La integración del bloque norteamericano

Martha Ardila

Politóloga, profesora del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia.

Germán Dobry

Historiador, investigador del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia.

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25-31

01/01/1992

01/01/1992

Presentación

La firma de un Acuerdo de Libre Comercio (ALC) entre Estados Unidos y Canadá, y con toda probabilidad México, es la resultante de una serie de cambios que a nivel global se relacionan de manera directa con la conformación de bloques regionales, la transnacionalización del capital, la apertura de las economías e igualmente con el debilitamiento de Estados Unidos.

La integración norteamericana, fortalecida por la conformación de tres potencias regionales de diversa índole, busca adaptarse de la mejor manera posible a dichos cambios internacionales, así como Estados Unidos en particular pretende obtener beneficios derivados de la expansión del mercado y de las posibilidades de obtención de mano de obra barata. En este contexto la participación de México en el bloque norteamericano adquiere gran significado no sólo por su ubicación geográfica y las características de sus recursos, sino por su doble adscripción internacional: en lo económico con Estados Unidos y en lo político con América Latina. Así, consideramos que el bloque constituye una baraja que coloca sobre la mesa las cartas de la integración asimétrica, visualizada ésta como la interpretación de dos o más espacios económicos en condiciones no homogéneas, e igualmente de la cooperación Norte-Sur. El presente artículo pretende explorar las expectativas suscitadas por el ALC, así como su impacto.

I. Desorden internacional

En la actualidad se asiste al desgaste del orden mundial imperante y a la antesala de una nueva etapa del desarrollo histórico mundial. La transitoriedad, matizada por la multiplicidad y complejidad de los actores implicados en el escenario internacional, tanto por la dispersión del poder como por un creciente desequilibrio en las zonas periféricas y una menor polarización ideológica, hace más inestable al mundo actual que el de la inmediata posguerra.

La conjunción del poder militar, económico y político ha dejado de ser exclusividad de un sólo país. El poder internacional se ha fragmentado y relativizado. Después de la Segunda Guerra Mundial, las naciones que poseían el llamado "poder duro" ostentaron la supremacía mundial. Ni otros recursos, ni el tamaño, ni la población, ni la estabilidad política eran comparables al significado de poseer el control nuclear y un considerable arsenal militar. El actual contexto ha cambiado cualitativamente y la difusión del poder se ha vuelto compleja en la medida en que múltiples actores transnacionales y no estatales intervienen, y aun la misma expansión de la tecnología bélica hacia los estados débiles.

A lo largo de toda la centuria y no tan sólo durante la Guerra Fría, las relaciones internacionales y la toma de decisiones en sí reflejaron una aparente ideologización. Se estaba en el campo del mundo capitalista o en el del socialista, pero se descartaba la posibilidad de una combinación según conveniencias coyunturales. La tendencia actual señala lo contrario: divorcio y convivencia, afinidad y discordia, incluso de manera simultánea, cooperación económica y conflictos políticos. Hoy las relaciones se definen más en virtud de los intereses económicos que de postulados ideológicos. Prima, pues, la desideologización en estricto sentido político sin que se descarte una posible futura unipolaridad política[1], entendida ésta más en función de los valores ideológicos capaces de ser transmitidos e impuestos por una potencia que del poderío militar y económico.

 Finalmente, otros aspectos tales como la soberanía, la cultura y la propia configuración del Estado-nación están sufriendo modificaciones en el escenario internacional al constituirse nuevos ejes geoeconómicos y geopolíticos regionales[2]. Esta situación generará conflictos y contradicciones acrecentados también por el ímpetu centrífugo de los grupos alógenos, poco dispuestos en realidad a ceder en lo que a derechos e identidad cultural se refiere. La transnacionalización, sin embargo, no es absoluta: continentalismo, proteccionismo y nacionalismos aún siguen desempeñando un destacado papel.

