El tímido control de armas ligeras en la ONU, en la OEA y en grupos regionales latinoamericanos
Paula Peña Amaya
Politóloga de la Universidad de los Andes. Investigadora del Centro de Estudios Internacionales.
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25-36
01/10/1994
01/10/1994
Este ensayo estará dividido en cinco partes. La primera señala las razones por las cuales el control de armas ligeras se ha empezado a abordar como tema en la agenda de seguridad de encuentros multilaterales. La segunda sección hace un análisis de la forma como se ha tratado la problemática que gira alrededor de las armas ligeras en las Naciones Unidas (ONU). En la tercera parte se hace lo mismo que en la sección anterior, pero el organismo analizado es la Organización de Estados Americanos (OEA). En la cuarta sección se evidencian las iniciativas de desarme en América Latina y las ventajas de los acuerdos regionales. La última parte consta de conclusiones generales donde se identifican las fallas de las medidas de control de armas ligeras de los foros multilaterales.
Estos cuatro temas serán abordados con el fin de demostrar que en foros internacionales como la ONU, la OEA y los grupos regionales latinoamericanos se ha avanzado en el estudio y la conceptualización de la problemática derivada del uso de armas ligeras; sin embargo, en ninguno de los tres foros se han logrado establecer dispositivos para controlar la comercialización, producción y tráfico de armas ligeras, a pesar de reconocerse que el uso de este material bélico constituye una amenaza para la seguridad ciudadana, nacional, regional e internacional.
Razones por las cuales el control de armas ligeras se introduce como tema de debate en foros internacionales
El control de las armas ligeras ha estado ligado a las propuestas de desarme y control de armas convencionales formuladas en encuentros multilaterales. Cuando se ha hablado de armas convencionales se ha hecho referencia tanto a las pesadas como a las ligeras, aunque es necesario reconocer que el énfasis se ha puesto en las restricciones de armas convencionales pesadas. Lo anterior se debe a que estas son armas de alto costo, hechas con tecnología de avanzada, lo cual aumenta su capacidad destructora e incrementa el riesgo de un conflicto regional.
Las armas ligeras, en cambio, tienen un componente tecnológico inferior y los gobiernos sólo hasta hace poco concibieron que el porte y la tenencia de tales armas representa una amenaza a la seguridad internacional, regional, nacional y ciudadana puesto que son, al igual que las armas convencionales pesadas, instrumentos utilizados en conflictos regionales, nacionales y locales. Además, el reconocimiento de que las luchas dentro de un país pueden generar desestabilidad regional, es un hecho al que hasta ahora se le ha dado la relevancia necesaria. Lo anterior obedece a que durante el transcurso de la guerra fría el control de armas nucleares fue el tema principal en la agenda de seguridad de ese entonces.
Un ejemplo para ilustrar cómo un suceso calificado de política interna tiene implicaciones regionales es la reacción de los países andinos en 1992, cuando hubo un intento de golpe de Estado por parte de militares en Venezuela. La reacción inmediata y el apoyo al gobierno elegido democráticamente por parte de países como Colombia y México fueron el resultado del miedo a que se retornara a las dictaduras militares como en los años sesenta y setenta, lo cual podía estancar los procesos económicos de apertura e integración que aún se están desarrollando. Otro ejemplo que ilustra la relación entre un conflicto interno y los efectos que éste puede producir a nivel regional es la guerra civil en la antigua
Yugoslavia. La guerra entre serbios y croatas ha causado alarma en Europa occidental debido a las migraciones que ha generado hacia esa parte del mundo. Las migraciones hoy son una amenaza a la seguridad nacional de los países que no tienen espacio, empleo, servicios y comida para abastecer al mismo tiempo tanto a los migrantes como a los nacionales. Estos dos ejemplos muestran cómo un conflicto interno donde las armas ligeras son uno de los instrumentos principales de guerra, puede convertirse en una amenaza a la seguridad de una región.
Es necesario retomar para el análisis de las políticas de control de armas en la ONU y la OEA dos tipos de seguridades, que ocupan el primer lugar dentro de la agenda latinoamericana: la seguridad económica y la seguridad democrática.
