Gobernabilidad y lucha contra las drogas: el papel de las instituciones y el derecho

Fernando Cepeda Ulloa

Embajador de Colombia en Canadá. Discurso presentado a los participantes en el Proyecto Multidisciplinario sobre Narcotráfico en las Américas, coauspiciado por el North-South Center de la Universidad de Miami y el Centro de Estudios Internacionales de la Universidad de los Andes, marzo de 1993.

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01/04/1993

Que las instituciones y el derecho en todas sus manifestaciones son un aspecto fundamental del desarrollo es un concepto que, aunque nos parezca sorprendente, apenas comienza a recibir el debido reconocimiento en los círculos financieros internacionales.

No cabe duda de que, aquí y allá, en los ambientes universitarios siempre hubo una escuela que postuló la importancia de la dimensión institucional y legal del desarrollo. Muchos de los que aquí estamos reunidos pertenecemos a esa línea de pensamiento.

Con todo, se han requerido múltiples décadas y varios revolcones internacionales para que este enfoque adquiera, por fortuna, plena aceptación en los centros de decisión, particularmente los más estratégicos: la banca internacional multilateral, las agencias de cooperación técnica y las cancillerías de los países industrializados. Inclusive se ha constituido en uno de los temas prioritarios de la política exterior y en uno de los programas de acción de estas agencias, introduciendo además, un nuevo vocabulario. Algunos hablan de "good governance", otros de gobernabilidad, otros de desarrollo político sostenible.

En el pasado, para asegurar el éxito de los préstamos se propició lo que he dado en llamar una gobernabilidad sectorial ad hoc. Ahora se plantea por fin la necesidad de alcanzar una gobernabilidad integral.

Si quisiéramos ser justos habría que reconocer, para no remontarnos muy lejos en este rastreo, que los académicos que promovieron la temática del desarrollo político en la década de los sesenta y aquellos que buscaron establecer la relación entre derecho y desarrollo merecen buen crédito por haber acertado en el enfoque, así por mucho tiempo sus voces no hubieran alcanzado el eco apropiado.

Es claro entonces que una faceta fundamental del desarrollo institucional es la que tiene que ver con la modernización del derecho y, por supuesto, con la modernización de la administración de justicia. Hasta hace poco, este postulado parecía algo exótico. Pero vivimos tiempos nuevos, y es hora de contemplar "pensamientos impensables".

América Latina ha respondido con interés a las oportunidades de financiamiento y asesoría técnica que, para modernizar el derecho, y con él la administración de justicia, están ofreciendo instituciones como el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial y la Agencia Internacional para el Desarrollo.

El Proyecto Venezuela, financiado por el Banco Mundial, es quizás el más ambicioso. Lo realizado en Colombia durante el gobierno Gaviria no sólo en el campo de la justicia criminal sino en la estructura jurídica, desde sustituir una Constitución de más de cien años hasta la modernización del Estado, y la reformulación novedosa del papel del Ministerio de Justicia y Derecho, como se denomina ahora, ha generado mucho optimismo con respecto a lo que es posible realizar cuando existe una voluntad política firme Lo que está ocurriendo en algunos países centroamericanos, en Argentina, Chile y Uruguay, para mencionar tan sólo algunos ejemplos, indica que hay una nueva ola y que, en buena hora, uno de los defectos más prominentes del paradigma de desarrollo anterior está en franca vía de superación.

Resulta sorprendente, pero al mismo tiempo gratificante, escuchar planteamientos como los siguientes:

