El rol de las fuerzas armadas en la Continuidad de los regímenes democráticos y en la vigencia del respeto a los Derechos Humanos
Juan Carlos Palau
Profesor e investigador de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes; director del Área de Derecho Público de la facultad de Derecho de la Universidad de los Andes.
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29-35
01/10/1993
01/10/1993
Ponencia presentada en el Seminario "Posición constitucional de las Fuerzas Armadas en Iberoamérica y España", celebrado los días 7 y 8 de mayo de 1992 en la Universidad de Santa María de la Rabina.
Proyectar el rol que las fuerzas armadas han de desempeñar en los Estados latinoamericanos durante este fin de siglo, con miras a lograr la vigencia de los Derechos Humanos y la continuidad de los regímenes democráticos, exige considerar razones de carácter ético. Aunque en la realidad de los hechos estas dos perspectivas tienden a distanciarse o, en algunos casos, a contradecirse, no parece viable ni conveniente para el futuro de la subregión hacer planteamientos que excluyan alguno de esos extremos.
Proponer el respeto de los Derechos Humanos como un desiderátum sustentado en el espíritu humanitario, puede conducir al fracaso de las políticas que lo promueven. Si éste se percibe como un obstáculo para el logro de objetivos militares en confrontaciones armadas o simplemente como un riesgo más para la seguridad estatal, la formulación exclusivamente ética no servirá para transformar las actuaciones que violan los Derechos Humanos.
Ahora bien, defender una forma de dominación política, sin considerar los valores humanos que con ella se pretende realizar, es caer en un nihilismo moral sobre el cual difícilmente puede sustentarse la legitimidad del Estado. El régimen democrático, por su propia naturaleza, exige el respeto de unos parámetros mínimos, sustanciales y procedimentales, cuyo desconocimiento sólo puede producir el repudio de los gobernados y la consecuente disminución del poder estatal.
La tesis que propongo como fundamento para proyectar el rol de las fuerzas armadas latinoamericanas en el inmediato futuro, implica la recuperación del sentido que la lucha por el respeto de los Derechos Humanos tuvo durante la revolución francesa y que aparece claramente esbozado en los considerandos de los asambleístas de 1789. Éstos, al expedir la Declaración de los Derechos Humanos, afirmaban que "la ignorancia, el olvido o el desprecio de los derechos del hombre, son las únicas causas de los males públicos y de la corrupción de los gobiernos...", y justificaban la expedición de la declaración señalando que debía servir para "que los actos del poder legislativo y los del poder ejecutivo, pudiendo ser comparados en cada instante con el fin de toda institución política..." fueran más respetados. En últimas, los Derechos Humanos fueron concebidos como límite y freno a la acción del poder político, a partir de lo cual se estableció con claridad una nueva concepción de legitimidad. Ésta dejó de ser una magnitud fija cuya titularidad correspondía al gobernante que había cumplido con la regla de instalación en el poder, como ocurría en los dinásticos estados absolutistas, trasladándola a los gobernados como arma fundamental de control sobre los gobernantes. El juicio democrático sobre el poder no se preocupa solamente por quién lo ejerce, sino que incluye en su valoración el cómo lo ejerce.
La fuerza pública, en un Estado moderno, refleja la institucionalización de un monopolio cuyo titular es el Estado mismo. Su razón de ser radica en la necesidad de impedir las violencias privadas que, ejercidas sin control, pueden vulnerar los derechos fundamentales de los ciudadanos y producir un estado de guerra permanente. Según el artículo 12 de la misma Declaración de 1789, "La garantía de los derechos del hombre y del ciudadano necesita una fuerza pública; esta fuerza es instituida para el beneficio de todos y no para la utilidad de aquellos a quienes está confiada".
La aplicación de la fuerza física para lograr la obediencia de los renuentes, como acto de poder que es y por su particular importancia y exclusividad, debe estar sometida a limitaciones y sólo será justificable en la medida en que cumpla los fines para los cuales está concebida.
