Relaciones económicas entre Colombia y Estados Unidos: la búsqueda de mayor autonomía (1982-1992)

Chris J. Goncalves

Investigador estadounidense invitado del Centro de Estudios Internacionales.

Andrés Soto V

Investigador asociado al Centro de Estudios Internacionales.

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11-22

01/07/1992

01/07/1992

Introducción

En los últimos catorce años la política exterior de Colombia ha cambiado radicalmente. Desde el "alineamiento automático" adoptado por la administración de Julio César Turbay Ayala (1978-1982) —pasando por el "alejamiento explícito" del presidente Belisario Betancur Cuartas (1982-1986) — hasta las políticas pragmáticas y poco ideologizadas de las administraciones de Virgilio Barco Vargas (1986-1990) y del actual presidente César Gaviria Trujillo se observa una profunda transformación en la postura colombiana, particularmente frente a Estados Unidos. Es decir, de la lealtad irrestricta de Turbay, las relaciones han pasado por un tiempo de alejamiento y pugnas cautelosas (Betancur) hasta una cooperación selectiva (Barco y Gaviria).

Es precisamente la búsqueda de mayor autonomía la que queremos evaluar en términos económicos o político económicos, dado que las iniciativas estrictamente políticas de la autonomía están suficientemente estudiadas. Por lo tanto es importante formular interrogantes como los siguientes:

¿Cuáles han sido los objetivos y los mecanismos empleados para lograr la autonomía económica? ¿Cuáles casos han sido exitosos y cuáles han fracasado? ¿Qué desafíos enfrenta actualmente el país?

Consideraciones iniciales

Para precisar los objetivos comerciales de la política exterior colombiana es muy útil recordar las reformas realizadas por el presidente Carlos Lleras Restrepo en 1967. Con el fin de lograr la promoción de las exportaciones como nuevo motor del desarrollo económico (reemplazando el anterior modelo de industrialización por sustitución de importaciones [ISI]) y una mayor diversificación de ellas, Lleras Restrepo creó dos organismos oficiales: el Instituto Colombiano de Comercio Exterior, Incomex, y el Fondo de Promoción de Exportaciones, Proexpo. Éstos se encargaron de manejar las importaciones y promover las exportaciones, respectivamente. Además, se ajustó la tasa de cambio con el mecanismo del crawling-peg (devaluación gota a gota) para que se reflejara la inflación colombiana al tiempo que se aseguraba que las exportaciones permanecieran en niveles competitivos[1].

Para alcanzar una mejor balanza comercial, los gobiernos colombianos desde entonces —incluso el de Gaviria— han utilizado fundamentalmente cuatro instrumentos:

- El sistema de manejo de la tasa de cambio crawling-peg.

-Varias formas de proteccionismo orquestadas por el Incomex.

-Créditos baratos; el Certificado de Reembolso Tributario, CERT, y el Plan Vallejo (para facilitar la importación de bienes de capital) ofrecidos por Proexpo.

-Las negociaciones bilaterales y el GATT.

El tema de los profundos cambios introducidos por la política de apertura económica de la administración Gaviria será considerado en la sección final.

En relación con la deuda externa, vale anotar que los propósitos de los gobiernos de Betancur, Barco y Gaviria (aquellos posteriores al estallido de la crisis en 1982) han sido los siguientes:

-Evitar una moratoria o cualquier reprogramación de la deuda que exigiera o llevara a la intervención del Fondo Monetario Internacional, FMI.

-Mantener el estatus de buen deudor y de ejemplo para los demás países latinoamericanos.

-Mantener acceso a los mercados de crédito privado (banca comercial).

-Fomentar las buenas relaciones con la banca multilateral, pero evitando su intervención en la economía colombiana.

En casi todos los objetivos de las relaciones comerciales y financieras frente a Estados Unidos y los entes multilaterales surge el tema de la autonomía. Tanto en las relaciones comerciales como financieras Colombia estuvo tratando de mantener y aumentar su margen de maniobra mientras reducía su vulnerabilidad a choques internacionales o a cambios de política, especialmente ante Estados Unidos. Por eso, para evaluar los éxitos y fracasos de la búsqueda de un mayor nivel de autonomía es posible adoptar como criterio de medición el margen de maniobra obtenido en las negociaciones económicas.

Sin embargo, esto genera algunas preguntas claves: ¿Son compatibles la búsqueda de autonomía y el crecimiento económico? ¿Ya alcanzó Colombia un nivel de autonomía suficiente para poder concentrarse más en metas económicas? ¿Qué metas son más importantes para Colombia dentro de sus relaciones con Estados Unidos y cómo debe negociarlas?

La base comercial

El comercio puede considerarse como la base del éxito económico internacional puesto que éste facilita el repago de la deuda, provee recursos que permiten al país conseguir sus objetivos de desarrollo sin la necesidad de endeudarse demasiado y otorga una postura negociadora más fuerte.

