Colombia: expectativas, preguntas y prospectos en materia de integración

CEI

Comunidad de Estados Independientes

es

13-17

01/01/1994

01/01/1994

Entrevista realizada el 1° de febrero de 1994 por el CEI al doctor Mauricio Reina, director de Programación del Ministerio de Comercio Exterior.

CEI: ¿Qué escenario se presenta para Colombia en la actualidad internacional y qué papel desempeña el Ministerio de Comercio Exterior?

MR: El país enfrenta en este momento, al igual que hace dos años, un panorama relativamente incierto en donde se vislumbran dos posibles escenarios alternativos hacia el futuro: primero, el que se consoliden los bloques regionales y, segundo, el que los bloques regionales no sean los polos de dinamismo del comercio mundial. A pesar de que se desarrollen, puede que no se consoliden tan a fondo y el multilateralismo siga rigiendo en el comercio mundial. Hoy en día el comercio dentro de los bloques está creciendo más rápido que el comercio entre los bloques. Sin embargo, siempre existe la incertidumbre de qué va a pasar al final de la década de los años noventa. Colombia está enfrentando un bloque americano que se está consolidando ya, la Comunidad Europea está mucho más cerrada hacia afuera y mucho más dinámica hacia adentro, Japón, por su parte, se enfoca en su área de influencia.

Sin embargo, la Ronda Uruguay, concluida satisfactoriamente en diciembre pasado, hace que las fuerzas se compensen y que uno comience a pensar que el multilateralismo por el momento sigue siendo tan importante como los bloques. En ese escenario de incertidumbre aparece no sólo el Ministerio de Comercio Exterior, sino también la intención de hacer una política comercial con algún alcance de mediano plazo. ¿A qué le debía jugar el país? Por una parte, a sacar adelante la Ronda Uruguay con las evidentes limitaciones que tiene el papel de un país de menos influencia en el escenario mundial, como Colombia, en Ginebra. Y, por otra parte, a desarrollar una estrategia de integración regional. Una integración que, a diferencia de los años sesenta, constituya una integración abierta porque todas las economías regionales a la vez que se están integrando con sus pares y sus vecinos, están desarrollando una apertura comercial hacia el resto del mundo. En ese orden de ideas, y mientras esperaba a ver qué pasaba con la Ronda Uruguay, Colombia empezó a profundizar los procesos de negociación regional: con Chile, con Centroamérica, con Caricom, en el Grupo Andino y con el Grupo de los Tres —con México básicamente—. En términos del Grupo Andino, un primer gran logro fue alcanzar una total libertad comercial con Venezuela, desde el 1° de enero de 1992. Posteriormente, terminando 1992 ya había libre comercio entre Venezuela, Colombia, Ecuador y Bolivia. Y para seguir por esa línea del Grupo Andino y consolidar el área de influencia comercial había dos pasos adicionales que dar: primero, establecer un arancel externo común de manera que se consolidara una unión aduanera, y, segundo, ver qué pasaba con el Perú; es decisión de ellos si entran al Grupo Andino o no.

Los esfuerzos se concentraron entonces en la negociación del arancel externo común que tiene como un rasgo importante: si hay libre comercio entre distintos países y uno lo que quiere es que se revele la ventaja comparativa de cada país en un área de libre comercio, esos países deben importar con los mismos aranceles del resto del mundo para no tener distorsiones en las que uno importa más barato que el otro las materias primas o viceversa. Entonces, es fundamental tener ese arancel externo común. La negociación del arancel externo común avanzó bastante en 1993 hasta que Ecuador presentó serias objeciones y desde entonces estamos un poco lentos con la negociación. También incidió otro factor al que me voy a referir más adelante: el cambio de gobierno en Venezuela. Estamos a la espera de las señales que dé el nuevo presidente del ICE, Instituto de Comercio Exterior de Venezuela, en la materia. Él fue el asesor del sector privado venezolano durante todo el año pasado para las negociaciones del G-3, conoce bastante bien el grupo, conoce bastante bien la negociación, al equipo colombiano y al equipo mexicano. Sin embargo, a la vez tiene un poco de ataduras o, por lo menos, tiene un compromiso adquirido durante mucho tiempo con el sector privado venezolano, por haber sido asesor del mismo, y eso no sé qué tanta autonomía le dé en el momento de solucionar las cosas que están pendientes.

