El interés de Colombia en el Caribe

Martha Ardila

Investigadora del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional y asesora del Ministerio de Relaciones Exteriores.

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3-9

01/07/1993

01/07/1993

Presentación

A pesar de la ubicación geográfica, Colombia ha descuidado su presencia en el Caribe. Tan solo a comienzos de la década de los años ochenta el país comienza a reflexionar en torno a esta área y, aunque en un principio se concentra exclusivamente en el istmo centroamericano con sus acciones en el Grupo de Contadora, años más tarde, durante los años noventa, inicia una política más agresiva hacia la Cuenca del Caribe.

Varios aspectos inciden en el desarrollo tardío de las relaciones internacionales colombianas hacia el Caribe. Entre ellos podemos mencionar: las tendencias de la política exterior, el marcado anticomunismo de los lineamientos internacionales y el énfasis jurídico que ha caracterizado la toma de decisiones internacionales.

En este ensayo se sostiene que la presencia de Colombia en el Caribe es posible bilateral y multilateralmente, en grupos subregionales y diferenciados. Debido a que el Caribe no es un área homogénea sino que en la misma se ubican más de 30 islas, debe separarse la zona continental de la insular, y distinguir la parte anglófona (donde se incluyen los miembros del Caricom), de la francófona y de la hispanoparlante. La relación e inserción de Colombia en la región debe contemplar esta heterogeneidad. Así, el aspecto cultural resulta cada vez más importante en los procesos de integración, debido a que esta variable incide directa o indirectamente en el manejo político, económico y comercial.

La heterogeneidad caribeña

La Cuenca del Caribe resulta bastante más heterogénea de lo que comúnmente nos imaginamos, debido a sus características históricas, socioeconómicas, políticas y culturales. Constituida por países con los más variados niveles de desarrollo, presenta diversos procesos políticos y alberga a diferentes grupos étnicos.

Históricamente, la Cuenca del Caribe[1] tiene un desarrollo que resulta tan complejo y contradictorio como su geografía y ha sido escenario de rivalidades entre poderes coloniales como España, Francia, Holanda, Inglaterra y Estados Unidos debido a su ubicación estratégica y sus recursos.

La relación de la Comunidad Europea y los tratados convenidos en el Acuerdo de Lomé, la actuación de los Estados Unidos y de países como México, hacen de la Cuenca una zona con identidad heterogénea y vínculos de los más diversos actores regionales y extrarregionales, donde confluyen intereses antagónicos.

Potencias medias regionales como Colombia, México y Venezuela han dirigido, con diferente intensidad, acciones concretas hacia el área. Estos países han perseguido sus propios objetivos y han utilizado instrumentos adecuados a sus fines. Actualmente, se muestran interesadas en llegar a un equilibrio regional compartido, como una alternativa capaz de remplazar la histórica penetración norteamericana.

Con un papel de liderazgo regional, México ha desarrollado una mayor tradición hacia Centroamérica, debido a su riqueza petrolera y a una política autónoma e independiente de los Estados Unidos. Apoyó procesos de cambio en el área y brindó una serie de instrumentos bilaterales y de cooperación, tales como el Acuerdo de San José y los realizados en el marco de la Aladi. En agosto de 1992, teniendo en cuenta los niveles de desarrollo y los esfuerzos de complementación económica en áreas como la energética y el sector primario, México y los cinco países centroamericanos acordaron constituir una zona de libre comercio a partir del 31 de diciembre de 1996.

Venezuela, por su parte, comenzó, a partir de 1969, una política de apertura hacia América Latina y de manera especial hacia el Caribe, debido a su ubicación geopolítica y bonanza petrolera[2]. En busca de estabilidad regional y de crecimiento económico, ha aprovechado su riqueza petrolera por medio de la canalización de recursos a través del Fondo de Inversiones de Venezuela (FIV), el cual está orientado hacia la cooperación con aquellos países caribeños que tuvieron problemas en su balanza de pagos. En julio de 1991 suscribió las bases de un acuerdo marco sobre comercio e inversión conducente a la eliminación de aranceles.