En este sentido, sin duda, la promoción de exportaciones, especialmente las no tradicionales, fue uno de los grandes éxitos colombianos durante la década de los años ochenta. Es así como entre 1980 y 1991 las exportaciones totales aumentaron de 4.053 millones de dólares a 7.629 millones, es decir, más del 5.9% anual en promedio. Por su parte, el componente no tradicional de las exportaciones (excluyendo el oro) aumentó del 35% al 48% de las exportaciones totales. Además, Colombia reguló sus importaciones en tal forma, que éstas se concentraron más en la producción (las importaciones de bienes intermedios y de capital crecieron) que en el consumo (este rubro se mantuvo estable). Por lo anterior y por la suspensión de importaciones de petróleo crudo como consecuencia de una mayor producción nacional, después de 1986 Colombia exportó más de lo que importó, tendencia que ha continuado hasta ahora.

Para observar estos patrones en detalle, considérense las siguientes cifras: (véase Cuadro 1).

Para entender los cambios en la estructura de las exportaciones tradicionales hay que tomar en cuenta, por una parte, la caída en el precio del café después de la bonanza de 1984-1986 y las limitaciones del volumen de exportaciones del grano negociadas en el pacto cafetero. Por otro lado, el aumento de las exportaciones de hidrocarburos y carbón compensaron las pérdidas cafeteras, lo cual aseguró que las exportaciones tradicionales de comienzos de los años noventa hayan quedado más o menos al nivel de 1986. El cuadro siguiente muestra estos cambios. {Véase Cuadro 2).

 

Fuente: Planeación Nacional

Mientras las exportaciones tradicionales crecieron 59.8% entre 1980 y 1991, las exportaciones no tradicionales crecieron 158.2%, más de 9% al año en promedio. Una desagregación de las exportaciones no tradicionales revela los grandes éxitos de los sectores agropecuarios (que casi se triplicó) e industrial (que aumentó a más del doble). (Véase Cuadro 3).

Es precisamente en los sectores no tradicionales donde se observan éxitos negociadores, especialmente en los últimos cuatro años, es decir, a finales de la administración Barco y al iniciarse la administración Gaviria. En este sentido, hasta 1987 solamente se observaba una caída y recuperación en las exportaciones no tradicionales; aunque las exportaciones agropecuarias aumentaron en cerca de cien millones de dólares hasta 1986, las exportaciones industriales cayeron.

Como consecuencia de la política antinarcóticos, la cooperación de Estados Unidos ha otorgado a Colombia una postura negociadora más fuerte: Además de los incentivos propiamente internos, y para hacer efectivos los programas de sustitución de cultivos de coca por otros productos legales, se ha insistido en múltiples foros internacionales, y a través de la diplomacia bi y multilateral, en que los países industrializados otorguen tratamiento preferencial a Colombia y en general a los países andinos, para poder introducir sus productos a dichos mercados. En múltiples intervenciones, la insistencia mayor de Barco y sus colaboradores fue la de hacer un llamado a los países industrializados para rebajar los aranceles y retirar los obstáculos provenientes de las medidas no arancelarias.[2]

Los esfuerzos de Barco tuvieron bastante éxito, asegurando así un mayor acceso para los productos colombianos a los mercados de la Comunidad Europea, CE, y más recientemente, durante la actual administración, a Estados Unidos, por medio de la Iniciativa Andina.

A pesar de que estas negociaciones dan un peso importante a las exportaciones agropecuarias, es necesario entender el aumento considerable de las exportaciones industriales especialmente desde 1988. En este sector las industrias "ligeras" o intensivas en trabajo (alimentos, textiles, cueros y calzado) han sido más exitosas, y se ha triplicado su exportación desde 1987. Por su parte, las industrias intensivas en capital (sobre todo papel, imprentas, químicos, caucho, hierro y acero, máquinas e implementos eléctricos) aumentaron el doble en este período. Las desagregaciones siguientes sirven para captar las tendencias importantes. (Véase Cuadro 4).

Cuadro 4
Exportaciones industriales (Millones de dólares)

 

Fuente Planeación Nacional.

En ambos grupos, ligeros e intensivos, se han logrado los mayores éxitos después de 1987. Entre las industrias ligeras, las de calzado, textiles y cuero han sido las más exitosas, mientras entre las industrias intensivas en capital son más fuertes las productoras de sustancias químicas (con exportaciones de 301 millones de dólares en 1991), imprentas (114 millones), y máquinas eléctricas (139 millones).

Por lo tanto, es necesario analizar profundamente las raíces económicas, políticas y negociadoras que condujeron a la debilidad del sector industrial antes de 1987 y le dieron su fuerza entre 1987 y 1992. En este sentido basta mencionar que la postura de confrontación asumida por el gobierno de Betancur frente a la administración Reagan no brindó grandes éxitos comerciales. Por un lado porque Betancur, enfrentado con la violencia guerrillera y una crisis de legitimidad doméstica, adoptó una política exterior en extremo ideológica, y por otra parte, porque Estados Unidos estuvo usando el comercio como un instrumento de coerción en su política exterior.