CEI: ¿Qué sentido tiene hablar de apertura e integración con todo el mundo? Por lo general un país se integra con unos, estableciéndose un contraste frente al resto de países del mundo. Este no parece ser el caso de Colombia...

MR: Aquí hay una premisa básica y es la escogencia de internacionalizar la economía. Eso sí es una elección. Ahí no dependes de ningún condicionante externo y se escogió al final del gobierno de Barco y durante el gobierno de Gaviria. Es una decisión que tiene sentido analítico.

Una vez que tú decides que vas a internacionalizar la economía, empiezas a tener escenarios que no manejas y empiezas a moverte según esos escenarios evolucionen. Viene entonces el punto de la incertidumbre acerca de qué va a pasar en diez años (bloques comerciales frente a una economía mundial mucho más abierta), cobra relevancia lo que están haciendo tus vecinos, una identificación de dónde están los mercados y dónde hay posibilidad de estos mercados. Pero es un hecho que la primera decisión es una decisión autónoma y es internacionalizar la economía. A partir de esa decisión se enfrentan distintos escenarios. Y se mueve uno de acuerdo con esos escenarios, buscando un esquema de integración con sentido estratégico.

Cuando la gente dice que se está desarrollando un proceso de integración a la loca, un poco con el que va apareciendo, hay que tener en cuenta dos cosas. La primera es que, hagámoslo nosotros o no, se están desarrollando muchísimos procesos de integración en América Latina en este momento: Venezuela con Chile, México con Chile, México con Bolivia, México con Centroamérica, Venezuela con Caricom, etc. En ese orden de ideas, si uno quiere consolidar el mercado regional tiene que estar en condiciones igualmente competitivas que el vecino. Pongo el ejemplo más simple: Venezuela con Chile. Si Colombia no negociaba un acuerdo de libre comercio con Chile, y Venezuela ya lo tenía, los productos venezolanos iban a ganar competitividad en el mercado chileno frente a los colombianos. Un poco como que el que se queda por fuera de la fiesta pierde. Entonces, la primera cosa que se debe tener en cuenta es que si alrededor se está desarrollando un proceso intenso de integración que uno no maneja, lo mínimo que se puede hacer por mantener en el mercado sus productos es colarse en ese proceso de integración con un sentido estratégico, desde luego, pero no quedándose por fuera.

En ese mismo sentido, se entendería que a Colombia le tocaba integrarse con esas economías, es decir, era una condición externa que imponía una serie de restricciones o al ternativas que se aprovechaban o no.

CEI: ¿Con quién se integra Colombia y qué clase de internacionalización se busca? ¿Por qué necesariamente con el blo que americano, que parece el menos dinámico?

MR: Yo no sé si el bloque me- nos dinámico de todos en los años noventa vaya a ser el americano. No tengo información suficiente para afirmarlo o rechazarlo. Hay dos cosas que son importantes en todo este proceso de integración: primero, la proximidad geográfica, porque los costos de transporte hacen perder o ganar competitividad, y en ese sentido una manufactura liviana hecha en Malasia compite mucho mejor en Japón, frente a una manufactura liviana colombiana con las mismas características, sólo por costos de transporte y mercadeo. Entonces, para bien o para mal, la cercanía geográfica influye en la conformación de esos lazos naturales de comercio que no necesariamente son inmodificables. Un segundo factor a tener en cuenta es lo que ya está consolidado, y los mercados que conocen los exportadores. América Latina es un mercado que conocen bien los importadores y exportadores colombianos, donde tienen contactos ya establecidos. Es un mercado que a uno lo sorprende, encontrando productos colombianos, firmas colombianas y oficinas de las empresas colombianas, en los lugares más insólitos. En ese orden de ideas, iniciar y desarrollar vínculos comerciales con países en otro lugar del mundo toma tiempo. Entonces, el entorno geográfico es un buen punto de partida.