La seguridad económica ha ocupado un papel predominante cuando es vinculada al tema del desarme. Desde 1974 la carrera armamentista se ha visto como una interferencia al desarrollo de la sociedad latinoamericana, razón por la cual se comenzaron a promover esfuerzos en favor del desarme. La compra de equipo bélico desviaba recursos que podían ser invertidos para el desarrollo económico y social. Uribe de Lozano[1] menciona cómo en la década de los ochenta los países en desarrollo adquirieron aproximadamente un trillón de dólares en armas y equipos militares, suma que superó lo que el mundo gastó durante el mismo tiempo en la solución de problemas de pobreza, salud, vivienda y preservación del medio ambiente[2]. Teniendo este hecho presente, el armamentismo ha representado una amenaza a la seguridad económica. La manera como se ha vinculado la seguridad económica a las propuestas de desarme se manifiesta en la Declaración de Ayacucho[3] y el Acuerdo Regional de México (véase tabla 1).
Sergio Gonzáles Gálvez ha trabajado en la relación entre seguridad económica y el control de armamentos y ha llegado a las siguientes conclusiones[4]:
1. El excesivo gasto militar disminuye la capacidad de importación de bienes para satisfacer a sectores mayoritarios.
2. El gasto militar aumenta las deudas por adquisición de armas.
3. Los patrones de la industrialización militar son poco acordes con los requerimientos del sector civil de la economía y contribuyen a prolongar la dependencia tecnológica de los sectores industriales de países más desarrollados.
4. Hay un traslado de mano de obra del sector civil al sector militar.
5. El gasto militar es una presión inflacionaria porque la expansión en lo militar no significa un aumento en la oferta de los bienes y servicios para la población mayoritaria.
6. El "invertir" en armamento agrava el potencial de conflicto en los países en desarrollo, reduciendo la posibilidad de acceso a los mercados y recursos financieros, que permiten niveles de producción que favorezcan la mayoría.
Fuente: Sergio Gonzales Gálvez, "El armamentismo como factor desestabilizador de América Latina", en Paz y seguridad en América Latina y el Caribe en los noventas, Lima, Perú, Centro Regional de las Naciones Unidas para la Paz, el Desarme y el Desarrollo en América Latina y el Caribe, 1992, pp. 129-160.
Siendo las armas ligeras parte del armamento importado y producido en América Latina para la defensa del territorio nacional y el monopolio de la fuerza del Estado, ellas representan un gasto que desvía recursos que podrían ser destinados al desarrollo. Este es uno de los motivos por los cuales se considera necesario el control de armas ligeras para que haya seguridad económica. Este es el primer motivo por el cual el tema empezó a abordarse en la ONU. Sin embargo, es preciso reconocer que este argumento ha sido utilizado para el control de todo tipo de armamento en América Latina.
Una segunda razón por la cual el tema de control de armas ligeras ha sido tratado en foros internacionales es la vinculación existente entre la seguridad democrática y la amenaza que constituyen las armas a ésta. La proliferación de armas ligeras en la región hace que haya mayor disponibilidad de recurrir al uso de la fuerza o de la violencia para resolver conflictos internos y externos. A su vez, el armamento aumenta las posibilidades de represión en regímenes tanto militares como civiles.
Hay que recordar que las armas no siempre están en manos de la fuerza del Estado. Existe un tráfico ilegal. Éste provee a los terroristas, a narcotraficantes, al crimen organizado (guerrilla, paramilitares) y a la delincuencia común, y les otorga un poder que amenaza con la vida, paz y libertad de los pueblos[5]; por tanto, las armas ligeras en manos de estos grupos y de los ciudadanos que dicen actuar dentro de la ley amenazan la seguridad democrática soslayando las premisas de buena vecindad, el diálogo como medida para la solución de conflictos y la utilidad que pueden tener las sanciones jurídicas.
Un tercer factor que explica el interés de algunos Estados en los foros internacionales para abordar el control de armas ligeras es el incremento de la oferta de dichas armas a raíz del derrumbe del bloque soviético y de la desmovilización de grupos armados en Nicaragua y El Salvador. Si se reconoce que las armas livianas constituyen los instrumentos más utilizados en los conflictos internos y regionales, y que éste es un factor importante de propagación de la violencia y de los trastornos en el ambiente mundial, entonces se hace evidente la importancia de tratar el tema del control de dichas armas tanto en la ONU como en la OEA.