La posición de liderazgo de Betancur, asumida en Cartagena en 1983 y 1984, contradijo directamente las políticas de Reagan en estos campos.

A pesar del grado de cooperación que el gobierno de Turbay había logrado desarrollar con la administración Reagan, Betancur creía que Estados Unidos había continuado tratando a Colombia con "desdén" y adoptado los intereses del país. Las cuotas al azúcar impuestas por Estados Unidos en 1983 eran especialmente irritantes, pero Betancur también objetaba las restricciones norteamericanas sobre flores cortadas, productos de cuero, textiles y otras exportaciones, y expresó su deseo de poder imprimir un mayor "dinamismo" en las negociaciones sobre cuestiones económicas bilaterales.[3]

Por su parte, las posturas negociadoras —con más pragmatismo que contenido ideológico— adoptadas por Barco y Gaviria, conjuntamente con la política de apertura, explican los éxitos comerciales logrados a finales de los años ochenta. Particularmente, la colaboración en la lucha contra el narcotráfico ha ganado el respeto de la administración Bush, tornándola mucho más receptiva para discutir los problemas comerciales entre Colombia y Estados Unidos. La Iniciativa Andina (Andean Trade Preference Act, ATPA) es la manifestación más reciente de esa voluntad.

El yuxtaponer los fracasos de las administraciones de Turbay y de Betancur con los éxitos de Barco y Gaviria hace que surja una pregunta clave: ¿Por qué Turbay Ayala (quien mantuvo el alineamiento más claro con Estados Unidos) no logró obtener más concesiones comerciales que las recibidas por Barco y Gaviria (quienes practican una cooperación tentativa)? Si bien la respuesta a este interrogante presenta muchas facetas —el nuevo entorno internacional y las diferencias entre las políticas de Reagan y Bush—, es posible que el pragmatismo negociador, el enfoque adoptado en cuestiones de comercio y economía y la mayor independencia relativa de Barco y Gaviria, en contraste con las políticas de Turbay, puedan explicar mucho. Efectivamente, el cambio de política entre las administraciones de Reagan y Bush, y más recientemente el paulatino cambio de la política de este último pueden explicar tal fenómeno.

Lo anterior concuerda con la teoría que sostiene que las mejores negociaciones se dan entre socios fuertes, ambos con cierta confianza propia y respeto para el otro. En este aspecto el Estado colombiano está ganando respeto internacional por su cooperación en la lucha antinarcóticos y por su enfoque pragmático en el saneamiento de la economía nacional. Dicho reconocimiento ha otorgado al país una posición negociadora mucho más fuerte en el área del comercio exterior.

En relación con la búsqueda de una mayor autonomía internacional, las políticas de diversificación de las exportaciones para reducir la dependencia del café y el petróleo han sido bastante exitosas. Asimismo, la política económica y negociadora de Barco y Gaviria representa una muestra de mayor autonomía, lo cual a su vez ha provisto mayores beneficios negociadores y económicos que los obtenidos por la administración Turbay. Sin embargo, el contraste de Barco y Gaviria con Betancur, quien asumió una mayor autonomía política, nos hace pensar que los beneficios de la autonomía son menores que aquellos que otorga la cooperación.

El problema de la deuda

En el terreno de la deuda externa las administraciones de Barco y Gaviria han hecho un compromiso entre la autonomía y los beneficios económicos obtenidos a través de una postura más realista y cooperativa. En efecto, Betancur empezó a ajustarse a las realidades económicas internacionales después de 1985, debido a la crisis de iliquidez que enfrentó el país luego de cuatro años de déficit comercial y altas inversiones públicas. De ahí se concluye que el intento de Betancur por lograr una autonomía en el terreno de la deuda (particularmente sus esfuerzos por liderar a los países deudores) estaba condenado al fracaso debido a la incapacidad de promover las exportaciones del país. Esto permite afirmar que la iliquidez no ofrece ningún beneficio negociador.

Antes de analizar la política de negociación de la administración Betancur con sus prestamistas, es necesario considerar algunos datos claves para entender el desarrollo de la iliquidez colombiana. (Véase Cuadro 5).

Entre 1981 y 1985 las tendencias más destacadas son:

-Aumento en un 84% del saldo total de la deuda externa.

-El incremento en el porcentaje de exportaciones destinado a cubrir el servicio de la deuda, de 22% en 1981 a 31% en 1985.

-La disminución del porcentaje de la deuda total concentrada en la banca comercial (de 42% a 38%) y el aumento del porcentaje de la concentrada en el Banco Mundial (de 21% a 25%).