En el pasado, cada uno de estos dos países actuó por su lado. En la actualidad, también Colombia trata de tener una mayor presencia en la región. Presenta una serie de iniciativas más recientes y modestas. Durante varios años, las relaciones hacia el área se enmarcaron dentro de una política global hacia América Latina, centrada en temas limítrofes. A pesar de los lazos históricos y culturales con la región, hasta los años setenta el intercambio comercial con Centroamérica y el Caribe fue marginal, y tan solo a comienzos de los años ochenta, y únicamente en lo político, se inicia una actuación más destacada con el Grupo de Contadora. Sin lugar a dudas, esta región reviste un marcado interés geopolítico y socioeconómico, y constituye una valiosa ruta de transporte marítimo que enlaza el norte y el sur del continente.

Igual que para el resto de América Latina, la década de los años ochenta fue de crisis para la economía y el comercio caribeño. El aumento en las tasas de inflación y de desempleo, la disminución de las exportaciones y la escasez de divisas, son indicadores de la encrucijada en la que se vio envuelta la Cuenca del Caribe. Curiosamente, los países más perjudicados fueron los de mayor desarrollo económico, mientras que los de menor desarrollo lograron superar la situación con relativa facilidad. Actualmente sus políticas de desarrollo se orientan a corregir los desequilibrios económicos internos y externos, gracias a las medidas de ajuste orientadas a la disminución del déficit fiscal, el control de la inflación, la promoción de la iniciativa privada y las reformas de las instituciones políticas. Así mismo, han iniciado una política de apertura y liberalización del comercio.[3]

Centroamérica y el Caribe constituyen el marco de acción externa del Grupo de los Tres que sirve de unión entre el Norte y el Sur de América Latina. A nivel multilateral, han acordado mantener vínculos de cooperación, aprovechar su complementariedad económica y brindar apoyo en diversas áreas como la energética y la agrícola[4].

El Caribe en la política exterior colombiana

Durante mucho tiempo, de manera retórica soñamos con la posibilidad de una unidad latinoamericana. Sin embargo, los cambios ocurridos en lo internacional y las características de cada contexto sociopolítico y económico, en particular, llevan a considerar que la actuación de Colombia en el Caribe debe ser diferenciada y complementaria de los procesos de integración.

La heterogeneidad latinoamericana permite distinguir subregiones como la del Cono Sur, el área andina, la Cuenca del Caribe, y la de México, integrada cada vez más en lo económico al mercado norteamericano. De acuerdo con la pertenencia a una u otra subregión, se dará una inserción diferenciada de América Latina en el contexto global y regional.

Por su ubicación geográfica, Colombia es un país con múltiples vertientes internacionales. Es andino, pertenece al Caribe y también al Pacífico y el Amazonas. Las relaciones de Colombia hacia la Cuenca del Caribe han sido distantes, debido a nuestros lineamientos externos, y tan solo en la actualidad el país se preocupa por buscar una proyección hacia esta vertiente internacional.

A lo largo de todo el siglo XX son varias las características que han incidido en el diseño de la política exterior colombiana. Las hay de orden histórico, político y económico en lo interno, como también de ubicación y relaciones con otros actores relevantes del escenario internacional[5].

La pérdida de Panamá, en 1903, creó un sentimiento de impotencia en los sectores dirigentes colombianos que creyeron que una alianza con los Estados Unidos reportaría grandes beneficios. El Réspice Pollum que se inauguró durante el gobierno de Marco Fidel Suárez (1918-1921) sirvió de norte para el diseño de la política exterior colombiana. Tan solo en los años setenta, se inició una reflexión y se comenzaron a ejecutar acciones alrededor de la conveniencia de fortalecer las relaciones con países similares a Colombia. Es cuando se promulga el Réspice Similia. Ya para la década de los años ochenta se inaugura un nuevo perfil externo colombiano, más autónomo y diversificado, que adquiere su máxima expresión bajo la administración de Belisario Betancur (1982-1986).