La preocupación de la doctrina liberal por la legitimidad del uso de la fuerza se manifiesta en el paradigma clásico sobre la diferencia de funciones entre la policía y las fuerzas armadas. Partiendo del hecho de que los ordenamientos estatales se articulan en torno a la soberanía territorial, cuya delimitación a través de fronteras da lugar a la existencia de un "adentro" y un "afuera", elaboran una distinción cualitativa para efectos del uso de la fuerza. En el "adentro" predomina el uso reglamentado de la fuerza, en el "afuera" el uso militar para repeler la agresión externa de otro poder soberano. El ejército enfrenta "enemigos" utilizando todos los medios bélicos a su alcance para garantizar la subsistencia del ente estatal. La policía presupone una dominación política y una convivencia pacífica, cuya seguridad puede ser puesta en entredicho por actores individuales o colectivos, a los que se califica como "delincuentes". La policía actúa con mecanismos preventivos y/o represivos, pero siempre graduales, proporcionales y reglamentados, en aras de preservar la vida y los derechos fundamentales de los ciudadanos. Aunque casi todas las constituciones democráticas le atribuyen a las fuerzas militares la función de garantizar el orden constitucional (además de la defensa de la soberanía, la integridad territorial y la independencia nacional), esta autorización jurídica, en principio, sólo se concibe para casos extraordinarios. Durante tiempos de normalidad, las fuerzas armadas tienen el papel de disuadir eventuales sublevaciones contra el orden constitucional.
Si este paradigma liberal se hubiera mantenido en la experiencia política de los Estados latinoamericanos, las fuerzas armadas se habrían mantenido ajenas a los conflictos internos de numerosos países de la región. La realidad, sin embargo, es menos halagüeña. No se trata únicamente de que en muchos casos las fuerzas armadas hayan asumido directamente el ejercicio del poder político, quebrantando así el régimen democrático, sino que también han sido impulsadas por los gobiernos civiles a contener de manera represiva las manifestaciones de conflictos sociales, económicos o políticos. La recuperación de esta distinción de funciones podría tener efectos benéficos para las fuerzas armadas y los regímenes democráticos. Sin embargo, esto parece bastante improbable, en el corto plazo, en algunos países azotados por agudos conflictos armados, y además la simple conservación formal de la diferencia entre fuerzas armadas y de policía no es garantía de un uso moderado de la fuerza. Por esto, el respeto de los Derechos Humanos debe considerarse como el parámetro fundamental de cualquier actor oficial cuya función sea la aplicación de la fuerza.
Hasta aquí hemos abordado el aspecto ético, representado por la adhesión al credo liberal originario que aspira a que el ejercicio del poder esté sometido a limitaciones encarnadas en los derechos del hombre y del ciudadano. No se trata de afirmar, junto con aquella doctrina, que la existencia del poder político es en esencia un "mal necesario". Pero sí es válida esa afirmación en lo que al uso de la fuerza se refiere y con mayor razón cuando ésta se ejerce en el interior de Estados que se pretenden democráticos. Ahora sustentaremos por qué esta opción ética puede resultar funcional para afrontar las realidades sociopolíticas que se vislumbran en el panorama de los Estados latinoamericanos.
Numerosos analistas del escenario internacional concuerdan en que los requerimientos de la defensa, entendida como aquella parte de la seguridad nacional que se refiere al control de las amenazas militares externas, tenderán a disminuir en el futuro inmediato de los Estados latinoamericanos. La terminación de la guerra fría elimina la tensión fundamental de las relaciones internacionales. El desarrollo de modelos de integración económica y social disminuye los riesgos de confrontación con países vecinos por razón de diferendos fronterizos. Adicionalmente, la existencia de grupos insurgentes sin apoyo internacional convierte dichos conflictos en asuntos de competencia interna de los Estados latinoamericanos.
Ahora bien, una de las consecuencias de la denominada globalización de la economía será el aumento de las condicionalidades que el mercado internacional impondrá a la soberanía estatal. Esto implica que los gobiernos nacionales verán disminuida su autonomía a la hora de adoptar decisiones con incidencia en su seguridad, dado que muchas de esas decisiones tendrán repercusiones graves en el ámbito interno, generando o agudizando conflictos que deberán ser mitigados con los recursos individuales de cada Estado. Por otra parte, las crisis ecológicas, el narcotráfico, el pago de la deuda externa (que limitan la inversión social) y las desiguales relaciones de intercambio con los mercados desarrollados son factores que acrecientan las perturbaciones de origen interno.
