Los factores externos en la política internacional contemporánea: material para discusión
Hugo Fazio Vengoa
Doctor en ciencia política, Universidad Católica de Lovaina; profesor del Instituto Político y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional y del Departamento de Historia de la Universidad de los Andes.
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28-45
01/01/1994
01/01/1994
En el mundo actual, un país que ahorre en política exterior está expuesto casi con certeza a incurrir en grandes pérdidas y a desperdiciar muchos beneficios.
Luciano Tomassini
Los analistas internacionales son conscientes de que para estudiar la formulación de la política exterior se deben tener en cuenta tanto los factores externos como los condicionantes internos que intervienen en este proceso. La yuxtaposición de ambas variables constituyó un avance importante en el conocimiento de los estudios internacionales. La escuela realista, corriente por largo tiempo dominante en este campo de estudio, extrapolaba la política exterior del comportamiento del Estado en la arena internacional. El sistema mundial era percibido como una constelación anárquica en la que no existían principios reguladores supranacionales; los Estados eran agentes completamente soberanos y la dinámica internacional se fundamentaba en la lucha por el poder que desencadenaban los Estados para defender sus intereses nacionales.
La política exterior era el resultado natural del tipo y de la cantidad de recursos que poseía un Estado, así como de la posibilidad de articular estrategias para la defensa de sus intereses nacionales[1]. Esta corriente, no obstante, nunca pudo explicar cómo y por qué algunos países en circunstancias similares concebían políticas exteriores tan disímiles, a no ser por la importancia que se le asignaba al estadista en la acción y previsión de los escenarios internacionales.
Una perspectiva analítica muy diferente fue desarrollada por la teoría de la interdependencia. La idea principal de esta corriente consistía en demostrar que el Estado no era el único agente en la vida internacional, pues otros actores no estatales también actuaban en este plano. El Estado tampoco era percibido como un actor unitario porque se sostenía que, al interior del aparato estatal, había una multiplicidad de agentes que poseían diversos grados de influencia y disponían de variadas motivaciones en sus acciones. Con estos presupuestos se desarrollaron importantes marcos de análisis para estudiar los componentes que intervenían en la toma de decisiones y en el diseño de la política exterior.
En general, siguiendo muy de cerca la experiencia norteamericana, algunos estudiosos procedieron a realizar análisis sobre los factores internos que intervienen en la delimitación de las opciones a seguirse en materia de política exterior: proceso organizacional, políticas burocráticas, psicología social, etc. La importancia asignada a los condicionantes internos prestó una gran utilidad para el estudio de casos concretos de toma de decisión, pero no fue un gran estímulo para el desarrollo de una perspectiva conceptual que pudiera ser generalizada a otras experiencias.
La tercera corriente interpretativa de las relaciones internacionales el globalismo[2] no tuvo entre sus preocupaciones el desarrollo de un marco de análisis para entender cómo se configura la política exterior. La preocupación principal de esta perspectiva analítica consistió en establecer la historicidad del desarrollo capitalista para explicar las causas estructurales que reproducían el subdesarrollo en las naciones del Tercer Mundo. La importancia concedida a la dimensión económica externa restó toda significación a la política exterior. La gran preocupación de estos autores fue demostrar la vulnerabilidad y sensibilidad de los países en desarrollo frente a los procesos externos pero no avanzó mayormente en el conocimiento de por qué algunos países en desarrollo, dotados de características similares, elaboraban políticas exteriores tan diferenciadas entre sí.
Por último, en la actualidad, intenta consolidarse un nuevo marco de interpretación basado en una visión posestructuralista de las relaciones internacionales. Los presupuestos son la existencia de un sistema internacional más fragmentado, fluido e interdependiente, en el cual no existen ni inmóviles jerarquías ni pesadas estructuras porque en la vida mundial los factores fragmentarios y fortuitos pueden convertirse en catalizadores determinantes del mundo presente[3]. Siguiendo la tradición de la teoría de la interdependencia, esta corriente presta gran atención a los factores que intervienen en la formulación e implementación de la política exterior, porque a través de la actividad que desarrollen los actores participantes en este proceso puede alterarse la posición internacional de un determinado país[4]. Sin duda que, de todas las corrientes antes esbozadas, esta visión "posmoderna" pareciera ser la más adecuada para el estudio de la política exterior contemporánea. Sobre todo porque trae en cierne una profunda crítica epistemológica de los paradigmas tradicionales. Nos induce, además, a pensar que en la actualidad se debe relativizar cualquier intento de teoritización coherente de las relaciones internacionales.
Sin embargo adolece, a nuestro modo de ver, de la insuficiencia de ser muy débil para erigirse en un nuevo paradigma porque pretende pensar un mundo sin "principios ordenadores" donde "cualquier cosa funciona". Como lo veremos, el sistema mundial tiene una configuración a la cual no pueden escapar ni siquiera los países más dotados.
Pero, entonces, si los grandes paradigmas en este campo muestran insuficiencias, ¿cómo debemos interpretar la política internacional? Evidentemente, podemos tomar como premisa la idea de que en este proceso intervienen tanto factores externos como internos, pero, ¿cómo medir la importancia o el peso real que tienen cada uno de ellos en la formulación de la política internacional? Si simplemente nos atenemos a enumerar los condicionantes que intervienen, podemos ver su aplicabilidad en un estudio concreto. Pero, procediendo así, no avanzaremos mayormente por cuanto no habremos señalado sobre qué parámetros se deben analizar estos factores.
Se puede argumentar, sin temor a mayores equivocaciones, que de todos los campos de las ciencias sociales, los estudios internacionales se han caracterizado por ser los menos rígidos teóricamente. En general, los diferentes paradigmas en este campo de estudio han correspondido a cambios que se han producido en la vida internacional. Esas transformaciones han conducido a reformulaciones explicativas del acontecer mundial, retroalimentando, cuando han estado asociadas al poder, la consolidación de las tendencias consideradas como fundamentales en cada período.
Así, por ejemplo, tanto el realismo como su posterior versión neo-realista significaron el desarrollo de presupuestos analíticos para explicar desde la academia la configuración planetaria en la época de mayor tensión de la primera y segunda guerra fría y determinar un margen de acción externa para los Estados. En la década de los años setenta, para entender las causas subyacentes del declive del poderío hegemónico de Estados Unidos nació el paradigma de la interdependencia; era una respuesta para desarrollar aquellos tópicos que hacían vulnerable el poder norteamericano. En las décadas de los años sesenta y setenta como expresión de la emergencia del Tercer Mundo y de la lucha por un orden internacional más equitativo se consolidó el paradigma de la dependencia. Hoy, cuando el mundo ha ingresado en una nueva era, intenta formalizarse otra corriente que dé cuenta de esta nueva realidad, en la que no existirían potencias completamente hegemónicas, ni condicionantes estructuras, ni jerárquicas estratificaciones internacionales.
Esta historicidad de los paradigmas constituye un punto de partida importante para nuestro estudio porque nos induce a pensar que la formulación de la política internacional en el presente no puede realizarse mediante la extrapolación de marcos interpretativos que caracterizaban a otras épocas, que cubrían otras temáticas y respondían a otras exigencias. Para explicar nuestro presente debemos armarnos de presupuestos teóricos y metodológicos, que recojan la herencia de los clásicos en la materia, pero que, al mismo tiempo, involucren los presupuestos sobre los cuales se construye nuestro presente. Esta tarea es tanto más urgente porque una de las mayores insuficiencias de las concepciones tradicionales fue la valoración de sólo aquellos factores que se acomodaban a sus percepciones teóricas[5].