Tomando entonces como marco de referencia la región latinoamericana, cabe la pregunta:

¿Con quién integrarse y para qué se quiere la integración? Yo tengo una visión personal de cómo debería darse el proceso de integración y es de acuerdo a lo que en boxeo se conoce como la estrategia del sparring. Uno no debería integrar la economía colombiana de una vez con la economía norteamericana, con la economía japonesa, con la economía alemana, porque perderíamos casi en todo, por cuestiones de productividad. Entonces, lo del sparring consiste en ir exponiéndola a una competencia cada vez más exigente, pero sin lanzarla de una contra el campeón mundial, porque la noquean de entrada. En ese orden de ideas, la lógica geográfica responde más o menos a la lógica económica. En lugar de ir a vender al África podemos venderle a Centroamérica, que es un excelente mercado para manufacturas livianas de Colombia. Chile es una economía altamente complementaria con la colombiana: si uno mira la oferta exportable de Chile y a oferta exportable de Colombia, no compiten mucho. Por lo menos uno puede decir que en ese proceso de ir lentamente exponiendo la producción nacional a la competencia de los socios comerciales, la subregión latinoamericana es un buen sparring para irse moviendo.

Ahora bien, ahí no hay ningún designio apriorístico acerca de que vamos necesariamente para el bloque americano. La integración regional no quiere decir que estamos apuntando exclusivamente a Estados Unidos; si bien Gaviria ha insistido mucho en la intención de entrar al TLC, yo creo que eso no sucederá antes de cinco años, pero es mi visión personal. Mientras tanto, hay cosas que han estado pasando. En diciembre se firmó el acuerdo con Chile y está en vigor desde enero de este año; por otra parte, las negociaciones con Centroamérica están por terminarse en mayo de este año; el G-3 está en un 98% listo y sólo faltan definiciones, no trabajos técnicos, sino definiciones; y de tener una buena conclusión, el G-3 entraría en vigor en julio de este año. Adonde apunto es a decir que yo personalmente no creo que la propuesta sea que con la integración regional vamos a movernos exclusivamente hacia el TLC. La meta del TLC está distante en el tiempo y hay muchos pasos, muchos caminos qué allanar aún. La integración regional tiene su lógica propia independientemente del TLC, lógica que parte de una decisión de internacionalizar la economía. A partir de allí se empieza a construir la lógica de la integración regional, la estrategia del sparring, de no quedarse por fuera de los mercados que se están abriendo, el conocimiento de los mercados adyacentes, etcétera.

CEI: Entiendo la lógica del sparring como el dictado de la geografía, no hay ninguna duda...

MR: Y tu pasado económico y el desarrollo relativo de tus vecinos. Si nosotros fuéramos vecinos de Estados Unidos la geografía no implicaría que sería nuestro mejor sparring, porque nos acaba.

CEI: Todavía hay dos puntos que no se responden. Número uno, no todos los países tienen estrategias idénticas. México opta por el TLC por su historia, por su geografía, por su cultura, por un montón de cosas. Pero Chile no opta por el TLC, y su diversificación comercial y su inserción es otra, que le permite jugar un tercio de comercio con los Estados Unidos, un tercio de comercio con Asia, un tercio de comercio con el resto de los países y también plantearse vastos horizontes del desarrollo estratégico. En Brasil no hay una decisión, y es el que menos impulso le da al deseo argentino de vincularse a un supuesto gran TLC, donde Mercosur desempeña un papel gravitante. Entonces, hay otros países que dicen que la geografía existe pero no es tan determinante. Número dos, cómo es posible en esa dirección plantear, la meta final no es el TLC, pero el actor con el cual me coaligo más es el que ya está metido en el TLC. Cómo por arrastre, ¿no voy a terminar allá?