En síntesis, la estabilidad política y social de los Estados latinoamericanos se verá afectada gravemente por la ingobernabilidad.
Lo que aparece relativamente claro es que casi ninguno de estos problemas puede resolverse con el uso de la fuerza. Es decir, no se trata de problemas cuya solución pase por la represión. Por el contrario, la violencia oficial indiscriminada corre el riesgo de convertirse en un ingrediente adicional que aumente la virulencia de los conflictos hasta tornarlos inmanejables. Igualmente, puede ocurrir que con el uso sistemático de la represión se deslegitime el poder estatal, agudizando la crisis de gobernabilidad de los Estados nacionales, sin solucionar los problemas.
De manera que la formulación estratégica podría sintetizarse advirtiendo que la necesidad de mantener acotados los conflictos internos previsibles y protegidos la legitimidad del poder estatal, obliga a someter el ejercicio de la fuerza a las máximas limitaciones posibles, en beneficio de soluciones políticas de estirpe democrática.
La conjugación de los requerimientos éticos y estratégicos se hace posible en la medida en que el uso de la fuerza esté subordinado a la conservación de la legitimidad del régimen. El logro de este objetivo es función primordial de las autoridades políticas, y esta necesidad de subordinación de la fuerza pública al poder político no desaparece ni siquiera en las condiciones de una crisis política tan grave que requiera la intervención de las fuerzas armadas en el orden interno. Por el contrario, cuando las relaciones sociales y políticas sobre las cuales se asienta una forma de dominación política son sometidas a contestación y rechazo por parte de la mayoría de la población, adquieren vigencia dos preguntas fundamentales:
a) ¿Puede un régimen democrático acudir a la fuerza para afrontar una crisis de esas dimensiones, sin dejar de ser democrático?
b) ¿No es la represión militar el medio de arruinar los restos de legitimidad de un régimen democrático que pretende sustentarse en su aceptación por parte de los ciudadanos?
Estas preguntas se pueden resumir en una sola: dadas la magnitud y la profundidad de una crisis política que amerita la intervención de las fuerzas armadas en el orden interno, ¿puede considerarse que el régimen es todavía salvable? Naturalmente no hay respuestas abstractas y polivalentes para estas preguntas. Cada situación involucra evaluaciones, opciones y alternativas propias.
En muchas democracias latinoamericanas estas inquietudes deben matizarse, puesto que el recurso a la represión militar pretende subsanar la debilidad política del Estado. En esas condiciones la represión oficial no es sólo el efecto de la crisis política de los regímenes, sino causa importante de la misma.
Pero, en todo caso, los dilemas planteados son oportunos para confirmar el postulado de que el uso de la fuerza, en cualquiera de sus formas, policial o militar, es en esencia un problema político y no un problema técnico-militar. De allí la importancia de la subordinación de las fuerzas armadas al poder político. Es éste el facultado para determinar las condiciones de necesidad y proporcionalidad en el uso de la fuerza. Al mando militar le corresponde primordial y exclusivamente determinar la relación medios-fines a través de la cual se realiza la decisión política.
No todo poder civil, por el mero hecho de serlo, asume la preocupación por la legitimidad del régimen como el valor supremo que debe ser protegido. Muchos gobernantes latinoamericanos deben invertir su escala de valoración estratégica: la seguridad del Estado y la estabilidad de las instituciones son medios para el logro de la convivencia ciudadana, y ésta sólo es posible si se garantiza el respeto a los Derechos Humanos, empezando por el de la vida.
El caso colombiano es ilustrativo de todo lo dicho, en dos sentidos. En primer lugar, enseñar cómo el recurso sistemático a la violencia oficial para atender los conflictos internos, con alta participación de las fuerzas armadas, ha tenido incidencia, junto con otras causas, en la extensión y escalamiento del conflicto social y político interno. En segundo lugar, la generalización de la violencia ha inducido a muchos sectores sociales a pensar que el respeto de los Derechos Humanos es el único camino viable para salir de la encrucijada de violencias estériles en que se encuentra el país.