II. La integración asimétrica norteamericana

La diversidad de sus miembros, en cuanto a su población y producto interno bruto (PIB) entre otros indicadores socioeconómicos, constituye la principal característica del llamado bloque norteamericano. Sus diferencias más que sus similitudes lo convierten en un grupo de integración asimétrico y complementario. Esta característica contribuye a que los eventuales beneficios de la integración no se distribuyan de manera equitativa entre los tres países.

Mucho se ha especulado acerca de la integración entre países con diferentes niveles de desarrollo, discusión que se dio en el viejo continente a raíz de la posibilidad de incluir a los países mediterráneos europeos, excepción hecha de Italia, como parte de la Comunidad. Diversas interpretaciones teóricas han señalado que este tipo de integración asimétrica entre economías complementarias tiende a beneficiar al país o a los países menos desarrollados. En razón de ello, el más industrializado buscará un "beneficio lateral" equiparable a la ganancia que a los demás les pudiera ocasionar la ampliación del intercambio comercial y de la inversión extranjera[3]. En Canadá, por ejemplo, los norteamericanos intuyeron enormes posibilidades en el sector de los servicios y en el aumento de las inversiones. México, por su parte, resulta atractivo para Estados Unidos por el bajo costo de su mano de obra, en la misma medida en que para Alemania en particular, y los demás países de la Comunidad Europea en general, lo es Europa Oriental. Pese a las posibilidades de sustituir la fuerza de trabajo, el bajo costo de ésta continúa ejerciendo importante atracción para los países centrales. No obstante, las disquisiciones teóricas no siempre encuentran, como se verá más adelante, efectiva comprobación empírica tal y como lo corrobora el caso canadiense.

Desde hace varios años los analistas han venido sugiriendo la posibilidad de integrar un bloque norteamericano, insinuación que adquirió especial significación merced a una serie de sucesos: la conformación del competitivo mercado regional europeo, la apertura externa de las economías así como el propio debilitamiento de Estados Unidos. Con este bloque, el país del Norte busca contrarrestar la crisis interna y mostrar protagonismo y mayor influencia regional.

Aparentemente, en su conjunto, el bloque norteamericano tendría grandes ventajas. Su población alcanzaría más de 350 millones de habitantes; un PIB de 4.2 billones de dólares; los problemas que ha acarreado la amplia extensión de sus fronteras —9 mil kilómetros con Canadá y más de 3 mil con México— serían superados; el comercio y la inversión extranjera contribuirían al crecimiento económico de los tres países, en un contexto en el que el comercio de Canadá hacia Estados Unidos representa el 19% del total canadiense, y el de México el 67%. Además de la extensión del mercado y la complementariedad económica, esta región es rica en recursos naturales y mano de obra[4].

No obstante, en las fronteras de Estados Unidos se configuran características étnicas, culturales y salariales muy diferentes. Mientras con la del norte tiene mayor similitud y ha tenido relaciones de cooperación, históricamente la del sur ha generado conflictos debido a dos factores estrechamente ligados: el desequilibrio producido por la condición de subdesarrollo, y el continuo flujo de trabajadores indocumentados a través de la misma, un punto especialmente álgido de la agenda bilateral México Estados Unidos.

Canadá y México: ampliando mercados y disminuyendo aranceles

A pesar de que Estados Unidos es el principal destinatario de las exportaciones mexicanas, durante los años setenta el comercio de México con ese país experimentó un cambio de composición relacionado con el aumento de la industria maquiladora y las exportaciones de manufacturas[5]. Por varias décadas en México, fallidamente, se discutió la posibilidad de integrar un mercado económico con Estados Unidos. Aunque tal iniciativa careció de resonancia mientras la apertura económica no mostró resultados concretos, se presentó un cambio en la composición de las exportaciones y se dio a su vez un proceso de regionalización en otras partes del mundo.

