran objetivo era el de someter a dicho sector a las disciplinas y normas generales del GATT.

Debido a que la agricultura es un asunto de interés tanto para los países en desarrollo como para los desarrollados, desde el inicio del foro se presumió que ambos grupos desempeñarían un papel protagonice en los diálogos. Sin embargo, se produjo algo mucho más interesante: por vez primera se establece una coalición Norte-Sur para luchar por un objetivo común: la liberalización del comercio agrícola. En efecto, catorce países que no subsidian sus exportaciones agropecuarias se reunieron en el Grupo de Cairns para tener mayor poder de negociación[7].

En 1988, después de dos años de conversaciones, la primera oportunidad para realizar una evaluación completa y multilateral tuvo lugar en Montreal, Canadá. Pese a que se produjeron dificultades en sectores como los textiles, los servicios y las salvaguardias, se hizo evidente que el talón de Aquiles se encontraba en la agricultura. Sin embargo, las presiones políticas y diplomáticas fueron lo suficientemente persuasivas para que cuatro meses después, en Ginebra, se aprobara el proyecto como un todo y se diera luz verde para continuar las negociaciones.

Aunque en 1989 y 1990 los acercamientos técnicos bi y plurilaterales continuaron y algunos temas avanzaron significativamente, las concertaciones en el ámbito agrícola se hicieron cada vez más complejas. En consecuencia a finales de 1990, existía en el ambiente un gran escepticismo acerca del éxito de la Ronda.

En diciembre, fecha para la cual estaba prevista la culminación del foro, las principales propuestas en agricultura fueron presentadas por la Comunidad Europea y Estados Unidos.

 La Comunidad estaba dispuesta a reducir en un 30% el apoyo interno a la agricultura en cinco años contados a partir de 1991[8]. Por su parte, Estados Unidos consideraba que los subsidios a las exportaciones y las ayudas internas debían disminuir en el 90% y 75% respectivamente, en un período de diez años. El Grupo de Cairns apoyó la propuesta de Estados Unidos y anunció que no firmaría ningún acuerdo si no se solucionaban los problemas en la agricultura.

Pese a algunos intentos realizados en la reunión para lograr un consenso, las diferencias eran tan profundas que se prefirió suspender los diálogos, aun bajo el riesgo del fracaso de la Ronda.

El resultado finalmente fue la postergación de las negociaciones por un período indefinido y es "el 26 de febrero de 199Í cuando Arthur Dunkel, director general del GATT, anunció en Ginebra que los países miembros habían aprobado el programa de trabajo para reiniciar las negociaciones"[9].

Sin embargo, a pesar de la aparente voluntad por llevar a buen término las negociaciones, 1991 fue un año de pocos sucesos y mucha incertidumbre. Aunque se llevaron a cabo numerosas reuniones a alto nivel con el fin de dirimir los conflictos, los avances fueron limitados. Ninguno de los países logró concretar una propuesta para fines de año. En consecuencia, el 20 de diciembre, Dunkel presentó un plan propio para evitar el colapso de la Ronda. El proyecto busca establecer un punto medio para satisfacer las aspiraciones de la Comunidad Europea y Estados Unidos. Concretamente, el documento propone lo siguiente:[10]

1. Acceso al mercado

Todas las medidas arancelarias deberán convertirse en aranceles equivalentes. A partir de allí, se reducirán tanto los aranceles ordinarios como los equivalentes en 36% entre 1993 y 1999 y el año base para los cálculos sería 1986-1988.

2. Ayuda interna

Con relación a los precios de sustentación y subsidios a los insumos se aplicará una disminución del 20% entre 1993 y 1999 y el período base para los cálculos sería 1986-1988. Otro aspecto incluido en el capítulo de ayuda interna se relaciona con las políticas permitidas o caja verde. La propuesta de Dunkel permite que algunos pagos directos puedan mantenerse, desde ciertos criterios, aunque se considera que pueden tener un efecto de subsidio sobre la producción.

3. Subsidios a la exportación

Las reformas a los subsidios se realizarían en un período de seis años a partir de 1993 y consistirían en reducir el presupuesto de apoyo a la agricultura en un 36% y el volumen de las exportaciones subsidiadas en un 24%. En este caso el período base para los cálculos sería 1986-1990.

Estados Unidos y la Comunidad Europea se comprometieron a revisar la propuesta y hacer las enmiendas que consideren necesarias con el fin de poder dar cierre a las negociaciones en el mes de abril. Entre tanto si bien el Grupo de Cairns no se ha pronunciado sobre el proyecto, algunos países como Brasil y Colombia ya han dado su aprobación.

4. Perspectivas

Aunque todavía no se puede prever el resultado final de las negociaciones, lo cierto es que las condiciones han mejorado sustancialmente.

En primer lugar, existe ya un texto concreto sobre el cual se puede trabajar. Una de las virtudes de la propuesta de Dunkel es que establece un nuevo punto de partida, sin lugar a dudas más realista. Es claro que las posiciones iniciales de Estados Unidos y la Comunidad Europea eran irreconciliables y que por lo tanto sobre esa base un acuerdo era prácticamente irrealizable. El nuevo planteamiento implica tanto costos como beneficios para las partes en conflicto y por ende llegar a un consenso requerirá una actitud más flexible. El reto para Estados Unidos será no sólo reconocer que algunos de los subsidios, que pueden tener efectos distorsionantes para la producción, continúen siendo utilizados por la Comunidad, sino también aceptar que la reducción en los mecanismos de ayuda sea menor de lo que consideraba apropiado. En contraposición, la Comunidad deberá concientizarse sobre la timidez de su propuesta y consecuentemente estar dispuesta a hacer recortes más profundos en los subsidios internos y externos.