 

 

Fuentes: Planeación Nacional y Banco de la República

Este último, resultante de la cautelosa postura de la banca comercial después de la crisis mexicana y la decisión del Banco Mundial de proveer más recursos a países con serios problemas de endeudamiento externo.

La administración Betancur 1982-1986

Entre el estallido de la crisis de la deuda a raíz de la moratoria mexicana en 1982 y la coyuntura crítica de Colombia en 1985, Betancur asumió una postura fuerte ante Estados Unidos. Según la ecuación de Betancur, la autonomía y el alejamiento con respecto al gobierno de Reagan eran equivalentes. Así:

Durante la visita realizada por el presidente Reagan a Bogotá [a finales de 1982], el mandatario colombiano propuso que las deudas externas de los distintos países latinoamericanos fueran renegociados de manera tal que sus pagos fueran limitados a un porcentaje fijo de sus ingresos por concepto de exportaciones y que Estados unidos modificara su política reciente y aumentara sus contribuciones a las agencias prestatarias internacionales [4]

Obviamente la declaración de Betancur fue ignorada en Washington. Sin embargo, en 1983 Betancur trabajó activamente en los esfuerzos por organizar una respuesta latinoamericana a la crisis de la deuda en varios foros (entre otros Unctad VI, la Cepal y la OEA). En 1984, Colombia apoyó la Declaración de Quito, destacando la necesidad de lograr soluciones políticas a la crisis de la deuda; contribuyó con 50 millones de dólares al "paquete de rescate" para Argentina; conminó conjuntamente con Brasil, México, y Argentina a los países industrializados a encontrar una solución política y económica a la crisis financiera para evitar una recesión latinoamericana; facilitó el Consenso de Cartagena, que demandó una solución política y concreta a la crisis; y asistió a la segunda reunión de deudores en Mar del Plata, Argentina. Todos esos esfuerzos no lograron ninguna acción conjunta (como pudo ser una cesación en los pagos o una negociación colectiva) pues los países deudores claves estuvieron reticentes, y por lo tanto las negociaciones de refinanciación continuaron tal como lo quiso Estados Unidos y el FMI: país por país[5].

Por otra parte, para la banca comercial, el FMI y Estados Unidos, la estrategia consistía en evadir el problema, negando que se presentara una crisis estructural de insolvencia. Los prestamistas en conjunto decidieron manifestar que la crisis era solamente un problema de iliquidez. De ahí, se empezó con el reescalonamiento de la deuda y su refinanciación. De igual forma, los paquetes stand by ofrecidos por el FMI exigieron, entre otras demandas, que los países deudores restringieran los salarios para controlar la demanda doméstica. En efecto, la banca comercial utilizó al FMI para disciplinar a los deudores por el método de distinguir entre varios niveles de deudores (buenos, intermedios y malos) y tratar preferencialmente a los buenos[6].

Frente a la falta de concertación real de los países deudores, el cartel bancario se mostró más poderoso en las negociaciones. Entretanto, enfrentado con una iliquidez en 1985, Betancur decidió acomodarse, aunque con reticencia, a las políticas de los financistas. Es así como en 1984 y 1985 Colombia se vio enfrentada a debilidades comerciales, amortizaciones crecientes —particularmente en el sector público (ECOPETROL y Carbocol)— y a la reticencia del sistema financiero a proveer nuevos recursos a los países latinoamericanos. Los términos exigidos por el FMI y la banca comercial eran muy restrictivos y onerosos ya que obligaban a la reprogramación de la deuda. Igualmente las exigencias de un paquete stand by del FMI presionaban una reducción de aranceles y la adopción de otras barreras comerciales, algo que en este período habría podido empeorar la balanza comercial del país.

Cabe recordar que la posición dominante ocupada por la banca comercial como prestamista de Colombia tiene sus orígenes en las inversiones públicas del Plan de Integración Nacional, PIN, de la administración Turbay. En este sentido la situación financiera del sector público influyó en muchas de las escogencias crediticias colombianas a partir de 1984. Por ejemplo, para realizar el PIN, el sector público aumentó su endeudamiento con la banca comercial, pasando de un saldo de 550 millones de dólares en 1978 a 1.500 millones a partir de 1982, es decir más del 55% del saldo total con la banca comercial.

Como consecuencia de lo anterior, al finalizar 1984 el sector público se enfrentó a una situación de iliquidez financiera, pues debía pagar 700 millones por concepto de amortizaciones en los dos años siguientes y cumplir requerimientos de mil millones para culminar sus obras de inversión. Además, a raíz de la crisis mexicana en 1982 y del profundo deterioro de la economía colombiana después de 1981, entre mediados de 1982 y mediados de 1985, "el sector público colombiano no recibió ningún crédito de mediano y largo plazo y de libre disponibilidad"[7]. Simultáneamente, Colombia redujo sus reservas internacionales en 3.700 millones de dólares.