En el presente trabajo, nuestro objetivo no es la construcción de un nuevo paradigma de las relaciones internacionales ni precisar la calidad de las transformaciones ocurridas en el mundo actual. Nos limitaremos únicamente a analizar los factores sistémicos principales que caracterizan nuestro presente para poder así precisar los efectos que éstos tienen en la definición de la política internacional contemporánea. La tesis central podemos resumirla en los siguientes términos: el sistema mundial en construcción se caracteriza en que las relaciones internaciones gozan de un mayor grado de autonomía con respecto a la actividad de los Estados. En lo que respecta a la formulación de la política internacional, esta relativa independencia de las relaciones internacionales se traduce en un aumento del peso e influencia de los factores externos en el diseño de las formas de relacionarse con el exterior.
Aun cuando importantes analistas han señalado que en esta materia no se debe privilegiar solamente un aspecto[6], consideramos que los cambios que se han producido última- mente en el sistema mundial han transformado cualitativamente el "escenario" exterior y han conducido a que los factores externos tengan un peso mucho mayor que los mecanismos internos en las opciones a seguirse en la política internacional. No tan sólo constituyen el entorno en el cual gravita la política internacional, sino que también delimitan márgenes de acción y definen ciertas peculiaridades in- soslayables en la conducta externa de los diferentes países. El sistema mundial con- temporáneo es el resultado de la convergencia espacial y temporal de un nuevo estadio de desarrollo del capitalismo transnacional con un ordenamiento mundial en proceso de conformación, que ha sustituido a la guerra fría.
Somos conscientes de que, hasta no hace mucho tiempo, el hecho de destacar la importancia de los condicionantes internos en la definición de la política internacional constituía una premisa válida, por cuanto en ese entonces los márgenes de acción y de opción internacional se fundamentaban en correlaciones de fuerza y en la proyección de intereses de los actores internos. En este pasado, inclusive el más reciente, la política exterior era percibida y realizada de acuerdo con las opciones y posibilidades que se trazaban en el plano interno. El papel del medio externo era servir de "contexto" para la actividad desarrollada por los Estados y los demás actores transnacionales. Así, por ejemplo, el rápido crecimiento de los países asiáticos de reciente industrialización se explicaba por este tipo de condicionantes y, en razón de ello, pudieron integrarse aceleradamente en los flujos mundiales porque disponían de una serie de condiciones internas que facilitaron su rápida industrialización.
En la actualidad, las tendencias predominantes apuntan hacia una mayor internacionalización de los diferentes países en las relaciones internacionales. En este plano, mientras más internacionalizada sea una sociedad, mayor es el peso que ejerce el sistema mundial en la delimitación de las opciones internas con proyección externa.
Con la consolidación del nuevo sistema mundial, no sólo se han relativizado las nociones de "interno" y "externo", sino que también se han trastocado los ejes a partir de los cuales los factores internos inciden en la formulación de la política internacional. En Europa Occidental, donde la transnacionalización ha alcanzado una más alta expresión, es bien sabido que las normas comunitarias están alterando las instituciones internas y se calcula que dentro de un breve lapso de tiempo, el 80% de la legislación económica, e inclusive fiscal y social, será de ori- gen comunitario. Esto testimonia que los factores y agentes supranacionales están suplantando a los internos en la definición de los procedimientos y objetivos internacionales.
Destacar esta variable no significa caer en una nueva forma de reduccionismo. Los factores internos tienen, sin duda, una gran importancia, pero, ni de los sistemas políticos, ni mucho menos de los regímenes políticos, ni del carácter presidencialista o parlamentario, ni de los grupos de presión que existan en un país, pueden extrapolarse generalizaciones de conducta internacional.
Si simplemente comparamos Chile y Brasil durante los regímenes militares podemos constatar las grandes diferencias que en esta materia desarrollaron ambos gobiernos. Inclusive en el caso del militarismo brasileño hubo varias orientaciones en materia internacional, que fueron desde el alineamiento incondicional con los EE.UU. y de la lucha contra el comunismo, hasta el distanciamiento con respecto al hegemón del Norte, el rechazo de los anteriores ideologismos y la aplicación de una política internacional más autónoma, pluralista y tercermundista. Es decir, la vinculación entre régimen político y política internacional no es algo que se pueda deducir de manera mecánica.
También de las posiciones diferenciadas que asume la opinión pública de los diferentes países en temas internacionales, del tipo de relación que exista entre la sociedad y la clase política y de las estructuras políticas domésticas se pueden inferir conductas en política internacional[7]. Estos factores son los que nos permiten observar una gran diversidad de orientaciones entre actores dotados de condiciones similares.
Los factores externos, por el contrario, además de delimitar el entorno en el cual gravita la política internacional, definen el carácter y la calidad de los procesos y agentes transnacionales que intervienen en los vínculos con el exterior y precisan la naturaleza de los cambios que se están produciendo en los actores que participan en la formulación de la política internacional contemporánea. Esta mayor significación de los factores externos es algo inherente a la etapa actual del desarrollo capitalista porque sólo durante esta fase las relaciones internacionales se han autonomizado de la actividad de los Estados.
Un par de aclaraciones son pertinentes. La noción de política internacional, tal como la emplearemos aquí, no es sinónimo de relaciones internacionales, aun cuando las fronteras entre ambas sean bastante difusas. Esta última se centra en los procesos de carácter general que interaccionan a dos o más actores del sistema. La política internacional, por su parte, se refiere a las acciones que desarrolla un determinado país en relación con su medio externo[8] y denota los influjos externos que pesan sobre él. Es decir, constituye un ámbito de interacción entre lo "interno" y el "medio exterior", donde convergen las influencias de ambas partes.
Las relaciones internacionales contemporáneas
A través de la historia, las relaciones internacionales han pasado por diferentes fases. El sistema internacional moderno nació con el capitalismo. De las interacciones comerciales entre distintas regiones y ámbitos que se dieron en su etapa formativa, nació un sistema interestatal que en esos años no alcanzó a desarrollar características propias porque estaba atravesado por la dinámica de la economía-mundo en gestación. La acumulación originaria de capital a escala planetaria que acompañó al naciente sistema mundial determinó el surgimiento de especialidades diferenciadas y jerarquías interestatales asociadas con los intereses de los Estados y de los circuitos transnacionales. El papel desempeñado por el Estado en este proceso de acumulación, así como en la recreación de condiciones para la reproducción del sistema, posibilitó que las relaciones internacionales adoptaran una figura política e interestatal, aun cuando el contenido fuera básicamente económico[9].
En términos generales puede decirse que desde el siglo XVIII hasta la Segunda Guerra Mundial se ingresó en una nueva fase en la cual, a diferencia de la etapa anterior, el sistema mundial gravitó básicamente en torno a la actividad de los Estados-naciones y se redujo el papel que desempeñaban las unidades transnacionales[10]. Durante esta fase, el carácter cíclico de desarrollo del capitalismo dio lugar a períodos sucesivos de mundialización, contracción nacional y reconstitución del sistema mundial. Las relaciones internacionales se convirtieron en el punto de intersección de las políticas exteriores de los Estados. Esto a su vez se tradujo en la consolidación de un jerárquico sistema interestatal en el que los vectores políticos y geoestratégicos se combinaron con el "economicismo" de la fase anterior. La interacción de los aspectos políticos con los económicos se produjo bajo otra modalidad porque el anterior activismo mercantil fue desplazado por el desarrollo productivo, lo que selló la unión entre el Estado-nación y la economía nacional[11]. La multiplicidad de acciones ex- ternas emprendidas por los Estados, fueran militares, económicas, comerciales o geoestratégicas constituían el sustrato principal de las relaciones internacionales.