En lo político, se presenta un desequilibrio entre la modernización económica y social del país, por una parte, y la modernización política e internacional, por la otra. Colombia carece de una diplomacia de opinión en el sentido de que la población conozca y participe de las decisiones externas. Estas se toman de manera jerárquica, en cabeza del ejecutivo y, en el mejor de los casos, consultando la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores[6].

A nivel económico, el paso de un modelo de desarrollo cerrado y proteccionista basado en la sustitución de importaciones y en la ampliación del mercado interno, a otro que tiene como eje la apertura y el librecambismo, necesariamente incide en la orientación de la política exterior. Actualmente presenciamos una marcada tendencia a considerar los aspectos económicos como de "alta prioridad" y los políticos como de "baja prioridad". La integración tiende, entonces, a ser cada vez más operacional, pragmática y viable.

La ubicación, el debilitamiento y/o la recomposición de los Estados Unidos en el concierto mundial, constituyen otro factor relevante para la política exterior colombiana. Su auge y deterioro pueden ser aprovechados.

Sin embargo, los momentos de mayor actuación en el Caribe no coinciden con los de autonomía de la política exterior colombiana. Es a mediados de 1981, durante la administración de Julio César Turbay Ayala, cuando se inicia una política hacia el Caribe marcada por la necesidad de expandir las exportaciones hacia esa área y por el temor de Colombia de quedarse marginado de la Iniciativa para la Cuenca del Caribe[7].

Durante esos años pueden distinguirse claramente dos períodos:

1.1978-1979: hay continuidad con la administración López cuando Jimmy Cárter se encontraba en la presidencia de los Estados Unidos y no se había deteriorado la situación política y económica interna. Durante este período, el Gobierno colombiano abogó por el respeto de los derechos humanos, y apoyó gestiones de la ONU y de la OEA hacia Centroamérica.

2.1979-1982: es un período de estrechamiento y cooperación con los Estados Unidos. Varios hechos inciden en este reacomodo:

a. La relación con Cuba[8]: al respecto, se presentan dos situaciones de conflicto. La primera, debido al asiento no permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y, la segunda, debido al suministro de armas y entrenamiento guerrillero que la isla brindaba al M-19. En marzo de 1981, por el sur del país se produjo un operativo de este movimiento armado, y Colombia rompió relaciones diplomáticas con Cuba. Posteriormente éstas se reanudan y se apoya la reincorporación de Cuba al sistema interamericano.

b. La relación con Nicaragua: los sandinistas publican el "Libro Blanco" que reclama el archipiélago de San Andrés y Providencia, desconociendo el Tratado Bárcenas-Meneses-Esguerra de 1928.

Frente a estos hechos, el Gobierno colombiano consideró que aliándose con los Estados Unidos fortalecería su capacidad negociadora en relación con la Cuenca del Caribe.

Esta alianza y fidelidad le sirvieron poco a Colombia. En 1981, bajo el liderazgo de los Estados Unidos y sin la presencia colombiana, se reúnen representantes de Canadá, México y Venezuela, con el propósito de concretar una serie de acciones económicas hacia la Cuenca, destinadas a frenar brotes insurreccionales. Finalmente, el Gobierno colombiano entró a participar en la Iniciativa para la Cuenca del Caribe, ICC, pero de manera pasiva y temerosa por el riesgo que ella representaba para la estabilidad interna.

El modelo de política exterior de alianza incondicional con los Estados Unidos, el cual predominó durante la mayor parte del siglo XX y que presentó un marcado énfasis anticomunista, condujo a que nuestro país percibiera la Cuenca del Caribe como una zona de enfrentamiento Este-Oeste relacionándolo como una posible amenaza para la seguridad nacional debido a que por allí se transportaban grandes cantidades de armamentos dirigidos a la guerrilla colombiana. Como actualmente nos encontramos ante un mundo distensionado, y con un vacío de poder, las relaciones se perciben de manera más pragmática y desideologizada[9]. Aun así, la Cuenca del Caribe es una ruta para transportar grandes cantidades de estupefacientes a los Estados Unidos y Europa. Esta es la nueva amenaza y reto que se le presenta al área.