La modernización del derecho y de la administración de justicia reviste una importancia crítica; La reforma del Estado es inseparable de la modernización del derecho y ambas constituyen ingredientes claves para el fortalecimiento de la gobernabilidad en estos países; La aceleración del crecimiento económico, acompañada de una mayor equidad social, supone la vigencia de un Estado de derecho, un grado aceptable de estabilidad y certidumbre jurídica, un decidido esfuerzo por adecuar el derecho a las nuevas realidades, y un sistema moderno, independiente y eficaz de solución de los conflictos de intereses que son consustanciales a la sociedad y a veces se ven estimulados por los procesos de cambio señalados; Tanto el derecho como el desarrollo se han perjudicado a causa de la tradicional separación existente entre ambas esferas; Uno de los más importantes retos del derecho de nuestros días consiste en su capacidad efectiva para asimilar la realidad y las actuales exigencias de la vida de convivencia, de las relaciones familiares, de los vínculos laborales, de las relaciones entre el Estado y el ciudadano, del mundo de los negocios; No podría pensarse que son ajenas al derecho la tendencia hacia la globalización y la interdependencia entre los distintos países a nivel mundial, la creciente apertura de América Latina frente al contexto externo, la presencia cada vez más activa de un conjunto de agentes transnacionales en la sociedad y la economía. El derecho debe reflejar esas transformaciones y ayudar al manejo de estas nuevas realidades. El desafío del derecho en la actualidad consiste en volver a adecuarse a las cambiantes realidades económicas y sociales; Todos los estamentos de la sociedad deben cerrar filas en torno al objetivo de respaldar el proceso de modernización del derecho y del poder judicial.

¿Son acaso los planteamientos de un académico, los de un magistrado, o tal vez los de un ministro de Justicia iluminado? De ninguna manera. Son los de un economista. Y para más señas especializado, y de vieja data, en los temas del desarrollo: el exdirector de la Cepal, exministro de Relaciones Exteriores del Uruguay, aficionado a la ópera y ahora, para fortuna nuestra, presidente del Banco Interamericano de Desarrollo.

No se trata de elucubraciones de un banquero. Existen dos testimonios que dejan la convicción de que las preocupaciones del señor Iglesias son serias. Me refiero a las opiniones de los consejeros legales tanto del Banco Mundial como del Banco Interamericano de Desarrollo. En primer lugar, la del señor Shihata, vicepresidente y asesor jurídico del Banco Mundial:

No debe sorprender que las reformas económicas estructurales que se vienen llevando a cabo en muchos países en desarrollo impulsen a los gobiernos a abordar la reforma del sistema jurídico, inclusive el poder judicial, como complemento necesario a la reforma económica. El tema también está ganando cada vez más reconocimiento en los foros de desarrollo debido en especial a su efecto directo en la buena gobernanza de la gestión de recursos, y en especial en la creación de un clima de inversión propicio.

Como asesor jurídico del Banco no tuve dificultad en llegar a la conclusión de que el Banco puede responder favorablemente a la solicitud de ayuda de un país en el campo de la reforma jurídica, incluida la reforma judicial, si halla que es pertinente al desarrollo económico del país y al éxito de la estrategia crediticia del Banco para ese país. Una respuesta de esta índole puede tener lugar en el marco de un préstamo para un proyecto específico o como parte de las medidas de reforma que se habrán de implantar en virtud de un préstamo de ajuste. En cualquiera de las dos situaciones, la participación del Banco sólo puede tener lugar a solicitud del país en cuestión.

El asesor jurídico adjunto del Banco Interamericano de Desarrollo, el colombiano Néstor Humberto Martínez Neira:

La lectura del objeto y las funciones del Banco permiten concluir que él se encuentra autorizado por el mandato de los países miembros para actuar en programas de apoyo a los sistemas judiciales de la región, como que el fortalecimiento de nuestros estados de derecho y en especial el eficaz funcionamiento de aquéllos constituye un prerrequisito fundamental para consolidar el adecuado marco institucional del desarrollo económico.

Y yendo un poco más lejos añade:

El apoyo a la actualización del orden legal aparece como una constante en los diversos contratos de préstamo y en las cooperaciones técnicas, que suelen reservar recursos para financiar estudios encaminados a la revisión de la legislación de los sectores en que se actúa, por parte de técnicos nacionales en cada temática. Innumerables ejemplos pueden citarse respecto de la legislación agrícola, ambiental, educacional, financiera, bursátil, concursal, sobre empresas públicas, propiedad intelectual y propiedad industrial, entre otras.