Así, a mediados de 1984, Colombia enfrentó la decisión fundamental de escoger entre la reestructuración de su deuda, como la única manera de evitar una moratoria en los años siguientes, o la normalización de sus relaciones con la banca internacional para obtener nuevos recursos. La administración Betancur optó por lo último dado que, por un lado, los esfuerzos por lograr una política latinoamericana unida fracasaron y por otro, los costos de una reestructuración habrían sido bastante altos.

En esa etapa los paquetes de reprogramación de deuda en América Latina implicaban también la reestructuración de la deuda privada, pero nacionalizando y garantizando esta deuda con cargo a la Nación. Además, estas reestructuraciones de deuda externa eran de por sí altamente onerosas para los países, ya que las condiciones en que se hicieron fueron, en promedio, de solamente 8 años de plazo total, 3 años de gracia y con un margen sobre la tasa internacional de interés Libor superior al 1.5%.[8]8

En las negociaciones con la banca comercial para obtener el crédito Jumbo (mil millones de dólares) a finales de 1985, Colombia logró obtener mejores términos que aquellos que implicaban los paquetes de reestructuración, aunque fueron más onerosos que los términos pactados para la deuda externa colombiana en ese momento. Sin embargo, el principal efecto fue que se evitó la nacionalización de la deuda privada. Los términos del Jumbo (8.4 y 3.4 años de plazo total y de gracia respectivamente y 1.35% sobre la tasa Libor) superaron las condiciones de reestructuración pero no los términos de la deuda vigente (8.5 y 3.5 años y 1.1%).

Si bien las condiciones económicas del crédito Jumbo fueron más favorables que las de una reestructuración, las exigencias políticas fueron considerables. La reestructuración implicó la intervención del FMI en las políticas macroeconómicas del país, hecho que se tradujo en una considerable pérdida de autonomía. No obstante, las condiciones fueron menores que las demandas por una eventual reestructuración.

Vale la pena describir en detalle la pérdida de autonomía, ya que ésta fue bastante sutil y ha continuado hasta el presente En las palabras del experto Luis Jorge Garay Salamanca:

El país se vio en la necesidad de establecer negociaciones particulares con el Fondo Monetario Internacional, con el Banco Mundial y con gobiernos de varios países acreedores, especialmente Estados Unidos, para que avalaran la política económica gubernamental ante la banca comercial internacional, a fin de permitir la reanudación del acceso del país a recursos crediticios[9].

Para mantener una posición ventajosa entre los entes financieros y gubernamentales, Colombia tuvo que dar un viraje importante a su política macroeconómica para así "hacer viable una solidez cambiarla y fiscal suficiente como para poder continuar ritmos anuales de crecimiento no inferiores a un 5%"[10]. Está claro, entonces, que Betancur logró mantener un mayor margen de maniobra en el manejo de la economía —especialmente frente a Estados Unidos y el FMI— que el que hubiera sido posible a través de la reestructuración. Pero queda igualmente claro que a partir de 1984 Colombia tuvo que "escoger" ciertas medidas recomendadas por el FMI.

Además, el cambio en las políticas económicas estuvo acompañado por un nuevo nivel de cooperación en la política exterior, el cual aumentó como consecuencia de la guerra total contra el narcotráfico proclamada por Betancur antes de su visita a Washington en 1985. Sin embargo, este esfuerzo se vio comprometido por factores como el proceso de paz en Centroamérica, el Grupo de Contadora, la deuda externa y el narcotráfico.

La administración Barco (1986-1990)

El presidente Barco se destacó por alejarse de la búsqueda de una autonomía absoluta a cambio de relaciones más estrechas con Estados Unidos y los organismos financieros. Pero simultáneamente continuó el proceso de normalizar relaciones con la banca internacional durante una nueva etapa de la crisis de la deuda, es decir, en un nuevo entorno internacional.

El Plan Baker del Departamento del Tesoro norteamericano (vigente entre 1985 y 1988) representó un cambio significativo en las políticas de los financistas internacionales. Antes que todo, reconoció que la crisis de la deuda era más que un simple problema de iliquidez temporal y admitió que la crisis era estructural. De ahí en adelante se le otorgó un papel cada vez más importante al Banco Mundial, el cual se encargó de proveer "paquetes de apoyo" para aplicar reformas estructurales en los mercados de países deudores problemáticos. Es así como el Banco Mundial aumentó sus desembolsos anuales en 9 mil millones e incrementó sus créditos de ajuste de unos 700 millones de dólares en el bienio 1982-1984 a unos 1.800 millones de dólares en el cuatrenio 1985-1988[11].