Por su parte, Canadá buscaba ampliar y diversificar sus relaciones internacionales y contrarrestar los efectos de la inversión extranjera en su país. Estados Unidos y Canadá son socios más igualitarios aunque las ventajas serán mayores para el primero. La principal de ellas se deriva del incremento de las posibilidades de inversión directa norteamericana y la expansión de su mercado para las empresas de alta tecnología y servicios.[6]

En otros aspectos, Canadá y México han aducido diversos intereses en relación con la firma de un Acuerdo de Libre Comercio: mientras el primero buscaba liberalizar el régimen de importaciones con miras a insertarse en la economía global, México pretende mejorar el crédito y el financiamiento externo para reactivar su crecimiento económico entre 1981 y 1990 —su PIB había disminuido en un 8.4% y la deuda externa había aumentado de 34 mil millones de dólares en 1979 a 101.700 millones en 1990. Debido a que ambos mercados, aunque principalmente el mexicano, se encuentran lo suficientemente integrados al estadounidense, para México la firma de un Acuerdo significaría la formalización de una relación, que a diferencia de la canadiense, carece de mecanismos bilaterales de mediación[7].

 

Adicionalmente, y a pesar de que el Nafta aún no se presente del todo nítido, éste implica para México reforzar su política económica de apertura internacional, promover el crecimiento del ingreso y del empleo, favorecer el clima de las inversiones extranjeras y disminuir las barreras arancelarias. Del millón de personas que ingresan anualmente al mercado, la economía mexicana tan sólo está en capacidad de absorber entre 300 o 400 mil. Pero, asimismo, presenta desventajas relacionadas con la economía y el mercado laboral estadounidense, y con aspectos políticos y culturales que hacen alusión a la pérdida de soberanía en un país supremamente celoso de su identidad nacional.

El Acuerdo: ¿apoyo o rechazo?

En general, aunque con diferente magnitud en México, Estados Unidos y Canadá, el Acuerdo ha contado con el respaldo de la población y resultaría erróneo afirmar que ha existido una oposición amplia y organizada al respecto. Las manifestaciones en su contra han sido aisladas y lideradas por sectores minoritarios que poco inciden en la toma de decisiones.

A pesar del apoyo con que cuenta, algunos sectores de la opinión pública de los tres países, por diferentes razones, se han opuesto a la conformación de un bloque regional norteamericano. A los mexicanos se les ha vendido la idea de que además de ser la opción más viable para su país, mejoraría sustancialmente las condiciones de vida de su población, aunque educativamente no se encuentra capacitada para competir en condiciones ventajosas. Pese a ello, no se han canalizado movimientos de alcances sociales en contra del Acuerdo. Esporádicamente, se han opuesto el Partido Revolucionario Democrático, PRD, liderado por Cuahutemoc Cárdenas, así como ciertos sectores académicos. De cualquier manera, más allá de la creencia generalizada y sólidamente arraigada en la opinión pública, según la cual el Acuerdo reportará beneficios para el conjunto de la población, la certeza no resulta del todo clara, máxime cuando México adheriría a un convenio, ya existente entre Estados Unidos y Canadá desde enero de 1989, sin ningún tipo de poder negociador.

La experiencia canadiense, por otra parte, no resulta alentadora en tanto no se han cumplido los supuestos teóricos, específicamente aquéllos referidos a exportaciones, empleo y libre circulación de capitales, según los cuales Canadá revitalizaría su economía. Ni se han materializado las expectativas de amplios sectores sociales, ni la población ha obtenido los beneficios económicos anhelados. Debido a ello, en Canadá el Acuerdo de Libre Comercio halló oposición en las confederaciones de trabajadores y productores agrícolas, en el Nuevo Partido Democrático, NPD, y en la facción liderada por el liberal John Turner[8]. Por su parte, en Estados Unidos, algunos grupos ecologistas, sindicalizados y otros como los Political Action Committees PACs) se opusieron al Acuerdo impelidos por el temor de una competencia laboral insalvable por parte de los trabajadores mexicanos. No obstante, los congresistas con mayor incidencia en la toma de decisiones y los llamados "públicos atentos", entre los que se encuentran representantes de las transnacionales, apoyan el Acuerdo porque ven en México posibilidades de inversión así como una garantía de mano de obra barata.