Por último, la división entre política interna y política exterior se está desvaneciendo. Por esto, hechos que aparentan ser de interés y tratamiento internos de un país pasan a ocupar un espacio en la agenda internacional. Este es el caso de la violación de los derechos humanos, las amenazas que minan la preservación de la democracia y el narcotráfico, todos temas sobre seguridad que interesan a la comunidad internacional y además están relacionados con el uso de las armas ligeras.
La violación de derechos humanos ha sido vinculada a la necesidad de controlar armas ligeras debido a que algunas muertes y torturas son ejecutadas con este material bélico. Sobre esta relación existe un debate que debe tomarse en consideración. Por una parte, hay quienes afirman que la proliferación de armas no significa necesariamente una mayor violación de los derechos humanos, porque son hombres los que matan a otros hombres, no el material bélico por sí mismo. Este argumento es utilizado a menudo por la National Rifle Association en Estados Unidos, grupo que no está interesado en ningún tipo de control a las armas livianas. Por otra parte, existen organizaciones no gubernamentales como WOLA o Americas Watch, entre otras, que encuentran una vinculación proporcional entre la proliferación de armas en el mercado de lugares propensos a conflictos y la violación de los derechos humanos en el mismo espacio.
Aunque parezca ecléctica la posición asumida en este trabajo, las dos partes en el debate tienen parcialmente la razón. Es cierto que las armas por sí solas no vulneran la vida, es el uso que el hombre les da el que resulta una amenaza para los derechos humanos; sin embargo, debe tenerse en cuenta que en países donde existen conflictos o están propensos a ellos hay mayor demanda de armas y un considerable número de violaciones a los derechos humanos se hacen con las mismas (muertes por armas de fuego, asalto a mano armada, violaciones a mano armada, entre otras). Por esta razón, se han tomado determinaciones como la de Alemania, que se abstuvo de vender armas y munición a Colombia por la magnitud existente de violaciones a los derechos humanos.
Las armas livianas son relacionadas también con el narcotráfico, puesto que han sido utilizadas por los productores y traficantes de drogas para proteger su negocio. Además, se ha demostrado que existe tráfico de narcóticos a cambio de armas ligeras[6].
La relación entre democracia y armas livianas también ha despertado interés en el contexto internacional. Se supone que un país que se denomine a sí mismo como democrático, consta (entre otros elementos) de un Estado que posee el monopolio de la fuerza; sin embargo, cuando existe tráfico ilícito de armas la fuerza deja de estar concentrada en una institución para dividirse entre quienes poseen armas. Así, el suministro de justicia y seguridad deja de estar exclusivamente en manos de un gobierno y queda repartido entre personas armadas, amenazando no sólo al Estado sino también a la ciudadanía.
Debido a la vinculación entre los temas antes reseñados y el uso de armas ligeras, es necesario implantar medidas de control no sólo dentro de los países sino también en organizaciones multilaterales, para así contribuir a la consolidación de un ambiente internacional más pacífico y seguro.
El discurso sobre la necesidad de implantar medidas de control de armas ligeras a nivel internacional ha sido manejado por algunos países de las Naciones Unidas, aunque otros gobiernos se han mostrado
"indecisos sobre la introducción del tema del tráfico y control de armas livianas en su agenda política. Por esta razón la Asamblea General se ha limitado a resaltar la importancia de una mayor transparencia en las transferencias de armas realizadas de gobierno a gobierno, eludiendo la responsabilidad que les compete frente al tráfico ilícito"[7].
En resumen, son cuatro las razones por las cuales el control de armas ligeras comienza a tratarse en foros internacionales. La primera es la relación existente entre la compra de armamento y la amenaza a la seguridad económica, que constituyen un obstáculo para el desarrollo de los países periféricos. El segundo motivo evidencia la relación entre el uso de las armas y la amenaza a la seguridad democrática, la cual tiene un efecto directo sobre la seguridad colectiva[8]. En tercer lugar, el tema ha despertado interés por la proliferación de estas armas en el mercado negro, como resultado de la caída del bloque soviético y la paz en Centroamérica. Por último, la relación existente entre los temas de seguridad hoy presentes en la agenda internacional y el uso de armas ligeras lleva a que se debata la necesidad de controlar el tráfico de estas armas en foros como la ONU y la OEA.