Respecto de lo primero, cabe señalar que a partir del denominado Frente Nacional (1957) las fuerzas armadas empiezan a configurar un proceso de progresivo afianzamiento y ampliación de su papel en el seno del Estado y adquieren gran autonomía en el manejo del orden público, lo cual se manifiesta en algunos de los siguientes hechos:
a) Militarización de los conflictos
El origen de esta tendencia puede encontrarse en las llamadas brigadas cívico-militares. Esta forma de actuación del ejército se origina en las concepciones de la guerra de contrainsurgencia que fueron promovidas desde la segunda posguerra por Estados Unidos. Consistían en el acercamiento a la población campesina de las zonas con presencia guerrillera, para atraer su simpatía mediante la realización de obras públicas, brigadas de salud y procesos educativos de alfabetización. Todo ello orientado a prevenir o romper los vínculos que los grupos insurgentes hubieran creado con los pobladores de esas áreas. La profundización de estas estrategias llegó hasta el punto de impulsar, en determinadas regiones, procesos de reforma agraria dirigidos por el ejército.
La consecuencia de estas acciones es la militarización de vastas zonas campesinas y la suplantación de las autoridades civiles que por ley estarían obligadas a prestar servicios públicos a la comunidad. Esta modalidad de acción no sería censurable de no ser por el he-cho de que está guiada por consideraciones de carácter eminentemente militar, y debido a ello se presta al ejercicio de prácticas de intimidación que, en muchos casos, implican serias violaciones de los Derechos Humanos. Esta estrategia como tal ha languidecido en los últimos años, pero de ella queda la tendencia a la militarización de las zonas con presencia subversiva.
Asimismo, como producto de la tendencia a la militarización de la sociedad, encontramos una particular concepción que identifica la presencia del Estado con la presencia de las fuerzas armadas y de policía. Es decir, en zonas en las que las acciones de las entidades de servicio civil del Estado no lleguen, vienen a ser copadas por la fuerza pública. Con ello, el ciudadano que habita esas regiones se encuentra con un Estado cuya principal manifestación es de carácter represivo. Se agudiza así la crisis de legitimidad y se aumenta el desprestigio del ejército que no está capacitado para resolver los múltiples problemas sociales de esas regiones.
b) La justicia penal militar
Desde 1948 hasta 1990 Colombia vivió un proceso de normalización del estado de sitio. Ésta era la denominación que la recientemente remplazada Constitución de 1886 le daba a los estados de excepción. Desde 1965 se convirtió en práctica usual, durante los estados de sitio, entregarle a la justicia penal militar la investigación y juzgamiento de los delitos comunes o políticos cometidos por civiles. Dicha práctica subsistió hasta 1987, cuando la Corte Suprema de Justicia declaró que era inconstitucional esa transferencia de competencia. Sin embargo, dicha práctica acabó entroncando con algunas de las estrategias propias de la teoría de la Seguridad Nacional y, en 1978, acabó produciendo uno de los estatutos jurídicos de peor recuerdo en Colombia: el llamado "Estatuto de Seguridad", decreto 1923 de 1978, que cumplía todos los requisitos de las legislaciones originadas en dicha teoría: violaciones al principio de tipicidad, a través de la penalización de conductas que no son objetivamente vulneradoras de intereses de la comunidad, o mediante expresiones vagas que se prestan para incluir toda serie de comportamientos; obstaculización del ejercicio del habeas corpus o su eliminación total; suspensión de los derechos de reunión, asociación y otros de igual significación política, etc.
A pesar de la mencionada sentencia de la Corte Suprema de Justicia, tanto el poder civil como las fuerzas militares parecen no resignarse a eliminar la intervención militar en la administración de justicia. Así, mediante decretos de estado de sitio se crearon, en el pasado gobierno, jurisdicciones especiales para enfrentar al narcotráfico o a la insurgencia armada calificada como terrorista y, adicionalmente, se mantuvo una alta participación de los militares en tareas de investigación y práctica de pruebas. En este sentido y considerando que las fuerzas armadas son un actor en el conflicto armado que azota a Colombia, se pone en entredicho la neutralidad de la justicia y se propicia la violación de los Derechos Humanos. Bajo el pretexto de eliminar la impunidad y fomentar la eficiencia, se pone en riesgo la legitimidad misma de la función de administrar justicia.