En segundo lugar, dentro de la Comunidad Europea parece existir hoy una mejor disposición para discutir el tema. Por ejemplo Alemania, uno de los más vehementes opositores a las reformas en el sector agrícola y cuyo peso político en el seno de la Comunidad es significativo, ha adoptado una posición menos drástica. El ministro de Agricultura manifestó su deseo de llegar a un convenio siempre y cuando se mantuvieran algunas condiciones que garantizaran la estabilidad de los agricultores. En el viraje de la posición alemana pueden haber tenido influencia las presiones de sectores motivados por el fortalecimiento de los vínculos económicos con países de Europa Oriental. Es bien sabido que Hungría y Polonia que son partidarios de la liberalización del mercado agrícola[11] son mercados interesantes para Alemania. Por lo tanto es posible que la preocupación por estrechar los lazos con el este europeo haya desempeñado algún rol en el cambio de actitud de las autoridades germanas.

Francia por su parte, que es el mayor productor agrícola dentro de la CEE, ha mejorado su disposición pero aún no da su brazo a torcer. Esto se debe principalmente a que este país atraviesa por una situación política interna compleja. La pérdida de popularidad del presidente Mitterrand, el creciente descontento por las políticas del Partido Socialista y el gran poder de los agricultores franceses son condiciones poco favorables para emprender reformas cuyos costos serían asumidos por "los campesinos".

En tercer lugar, en Estados Unidos también se han presentado algunos avances. El 10 de enero Richard Crowder, subsecretario de Agricultura para asuntos internacionales expresó "que la fórmula de Dunkel suministraba las bases necesarias para conducir las negociaciones a un final feliz". Indudablemente, esto muestra una actitud positiva que en principio debería traducirse en un menor dogmatismo en las mesas de negociación. Adicionalmente, no hay que olvidar que en mayo de 1991 el Congreso norteamericano dio luz verde a la vía rápida para las negociaciones comerciales. Ello significa que el Congreso podrá autorizar o rechazar un acuerdo final de comercio sin hacerle ningún tipo de enmienda[12]. Una decisión como ésta permite una mayor agilidad en el estudio de los convenios y reduce el espacio para que sectores aislados, por ejemplo, partidarios del proteccionismo, ejerzan presión política.

Grosso modo, los puntos mencionados anteriormente muestran que hoy en día las posibilidades para lograr un acuerdo son más amplias que las que existían el año pasado. Sin embargo, el riesgo de un fracaso aún está presente. Por un lado, la Comunidad Europea tiene como prioridad la integración europea y por lo tanto sus esfuerzos van a dirigirse particularmente en esa dirección. Por otro lado, la renuencia de Japón a eliminar las protecciones al mercado del arroz continúa representando un peligro que no hay que desmeritar. Por todo esto, lograr un consenso depende no sólo de la voluntad política de los países desarrollados sino de la capacidad de Estados Unidos para revitalizar el sistema de comercio multilateral[13].

Por lo tanto, en la actualidad se vislumbran dos escenarios factibles:

a. El fracaso de la Ronda: una opción como ésta llevaría indefectiblemente a una guerra comercial, la cual acarrearía enormes costos para todos los actores. Sin embargo, los países en desarrollo serían los más perjudicados ya que sus capacidades de negociación son muy limitadas.

b. El éxito de la Ronda: en la agricultura seguramente implicará el establecimiento de unas normas más liberales y transparentes que las que existen hoy en día. En el mediano plazo, dicha situación contribuirá a atenuar los desequilibrios en el mercado internacional y permitirá que los países en desarrollo puedan gozar de nuevo de sus tradicionales ventajas comparativas. No obstante, no se debe olvidar que algunos países, particularmente aquellos que son importadores netos de alimentos, tendrían que asumir altos costos, ya que especialmente en el proceso de ajuste los precios aumenten y con ello se eleven los gastos en sus compras al exterior.

5. Conclusiones

Aunque todavía es factible el éxito en las negociaciones de la Ronda Uruguay, éstas podrían eventualmente prolongarse hasta 1993. Si para abril no se ha logrado un acuerdo definitivo, lo más seguro es que en el presente año no se produzcan mayores avances pues las elecciones en Estados Unidos se avecinan y la fecha para la culminación del proyecto Europa 1992 está cerca.

Por otro lado, si la Ronda Uruguay culmina exitosamente, el escenario de comercio mundial tendería, en principio, a ser más liberal. Sin embargo, no hay que hacerse ilusiones pues cualquier cambio que se adopte será lento y por lo tanto sus efectos principales se manifestarán sólo en un mediano plazo. Adicionalmente, es factible que aunque se logre una concertación en las mesas de negociación, esto no necesariamente garantiza que la liberalización y la no discriminación se vayan a manifestar en la práctica. No se debe olvidar que los países desarrollados, especialmente, a pesar de haber sido activos participantes en los anteriores foros, hoy en día son más proteccionistas que hace diez años.