Una vez finalizada la Segunda Guerra Mundial, un mundo completamente nuevo surgió de sus ruinas. El capitalismo ingresó en una nueva fase de su desarrollo en la cual las unidades transnacionales nuevamente empezaron a desempeñar una función importante. El acuerdo de Bretton Woods, la creación del FMI, del Banco Mundial, del GATT y la Organización de las Naciones Unidas fueron fieles testimonios de ello. La mundialización, que encontró su máxima expresión en la revolución tecnológica, traspasó las fronteras nacionales e interconectó a pueblos y civilizaciones diversas para intentar situarlos dentro de su propia racionalidad. La mundialización, sin embargo, chocaba con procesos que mantenían el perfil de la anterior configuración. De una parte, los Estados seguían siendo la articulación principal de la vida internacional. La creación de instituciones como las Naciones Unidas, se construía sobre la base de acuerdos interestatales y en los Estados recayó la legitimidad de la misma.
De otra parte, la tarea de reconstruir las economías nacionales, duramente golpeadas por la guerra, llevó a que se fortaleciera el capitalismo dentro de una modalidad fordista, que estimulaba el desarrollo económico básicamente dentro de las fronteras nacionales y favorecía principalmente el crecimiento económico interno[12]. Ello fue sin duda un significativo obstáculo para los nuevos procesos de transnacionalización. En tal sentido, el proceso transnacional que alcanzó una alta expresión en el acuerdo de Bretton Woods y que creó un sistema de regulación internacional del capital, no pudo escapar al control del Estado porque finalmente el movimiento del dinero quedó supeditado al control que ejercían los Estados-naciones. Por último, el surgimiento de dos superpotencias con pretensiones hegemónicas a escala mundial frenó la tendencia Hacia la mundialización. Las relaciones internacionales en esta época se erigieron sobre una débil base transnacional pero mantuvieron como referente la actividad desplegada por los Estados en torno a las directrices geopolíticas y militares de las superpotencias.
Hacia la década de los años setenta, nuevamente se produjo un paulatino deslizamiento del poder internacional hacia los procesos y factores transnacionales. Esta reorientación fue parcialmente el resultado del declive de la hegemonía de las dos superpotencias en sus respectivas áreas de influencia y la pérdida de importancia de los mecanismos políticos y militares. Sin embargo, más importante aún fue el hecho de que el capitalismo entró en una fase de crisis, la cual fue superada mediante la sustitución del anterior modelo fordista por un proceso de acumulación flexible. Esta nueva modalidad de desarrollo capitalista se caracterizó por un acortamiento del ciclo productivo, encarecimiento del capital, la introducción de nuevas formas de organización empresarial y por el fortalecimiento, a partir de sus centros rectores, de tendencias transnacionales que involucraban a más y más países en la modalidad predominante de modernización. Los sistemas productivos nacionales de los países centrales desbordaron las fronteras nacionales e involucraron dentro de este proceso a varios países del mundo en desarrollo: los Nuevos Países Industrializados, NPI. Al mismo tiempo, algunos de los puntos derivados del acuerdo de Bretton Woods fueron remplazados por un sistema de tasas de cambio flotantes. Con ello el capital productivo se volatizó en dinero y se orientó hacia inversiones de "racionalización", por oposición a las inversiones destinadas a aumentar la capacidad productiva[13]. La anterior asociación entre Estado-nación, economía nacional y capital productivo se desdibujó completamente.
En esta fase del desarrollo capitalista se alteró radicalmente la naturaleza de las relaciones económicas internacionales. De una parte, la relación externa, comercial y/o financiera, se convirtió en el aspecto más dinámico de las "economías nacionales". Cada vez un porcentaje mayor de los bienes y servicios producidos traspasaban las fronteras con destino al comercio mundial. La economía mundial dejó de ser el resultado de la suma de las economías nacionales que funcionaban de acuerdo con sus propias leyes y sólo entraban en relación de forma marginal, a través del comercio. Estas economías nacionales se convirtieron en partes integrantes de un único sistema mundial, de una economía-mundo[14].
El sistema monetario no fue ajeno a estos procesos: se flexibilizó, se concentró en las actividades a corto plazo, le imprimió una veloz aceleración a la rotación del capital, dinamizó las relaciones económicas internacionales y se orientó hacia otras actividades lucrativas que no siempre eran productivas[15]. Los Estados no sólo perdieron el control sobre el capital, sino que se vieron obligados a empezar a competir por atraer y conservar los capitales.
De otra parte, las superpotencias hicieron frente a estos nuevos desafíos intentando conservar los referentes políticos y militares mediante el desencadenamiento de la segunda guerra fría y de la aceleración de las innovaciones tecnológicas para mantener su liderazgo[16]. De tal suerte, las relaciones internacionales conservaron la coexistencia dual de procesos transnacionales y político- estatales. Pero la gran diferencia consistió en que si antaño los segundos lograron supeditar a los factores transnacionales, ahora estos últimos adquirieron una gran relevancia e incluso obligaron a las superpotencias a adecuarse a los nuevos imperativos de la época. Algunos ámbitos de las relaciones internacionales empezaron a tener vida propia al margen de la actividad externa de los Estados.
Finalmente con la "caída del muro", se ingresó en la etapa actual. La desaparición de la bipolaridad Este-Oeste, el debilitamiento de las anteriores superpotencias y de los Estados- naciones han introducido cambios cualitativos de gran trascendencia en la vida internacional, cuyas consecuencias todavía no alcanzamos a medir en toda su dimensión. Los factores políticos y militares han quedado parcialmente subsumidos en los procesos económicos. También se debilitó la importancia de los Estados- naciones en la definición de las relaciones internacionales. Los procesos mundiales, en sus diversas modalidades transnacionalización, globalización e interdependencia, por su parte, se han universalizado y están actualmente abocados a crear un ambiente institucional para la estabilidad del nuevo sistema mundial.
Junto a la rápida movilidad del comercio y a la autonomización de los circuitos financieros se destaca como elemento central en esta nueva etapa la acelerada expansión de las inversiones extranjeras directas promovidas por Estados pero, sobre todo, por organizaciones transnacionales, portadoras de recursos financieros, tecnología y acceso a mercados[17]. De otra parte, se asiste a una nueva forma de regionalización cuyas fronteras no están determinadas por motivos políticos ni institucionales, sino por una invisible normatividad económica. A veces son regiones nucleares dentro de fronteras estatales (v. gr. Sao Paulo en Brasil, Cataluña en España, Alsacia y Lorena en Francia, Baden-Württemberg en Alemania) y, en otras, traspasan estas fronteras e interaccionan a regiones de dos o más países {v. gr. San Diego y Tijuana, Hong Kong y el Sur de China, etc.)[18].
Estos circuitos que escapan en buena medida al control de los Estados, porque se trata de sistemas no territoriales, nos permiten pensar que las relaciones internacionales dejaron de ser el punto de intersección de la actividad de los Estados para convertirse en un espacio con dinámica, lógica de funcionamiento y estructuras que le son inherentes. En esto precisamente reviste la importancia que actualmente tiene el medio externo en la definición de la política internacional.
Esta autonomización de las relaciones internacionales no significa, empero, que los Estados hayan dejado de ser los actores por excelencia en los circuitos externos. Siguen siendo agentes importantes, pero su naturaleza, interna y externa, está siendo objeto de grandes alteraciones y sus anteriores actividades son competidas por parte de los actores y unidades transnacionales.