Otros son también los desafíos de la política exterior de Colombia en el Caribe. Los problemas limítrofes con países como Venezuela, algunos países centroamericanos (Nicaragua, Honduras y Costa Rica) y del Caribe insular (Jamaica), así como las medidas arancelarias y en el transporte, también han detenido una mayor presencia en el Caribe.

La proyección de Colombia en el Caribe contempla variados niveles, y sin lugar a dudas el Grupo de los Tres servirá de puente. Muchas de esas islas se encuentran más integradas a las antiguas metrópolis europeas que a América Latina, además de que países como Francia e Inglaterra y/o la Comunidad Europea en su conjunto, brindan ventajas para el intercambio comercial. El Acuerdo de Lomé es el mejor ejemplo de ello, como también la situación bananera y las negociaciones que se adelantan en el seno del GATT.

A nivel bilateral, el Gobierno colombiano impulsa un programa de apertura comercial que contempla la diversidad en los niveles de desarrollo y privilegia las relaciones bilaterales asimétricas. Existen Acuerdos de Alcance Parcial suscritos en el marco de la Aladi, que buscan ampliar el comercio birregional por medio de preferencias arancelarias unilaterales y no-recíprocas. Así mismo, avanza un ALC con el Caricom con vigencia a partir de 1994.

El comercio de Colombia con los países del MCCA fue aproximadamente de US $59 millones en 1989 y US $67 millones en 1990, mostrando un saldo favorable en la balanza comercial, de US $46 millones para el primer año y de 48 millones para el segundo. En 1989 Colombia exportó US $4.622.869 e importó US $272.279. En 1990 el intercambio comercial aumentó a US $5.920.000 en las exportaciones y a US $673.000 en las importaciones.

Colombia exporta principalmente alimentos, artículos de cuero, combustibles y minerales, textiles, prendas de vestir, materias plásticas, cerámicas, cemento, hierro, acero, máquinas y aparatos eléctricos hacia el Caribe. De allí se importan maquinarias, aparatos y artefactos mecánicos, fundición, hierro, acero, artículos de librería y productos de artes gráficas, materias colorantes y vehículos automotores.

Colombia, país rico en cuestiones energéticas, principalmente carbón y petróleo, fomenta programas de cooperación. En razón de ello, se evalúa la posibilidad de ingresar al Acuerdo de San José firmado por Venezuela y México en 1981, con el propósito de suministrar petróleo a los países del Caribe insular y Centroamérica[10], y se estudia la posibilidad de promover un acuerdo similar en materia energética que incluya, no sólo el carbón sino otras fuentes de energía como gas e interconexiones hidroeléctricas.

Como una estrategia complementaria a la cooperación, se busca promover la inversión extranjera en la región mediante la creación de los mecanismos jurídicos necesarios y la promoción agresiva de misiones comerciales y empresariales. A su vez, se evalúan las posibilidades de suscribir acuerdos sobre doble tributación con aquellos países del área con los cuales se hayan firmado acuerdos de inversión extranjera. De manera adicional, se promueve la constitución de joint ventures para la inversión en la región, a través de las misiones comerciales y empresariales establecidas.

Así mismo, se fomenta la cooperación cultural en áreas como la gerencia cultural, la restauración de antigüedades, las bellas artes y la música; y se promueve la enseñanza de español en aquellos países de la región que no son hispanoparlantes.

La inserción diferenciada de Colombia en el Caribe

La inserción de Colombia en el Caribe puede realizarse por medio de dos escenarios que no resultan excluyentes sino complementarios:

-La integración por subgrupos como el Caricom[11].

-El bilateral.

El de integración por subgrupos

En 1973 se creó la Asociación de Libre Comercio del Caribe (Carifta) que más adelante se convertiría en el Caricom integrado por 13 países.

Con miras a crear un mercado común, coordinar políticas exteriores y promover el desarrollo de los países miembros, el Caricom busca liberalizar el comercio, aplicar normas de origen y establecer un arancel externo común.