De manera más concreta, las compañías transnacionales, como la AT&T, Dow Chemical, Ford, IBM y Pepsicola, entre otras, buscan asegurar a México como centro de producción para más adelante dinamizar su mercado de consumo. Debido a que gran parte de estas empresas tienen subsidiarias en México, eliminar las restricciones a las inversiones en lo que se ha denominado "industrias estratégicas" y establecer leyes de propiedad intelectual resulta ser un claro objetivo de las corporaciones. No sólo el bajo costo de la mano de obra y de la propiedad raíz, sino también el limitado poder contestatario de la clase obrera ejercen un importante atractivo. Recordemos que la Central de Trabajadores Mexicanos, CTM, el grupo sindical más grande del país, se encuentra cooptado por el Estado.

Aún existen muchos aspectos por definir y la situación no se perfila del todo clara. Problemas con connotaciones también políticas, que históricamente han afectado la agenda de negociaciones entre los tres países, por ejemplo el concerniente a la migración, han sido débilmente examinados y su tratamiento está aún por definirse. Resulta más probable que las inversiones en maquilas, que requieren el petróleo suministrado por el gobierno mexicano a bajo costo, aumenten en México, lo cual fomentaría las fuentes de empleo pero a un alto precio ecológico; parece mucho menos factible que la población se pueda desplazar libremente entre estos países. No obstante, un pacto de libre comercio que no incluya un marco flexible para la inmigración tenderá a aumentar las diferencias salariales y a provocar mayor desplazamiento poblacional.

La integración norteamericana no constituye una simple zona de libre comercio. Un mercado común supone un proceso de integración con libre tránsito de mercancías, personas y capitales. La historia regional y los problemas que ha acarreado el desarrollo desigual de sus fronteras requerirán un tratamiento mucho más complejo y un flujo más espontáneo no sólo de capitales sino también poblacional.

Las perspectivas de la integración asimétrica norteamericana

La integración norteamericana resulta de gran interés no sólo como fortín "proteccionista" frente a otros bloques comerciales, principalmente el europeo, sino porque debido a la creciente marginalidad de América Latina, en ella se vislumbra el futuro regional y la extensión de una zona de libre comercio a otros países de la región. La Iniciativa Andina (noviembre, 1991) y la Iniciativa para las Américas (junio, 1990) constituyen el mejor ejemplo de una integración ampliada basada en la cooperación Norte-Sur.

Las perspectivas del bloque norteamericano y del ALT, en particular, dependerán de la dimensión de la apertura y de las características de los sectores que se abran a la competencia. En el caso mexicano, probablemente los mayores cambios se presenten en las manufacturas, los servicios y la agricultura. Difícilmente los pequeños productores de fríjol, maíz y otros alimentos básicos podrán competir, y deberán abrir su producción a siembras más rentables, tales como las verduras y frutas de invierno exportables a Estados Unidos[9]. Por lo pronto los efectos son difíciles de predecir.

Para Canadá, a casi tres años de firmado el acuerdo con Estados Unidos, los beneficios han sido marginales. Por una parte, el acceso al mercado norteamericano no ha sido tan amplio como se esperaba. Aunque se han eliminado los aranceles, el proteccionismo estadounidense continúa bajo la modalidad de barreras pararancelarias, subsidios y licencias de importación, por ejemplo. Por otra parte, tampoco han aumentado las exportaciones canadienses. Según la agencia gubernamental de estadísticas, el comercio con Estados Unidos, de un superávit promedio de 5.300 millones de dólares entre 1984 y 1988, ha disminuido a un déficit promedio de 1.500 millones de dólares durante los dos últimos años. Analistas atribuyen este fracaso a las políticas macroeconómicas antinflacionarias que al fijar altas tasas de interés han sobrevaluado el dólar canadiense y hecho menos competitivos sus productos en el mercado de Estados Unidos[10]. Esta situación ha originado un aumento del desempleo que, según cifras oficiales, pasó del 7.8% en julio de 1990 al 10.5% en tan sólo un año. Informes sectoriales sobre las ramas automotriz, agrícola y licorera —supuestamente las más beneficiadas por el Acuerdo— se desconocen. Las microempresas al igual que el sector informal han sido los más perjudicados.