El Estado es un agente transnacionalizado cuando actúa para acelerar los procesos de integración en la economía- mundo. De otra parte, algunas funciones, como por ejemplo el control financiero, le han sido usurpadas por la dinámica de la globalización. El Estado observa un repliegue para la defensa de los "intereses nacionales" en un mundo transnacionalizado y, al mismo tiempo, representa un nuevo pacto social que reproduce legitimidad y vehiculiza la interacción de la sociedad con los procesos transnacionales.
La autonomización de circuitos de la vida internacional y las funciones desagregadas del Estado hacen muy difusa la dicotomía "interno" y "externo" y de manera evidente inciden en la formación de la política internacional contemporánea. Ésta se diferencia de las políticas exteriores por el mayor peso que ejerce el sistema mundial sobre los condicionantes internos. Antes el mundo no estaba tan transnacionalizado y se podían desarrollar estrategias de inserción en el plano externo, conservando las prerrogativas nacionales. En la actualidad, por el contrario, el sistema mundial se apoya en una serie de procesos y procedimientos de alcance global que "usurpan" funciones que antes estaban en manos del Estado.
En la actualidad, es improbable, por no decir imposible, que un país pueda desarrollar una política internacional que le sea totalmente autónoma. Esto lo observamos incluso en los países más contestatarios, los cuales si bien a nivel del discurso o de la acción política siguen defendiendo unos principios específicos, sistemáticamente han tenido que acoplarse a la lógica de la dinámica mundial.
Los factores externos
En el mundo de guerra fría, la política internacional de los Estados se centraba principalmente en los temas políticos, militares, geoestratégicos y de seguridad. En el nuevo sistema mundial, las variables económicas se han transformado en los vectores fundamentales de las agendas internacionales con los consabidos estímulos a una mayor globalización, transnacionalización e interdependencia.
La transnacionalización ha sido definida como un proceso en el cual los vínculos internacionales de los gobiernos son sustituidos por relaciones entre sociedades y grupos privados[19]. En esta primera acepción, transnacionalización implica el grado de interconexiones que se producen entre agentes privados de diferentes países.
En un perspectiva más general, estas interconexiones son una expresión del nuevo estadio en el desarrollo capitalista que está reconstituyendo una economía- mundo a partir de la flexibilización transnacional del proceso de acumulación. Esta modalidad capitalista se ha traducido en significativos cambios en los procesos laborales, de producción y formas de consumo. La anterior inclinación de las empresas de producir para un mercado interno se sustituyó por la producción para los mercados mundiales. De otra parte, la transnacionalización se ha acelerado por la liberalización de las finanzas internacionales y por las grandes transformaciones producidas en el campo de los transportes y de las comunicaciones.
Es decir, la transnacionalización se caracteriza por el surgimiento de nuevos sectores de producción, una alta movilidad del capital en sus formas financieras y productivas, ampliación de los mercados a través del desarrollo de complejas redes de producción, distribución y consumo dentro de los marcos de un único sistema económico mundial, intensificación de la innovación organizacional, tecnológica, comercial y un aumento de la influencia de grupos y organizaciones económicas transnacionales.
Esta economía-mundo es un estadio en el desarrollo capitalista. Pero su naturaleza es cualitativamente diferente a las fases anteriores porque, además de tener una vocación universalizadora, ha introducido transformaciones en la matriz misma del capitalismo al desvincular la economía de los productos primarios de la economía industrial, el empleo de la producción y romper los vínculos entre producción, movimiento de capital y comercio internacional[20].
Uno de los aspectos más característicos de esta transnacionalización se observa en la sustitución de las antiguas empresas multinacionales, que tenían su centro en un país de- terminado y cuyos beneficios se orientaban hacia el país donde se encontraba la casa matriz, por las corporaciones transnacionales que son em- presas que están localizadas en varios países, abarcan diversos estadios de la producción y corporativamente reparten los beneficios.
Estos procesos que atraviesan las sociedades han aumentado el número de agentes e instituciones que se relacionan con el exterior, han insertado a los diversos países en una nueva división internacional del trabajo, han contribuido a la sectorización de las "economías nacionales" al fomentar el desarrollo de regiones altamente internacionalizadas, relegando a segundo plano aquellas zonas que suscitan un escaso interés en términos de la interacción con el extranjero y han inducido a procesos de regionalización supranacional y de descentralización interna.
La globalización hace referencia a los mecanismos uniformizadores a través de los cuales transcurre la mundialización del proceso económico. El agente principal de la globalización es el mercado mundial el cual actúa como proceso homogeneizador de las diversas sociedades e interconecta las diferentes regiones. Los procesos actuales de globalización, a diferencia del estadio de génesis del capitalismo, cuando a partir de un núcleo geográficamente localizado se diseminó un nuevo sistema mundial, posee actualmente tres centros principales de los cuales se irradia la mundialización de la economía mundial y se incorpora a nuevas regiones en los procesos globales. Es una globalización jerárquica, basada en la ampliación de las fronteras económicas a partir de sus centros rectores que involucra a un número creciente de países a los cuales inserta en una nueva división internacional del trabajo. Son también indicadores de los procesos de globalización la autonomización de algunas esferas económicas, la expansión de los medios de comunicación, las interconexiones que se articulan entre las diferentes regiones y el recurso a los organismos multilaterales. La globalización no se detiene en los aspectos económicos: la extensión y aceleración de la circulación de la información y del conocimiento han puesto en contacto directo y a veces de manera tensionada a diversas culturas[21].
Por último, la interdependencia define, de una parte, el grado de sensibilidad de las economías y políticas nacionales a las variaciones de la economía y política mundial y alude a formas de cooperación internacional porque de manera individual no se puede dar solución a ninguno de los problemas cardinales del mundo presente. En un plano más doctrinal, la gran aceptación que ha tenido la concepción basada en la interdependencia radica en que privilegia los lazos necesarios de cooperación y oscurece los vínculos de dependencia que subyacen en estas relaciones. La interdependencia es asimétrica en tanto que es un proceso que depende de la transnacionalización y de la globalización que son eminentemente jerárquicas.
Estos tres procesos, como su misma naturaleza lo demuestra, están estrechamente interconectados, aun cuando a veces estimulen procesos contradictorios. La transnacionalización ha consolidado una modalidad de acumulación capitalista con proyección mundial. Con la globalización se ha constituido una configuración espacial capitalista a escala planetaria que fortalece las interconexiones en el sistema internacional. La globalización se realiza a través de los contactos y yuxtaposiciones que se producen entre países asimilados a la misma lógica de funcionamiento, pero que difieren en lo que respecta a los grados de inserción internacional y a los ritmos de crecimiento. La interdependencia estimula procedimientos que facilitan la transnacionalización.
Globalización, interdependencia y política internacional
El primer efecto de los procesos de globalización sobre la política internacional se expresa en la diversificación temática de las agendas internacionales y, muy en particular, en la "economización" de las relaciones internacionales como resultado del papel destacado que desempeñan los factores económicos, particularmente el mercado, en las relaciones de poder a nivel mundial. En las actuales agendas internacionales los factores políticos y militares han quedado integrados en las relaciones económicas. Con ello, el poder ha cambiado de naturaleza. Sus fuentes no son unívocas, son plurales y no están vinculadas a la fuerza[22]. Como acertadamente señalaba M. Foucault, los agentes y focos de poder son plurales, su desplazamiento es intencional y varía de acuerdo con las circunstancias[23]. En las relaciones internacionales contemporáneas, una de estas fuentes de poder está determinada por el grado de inserción y de "liderazgo" que se ejerce en los procesos económicos financieros, tecnológicos y comerciales de alcance mundial. La soberanía territorial ya no constituye un prerrequisito o función del poder. Colonias o países con una escasa superficie como Hong Kong y Singapur pueden constituirse en actores importantes del sistema mundial.