Control de armas ligeras por la ONU
En las Naciones Unidas el tema de control de armas ligeras ha sido incluido únicamente de manera implícita dentro de los acuerdos de control de armas convencionales. La implicación de este hecho es que no se le está dando solución al problema del tráfico de armas, no se está resolviendo el uso indiscriminado de las mismas y no se están presentando soluciones a los efectos de las armas ligeras sobre la seguridad económica, democrática, colectiva, nacional, regional e internacional.
Por mucho tiempo las Naciones Unidas evadieran la responsabilidad de encontrar una solución global frente a las consecuencias negativas de las transferencias del tráfico ilícito de armas. Tanto el ejercicio de recolección de datos para lograr transparencia en el comercio de armas que inició la Liga de las Naciones, como las iniciativas que posteriormente presentaron varios países para lograr un código de conducta internacional con el fin de reglamentarlo, fracasaron invariablemente[9].
Durante el décimo período extraordinario de la Asamblea General de la ONU, dedicado al desarme en 1978 (véase tabla 1), un considerable número de Estados abordó el problema de las transferencias internacionales de armas convencionales. Se sugirió a la ONU llevar a cabo un estudio sobre la conveniencia de establecer un registro para la transferencia de armas y la fiscalización del comercio ilícito, sugerencia que se plasmó en la resolución S10/2, donde se pedía la celebración de negociaciones respecto a la limitación de transferencias de armas convencionales. Con este fin se pretendió llevar a cabo una encuesta entre los países proveedores y receptores de armas; sin embargo, el hecho de que el tema se centrara en las transferencias y excluyera la producción dio lugar a controversias y al fracaso de la iniciativa.
Una nueva propuesta que obtuvo mejores resultados en la ONU se formuló en 1988 sobre la transferencia y el tráfico ilícito de armas, tema que ocupó un lugar predominante en la agenda de trabajo de las Naciones Unidas a raíz del proyecto de resolución 45/75 I, titulado "Transferencias internacionales de armas". Esta resolución fue presentada por Colombia y adoptada por la Asamblea General. En ella se evidenció la convicción sobre la necesidad de estudiar primero las transferencias de armas, mirando sus efectos en las zonas de tensión y conflictos regionales. Segundo, se creyó pertinente estudiar los efectos negativos y potenciales del proceso pacífico de desarrollo económico y social de los pueblos. En tercer lugar se habló de la necesidad de controlar y analizar el creciente tráfico ilícito de armas.
El resultado de la anterior resolución se plasmó en la solicitud hecha a los Estados miembros (a través de la resolución 46/36 L de diciembre de 1991, denominada "Transparencia de armamentos"), para que fortalecieran los sistemas nacionales de control y vigilancia respecto a la producción y transporte de armas convencionales. Se pidió también un examen detallado de las formas como los países adquirían armamentos, sobrepasando las necesidades legítimas de seguridad nacional. En tercer término se recomendó buscar los mecanismos más adecuados para que hubiera una relación de transparencia en lo referente a la transferencia de armas a nivel mundial.
En la negociación llevada a cabo para que la resolución 46/36 L fuera aprobada por voto, se formaron dos grupos. Por una parte, se encontraban los países que recibían un beneficio económico por la venta de armas, los cuales no aceptaban argumentaciones éticas en pro de la limitación de exportaciones; además, prefirieron tocar el tema tangencialmente, de tal forma que su instrumento económico no se viera afectado[10]. Por otra, se encontraban los países que veían seriamente afectada su seguridad nacional y regional como consecuencia del tráfico ilícito de armas, no sólo convencionales pesada sino también ligera. El enfrentamiento entre las dos partes era evidente. Sin embargo, para llegar a un acuerdo el segundo grupo cedió su posición frente al tráfico ilícito de armas convencionales y al tratamiento de armas ligeras. Debido a lo anterior, la resolución se centró únicamente en las transferencias de armas convencionales pesadas.