Y tanto el Banco Interamericano como el Banco Mundial participan del criterio, que han hecho público, de que su propósito no es sustituir ni a los gobiernos ni a los pueblos de sus países miembros en decidir cómo deben ser gobernados. Anota Iglesias:

Los organismos internacionales no están para dar recetas a sus gobiernos; están para acompañarlos en sus decisiones políticas de cambio y en la forma como quieren cambiar. Vamos a responder a las demandas de los gobiernos y nuestra función es fundamentalmente una función catalítica, de vinculación de aquellos que están trabajando en el mismo campo y de aprender conjuntamente, pero de ninguna manera de convertirnos en actores principales en un proceso en que solamente cabe orientar a los gobiernos y a los pueblos de nuestros países.

Es reconfortante verificar que las voces que clamaban en el desierto en favor de estas tesis hace unos años, encuentran hoy no solamente un eco retórico sino, lo que es más importante, un eco que tiene capacidad financiera para volver a colocar las cosas en el sitio donde siempre debieron estar. No cabe duda de que este "nuevo trato" con el derecho y con la administración de justicia va a tener un profundo significado en la gobernabilidad de nuestros países, en la convivencia y, en Colombia, en la recuperación y en el mantenimiento de la paz.

No se sabe de un país que haya logrado altos niveles de desarrollo en el cual las conquistas de los sectores débiles no estén sólidamente respaldados por una pronta y cumplida administración de justicia. Así el enfermo se reivindica frente al médico irresponsable, o el propietario frente al vecino o al transeúnte abusivo, o el consumidor frente al industrial o al comerciante que lo engañan, o el público frente a una propaganda engañosa, o el ciudadano frente al burócrata incompetente o corrupto, o el trabajador frente al empresario, o la sociedad frente a los monopolios y así en cada renglón de la existencia.

"Cuando no existen instituciones legales sólidas dice el Informe Kissinger sobre Centroamérica, hace ya casi diez años, las crisis económicas, políticas y de seguridad se magnifican". Fue lo que ocurrió con el problema de las drogas ilegales, tanto en los países como en el nivel internacional.

Si se examina esta trágica historia hay que reconocer que, en su origen y, luego, en su brutal evolución, la ineficiencia del derecho y, más todavía, la ineficiencia del sistema judicial, algo tienen que ver con el crecimiento y envalentonamiento de esta monstruosa actividad delincuencial.

Es una falencia notoria en el frente doméstico. Pero es también una debilidad notoria del sistema jurídico internacional. Y es algo que continúa afectando los mecanismos de lucha contra la droga en forma dramática, aun en estos momentos. El régimen legal doméstico se queda corto, incluso el rediseñado, para afrontar el fenómeno, ante el carácter evidentemente internacional de una de las acciones criminales mejor dotadas, mejor organizadas y con recursos financieros y tecnológicos que, en ocasiones, desbordan la más recursiva imaginación. Y se queda corto también, por la ausencia de normas de carácter internacional capaces de lidiar exitosamente con esta conducta criminal.

La complejidad del instrumento más avanzado en esta materia, la Convención de Viena de 1988, no ha tenido hasta ahora ni la agilidad ni la eficacia que se buscaban. Y ello a causa de su complejidad y de las transformaciones que ella misma exige en las legislaciones nacionales de los países que la han ratificado.

El crimen organizado internacional, en sus diferentes versiones, es una de las nuevas realidades de nuestro tiempo. Es una de las expresiones del fenómeno de globalización. Colombia ha experimentado duramente este impacto y no le tomó mucho tiempo darse cuenta de que no se trataba de un fenómeno con el cual pudiéramos lidiar solitariamente. La cooperación y la solidaridad internacionales no sólo eran indispensables sino, en justicia, necesarias. Se trataba del crimen organizado internacional, solamente atacable en esos términos y, como lo he manifestado en otras oportunidades semejantes, con una estrategia sincronizada.

Hemos sido víctimas del subdesarrollo institucional y legal evidente en el ámbito internacional y de un fenómeno similar en el nivel doméstico.