Sobre los países latinoamericanos podría decirse que esta modificación de los ejes temáticos ha sido menos traumática que en Europa. En esta última región, durante los años de guerra fría, por ser una arena de competición intersistémica, los temas políticos y militares prevalecían por sobre las consideraciones económicas. En América Latina, por el contrario, desde los años cincuenta la formulación de la política exterior se ha trazado como derrotero principal el desarrollo económico de los países en cuestión[24]. En este sentido, la política exterior estuvo siempre más asociada a las temáticas económicas que a los asuntos políticos y militares. Por ello, la reconversión actual está siendo más fácil en nuestros países.
El segundo efecto de la globalización se observa en que, como este proceso se desarrolla a partir de sus centros más dinámicos, las relaciones internacionales se producen por una combinación de interacciones entre diferentes regiones, sin llegar a constituir una espacialidad única a nivel mundial. Esta característica, que Augusto Varas define como" globalización segmentada"[25], resulta ser un carácter fundamental del sistema, por cuanto no existe un centro completamente hegemónico, sino varios polos de los cuales se reproducen dimensiones espaciales diferenciadas y a veces desagregadas.
La globalización en su proceso de ampliación ha dado lugar a un esquema jerarquizado de relaciones mundiales. Este sistema se articula en torno a tres poderes centrales (CEE, EE. UU. y Japón), interconectados y competitivos entre sí y que mantienen vínculos importantes con sus respectivos "bloques" de integración. Más abajo se ubican los países o zonas que suscitan cierto interés por razones económicas o estratégicas y, por último, las regiones o países que no despiertan un sensible interés ni en términos económicos ni geopolíticos (véase Cuadro 1).
La división a la que hacemos referencia es el resultado de la importancia que tiene para cada uno de los actores centrales los flujos regionales e interregionales. En lo que respecta a los intercambios comerciales y financieros, para los Estados Unidos sus principales socios siguen siendo los países más desarrollados de Europa y Asia, mientras que el intercambio con su respectiva región el NAFTA representa un porcentaje relativamente bajo con respecto a su PIB: entre 3 y 4 %. Japón, por su parte, también privilegia las relaciones con los países desarrollados. El intercambio comercial intrarregional constituye sólo el 36% de las importaciones combinadas de la CEE y Estados Unidos desde los países del Sudeste Asiático. La CEE, la región donde es más fácil aplicar la teoría de los bloques, también ha incrementado últimámente su intercambio extrarregional[26].
Cuadro 1
*Asociación Europea de Libre Comercio. **Asociación Norteamericana de Libre Comercio.
En la manera como se articulan estas regionalizaciones se observan diferencias sustancia- les entre los tres polos, lo que da lugar a grandes desavenencias y competiciones. EE.UU. representa, sin duda, la economía más abierta y más integrada con los otros dos centros. Japón mantiene un elevado proteccionismo y su vocación es abrir nuevos espacios para las colocaciones de sus bienes exportables. Los países que integran la Comunidad han asumido la globalización de una manera bastante diferente. Para cubrir el déficit que mantienen con EE.
UU. y Japón han recurrido a intercambios desiguales con el Este y el Sur y han promovido el aumento de los flujos intrarregionales; para mantener la competitividad a escala planetaria, han realizado una modernización interna y de su zona periférica del Sur[27] . Es decir, la CEE se ha replegado para consolidarse y conservar sus posiciones mundiales en tanto "bloque económico".
La manera como operan estas configuraciones reproduce interconexiones diferenciadas entre los niveles, determinando características específicas a las correspondientes políticas internacionales:
relaciones multidireccionales muy intensas y complejas entre los polos. Densos vínculos de los centros con las regiones integradas y de éstas con los diferentes polos. Este primer nivel constituye la matriz del sistema;
relaciones menos intensas y específicas de los dos primeros niveles con los países o zonas de interés estratégico o económico; escasas relaciones horizontales entre las diferentes regiones que integran este nivel, con excepción de las que se desarrollan dentro de cada zona.
por último, relaciones muy volátiles con el último grupo de países; los vínculos horizontales son muy débiles, pero intensos dentro de cada zona.
Esta configuración espacial establece márgenes de acción específicas para los países y sus respectivas zonas. El primer grupo de países dispone de políticas con proyección global hacia cada una de las zonas, aun cuando vale la pena destacar la preminencia norteamericana en este campo. Si bien la temática principal de las agendas viene dada por las cuestiones económicas, la proyección más amplia de los intereses de estos países conserva la importancia de los aspectos políticos, militares y de seguridad. Alemania representa una situación particular. Constituye uno de los tres centros principales del mundo, pero la necesidad de dar estabilidad a la Europa Oriental, los altos costos en que ha incurrido por la reunificación y los efectos que este proceso ha tenido en el comportamiento macroeconómico, así como su desacierto en reconocer la independencia de Eslovenia y Croacia, han retrotraído a Alemania hacia el regionalismo y hacia un presunto proteccionismo[28].
El segundo grupo, ampliamente integrado, aun cuando existan tensiones políticas y económicas de relativa significación con los países centrales, como los que se producen entre Corea y Japón, entre la eventual Gran China (Hong Kong, Taiwan, Singapur[29] y China) y Japón, etc., articula políticas y estrategias multidireccionales hacia los centros y hacia los países "de interés" de su vértice, con muy laxas relaciones hacia las zonas más periféricas.
El tercer nivel, que abarca, entre otros, a los países más desarrollados de América Latina, focaliza sus vínculos multidireccionales hacia los niveles superiores, y hacia la propia región, pero en este grupo sigue conservando un alto desempeño el centro principal.
Los países del último nivel disponen de márgenes de acción muy estrechos y en reiteradas oportunidades se orientan hacia su propia región para suscitar un interés de los países intermedios.
La ubicación de un determinado país en esta configuración jerárquica establece márgenes de acción y de relevancia en las acciones internacionales. Los tres países centrales, en grados diferenciados, por la evidente preeminencia norteamericana en este campo, constituyen los únicos actores que están dotados para disponer políticas y estrategias de gravitación mundial. El Reino Unido, por el contrario, aun cuando es un país que conserva una posición más o menos privilegiada en el concierto mundial, mantiene una política internacional circunscrita fundamentalmente a Europa Occidental y a la región del Atlántico Norte, en razón del grado de interdependencia que mantiene con los países desarrollados y de su escasa autosuficiencia internacional[30]. Por su posición, este país necesita volcar todos sus esfuerzos para mantener su competitividad y su lugar en el concierto de los países desarrollados.
Los países más débiles de la CEE tienen que centrar aún más su atención en los procesos integradores. Mientras que, para Alemania, por ejemplo, la creación de la moneda única común no representa ningún problema porque este es un proceso en el cual el marco es la unidad de referencia, España tiene que realizar ingentes esfuerzos si desea permanecer en la Comunidad. De manera más apremiante aun en este caso la política internacional se desarrolla prioritariamente hacia el interior de la CEE.
Los integrantes del segundo nivel en la zona europea se encuentran en una posición similar a la de los Estados más débiles de la CEE. Pero de manera mucho más insistente circunscriben su agenda internacional a los países que se ubican en los vértices. Por circunstancias propias a este período de transición, sus actividades se orientan prioritariamente hacia el polo y hacia los demás países de la matriz del sistema por temor a quedar marginados de los grandes centros de decisión. En Asia no ocurre lo mismo. Las posiciones transnacionales más sólidas que han alcanzado estos países en los últimos años los hace relativamente "autosuficientes" para enfrentar la dinámica mundial. Sin embargo, difieren de los otros países en lo que respecta a la composición de la producción y de la exportación. Mientras los primeros se concentran en el desarrollo de ingeniería y tecnología avanzada, los Nuevos Países Industrializados asiáticos estimulan actividades con mucha menor tecnificación. Los países centrales exportan productos con ingeniería y tecnología avanzada mientras que los NPI diversifican sus exportaciones: hacia el Norte productos con relativo valor agregado y hacia el Sur productos de actividades productivas relativamente calificadas[31]. De esta bifurcación de orientaciones económicas se desprende una política internacional más flexible, muy orientada hacia los centros pero con cierta relevancia de las zonas periféricas.