Los logros de la resolución 46/36 L se evidenciaron en la implementación del primer Registro de Armas Convencionales, por medio del cual se busca identificar las transacciones comerciales de armas convencionales pesadas llevadas a cabo por los Estados miembros de las Naciones Unidas. El haber puesto en práctica el registro representa un avance en el proceso de transparencia en las transferencias de armamento, promoviendo un ambiente de confianza interestatal; además, es el primer paso dirigido al control de la comercialización de las armas. Sin embargo, la resolución 46/36 L se quedó corta en la adopción de medidas para controlar el proceso de investigación, desarrollo, producción y tráfico ilícito del material bélico. Por esta razón sería un error pensar que con este acuerdo internacional se logrará la seguridad regional e internacional, más aún cuando las armas convencionales no son las que están produciendo el mayor número de muertes en conflictos de baja intensidad, ni tampoco son las armas con las que se trafica comúnmente en el mercado negro.
Graciela Uribe de Lozano (1994) dice que es necesario tener en cuenta que cuando se crea un mecanismo de control de comercialización de armas o se formulan políticas dirigidas sólo a una etapa del ciclo de armamentos, suelen tender a ser poco efectivas. Para hacer esta aseveración más clara, Uribe de Lozano explica que hay tres etapas que deben ser abarcadas en los mecanismos de control: la primera es el proceso de investigación y desarrollo de armas; la segunda, la fase de producción y, finalmente, la comercialización de las mismas. Generalmente, cuando se ha hablado del control de armas se ha hecho referencia a la comercialización a través de la limitación de transferencias, pero no se han elaborado políticas que controlen las otras dos etapas, que también tienen un papel importante en el tráfico ilícito.
No obstante la ausencia de acuerdos dirigidos a controlar la producción, comercialización y tráfico ilícito de armas ligeras, este tema sí ha sido abordado en la ONU: la resolución 46/36 H, denominada "Desarme general y completo: transferencias internacionales de armas", y el Documento A/CN10/184 de la Comisión de Desarme de la ONU, son muestra de ello. Tanto en la resolución como en el documento se enuncian acciones inmediatas como recomendaciones para controlar las armas livianas. Ellas son: primera, asegurar un conjunto de leyes nacionales que garanticen el control adecuado de las exportaciones e importaciones de armas para prevenir que éstas caigan en manos de traficantes; segunda, se recomienda tener mayor vigilancia en zonas limítrofes; tercera, se cree pertinente mantener un sistema efectivo de licencias de importación y exportación; cuarta, se propone la cooperación a nivel bilateral, regional e internacional para proporcionar información sobre decomisos y traficantes; quinta, se aconseja que las armas sólo deben ser exportadas o importadas después de una evaluación cuidadosa, por parte del país exportador, de la situación política tanto interna como externa del solicitante. A su vez, el Estado receptor de armas debe asegurarse de que el material bélico importado tenga la licencia certificada de las autoridades proveedoras, así como comprometerse a no reexportar las armas; finalmente, se debe tratar de acabar con los intermediarios (principales traficantes de armas), sobre quienes ha sido difícil para las autoridades ejercer control.
Vale la pena mencionar que en la OEA, cuando se ha tratado el problema del tráfico de armas livianas, a diferencia de la ONU, se ha hecho una vinculación exclusiva con el narcotráfico. En la ONU se ha reconocido la existencia de otros actores que utilizan las armas y amenazan la seguridad nacional, regional y ciudadana. Estos actores son: los grupos de terroristas, guerrilleros, paramilitares, delincuencia común y organizada. Teniendo en cuenta el vínculo existente entre el tráfico ilícito de armas ligeras y estas agrupaciones que actúan al margen de la ley, la ONU ha ampliado su espectro de análisis para incluir en su agenda de discusión el tema del control al tráfico de armas con el objetivo de luchar contra una de las amenazas a la seguridad ciudadana, nacional, regional e internacional. A pesar de este reconocimiento, las medidas hasta ahora asumidas no han atacado el problema del tráfico ni siquiera de armas convencionales pesadas, aunque sí ha sido tema de discusión[11].
A manera de conclusión de este aparte, la ONU se ha preocupado por implementar disposiciones, como el Registro de Armas Convencionales, para controlar la comercialización de estas armas; sin embargo, hasta ahora no se han reunido esfuerzos para controlar los procesos de investigación, desarrollo y producción de armas convencionales pesadas y ligeras. Solamente se ha reglamentado, como ya se señaló, la comercialización legal de armas convencionales pesadas, lo que es una falla puesto que se han dejado al margen medidas que podrían contribuir al control del mercado ilícito, que es también un problema de seguridad. Tampoco se ha podido llegar en la ONU a un acuerdo sobre medidas para el control de armas ligeras, aunque sí se han formulado sugerencias demostrando que la problemática que gira alrededor de ellas se ha abordado. A pesar de que las discusiones son un avance en la conceptualización del control de este tipo de armas, no se está resolviendo el uso indiscriminado de las mismas ni se han presentado soluciones prácticas para combatir los efectos de las armas ligeras sobre la seguridad económica, democrática, colectiva, nacional, regional e internacional.