Entre tanto, la banca comercial logró reprogramar 80 mil millones de dólares en el trienio 1986-1988 (en contraste con 55 mil millones en el trienio 1982-1985), mejorar el perfil de su exposición y reducir su vulnerabilidad en los años de vigencia del Plan. Es decir, el Plan Baker utilizó la banca multilateral para sustituir, en cierto grado, la banca comercial. En esta forma se explica el creciente porcentaje de la deuda externa colombiana concentrada en el Banco Mundial (de 25% en 1985 a 28% en 1988) en contraste con la decreciente porción en la banca comercial (de 38% en 1985 a 35% en 1988).

Los créditos otorgados por el Banco Mundial tenían la intención de apoyar reformas estructurales en los países deudores que favorecieran soluciones a través de la liberación del mercado y así asegurar un nivel de crecimiento económico suficiente para apoyar el repago de la deuda en el mediano plazo. Las recomendaciones de la banca multilateral incluían: medidas para aumentar el ahorro y la inversión nacional; la privatización del sector público; y el uso de mecanismos de mercado para ajustar la tasa de cambio, los precios, los salarios y las tasas de interés. Finalmente, el Plan Baker recomendó soluciones novedosas para el manejo de la deuda como el debt for equity swap y la venta de bonos en los mercados nacional e internacional.

La administración Barco tuvo bastante éxito para contratar créditos con la banca comercial, los cuales evitaron la intervención del FMI en el manejo de las políticas económicas de Colombia. Como resultado de lo anterior, el país continuó como excepción única entre los países latinoamericanos en lo concerniente a la deuda externa.

Para entender el caso excepcional colombiano, hay que tomar en cuenta, especialmente, la bonanza cafetera de 1985-1986 que le significó al país una balanza comercial positiva. Esta situación aportó recursos suficientes para respaldar el nivel de la deuda y convencer a la banca comercial de la futura capacidad de repago. No obstante, las políticas económicas adoptadas autónomamente por el presidente Barco también fueron de gran importancia pues señalaron a los prestamistas que Colombia mantendría una economía sana y creciente durante los años que se aproximaban. Cabe resaltar que Colombia hizo por voluntad propia mucho de lo que habría recomendado o requerido el FMI en una situación de reprogramación.

Frente a la autonomía concerniente a la deuda externa, Virgilio Barco evitó la inclinación a buscar formas de independencia en posiciones ideológicas o políticas, contrario a lo mostrado por Betancur. Como ex miembro de la junta directiva del Banco Mundial, "difícilmente podría adoptar posiciones radicales frente a las instituciones internacionales de crédito, y debía ser más partidario de la libertad de empresa, la apertura económica y de un manejo en general conservador de la economía, incluyendo obviamente las relaciones internacionales"[12].

Esta orientación política satisfizo claramente a la banca internacional. Además, durante el clímax de la crisis de la deuda, cuando quedaban pocos ejemplos de disciplina financiera, Colombia representaba un interés particular para la banca internacional como país latinoamericano deudor que no había reestructurado su deuda externa y estaba manteniendo su imagen de buen deudor por el cumplimiento de sus pagos.

El anterior desarrollo explica el porqué, cuando en 1987 Colombia enfrentó otra encrucijada clave, encontrándose ante la opción de la reestructuración o la continuación de la práctica de ser un buen deudor, el país optó otra vez por la última vía. En tal forma, pudieron adelantarse los proyectos nacionales y se evitaron las intervenciones del FMI.

Hasta esta coyuntura clave, el argumento negociador colombiano había sido que el país siempre había cumplido sus compromisos, tenía la capacidad de continuar haciéndolo y, como buen deudor en un entorno de indisciplina, merecía el apoyo de la banca internacional.[13] Aunque expertos y funcionarios colombianos no creen que el apoyo financiero internacional otorgado como resultado de esta argumentación haya sido del nivel que merece el país, el descontento no fue muy elevado[14].

Durante la administración Barco, por ejemplo, Colombia logró obtener el crédito Concordé por 1.060 millones de dólares en 1987 sin nacionalizar la deuda del Banco de Bogotá y de otras empresas del sector privado, como pretendían los prestamistas. Claro está que estos éxitos negociadores tuvieron sus costos. Los términos del Concordé (el plazo total y de gracia fue de 10 y 5 años respectivamente, y la tasa de interés de 1.4% sobre el Libor) fueron más onerosos que los costos de la reprogramación (que llevaron mejores plazos y 1.2% sobre el Libor). No obstante, Colombia logró evitar la nacionalización de la deuda privada (Cerro Matoso, Papelcol, Tren Metropolitano de Medellín y Banco de Bogotá). A pesar de esto, fue necesario reprogramar la deuda de Cerro Matoso, adoptar un programa de ajuste bajo la monitoria del FMI y firmar un acuerdo de política macroeconómica con el Banco Mundial. Además, los términos del Concordé superaron los del Jumbo y los de la deuda pública vigente con la banca comercial.