Para los países del tercer grupo, el carácter jerárquico y piramidal del sistema no es óbice para el desarrollo de activas políticas internacionales. Estos países, en general, se encuentran ante la disyuntiva de que su acción "suscite un interés" por parte de los países que se encuentran en una posición más favorable dentro del sistema. Esto ha dado lugar a que, por ejemplo, las naciones latinoamericanas creen instrumentos de concertación —v. gr. Grupo de Rio— para unificar posiciones y, cuando es el caso, negociar acuerdos con los "bloques". En Europa del Este, algunos países (Polonia, Hungría, la República Checa y la de Eslovaquia) han unificado sus posiciones internacionales a través de la creación del Consejo de Visehrad y se han proyectado como "bloque" para suscitar un interés por parte de la CEE.
De otra parte, estos países operativizan intensas políticas en relación con su zona como a los otros grupos. Esto se ha traducido en una aceleración de los acuerdos de libre comercio o de integración a nivel subregional.
También promueven una serie de actividades para afirmar los contactos con las regiones articuladas a las otras dos grandes potencias, sea mediante un aumento del tráfico económico, o actuando como puente comercial y financiero de los polos o de los países de las regiones integradas hacia América Latina. Varios países, por ejemplo, han buscado firmar acuerdos con Japón, dándole plenas garantías para estimular las inversiones niponas en el continente. Una situación similar se observa en Europa del Este con los capitales alemanes.
Por último, se ha destacado la importancia que pueden tener los países menores de las regiones integradas en el fomento de los contactos con las naciones del tercer grupo ya que pueden servir de "grupo de presión" para activar los vínculos de los otros países de las zonas integradas con el país en cuestión. Un aspecto positivo de este carácter multidireccional de la política internacional es que para países pequeños se reduce la dependencia estratégica con respecto al país-hegemón y se diversifican los vínculos con las otras zonas.
Los procesos de interdependencia establecen una asociación implícita entre la dinámica del desarrollo del sistema con la posesión de recursos que permiten la inserción internacional. En el nuevo estadio de desarrollo del capitalismo son indicadores de interdependencia el aumento de los flujos intraindustriales y de los recursos financieros. En general se asiste a una disminución sensible de la importancia real de los recursos naturales. Esta transformación en los determinantes de los recursos ha traído consigo una alteración en la concepción de la política internacional, en la posición de los países en el concierto mundial y el grado de viabilidad que se tenga en cuanto al desarrollo futuro.
En lo que respecta a la política exterior, este problema se traduce en la necesidad de desarrollar otras formas de "diplomacia" en las que los agentes oficiales y privados promuevan la integración de dicha sociedad en las relaciones internacionales. La política internacional se torna más compleja por la necesidad de asumir estos desafíos económicos y requiere la participación de un cuerpo técnico muy calificado en estos temas. La diplomacia tradicional cede su lugar a una diplomacia más calificada.
Los países latinoamericanos han impulsado el desarrollo de una política económica bifurcada. Con respecto a las naciones desarrolladas se promueven actividades que le permiten tener un flujo comercial regular con esas naciones. En tal sentido, se afirma la dependencia estructural como exportadores de materias primas, con lo cual mantienen un grado de interacción con los ejes centrales del sistema mundial. En lo que se refiere a las naciones en desarrollo, los países más avanzados de Amé- rica Latina estimulan la competitividad de los sectores manufactureros. En otras palabras, se reproduce la situación de dependencia estructural con respecto a las naciones más desarrolladas, pero, para atenuarla se estimula el desarrollo de "ventajas comparativas" industriales con los países similares. Es decir, se diversifica la dependencia y se crean mecanismos de resistencia frente a las fluctuaciones o presiones exteriores.
En síntesis, podemos decir que en lo que respecta a las naciones latinoamericanas, el carácter jerárquico del sistema mundial no nos debe inducir a pensar que los márgenes de acción de estos países sean escasos o que dependan únicamente de su posición estructural. Por el contrario, la forma como se produce la globalización abre perspectivas de actividad externa mediante el aprovechamiento de las "contradicciones y guerras" comerciales y financieras entre los centros polares del sistema mundial. De otra parte, un uso adecuado de las orientaciones en esta materia puede abrir perspectivas promisorias para una mejor inserción a nivel extrarregional.
Transnacionalización, Estado y política internacional
Con la transnacionalización se ha producido una gran diversificación de temas, actores y formas de interacción con el medio externo. En general, la transnacionalización ha promovido a primer rango a algunos agentes "internos" privados, quienes por desarrollar ámbitos de interés por parte de los sectores económicos inter- nacionales, se relacionan con el exterior sin la intermediación de las instituciones tradicionales. De otra parte, la transnacionalización ha inducido a la diversificación de los agentes estatales en la formulación de la política internacional lo que ha dado lugar a constantes y a veces difíciles negociaciones entre las diferentes dependencias.
Esta mayor "democratización" en la toma de decisiones genera una serie de procesos que alteran las formas de vinculación externa. De una parte, agiliza los procesos de transnacionalización por cuanto el Estado se ve en la necesidad de crear las condiciones idóneas para que estos agentes participen en la política internacional. Pero, de otra parte, en ciertas oportunidades se convierten en obstáculos porque estos actores muchas veces defienden intereses sectoriales que no son los mismos que promueve el Estado y mucho menos el conjunto de la sociedad. En condiciones de transnacionalización es más difícil hacer coincidir los "objetivos generales" válidos para el conjunto de la sociedad con los "objetivos" particulares de los empresarios[32].
Estas nuevas funciones del Estado son el resultado de que la transnacionalización ha alterado la composición y naturaleza del mismo, ha diluido la categoría de interés nacional y ha modificado de manera radical los mecanismos de formulación y ejecución de la política internacional.
En este punto se han barajado diferentes hipótesis. Para algunos, el aumento de los flujos transnacionales ha convertido al Estado en un actor económico y político anacrónico, debido a que los vínculos que establecen los nuevos actores privados transnacionalizados internos y externos debilita la juridicidad y la legitimidad del aparato estatal. Para otros, adscritos a interpretaciones derivadas de la teoría de la "dependencia", los influjos sobre el Estado dependen de la posición de éste en el sistema mundial. La intensificación de la transnacionalización debilita a los Estados débiles mientras que fortalece a los centrales[33].
Nuestro punto de vista parte de una premisa diferente. En el campo de las relaciones internacionales es donde mejor se percibe que el Estado dejó de ser el actor unitario y racional anterior. El Estado se ha fragmentado para responder a las lógicas diferenciadas de desarrollo globalización, transnacionalización e interdependencia— del sistema mundial.
De una parte, las acciones emprendidas por el Estado resultan de su posición estructural dentro del sistema jerárquico de la globalización. En los países desarrollados, los Estados todavía poseen márgenes relativos de autonomía política en los circuitos económicos y comerciales. Alemania, por ejemplo, puede jugar con las tasas de interés para financiar su reunificación. La importancia que detenta este país en el sistema mundial le abre la posibilidad de concebir políticas para defender su "interés nacional", incluso cuando sus acciones estén debilitando el carácter supranacional de la Comunidad. Una situación similar observamos en la posición francesa de defensa de su agricultura. En estos casos, el sistema mundial no ha desarticulado las economías nacionales, sino que ha ampliado las fronteras de las mismas, porque la globalización se disemina desde estas construcciones autocentradas ubicadas en el corazón mismo del sistema hacia las regiones periféricas. Ello les permite conservar un gran margen de autonomía para que el Estado pro- mueva y defienda sus "intereses nacionales". Es decir, en estos países, la espacialidad nacional no ha sido diluida completamente por la transnacionalización.