Puesto que el Caricom reúne una población de poco más de 5 millones de habitantes, ubicados en su mayoría en la parte oriental del mar Caribe, los países miembros son altamente vulnerables a los vaivenes internacionales. Dependientes del sector primario, sus economías son poco diversificadas y concentradas en las exportaciones de azúcar, banano, café y cacao, las cuales, junto con la bauxita de Guyana y Jamaica y el petróleo de Trinidad y Tobago, generan la mayor parte de las divisas de la región. Requieren de las importaciones y especialmente durante los últimos años se han visto sumergidos en una aguda crisis, caracterizada por la disminución de sus exportaciones y el aumento de las importaciones. Estos países, cada vez más dependientes del sector primario, necesitan de mayores mercancías que les llegan de otros países. Ante esta situación, la integración y la cooperación caribeña aparecen como las opciones más viables para la recuperación económica de niveles adecuados de desarrollo sostenible.

En este sentido, los jefes de gobierno del Caricom han acordado:

a. Establecer un programa efectivo y ordenado de colaboración y coordinación con sus misiones en el exterior. En caso de ser posible, se realizarán misiones conjuntas.

b. Adoptar alianzas frente a la comunidad internacional que reflejen los acuerdos de las negociaciones económicas internacionales.

c. Iniciar consultas con otros países del Caribe, Centroamérica y los países latinoamericanos limítrofes con el Caribe a fin de establecer una Asociación de Estados del Caribe.

Los países del Caricom tienen preferencias arancelarias para exportar a los Estados Unidos productos elaborados o ensamblados con materias primas norteamericanas. También se benefician de la exportación de banano a Europa.

De manera especial, el tema de la integración en el Caribe ha sido de constante estudio y dedicación por parte del Caricom. En el Protocolo de Puerto España, los jefes de gobierno señalaron la necesidad de acelerar la integración del Caricom, reestructurar sus instituciones y establecer relaciones de cooperación funcionales con otros países de la Cuenca del Caribe, las cuales abren un espacio para la creación de la Asociación de Estados del Caribe.

A su vez, Caricom ha firmado un ALC con Venezuela, lo cual permite que los países miembros del Caricom exporten productos libres de aranceles a ese país. De conformidad con el Acuerdo, en un plazo de cinco años los productos venezolanos también estarán exentos de los gravámenes de importación. Por su parte, la firma de Colombia del ALC con el Caricom, que contempla la asimetría que se presenta entre ambas partes, vencerá en gran medida parte de los obstáculos presentados para la proyección de Colombia en el Caribe.

El bilateral

Hasta 1993 las relaciones de Colombia hacia el Caribe se habían desarrollado principalmente en el plano bilateral. En la actualidad, se busca complementar tanto el nivel bilateral como el multilateral en el contexto del Caricom.

Con miras a fortalecer la presencia de Colombia en el Caribe, se busca suscribir acuerdos bilaterales con cada uno de los países de la Cuenca, teniendo en cuenta las condiciones eco-nómicas, ventajas comparativas y reciprocidad relativa de los países firmantes, sin importar si éstos son signatarios de los Acuerdos Marco Multilaterales. Estos acuerdos son fundamentales para el desarrollo de la política exterior colombiana, ya que permiten privilegiar las relaciones con cada país, según intereses y prioridades particulares.

Las dificultades en el transporte han sido uno de los principales obstáculos que se presentan para el fomento del intercambio comercial entre Colombia y el Caribe. Para vencerlas se estudian los acuerdos sobre transporte aéreo y se busca el apoyo de la Dirección Marítima (Dimar), Armacol y la Flota Mercante Grancolombiana.

En la actualidad, Colombia tiene embajadas en Jamaica, Trinidad y Tobago, y Barbados. Busca aumentar su presencia y el perfil de sus misiones en el área. Para ello, se han comenzado a nombrar agregados comerciales y turísticos.

Barbados se destaca por sus proyectos microelectrónicos y sobresale por sus programas en computación. Presenta avances en el procesamiento de peces y en la cría de ganado caprino y de cordero. El intercambio y la complementariedad con la industria colombiana buscan ser aprovechados por medio del joint ventures.