Desde la contratación del Concorde hasta 1989 Colombia mantuvo su posición excepcional en el mercado, pero entonces enfrentó otra encrucijada. La agudización de la crisis financiera de América Latina (incluyendo no solamente los conflictos entre deudores y prestamistas sino también un mayor nivel de tensión entre los múltiples prestamistas), junto al hecho de que entre 1989 y 1991 Colombia tendría que amortizar casi 2.500 millones de dólares (o 52% de su saldo vigente con la banca comercial internacional), y la necesidad de encontrar recursos para cumplir el Plan de Economía Social, aseguraron que Colombia necesitaría un crédito nuevo.

Fue el crédito Challenger de 1.650 millones de dólares contraído en 1989. Éste representó un éxito negociador para Colombia ya que se alcanzaron mejores términos que los del Concorde. En las negociaciones, Colombia logró:

•Organizar un crédito más grande que los Jumbo y Concorde.

•Evitar la reprogramación de la deuda y la monitoria del FMI y el Banco Mundial.

•Consolidar su presencia en el mercado en términos más cómodos.

•Finalizar la reprogramación de la deuda de la empresa Cerro Matoso.

•Evitar nacionalizar la deuda del Tren Metropolitano de Medellín (aunque fuera necesario adquirir las acreencias de la banca francesa en Papelcol —pero con un descuento del 80%), y

•Obtener términos casi iguales a los de reprogramación y mucho mejores que los de los créditos anteriores[15].

Las condiciones del Challenger (12.4 y 5.9 años de plazo total y gracia, y 0.91% sobre Libor) casi se aproximaron a los términos actuales de reprogramaciones (16.5 y 6.5 años de plazo total y gracia, y 0.9% sobre Libor) y superaron significativamente los términos del Jumbo y Concorde.

El punto clave de las negociaciones de la deuda es que Colombia intentó y logró intercambiar la autonomía en el manejo de la economía nacional por mejores términos financieros que los obtenibles por la reprogramación de la deuda. Los éxitos comerciales de la administración Barco le brindaron al país la fuerza económica necesaria para evitar la monitoria de la banca multilateral y mantener la autonomía. Pero, irónicamente, los mismos éxitos surgieron de una política económica conservadora con algunas similitudes a las recomendaciones del FMI y el Banco Mundial.

Conclusión: Gaviria y la situación negociadora actual

A finales de los años ochenta, Colombia tuvo grandes éxitos en la promoción de exportaciones y en el manejo y negociación de la deuda externa. La experiencia de Colombia en este período nos hace pensar que la autonomía absoluta no existe dentro de las relaciones internacionales y que el buen manejo y la fortaleza económica otorgan más autonomía y poder negociador que las posiciones moralistas e ideológicas.

Las políticas de Gaviria

A comienzos de los años noventa, la política económica y la política exterior del presi-dente César Gaviria reconocen las enseñanzas de las experiencias colombianas de la década de los ochenta. En particular, la mayor cooperación en la lucha contra el narcotráfico, la apertura económica y la Iniciativa Andina han representado éxitos económicos, políticos e internacionales para el país.

Este proceso de cooperación ha representado una cesión y una adquisición de autonomía. En el primer aspecto, la administración Gaviria ha colaborado activamente con agencias policivas estadounidenses como la CÍA y la DEA en la lucha contra las drogas ilícitas. En el segundo, Colombia ejerció su derecho de encarcelar al narcotraficante Pablo Escobar en el territorio nacional. A pesar de las fallas de esta política, se han producido éxitos parciales sin comprometer la autonomía del país.

En igual forma, a primera vista la apertura económica parece ser una concesión a las presiones norteamericanas, pero en realidad es una política autónoma. La apertura (que redujo la protección efectiva frente a las importaciones del 74.7% al 34.1% durante los primeros nueve meses de 1991[16]) ha sido apoyada por el Ministerio de Hacienda, por el Departamento Nacional de Planeación y por ciertos sectores de la Asociación Nacional de Industriales, ANDI.

Un año después de su puesta en marcha, la apertura económica ha alcanzado éxitos significativos. Las exportaciones han aumentado casi 600 millones de dólares, mientras que las importaciones han caído en casi la misma cifra. Además, en contra de las expectativas generales, el porcentaje de exportaciones tradicionales ha disminuido del 57% al 47%, mientras el porcentaje de las no tradicionales se ha incrementado del 38% al 48%. Dicha tendencia se origina en el fuerte aumento, un 40%, de las exportaciones industriales, en contraste con el crecimiento del 20% y 33% en 1989 y 1990 respectivamente. Además, otra vez en contra de las expectativas, el porcentaje de las exportaciones industriales ligeras ha disminuido de 63% a 57%, mientras el porcentaje de exportaciones de industrias intensivas en capital ha aumentado. Todos estos hechos indican que la apertura de ninguna manera está convirtiendo al país en exportador de productos tradicionales, sino al contrario. Por supuesto, no sería correcto atribuir los éxitos de las exportaciones a la apertura solamente, pues las iniciativas de cooperación con la Comunidad Europea y Estados Unidos han logrado abrirle espacio a las exportaciones colombianas.