Además, la posición central que estos países ocupan en la vida internacional los convierte en actores estratégicos para la reproducción global del sistema. Los vínculos entre estos Estados son tan fuertes que una situación de crisis en uno de ellos compromete el destino de las otras naciones desarrolladas. Esta posición central cristalizasólidos vínculos entre estos países y entre los respectivos Estados y sus sociedades.
Muy diferente es la situación que se presenta entre las naciones en desarrollo. La dinámica de la globalización los ubica en una posición de relativa debilidad en el concierto internacional y reduce considerablemente la capacidad de acción de sus respectivos Estados para actuar en el plano externo. Estos países son muy vulnerables a las presiones externas y disponen de pocos recursos para enfrentar los desafíos provenientes del exterior. La unión de esfuerzos de varias naciones se convierte en una necesidad para la sobrevivencia. Además, en la mayoría de estos casos, el Estado ha tenido que asumir la mundialización de los procesos económicos y políticos mediante la creación de condiciones para una mejor inserción en las relaciones internacionales.
La transnacionalización ha incidido en la política del Estado de varias maneras: en primer lugar, ha alterado su capacidad de control o de incidencia sobre los factores que determinaban el desarrollo. La anterior estructuración de economías nacionales como espacios de una economía mundial, que alcanzó su mayor expresión en el fordismo, ha sido sustituida por una economía-mundo que subsume las economías nacionales. Dentro de esta nueva lógica de desarrollo, las relaciones económicas externas se han convertido en la esfera más dinámica de la "economía nacional". La ruptura radical con el sistema o mediante estrategias como la de "sustitución de importaciones" solamente puede traer consigo un alejamiento de las fuentes de capital y de la alta tecnología y una desvinculación de los principales circuitos comerciales. En segundo lugar, la transnacionalización ha reducido sensiblemente la soberanía del Estado en el control macroeconómico. De una parte, este problema se trasluce en el hecho de que, como el circuito financiero se ha autonomizado, los Estados se ven en la imperiosa necesidad de competir dentro de la nueva ideología neoliberal por atraer y conservar los capitales en sus respectivos espacios nacionales.
La dinámica de la transnacionalización induce al Estado a desarrollar nuevas formas y orientaciones de "diplomacia", principalmente con relación a las firmas transnacionales. Estas empresas son precisamente las fuentes principales de innovación tecnológica, disponen de recursos financieros para desarrollar sus actividades y tienen acceso a los principales mercados[34]. La transnacionalización ha conducido a un aumento del número y de la calidad de estas organizaciones. Ellas son las que realizan parte importante de los intercambios mundiales —más del 80% del comercio exterior de EE. UU. y de los intercambios entre las diversas regiones. Los Estados se ven enfrentados a estos nuevos actores y deben desarrollar una diplomacia entre "Estado y firmas". Estas negociaciones o transacciones conducen generalmente a que los Estados deleguen parte de su "soberanía" para acceder a esos beneficios.
Pero también las redes que tejen las empresas de manera horizontal se contradicen con las acciones que en algunas oportunidades emprenden los Estados. Estas firmas se han diseminado rápidamente en los últimos años precisamente para hacer frente a los proteccionismos, a las variaciones de los tipos de cambios y a los altos valores de las monedas de los países de origen. Cuando, en aras de defender los "intereses nacionales", los Estados adoptan medidas que se contraponen con los intereses de las "firmas" se originan tensiones que dan lugar a negociaciones en las que los Estados muchas veces salen mal librados[35].
Esta diplomacia de "firmas" no sólo constituye una modalidad para una mejor inserción en el plano externo, también se convierte en un proceso que da lugar a una interiorización de los procesos globales. Es decir, agentes externos se vuelven operacionales al interior de los espacios dominados por los Estados. Las relaciones con estas empresas transnacionales constituyen una modalidad de política interna en la medida en que estimulan el desarrollo de determinadas áreas de la economía nacional.
Estos procesos alteran también el papel del Estado porque inducen a una desarticulación del espacio económico nacional para favorecer la integración de las regiones más competitivas a la economía mundial. Las descentralizaciones económicas se traducen en la fragmentación del anterior espacio nacional en zonas altamente internacionalizadas y otras sumidas en el atraso. Una situación paradigmática en este sentido la observamos en el carácter federado que ha adoptado recientemente el Estado belga. Se evidencia la tendencia a constituir una nueva organización espacial-territorial en la que el Estado debe promover la transnacionalización y, al mismo tiempo, defender los intereses de la comunidad flamenca en detrimento de la wallona que no dispone de recursos para la inserción en los flujos y circuitos mundiales.
Todas estas prácticas se han traducido en un doble desbordamiento del Estado-nación. De una parte, el espacio nacional se ha transnacionalizado para convertirlo en una esfera de acción y competencia de los grupos económicos transnacionales. De otra parte, el Esta- do-nación ha sido desbordado hacia adentro "o sea hacia la articulación de las políticas públicas y privadas en los mercados regionales a fin de generar procesos productivos específicos que puedan ligarse directamente con el mercado mundial y para maximizar la eficiencia de las inversiones públicas y privadas"[36].
Por último, la transnacionalización ha estimulado la promoción de políticas de "apertura" económica para una mayor integración del país o de los circuitos internacionalizados en la economía-mundo. Se ubica también en el trasfondo de loe acuerdos de integración o de creación de zonas de libre comercio. Estos cambios han modificado la actividad externa del Estado porque, además de servir de garantía para la realización de estos acuerdos, delega responsabilidades y soberanía a entes supranacionales o a actores de otros países que disponen de facilidades para actuar en el territorio nacional.
El Estado transnacionalizado, por lo tanto, es un aparato que ha transferido su anterior control en circuitos estratégicos, ha reducido la cobertura de su soberanía y ha asumido la pro- moción de la integración con la economía-mundo. En este campo, el Estado ha tenido que transferir la iniciativa económica a los sectores privados, ha debido limitar la intervención y regulación económica y circunscribir su campo de acción para favorecer el estable- cimiento de las condiciones generales de reproducción del sistema.
Estas funciones del Estado son, sin embargo, contradictorias. Si, de una parte, sus acciones fortalecen el carácter transnacionalizado de los grupos económicos nacionales, de otra parte, en el proceso de celebración de acuerdos de integración o de libre comercio, el Estado monopoliza la representatividad de esos grupos y actúa como representante del capitalismo nacional. Además, como las empresas transnacionales tienen serias limitaciones para conducir la economía mundial ya que no logran tener una concepción global adecuada para responder al carácter complejo del nuevo sistema mundial, se ven ante la imperiosa necesidad de reconocer en el Estado a un interlocutor con el cual deben compartir su poder y delimitar la configuración mundial.
Podría también argumentarse que todos estos cambios externos han modificado la posición misma del Estado. Si anteriormente estaba más cerca de la "nación" y trataba de ser una fuente de consenso de la sociedad, hoy, por el contrario, el Estado se ha convertido en uno de los agentes de la transnacionalización, que adecúa sus actividades de acuerdo con las variaciones y sensibilidades de la política y economía mundiales y reconstituye sus funciones de acuerdo con los imperativos y posibilidades que le abre la economía-mundo.