Las relaciones comerciales entre Jamaica y Colombia han tenido un balance a favor del último. En 1991 por ejemplo, Colombia realizó exportaciones por un valor de US $3.350.000 y tan sólo importó de Jamaica productos por un valor de US $140.000, concentrándose en polímeros, cemento, jabones, insecticidas, tuberías y mangueras plásticas, neumáticos para tractores, maderas y baldosas.

Los principales socios comerciales de Jamaica son Estados Unidos, los países europeos del EFTA (Suecia, Noruega, Finlandia, Austria, Suiza e Islandia), Canadá y Caricom. Sus principales rubros de exportación son alúmina (51.6%), bauxita (10.7%), azúcar (8.3%) y banana (4.3%).

Para Trinidad y Tobago, por su parte, el petróleo constituye su principal recurso económico. Cuenta con pozos petrolíferos y una refinería, razón por la cual le interesa establecer vínculos de cooperación caribeña. Con Venezuela existe un acuerdo de refinación, a través del cual ese país envía 70 mil barriles diarios para su procesamiento. A su vez, el Gobierno colombiano se muestra interesado en que Trinidad y Tobago refine petróleo procedente del oleoducto Caño Limón.

En cuanto al comercio con Colombia, se registran como principales exportaciones colombianas polímeros, cables, tuberías plásticas, resinas, calzado deportivo y flores. De Trinidad y Tobago hacia Colombia se exporta fundamentalmente urea, amonio y en algunas ocasiones gasolina.

A manera de conclusión

La presencia de Colombia en el Caribe contempla dos escenarios complementarios: el bilateral y el multilateral con la participación y acciones hacia grupos como el Caricom y el G-3. En ambos se observa un progreso considerable y el país avanza en un ALC asimétrico con el Caricom.

La búsqueda de una mayor actuación en esta área debería contemplar la heterogeneidad del Caribe, y la posibilidad de estrechar vínculos con aquellas islas hispanoparlantes que puedan actuar como puente y crear vasos comunicantes con los anglófonos y francófonos.

No obstante, la evolución histórica y las características de Cuba y su proceso político actual, de Santo Domingo y de Puerto Rico, llevan a considerar el hecho de que a Colombia le podría convenir también el fortalecimiento de sus relaciones con el Caribe anglófono, en particular con Jamaica, y también con Trinidad y Tobago y Barbados, con las cuales se presenta una mayor trayectoria. Con ellas existen intereses comunes en temas prioritarios de la agenda de la política exterior colombiana, tales como los límites, el narcotráfico, el medio ambiente y el intercambio científico y cultural. Por su parte, las relaciones comerciales aumentarán debido a las ventajas arancelarias, el mejoramiento en el transporte y a la participación de Colombia en el Caricom y en el G-3.

Pese a las anteriores consideraciones no debe olvidarse que estas islas son productoras de bienes agrícolas como azúcar y banano que Colombia también posee. En el sector energético, en particular carbón, y en menor medida petróleo, es donde se percibe una mayor complementariedad económica. También podría aumentarse el abastecimiento colombiano de textiles, cueros y aparatos eléctricos.

Distribución geográfica de la Cuenca del Caribe

CARIBE CONTINENTAL	CARIBE INSULAR
	Antillas Mayores	Antillas Menores
México Nicaragua Costa Rica Panamá Guatemala El Salvador Honduras Belice	Cuba Jamaica Puerto Rico	Islas Vírgenes (St. Croix, St. Thomas, Tórtola, etc.); Grupo de Sotavento (Antigua, Barbuda, Redonda, Monserrat, St. Kitt, Nevis, Anguilla); Grupo de Barlovento (Dominica, San Vicente, Santa Lucía, Guadalupe, Barbados, Granada); Antillas Holandesas (Curazao, Bonaire, Aruba, San Martín, San Eustaquio, Saba); Trinidad y Tobago, Bahamas; Turcos y Caicos; St. Pierre y Miqueton