Control de armas ligeras por la OEA
Los esfuerzos realizados por la OEA para el control de armas ligeras se han limitado al tratamiento del tema en la Comisión Interamericana para el Control y el Abuso de Drogas, CICAD, debido a la vinculación existente entre el narcotráfico y el tráfico ilegal de armas. Algunos países de la región, preocupados por este fenómeno, entre ellos Colombia, impulsaron en esta Comisión una propuesta para estudiar el control de armas y explosivos, las repercusiones de tal control y los vínculos entre el narcotráfico y el tráfico de armas ligeras.
Aunque la necesidad de control de las armas livianas ha estado vinculada a la amenaza que significa el narcotráfico, no se puede pasar por alto cómo la OEA ha intervenido en procesos de desmovilización, desarme y verificación de garantías para los reinsertados de los contras en Nicaragua[12] y la guerrilla en Surinam[13]. La actuación de la OEA en los procesos de paz ha hecho que esta organización forme parte de un grupo de recolección y contabilización de armas, al considerar su circulación como una amenaza para la seguridad nacional e internacional.
La libre circulación de una considerable cantidad de material bélico en países como Nicaragua y Surinam representa una amenaza a la seguridad nacional porque atenta contra el monopolio de la fuerza del Estado. Además, si cualquier persona tiene acceso a un arma y puede amenazar o matar con ella, se crea un ambiente de tensión y permanente riesgo dentro de la sociedad civil que puede conducir, en extremos, a que se solucionen los conflictos violentamente y no a través del diálogo.
La recolección de armas que estaban en libre circulación se justificó también por razones de seguridad internacional. Teniendo en cuenta la consolidación de acuerdos de paz tanto en Nicaragua como en Surinam, las armas utilizadas durante la guerra quedaron disponibles para suplir la demanda de determinados actores que ven restringido su acceso a las mismas, como es el caso de los narcotraficantes y guerrilleros. Lo más probable es que si las armas son traficadas la transferencia de ellas se hará a lugares donde hay conflictos que pueden generar desestabilidad regional e internacional. Por esta razón la OEA apoyó la recolección de armamento que estaba en libre circulación en los países antes mencionados.
Debido a las consecuencias derivadas del tráfico ilícito de armas ligeras, la OEA ha abordado el tema del control del tráfico ilícito; sin embargo, tal como lo afirma Ramírez[14], el tratamiento del tráfico y control de armas ligeras en esta organización aún se encuentra en una fase intermedia, puesto que sólo hasta ahora se conformó un grupo de expertos gubernamentales encargados de estudiar el tema. Por fortuna, las perspectivas para el tratamiento del problema no se han quedado sólo en una propuesta sobre su estudio, sino que además los gobiernos pretenden preparar un "Reglamento modelo para el control del contrabando de armas y explosivos y sus vínculos en la región americana", para así progresar en el proceso de elaboración normativa que contribuiría enormemente al control del tráfico ilícito.
Entre otros esfuerzos realizados por la OEA se debe mencionar la adopción del "Programa de Acción de Ixtapa" en 1990 (resolución AG/RES 1045 [XX-0/90]). En el numeral 12 de tal programa de acción de los Estados miembros de la CICAD se acordó recomendar a los mismos revisar cuanto antes su legislación nacional y demás procedimientos administrativos con el fin de garantizar un efectivo control sobre la adquisición, venta y distribución de armas y explosivos, tomando a su vez medidas para que no se desvíen hacia actividades ilícitas. La CICAD solicitó, además, la elaboración de un estudio sobre la situación actual de contrabando de armas y explosivos en el hemisferio, así como sus repercusiones y vínculos con el narcotráfico. Para tal estudio se les pidió a los Estados su colaboración en el suministro de información.