El papel que cumple el Estado transnacionalizado no es algo genérico para todos los países, sino que se deriva de su posición internacional. En Europa Occidental, la transnacionalización se encuentra en este momento ante la disyuntiva de abrir un espacio para que estos procesos se realicen al margen de la actividad de los Estados, aun cuando, como ya lo señalábamos, éste siga conservando su rol de defensor de los "intereses nacionales". En América Latina, por el contrario, estos procesos solamente pueden ser vehiculizados por el Estado, lo que acrecienta su papel estratégico. Al igual que ocurriera anteriormente en los países más avanzados, la creación de espacios económicos ampliados son acciones desarrolladas a partir de actividades Estado-céntricas. La diferencia radica en que en los países desarrollados se ha llegado a un nivel en el cual existen instituciones supranacionales muy sólidas que vigilan y encauzan los procesos transnacionales. En América Latina, por el contrario, el Estado es el agente principal en la firma de estos acuerdos. Es decir, mientras en Europa, por ejemplo, la CEE es una forma más o menos lograda de integración transnacional, en América Latina no se han podido traspasar las fronteras de los acuerdos interestatales y por ello el Estado actúa en representación de los intereses de la "nación" y del capitalismo nacional.
También difieren las regiones desarrolladas y las en desarrollo en lo que respecta al papel que cumplen los agentes transnacionales. En los países desarrollados estos actores, por regla general, son nacionales o actores de las regiones integradas, lo cual induce a un proceso de relativa convergencia entre la "nación" y la transnacionalización. En América Latina, así como en la mayor parte de las áreas en desarrollo por el contrario, estos agentes son básicamente externos. Esto trae consigo un doble proceso: de una parte, el Estado en estos países se convierte en el interlocutor principal de las agencias transnacionales y, de otra parte, debe suscitar la atención de estas empresas y por ello actúa como agente prioritario en las transacciones comerciales, en el desarrollo de industrias extractivas, en la adquisición de empréstitos internacionales y en el estímulo al desarrollo de las "ventajas comparativas".
Esta función del Estado latinoamericano nos lleva a otra característica de estos aparatos: servir de puente en las relaciones entre los agentes privados locales y los actores internacionales. Los Estados latinoamericanos en reiteradas oportunidades son los intermediarios que estimulan los vínculos entre el "interior" y el "exterior", porque son la única garantía para los actores internacionales de la solidez sobre la cual se construyen los vínculos transnacionales.
En América Latina, en particular, los actores transnacionales sean internos o externos son escasos y ello le da una mayor centralidad al Estado. En el momento de buscar nuevos socios o elevar la calidad de las relaciones, esto puede constituir un capital importante para una buena negociación si el Estado se ha modernizado y está apto para cumplir esta función.
Esta diferenciación de funciones y roles de los Estados tiene serias repercusiones en la formulación de las políticas internacionales. Mientras que en los países desarrollados la transnacionalización se está empezando a producir al lado del Estado, pero en cercanía a la "nación", en nuestros países, este proceso sería inconcebible sin la activa participación del Estado.
De otra parte, la interdependencia ha aumentado la vulnerabilidad del Estado frente a acontecimientos externos y ha demostrado también que actualmente se está menos dotado para actuar aisladamente en el exterior. Estas situaciones se han traducido en la firma de acuerdos de cooperación con otros Estados, con organismos multilaterales y también con agentes privados. El Estado, por sí mismo, ya no puede desarrollar políticas con éxito si no cuenta con el concurso de un número importante de otros actores que tengan preocupaciones similares. También da lugar a la creación de "regímenes internacionales" o sea, la adopción de un conjunto de principios, procedimientos y normas para regular comportamientos y resolver conjuntamente determinados problemas.
El Estado interdependizado se ve abocado a promover políticas y estrategias que aproximen las normas nacionales a los patrones internacionales. Por ejemplo, los Estados han debido estimular la sensibilidad de la sociedad en relación con los problemas ecológicos, porque, entre otras cosas, las exportaciones de materias primas y recursos naturales deben corresponder con las normas aceptadas por las naciones desarrolladas. Una situación similar se presenta con respecto al problema de los derechos humanos. Es decir, cada vez es más evidente que hay una tendencia creciente en el mundo por adecuar las políticas internas e inclusive las preocupaciones externas de los Estados de acuerdo con las normas que emanan del derecho internacional[37].
Si todos los procesos que acabamos de reseñar hacen parte de las nuevas funciones que debe desarrollar el Estado en su actividad exterior, hay otra que, en alguna medida, podemos pensar que estimula procesos diferentes a los anteriores. El Estado, en tanto que forma organización social, sigue siendo el depositario de la legitimidad y de la representación de los intereses nacionales. Las relaciones sociales siguen reproduciéndose dentro de los espacios nacionales manejados por los Estados. Se percibe la tendencia a adecuar el Estado con las fronteras nacionales como un proceso en el cual se relegitima al Estado como expresión de los intereses del conjunto de la nación. Esta tendencia se ha podido observar en todos aquellos países europeos donde últimamente se han celebrado referendos en torno al tema de la unión europea. En este plano el Estado es el garante y la expresión de la identidad, único principio de defensa que conserva las prerrogativas de los grupos representados ante la irrupción de los procesos de transnacionalización.
Los actores e instituciones transnacionales no han podido, aun cuando lo hayan intentado, crear una identidad supranacional. Instituciones supranacionales como la CEE tampoco han avanzado mayormente en la creación de una legitimidad o una identidad europea como bien ha quedado demostrado en los últimos acontecimientos. En la Declaración de Copenhague de 1973 se afirmaba que los elementos constitutivos de la identidad europea eran la conservación de los principios de la democracia representativa, el reino de la ley y de la justicia social y el respeto de los derechos humanos[38], o sea los mismos principios que promueve todo Estado integrante en esta organización. De tal suerte, el Estado sigue siendo el depositario de la representación y cultura nacional inclusive, a veces, en oposición a la trans- nacionalización.
La transnacionalización ha alterado políticamente al Estado para reacondicionar sus espacios internos, recomponer sus vínculos con los poderes locales y facilitar el tránsito hacia una descentralización transnacionalizada. En varios países latinoamericanos, por ejemplo, se observa un reforzamiento de la concentración del poder en el Ejecutivo para agilizar esta transición y romper los privilegios de algunos sectores.
El aparato de Estado ha sido objeto de grandes cambios sobre todo en relación con la sociedad. La descentralización administrativa ha significado la delegación de innumerables funciones de órganos centrales a los micropoderes regionales y locales. Sin embargo, contra una creencia generalizada, este proceso en ningún caso ha debilitado al Estado, por cuanto la desvinculación con respecto a algunas funciones le ha permitido centrar su atención en las funciones estratégicas[39], tanto de carácter político interno como económico transnacional.
A guisa de conclusión
Es difícil intentar ser conclusivo sobre la naturaleza del mundo actual. De una parte, las relaciones internacionales están en un proceso de definición tras el fin de la guerra fría. De otra parte, el aparato conceptual con que interpretamos la vida internacional se muestra claramente insuficiente. Por último, como nos lo enseñan las tesis posmodernistas, probablemente no pueda existir una teoría de las relaciones internacionales que abarque el complejo mundo presente. Si los factores y actores internos inciden en la proyección que le imprima un determinado país a su política internacional y el "orden mundial" constituye el contexto global de las relaciones internacionales, el sistema mundial, tal como lo hemos descrito en páginas anteriores, actúa como marco estructural y relacional de la política internacional. Los acontecimientos y procesos globales contemporáneos tienden a privilegiar este último aspecto.