Todo este preámbulo para insistir en una idea que el gobierno Gaviria desde el mismo discurso de posesión y luego, en varias ocasiones, ante la Asamblea General de Naciones Unidas, ha llevado a consideración de la comunidad internacional, a saber: la creación de una jurisdicción penal internacional para el narcotráfico, el lavado de dólares y la exportación ilegal de precursores químicos. "Ya es hora dijo el presidente Gaviria en su discurso de septiembre 21 de 1992 de que la Organización de las Naciones Unidas aborde este tema con seriedad y dedicación". Es un paso positivo en la empresa de construir instituciones internacionales que respondan a las nuevas realidades, en este caso, la globalización del crimen.

Es bien sabido que ésta es una de las propuestas que se reciben con mayor escepticismo. Basta recordar que la Comisión Internacional de Derecho lleva más de tres décadas discutiendo un tema similar. Pero las crisis son oportunidades, y ejemplos recientes así lo comprueban. Desde la creación del Tribunal de Nuremberg no se creía posible el que pudiera concretarse una idea semejante. Sin embargo, casi en cuestión de semanas, el Consejo de Seguridad abordó el tema, aprobó la creación de un tribunal internacional para juzgar crímenes de guerra en la antigua Yugoslavia y en pocos días los juristas que nunca pudieron acordar fórmulas han presentado al Consejo de Seguridad no uno, sino varios proyectos al respecto. El 18 de febrero pasado el representante permanente de Suecia en las Naciones Unidas en nombre de la Conferencia sobre la Seguridad y la Cooperación en Europa remitió la propuesta de los Estados participantes en la misma de un tribunal para los crímenes de guerra en la antigua Yugoslavia formulada por los relatores en el marco del mecanismo de Moscú de la CSCE para la dimensión humana en Bosnia y Herzegovina y Croacia. El índice del Anexo 8 se refiere a las disposiciones generales (establecimiento del tribunal, objetivo, crímenes punibles, órganos del tribunal, capacidad jurídica, sede, designación de magistrados, funciones de la fiscalía, penas y recursos, garantías procesales, cosa juzgada, derechos e intereses de la víctima, aspectos procedimentales, ejecución de los fallos, indulto, formas de cooperación internacional, etc.). Y por su parte el embajador de Italia envió el 16 de febrero al secretario general de las Naciones Unidas "un proyecto de estatuto de un tribunal encargado de juzgar los crímenes de guerra y los crímenes de lesa humanidad cometidos en el territorio de la antigua Yugoslavia".

Se trata de un estudio realizado por un comité de juristas italianos presidido por el expresidente del Tribunal Constitucional de ese país. Entre otros, participó el profesor Bassiouni de la Universidad De Paul de Chicago, presidente del Instituto Internacional de Derecho Penal, uno de los mejores expertos en este tema.

La celeridad que ha caracterizado recientemente este proceso de decisiones para crear instituciones jurídicas internacionales abre una luz de esperanza con respecto a las propuestas colombianas para la creación de una jurisdicción penal internacional. Se trataría de una pieza fundamental en la lucha contra las drogas ilegales.

Pienso, y lo digo aquí en voz baja y con la clara advertencia de que no tengo encargo oficial alguno para hablar así, que una entidad como el Centro Norte-Sur de la Universidad de Miami, institución que cuenta, además, con una prestigiosa Facultad de Derecho, podría constituir un grupo de trabajo con profesores de distintas especialidades y nacionalidades, con la participación de algunos latinoamericanos para realizar una tarea como la que he traído a cuento. Así se le daría un impulso definitivo a esta iniciativa.

Entonces sí podríamos decir que el derecho internacional se está adecuando a las nuevas realidades. En este caso la realidad del crimen internacional organizado, que igual trafica en los altos círculos financieros internacionales que en los más bajos fondos de la clandestinidad delincuencial.

En otras circunstancias, y contar con el ejemplo europeo y con la decisión del Consejo de Seguridad, no sería posible atreverse a formular a título meramente personal este tipo de propuesta. Pero una vez que el tabú ha sido destruido y toda vez que, por fin, el desarrollo institucional y jurídico está de moda, ¿por qué no sugerir fórmulas que permitan encontrar una salida a iniciativas que la sabiduría convencional encuentra inalcanzables? Hagamos realidad lo que parece imposible.