Ahora bien, el problema de la justicia penal militar tiene otra faceta que es también importante mencionar. El "fuero militar" es la competencia atribuida a los tribunales militares o cortes marciales para conocer de los delitos cometidos por los militares en servicio activo y en relación directa con el mismo. Esto implica el establecimiento de una jurisdicción extraordinaria, aplicable en forma circunscrita a los hechos propios de la actividad militar. Cuando en Colombia se empezó a hablar de posibles vinculaciones de algunos miembros de las fuerzas armadas con grupos "paramilitares" que cometían genocidios y asesinatos políticos (situación conocida oficialmente en 1983 cuando el entonces Procurador General de la Nación señaló a 59 militares como implicados en las actividades del grupo denominado Muerte a Secuestradores, MAS) se desató el debate respecto a quién debía juzgarlos. Triunfó la tesis más política que jurídica de que estos asuntos competían a los tribunales militares, y algunos analistas atribuyen a este hecho la posterior proliferación de este tipo de grupos dada la impunidad en que quedaron las acusaciones del Procurador. El ejército actuó con absoluto espíritu de cuerpo, donando un día de su salario para que los sindicados fueran defendidos. Se legitimó de esa manera una conducta que más adelante daría pie a desmanes cobijados bajo el rótulo de "guerra sucia". Aún en la actualidad no existe una posición clara respecto a que dichos actos sean objeto de juzgamiento por los tribunales civiles, ya que no se trata de acciones derivadas del servicio militar.
c) Militarización de alcaldías, gobernaciones y, en general, de cargos que deberían ser desempeñados por funcionarios civiles
Esta es una práctica cuya última manifestación se dio en 1988 cuando el gobierno creó la jefatura militar de Urabá, zona bananera en donde el conflicto social es álgido y violento. En dicho modelo las autoridades civil y militar se unían al amparo del estado de sitio. Se trata de una práctica, aún vigente, que implica una militarización efectiva de la sociedad civil y política, que en la mayoría de los casos no soluciona, sino que agrava los hechos de violencia.
d) Las fuerzas armadas deliberantes
La despolitización producida por el Frente Nacional implicó, igualmente, una defección de los políticos civiles de su función dirigente de la sociedad, y un proceso de utilización creciente de mecanismos represivos para enfrentar la protesta social. Esta situación llevó a los militares a asumir un papel político-ideológico que encontró eco en sectores dominantes. El discurso de la teoría de la Seguridad Nacional empezó a difundirse en la sociedad civil como producto de una sistemática y estructurada campaña del ejército para obtener apoyo en sectores profesionales, ejecutivos y burocráticos. Una de las consecuencias más graves de esta circunstancia fue el desarrollo de la guerra sucia, por una parte, y la "criminalización de la protesta social". En el primer caso, se considera legítimo utilizar el asesinato político para exterminar a aquellos dirigentes considerados peligrosos, aun cuando estén desarrollando actividades legales. En el otro se impiden los desarrollos organizativos populares y democráticos.
El fracaso de la política de diálogo y "apertura democrática" iniciada por el presidente Belisario Betancur se atribuye a una conjunción de factores, entre los cuales se destacan la falta de respaldo de los partidos políticos y la oposición abierta y beligerante de las fuerzas militares, que ponían así en evidencia su importante peso como actores políticos deliberantes.
e) ha violación del Derecho Internacional Humanitario
Una de las causas explicativas del enorme aumento de poder de las fuerzas armadas en Colombia es la existencia de grupos guerrilleros activamente perturbadores y con una importante capacidad destructiva. En esa guerra irregular contra el Estado se pone en evidencia la crisis en el monopolio legítimo del uso de la fuerza. De esa confrontación se deriva una serie de violaciones permanentes de los Derechos Humanos de la población civil no combatiente o de los mismos actores enfrentados.