Además de estas recomendaciones se hicieron otras en 1992, para que fueran desarrolladas con prontitud, estipuladas en el numeral 12 del "Programa de Acción de Ixtapa" a través de la resolución AG/ RES 1197 (XXII-0/92). Algunas de ellas son presentar la encuesta preliminar al Consejo Permanente de la Organización para que se pueda utilizar la información disponible en el estudio del problema de armas; realizar seminarios y talleres con el fin de facilitar el intercambio de información sobre la legislación vigente y la administración de cada país, y así avanzar en la identificación de medidas para controlar el movimiento ilícito transnacional de armas y municiones, relacionándolo con el tráfico de drogas; elaborar un Reglamento modelo para el control del contrabando de armas y explosivos y sus vínculos con el narcotráfico en la región americana.
Como resultado de estas propuestas se han realizado dos seminarios donde se ha buscado llevar a la práctica las recomendaciones expuestas en las dos resoluciones. En el primero, efectuado en Washington, DC, participaron como representantes nacionales en la mayoría de los casos miembros de las Fuerzas Armadas o de la Policía, lo que hizo que el tema fuera tratado técnicamente, dejando de lado las vinculaciones entre el tráfico de armas livianas y consideraciones de carácter político, económico y sociológico.
El segundo fue realizado en Santafé de Bogotá, dado el interés que el tema de control de armas tiene para Colombia. En este seminario se tuvo el mismo problema que en el efectuado en Washington, DC, es decir, se abordó el tema principalmente en forma técnica. Esto se evidencia en las exposiciones, las cuales se centraron en la legislación de los países de los miembros participantes[15]. En el segundo seminario también se dejó de lado la relación entre el tráfico de armas y efectos del comercio lícito en el nivel de desarrollo de los países latinoamericanos.
Al igual que en las resoluciones y alternativas planteadas por la ONU, no se adoptaron medidas que obliguen a que los exportadores de armas asuman la responsabilidad que las transferencias implican; además, por motivos de estrategia de seguridad, el suministro de información sobre arsenal, exportaciones e importaciones ha sido restringido.
No obstante, se deben reconocer algunos avances. Se recomendó la formulación del reglamento modelo y un estudio comparativo sobre la legislación de cada país referente al tema. Se aconsejó además la necesidad de una mayor colaboración por parte de los países para recoger información sobre el tráfico y el control de armas, y se acordó una nueva reunión para la elaboración del reglamento modelo en Caracas.
En resumen, dado que las discusiones han girado principalmente alrededor de la relación entre narcotráfico y tráfico ilícito de armas livianas en la OEA (aunque se menciona la necesidad de profundizar en estudios sobre la relación entre el movimiento ilícito de armas internacional y las condiciones de paz y bienestar de la región americana[16]) y que la participación de los Estados miembros se ha centrado en discutir las legislaciones de cada país sobre control de armas, el debate ha dejado en un segundo plano otras implicaciones del problema que deberían ser analizadas; por ejemplo, los efectos del comercio en el nivel de desarrollo de los países latinoamericanos y la relación entre el tráfico de armas ligeras y los productores y exportadores de las mismas.
Iniciativas para el desarme en América Latina
Antes de la segunda guerra mundial en América Latina, se hicieron importantes propuestas que tendían a la desmilitarización de la región[17], y aunque en algunos de los acuerdos se trató el tema del desarme y el control de armas, no se implantaron medidas directas para evitar la proliferación de las mismas. Para ese entonces la Sociedad de Naciones no había establecido un tipo de clasificación de material bélico; por tanto, se hablaba de la necesidad de limitar armamento pero no se indicaba de qué tipo. Durante la segunda guerra mundial las armas fueron divididas en categorías y empezó a hacerse una distinción entre las armas nucleares y las convencionales, pero no se hablaba aún de las armas ligeras como categoría por sí mismas, sino que se incluían en las armas convencionales. En este mismo período la necesidad de controlar armas, especificando cuáles, fue planteada en América Latina.
Fue así como en la ONU, en la OEA y en las reuniones regionales se presentaron propuestas y se hicieron declaraciones sobre el control de armas convencionales. Además, se firmaron tratados en los que se prohíbe la tenencia de armas nucleares para quienes no las poseen, y para quienes ya las tienen se acordó evitar el uso de las mismas en conflictos con países de la región[18] (véase tabla 1).