MR: Chile tiene otra inercia interesante, resultado de todo el período de Pinochet y su experimento neoliberal. Los chilenos hoy en día están tratando de matizar lentamente la estrategia de desarrollo económico pinochetista; no son neutrales como lo eran antes con arancel plano para todo. Ahora hacen acuerdos regionales, y eso no es ortodoxo. Están yéndose lentamente hacia la heterodoxia. Pero yo creo que Chile quiere aprovechar algo que se consolidó durante quince años y es la diversificación de mercados y de socios comerciales. Chile hoy en día no quiere perder eso porque a la vez le permite observar con más tranquilidad hacia dónde se mueven el futuro de la economía y el comercio mundiales. En ese orden de ideas, yo creo que Chile está básicamente a la expectativa, mientras   funcionan las cosas y no se den desastres, manteniendo un nivel de autonomía mayor en su política comercial. Nivel de autonomía que se apoya en los frutos del experimento neoliberal. Entonces, todos los elementos se mezclan: hay ciertos países más homogéneos y otros distintos, y yo creo que dentro de la homogeneidad Colombia tendría elementos comunes a os otros países andinos. Por lo menos elementos comunes a Centroamérica, a algunos países del sur, pero definitivamente distintos a Brasil, a México, definitivamente distintos a Chile.

En cuanto a la segunda pregunta, para Colombia, el que se escoja negociar con México no necesariamente implica que por ahí derecho se lo chupa el TLC. Yo creo que negociar con México tiene varios elementos que uno podría vincular. Negociar como se negocia en el G-3 ha permitido conocer de cerca el proceso del TLC, porque los negociadores mexicanos son los mismos que negociaron en el TLC. Ellos, a su vez, tratan de hacer consistentes el uno con el otro, en cuanto a cobertura de temas, tratamientos, etc. Sin embargo, eso no necesariamente quiere decir que uno termine por carambola negociando con Estados Unidos.

CEI: México sería entonces un sparring a nivel de negociación, más que de comercio...

MR: Sparring a nivel de negociación, que pasa a ser sparring a nivel de comercio. México en los próximos años va a empezar a aumentar notablemente sus salarios y sus costos. Si yo integro una economía con salarios bajos, con una economía con salarios altos, tienden a igualarse. Por lo tanto, la economía de salarios bajos tiende a subir sus salarios y eso significa mayores oportunidades para Colombia en el mercado mexicano. Es decir, si a México los Estados Unidos lo empiezan a elevar en salarios mediante TLC, nosotros entramos a ser más competitivos en el mercado mexicano. Pero paralelamente hay otras cosas:

México atrae muchísima i versión extranjera con motivo del TLC y eso eleva los niveles de productividad. Y en ese orden de ideas, nosotros estamos metiéndonos con un sparring fuerte, aunque no creo que más fuerte que Brasil, en algunos sectores no creo que más fuerte que Chile y que el mismo Venezuela.

CEI: En síntesis, ¿qué motiva las negociaciones?

MR: Como ya se mencionó, sencillamente la necesidad de consolidarse   regionalmente antes de empezar a pensar en el resto del mundo. Hay un caso bien interesante en todo esto y es el caso de Brasil. Brasil es el único país de América Latina que se ha mantenido un poco en el limbo, en buena parte por inercia, pero igualmente se le ha facilitado no tomar decisiones tan rápidas y tan drásticas como otros países. Entonces hoy hay toda una discusión en el Brasil acerca de qué hacer: TLC ¿sí?,

¿no?,    ¿con    quién?,    ¿cómo?,

¿Mercosur tiene que integrarse con alguien más o no?, Brasil debería bajar sus niveles arancelarios con el resto del mundo ¿sí?, ¿no?

Como que Brasil es el único país latinoamericano con suficiente peso específico en el escenario mundial para darse el lujo de tener un debate económico comercial, estratégico político militar, respecto a su entorno.

Si Brasil decide pensar dos veces antes de abrirse no quiere decir que pierda todas las oportunidades, sino que pensársela dos veces es contemplar la posibilidad de constituirse en un foco de atracción comercial y económica. Yo creo que Mercosur quiere consolidarse, y Brasil quiere que Mercosur se consolide pero conservando todavía esa independencia que le permite visualizar más claramente qué va a pasar de aquí a diez años. Nosotros nos lo preguntamos, pero al tiempo nos movemos.