Desafíos actuales: reflexiones y recomendaciones

A pesar de los éxitos recientes en la búsqueda por obtener autonomía y estabilidad económica, Colombia se encuentra nuevamente ante difíciles desafíos en el contexto internacional. Las presiones domésticas en Estados Unidos y Europa para estructurar un nuevo proteccionismo se tornan cada vez más fuertes. Por lo tanto, el país debe prepararse para afrontar negociaciones comerciales cada vez más duras.

El país, por consiguiente, necesita reconsiderar cuidadosamente el balance sensible entre sus metas financieras y de autonomía. Pero afortunadamente las presiones del Banco Mundial coinciden con los intereses y políticas adoptadas por el país. En consecuencia, es factible que Colombia continúe transitando por los caminos de la autonomía y el crecimiento económico sin enfrentar grandes obstáculos.

No obstante, los desafíos comerciales serán más difíciles e importantes. De manera clara, los éxitos negociadores de Colombia con la banca internacional se basan en la nueva fuerza comercial del país. ¿Entonces, qué debe o puede hacer Colombia para mantener o aumentar efectivamente su acceso al mercado norteamericano? El nuevo pragmatismo de Barco y Gaviria ha alcanzado éxitos importantes, pero, ¿qué más se puede hacer?

Las teorías de negociación destacan la importancia de que cada socio respete al otro y trate de proyectar los intereses de la contraparte para anticipar sus políticas. Efectivamente, Colombia necesita considerar la situación económica y los intereses negociadores de Estados Unidos para prepararse a transigir con los mismos en vez de lamentarse de la injusticia de las políticas inspiradas por tales motivos.

¿Cuáles, entonces, son los objetivos comerciales de Estados Unidos? A primera vista, el proteccionismo parece ser el interés más destacado de un país con un déficit comercial tan acentuado. ¿Pero proteccionismo contra quiénes: ¿los japoneses, los europeos o los latinoamericanos? ¿Proteccionismo en el área de los computadores, autos, aviones y la tecnología avanzada, o contra las frutas tropicales, productos agropecuarios, textiles, hierro y acero? ¿Proteccionismo contra los productos en los cuales Estados Unidos posee ventajas comparativas o desventajas comparativas? En realidad, la respuesta no es clara y los mismos empresarios norteamericanos entienden cada vez menos la política comercial de su país, lo cual deja abierta la posibilidad de un cambio en el futuro próximo.

Según el economista japonés, Kiyoshi Kojima, Estados Unidos tiene demasiada protección en sus industrias intensivas en trabajo, mientras presenta desventajas comparativas en productos como los textiles y el acero. Por el contrario, Estados Unidos invierte preferencialmente en industrias con ventajas comparativas. De ahí la explicación del por qué una economía con grandes capacidades productivas presenta un déficit comercial tan inmenso. Este déficit, combinado con el desempleo, fomenta la adopción de un proteccionismo fuerte en las industrias ligeras o intensivas en trabajo en las cuales no se realizan grandes inversiones. A su vez, esta tendencia impide el ingreso de las exportaciones latinoamericanas y agudiza la crisis financiera de la región. Un país que no logra exportar y obtener dólares en el exterior, tampoco puede pagar. Lógicamente, los países deudores que no consiguen exportar más reducen sus importaciones ya sea por la presión de la banca multilateral o por voluntad propia. En todo caso, la reducción de las importaciones de América Latina, como resultado de la crisis de la deuda, ha disminuido las exportaciones de Estados Unidos en más de 100 mil millones de dólares en los últimos diez años, agudizando aún más la crisis comercial norteamericana.

Esta situación no puede continuar indefinidamente y la idea de implantar una política industrial norteamericana coordinada por el gobierno federal (un tabú impensable durante la Guerra Fría) está creciendo cada vez más. Las soluciones, según Kojima, pueden ser: una menor protección contra los productos intensivos en trabajo, es decir, las exportaciones latinoamericanas; y mayor inversión en el exterior en tales industrias y menor inversión en las industrias intensivas en capital dentro de Estados Unidos. Tales soluciones aumentarían las exportaciones tanto de Estados Unidos como de América Latina y, entonces, servirían a los intereses mutuos.

Claro está que dicha solución implicaría un cambio profundo en la política comercial e industrial de Estados Unidos, pero de todas formas un cambio necesario dada la agudización de la crisis de la deuda latinoamericana y también del déficit comercial de Estados Unidos. Pese a que los negociadores colombianos cuentan con una menor capacidad para convencer a los funcionarios estadounidenses de cambiar su política económica, una concepción de intereses mutuos tales como los que se esbozaron anteriormente podría servir para superar futuros escollos en las relaciones comerciales y financieras.