Por esa circunstancia, algunos sectores de la sociedad civil han preconizado la cabal aplicación del Derecho Internacional Humanitario, concebido para defender los Derechos Humanos mínimos en los casos de conflicto armado. Con ello, se impediría el enorme costo que para el régimen tiene la guerra de contrainsurgencia en términos de pérdida de legitimidad y se aliviarían los sufrimientos enormes de la población civil no combatiente.
f) Actuaciones parainstitucionales
En la Constitución de 1886 se contempla la posibilidad de crear "milicias nacionales". Con base en dicha norma, se expidió un decreto de estado de sitio que autorizaba a las fuerzas armadas para crear grupos de "autodefensa" campesina, dotados por el ejército con armas de uso privativo de las fuerzas armadas. Dicha norma fue derogada expresamente por el Congreso en 1987, pero algunos de esos grupos continuaron actuando en la ilegalidad. En esas circunstancias se produjeron alianzas con el narcotráfico o con sectores políticamente reaccionarios para combatir a la guerrilla, con resultados graves para la población civil que fue azotada por genocidios, masacres o coacción armada. Es claro que no ha sido política oficial del ejército propiciar este tipo de actuaciones, pero es también cierto que algunos mandos subalternos o medios han acudido a ese expediente para imponer objetivos políticos locales o regionales.
Al escenario descrito habría que añadir factores de violencia no directamente relacionados con la confrontación irregular interna, pero que tienen un enorme potencial desestabilizador y destructivo: el narcotráfico, el narco terrorismo, la delincuencia común, las operaciones de "limpieza urbana", la miseria y pobreza de grandes sectores de población. Este abigarrado panorama ha inducido a referirse a la "democratización de la violencia". Con ello se expresa el hecho de que, hoy por hoy, ningún sector social, elitista o popular, urbano o rural, puede sentirse sustraído a los efectos de la violencia, en cualquiera de sus modalidades. El secuestro, la extorsión, las bombas terroristas, los atracos callejeros o domiciliarios han producido la clara sensación de indiscriminación de la vulnerabilidad. En esta desesperada situación algunos han visto la posibilidad de sustentar la universalidad de los Derechos Humanos. Si todos estamos unidos por el miedo a que la violencia nos afecte, podemos coincidir en la necesidad de respetar y exigir que se nos respeten, a todos, los Derechos Humanos.
Otros, más optimistas, quisieron ver en la expedición de la Constitución de 1991 un pacto de paz entre los colombianos. Y si algo caracteriza la mencionada carta es el énfasis indudable que su normatividad pone en la consagración de derechos civiles, políticos, económicos, sociales, culturales y ambientales. Esa generosa reivindicación está acompañada de mecanismos judiciales y procedimentales para la defensa y garantía de los derechos, tales como la acción de tutela, las acciones de cumplimiento, las acciones populares y la vigorosa prevalencia, en el orden interno, que la Constitución le atribuye a los tratados internacionales de derechos humanos.
Tal vez la reforma más significativa y pertinente para fundamentar lo dicho en esta ponencia es aquella disposición en la que, al regular los estados de excepción, la Constitución consagra lo siguiente:
En los estados de excepción...: 2) No podrán suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales. En todo caso se respetarán las reglas del derecho internacional humanitario.
Si consideramos que el Derecho Internacional Humanitario está contenido en tratados internacionales, con esta norma la soberanía estatal se internacionaliza. El Estado admite que ni siquiera en la peor de las hipótesis de riesgo concebible, como es el caso de una guerra civil o conflicto armado, es enteramente libre para adoptar medidas, pues éstas no pueden desconocer el respeto mínimo a los Derechos Humanos. La seguridad del Estado se convierte en un objetivo subordinado a la convivencia humana.
Es prematuro juzgar si esta opción en favor de los Derechos Humanos es realista o utópica. Lo que sí puede afirmarse es que se presenta, en el caso colombiano, como una opción desesperada sobre la cual fundar una convivencia civilizada. Lo deseable es que otros países del continente no se vean obligados a llegar a extremos tan lamentables para optar por la defensa, universal e integral, de los Derechos Humanos. Las fuerzas armadas tienen enorme responsabilidad en el logro de ese objetivo.
Esta ponencia se fundamenta en los trabajos que sobre el tema han desarrollado los siguientes autores:
-Francisco Leal
-Gustavo Gallón
-Eduardo Pizarro