CEI: La integración de los años cincuenta tenía implícita una estrategia de apoyo industrial, de protección a la producción nacional. ¿Por qué no hay esa estrategia en la integración actual?

MR: La integración andina y latinoamericana de los años sesenta respondía a una estrategia productiva y de desarrollo económico muy distinta a la presente. Básicamente se trataba de una fase de desarrollo del proceso de industrialización por sustitución de importaciones. Una vez se dio una saturación de los mercados nacionales, el paso lógico a seguir era integrarse con los vecinos, pero muy cerrados hacia afuera. Esto con el fin de que ese cerramiento hacia afuera permitiera el desarrollo de industrias, pero que esas industrias a la vez tuvieran un mercado lo suficientemente grande con los vecinos como para poder crecer. Esto llevaba implícito también un componente de política industrial, es decir, que se tomaban decisiones de proyectos conjuntos: de fijar la siderúrgica en tal parte, de fijar el sector automotor en otra parte, etc. La integración de hoy en día tiene un contexto de desarrollo económico o de esquema de desarrollo       económico completamente distinto. No es la sustitución de importaciones, no son mercados protegidos, sino, es una integración que surge en un contexto de aperturas económicas de libertad de mercados...

CEI: En Europa entonces, ¿están en el ayer porque siguen manteniendo el esquema de cerrarse y de apoyarse mutuamente?

MR: Pero al interior de la Comunidad Europea hay varios millones de habitantes, es un mercado muy grande y hay libre comercio.

CEI: Al interior...

MR: Claro, estamos hablando de competencia de Francia con Alemania; de Italia con Alemania, estamos hablando de competencia de los países menos desarrollados como Portugal y España con unos monstruos al lado. Es muy distinto decir que la Unión Europea se cierra hacia afuera a decir que el Pacto Andino se cierra hacia afuera. La Unión Europea yo no sé cuántos habitantes incluye exactamente...

CEI: Casi trescientos millones...

MR: Casi trescientos millones y un PIB per cápita promediando más de diez mil dólares al año. Eso es un mercado enorme comparado con lo que pueden ser noventa millones de habitantes con un PIB per cápita promedio de mil trescientos. Es muy distinto a decir voy a competir con Venezuela, Ecuador, Bolivia y me voy a cerrar con el resto del mundo. Hay muchos más elementos que estimulan el llegar a niveles de productividad de vanguardia en un cerramiento tipo Comunidad Europea, que en un cerramiento tipo Grupo Andino. No sólo por el nivel de desarrollo de los países, sino por el tamaño del mercado del que estamos hablando, en cuanto número de habitantes y poder adquisitivo. La Comunidad Económica está relativamente más cerrada que el Grupo Andino, pero integra un mercado gigante. Hablar de cerrarnos en el Grupo Andino sería quedarnos en un mercado muy restringido. El comercio al interior de la Comunidad es infinitamente superior al nivel de comercio que hay entre los países del Grupo Andino. De hecho, Colombia exporta treinta y pico por ciento del valor de sus exportaciones a los Estados Unidos, después sigue la Comunidad Europea con 25 % y luego empieza a aparecer Venezuela con menos del 10%. El Grupo Andino es un socio importante para las exportaciones menores, pero no es el socio más importante. En cambio, la Comunidad Europea está mucho más volcada al interior de sí misma.

CEI: El problema básico ¿sería entonces la falta de mercados?

MR: Yo no creo que el problema sea falta de mercados. Yo creo que es la mezcla de dos cosas. Internacionalizar no sólo significa buscar mercados sino también exponer la producción nacional a competencia internacional y esto va en contra de los monopolios y los oligopolios, de los abusos de poder en la fijación de precios.

Entonces, yo creo que la diferencia básica entre el viejo esquema de integración y un nuevo esquema de integración es que uno es una estrategia de sustitución de importaciones ampliada y el otro es una estrategia básicamente aperturista. Y por eso vuelvo al punto original, la decisión, la premisa básica es que internacionalicemos la economía.