Como resultado del ALC, el Estado irá perdiendo poder decisorio en los asuntos internos del país, lo cual se verá reflejado en una disminución de la capacidad de negociación de los estados con menor desarrollo relativo, en este caso México y, en menor medida, Canadá. Asimismo, la territorialidad y la soberanía se harán más permeables y disminuirán en importancia. Dichos efectos se enmarcan en un proceso de desideologización y pragmatismo de alcances mundiales en el cual se perciben nuevas alianzas e igualmente mayor inestabilidad.

Por otra parte, cambios en la economía mundial tales como las transformaciones tecnológicas ocurridas a partir de la posguerra, la diferente capacidad de los países industrializados y las fluctuaciones en la oferta y la demanda de productos básicos como petróleo, café, cereales y azúcar conducirán a un mayor deterioro de la periferia. Desde 1982, las exportaciones perdieron dinamismo debido al debilitamiento de los precios de muchos productos básicos, a las políticas proteccionistas de los países desarrollados y al impacto recesivo del endeudamiento externo. Asimismo, la sustitución de la mano de obra por servomecanismos y las modificaciones de los procesos biológicos naturales mediante la ingeniería genética sitúan también en desventaja al Tercer Mundo. Frente a este panorama, las opciones que poseen países como los de América Latina no son muchas. La integración y la concertación renovada intrarregional y Norte-Sur parecen constituir las alternativas más reales aunque en el último caso no las más deseables.

Igualmente, se ha venido acentuando una creciente marginalización en África, China, el subcontinente indostánico y América Latina. Durante los años ochenta, como consecuencia del empobrecimiento, en el Tercer Mundo se produjo un cambio respecto a su propia concepción del mundo y a sus relaciones con el Norte y el Sur. Con el fin de la Guerra Fría, los territorios dejaron de tener importancia como una eventual expansión de las órbitas socialistas y capitalistas, y la ideología nacionalista hizo crisis. Aunque con diferente intensidad, los gobernantes de estos países adquirieron conciencia del significado de la desintegración tercermundista y de la conveniencia de la cooperación en vez de la confrontación.

III. El bloque norteamericano y América Latina: ¿una nueva relación Norte-Sur?

La integración y constitución de bloques regionales se concibe como una necesidad del nuevo orden mundial en ciernes. Este hecho representa eventuales conflictos para América Latina, en lo económico y lo político.

El agotamiento del modelo de sustitución de importaciones en América Latina condujo a la viabilidad y aplicación del esquema neoliberal en un contexto internacional en el que la importancia de la variable económica supera la militar y la política. Para la región, los años ochenta fueron una "década perdida" en términos de los principales indicadores socioeconómicos: entre 1981 y 1990 el PIB disminuyó el 10%, el crecimiento económico fue tan sólo de 1.2%y al comenzar los años noventa, la deuda externa había ascendido a 423 millones de dólares[11]. En cambio, en lo político (con el fin de la dictadura y los procesos de concertación encaminados a la negociación y apertura) se presenció la democratización del Cono Sur y Centroamérica.[12] La crisis económica incidió en la falta de interés de otros países por la región y condujo a su vez a una mayor dependencia de Estados Unidos, aunque en lo político, se ganaron algunos márgenes de autonomía.

Lentamente y debido a la recesión económica, al fin de la Guerra Fría y a los sucesos de la Unión Soviética, Estados Unidos ha modificado su actitud frente a América Latina. Tras muchas vacilaciones, para esa potencia resulta claro que la solución a los acuciantes problemas de la agenda global, tales como narcotráfico, medio ambiente, migraciones y comercio, requieren la colaboración regional. Países como Nicaragua, el istmo centroamericano, Cuba, e incluso otros como Perú y Colombia con presencia de una insurgencia prolongada, dejaron de ser amenaza de la expansión soviética. Muy probablemente en los próximos años se presencie un cambio en la concepción de la seguridad nacional que, en detrimento de concepciones estrictamente estratégicas y geopolíticas, orientará la acción estatal hacia la búsqueda del bienestar económico. En realidad, la seguridad y la estabilidad de la región se encuentran cuestionados más por el deterioro de la situación económica[13] que por amenazas externas.

Al finalizar el siglo XX, Estados Unidos debe adaptarse a los cambios mundiales. El problema no es tanto su decadencia sino más bien su capacidad de integrarse al nuevo orden mundial. El poder y los recursos de poder han cambiado. En un escenario internacional cada vez más interdependiente, el uso de la fuerza resulta muy costoso. Los nuevos recursos de poder, tales como las comunicaciones y los cambios tecnológicos, adquieren importancia y superan la estrategia bélica. El poder tradicional ha dejado de ocupar la cúspide debido a que en un mundo interdependiente la respuesta de terceros es muy importante. Los recursos "menos tangibles" como la tecnología, la información y la educación logran mayor peso relativo, en tanto que la geografía, la población y las materias primas tienden a perderlo. El impacto de los medios de comunicación masivos permite el ágil y expedito flujo de la información, es decir, la rápida toma de decisiones, la velocidad de las transacciones y la facilidad de los acuerdos[14], constituyéndose en un recurso de poder insustituible.

Las relaciones entre Estados Unidos y América Latina atraviesan una etapa de redefinición que tuvo su punto de partida en los esquemas neoliberales de apertura económica. Del éxito de este modelo dependerá la futura relación que será diferenciada según el país o grupo de países del cual se trate. América Latina es heterogénea y se encuentra fragmentada, aunque hoy se perfile menos disímil que durante los años ochenta.

La integración norteamericana no es un simple acuerdo comercial, sino que más bien se percibe como un proceso de cooperación de gran envergadura para el futuro de América Latina, en el que se prueba la conveniencia de la integración asimétrica y la vinculación entre los aspectos económicos y políticos. Aunque no se niega la posibilidad del cambio en la percepción de los tomadores de decisiones de la política exterior norteamericana, la historia de las relaciones de este país con México —y América Latina en general— se encuentra marcada por intervenciones y sentimientos nacionalistas que en el caso estadounidense adquieren una connotación mesiánica y de superioridad de la cultura anglosajona. Pese a ello, la eventual recuperación del "imperio" camina por los senderos de la integración y la cooperación latinoamericanas.

La futura eliminación de los aranceles y la penetración en mercados más amplios se percibió como objetivo inicial de este bloque regional. Sin embargo, Estados Unidos continúa con prácticas proteccionistas especialmente notorias en los subsidios a los productores de arroz, caña, algodón, ciertas carnes y lácteos. Por su parte, para Canadá el Acuerdo no ha significado el acceso a un mercado más amplio, ni ha fomentado fuentes de empleo. Esta situación nos llevará necesariamente a reflexionar acerca de la viabilidad de una zona de libre comercio entre países como los latinoamericanos, principalmente agroexportadores, y Norteamérica, empeñada en fomentar barreras paraarancelarias.

De cualquier manera, el bloque norteamericano apenas se está decantando y aún existen muchas preguntas sin respuesta. Por lo pronto se observa la necesidad de implementar una política coordinada pero autónoma frente a la migración y al petróleo, temas que han ocupado un primer lugar en la agenda de negociaciones no sólo de México sino de toda la región con los Estados Unidos. Falta tiempo para que Canadá, Estados Unidos y México constituyan un bloque económico efectivo. De momento, tan sólo se aproximan a un Acuerdo de Libre Comercio.