Como la tabla 1 lo indica, el tema de control de armas y desarme no ha sido únicamente abordado en organismos internacionales como la ONU y la OEA, sino que también ha sido analizado en foros regionales latinoamericanos. Los motivos por los cuales se opta por llegar a acuerdos sobre control de armas y desarme en foros regionales en América Latina, en lugar de recurrir a organismos como la ONU y la OEA, se deben a varias circunstancias.
En primer lugar, los grupos regionales pueden formarse y disolverse de manera espontánea (por ejemplo, para hacer declaraciones), al no estar subordinados a una institución donde existe una normatividad preestablecida. La ausencia de una institucionalidad habilita a los Estados a participar o no cuando quieran y a llegar a un acuerdo con quien quieran. Es más, el desarme y el control de armas no necesitan un tratado en vigencia —cumpliendo con los requisitos formulados en la Carta de las Naciones Unidas— para que se empiecen a implantar medidas de control. Esto significa que dependiendo de la magnitud del control propuesto, se requiere o no un foro institucional para llegar a acuerdos de control de armas.
En segundo lugar, la manera como se llega a un acuerdo en los organismos internacionales generalmente toma más tiempo que dentro de grupos regionales, debido a la diversidad de países e intereses involucrados. Teniendo en cuenta que los organismos internacionales como la ONU y la OEA están conformados por países con niveles de desarrollo, objetivos e intereses de poder distintos, es complicado llegar a acuerdos de control de armas y desarme.
La historia ha demostrado cómo la mayor parte de los países desarrollados en busca de ser potencias fundamentan su poder no sólo en una economía fuerte y estable sino que también miden su supremacía por su capacidad militar y de dominio sobre otros Estados (aunque existen excepciones como Japón y Alemania, países desarrollados que han centrado su poder en la economía y los avances tecnológicos producidos). Reconociendo este hecho es muy difícil pensar, por ejemplo, en un acuerdo de desarme convencional o de prohibición de producción de armas nucleares entre los países latinoamericanos y Estados Unidos.
Por el anterior motivo el Tratado de Tlatelolco de 1967[19] intencionalmente fue pactado fuera de la ONU y la OEA, para permitir la participación tan sólo de los países latinoamericanos y así llegar a un acuerdo sin el obstáculo de las naciones con un nivel de desarrollo superior como los Estados Unidos; sin embargo, se buscó el reconocimiento de la ONU para que el tratado tuviera efectividad frente a terceros.
Muy seguramente, si se hubiera planteado la propuesta del anterior tratado en el máximo organismo internacional, habría tomado mucho más tiempo o quizás no se habría llegado a un acuerdo. Lo que lleva a afirmar que mientras haya diferencias en el nivel de desarrollo y distintos intereses de poder en un mismo grupo que discute el tema de control de armas es difícil pensar en llegar a un acuerdo, porque alguna de las partes involucradas tendría que ceder en su posición y, a la larga, en una fuente de poder, las armas. Debido a las implicaciones que tiene el control de armas en el poder de Estados desarrollados, éstos son los que por lo general deciden sobre el tipo de control que se ha de asumir, tomando en cuenta que tienen mejores armas de negociación para hacer valer su posición.
Un tercer motivo por el cual se recurre a la formulación de propuestas, declaraciones y acuerdos entre grupos de países latinoamericanos se debe al hecho de que cuando se está hablando de la seguridad regional (por ejemplo, vinculada al control de armas) no se requiere un acuerdo mundial.
Como la tabla 1 lo indica, en las propuestas, declaraciones y tratados de control de armas promulgados por grupos regionales latinoamericanos, fuera del marco de la ONU y la OEA, se hace referencia principalmente al desarme, a la prohibición de armas nucleares y a la limitación de armamento convencional; sin embargo, no hay una referencia explícita al control de armas ligeras y al tráfico ilegal de las mismas, lo cual puede ser manifestación de la falta de interés por abordar este problema en grupos regionales, no obstante las ventajas que ello representa. Como se desarrolló a lo largo de este ensayo, las armas ligeras representan una amenaza también para la seguridad regional, por lo que cabe preguntarse: ¿Por qué no hay iniciativas dirigidas a controlar este tipo de armamento en grupos regionales? Quizás la respuesta sea que aún no se le ha dado la suficiente importancia al problema a nivel regional, a pesar de reconocerse que en este tipo de foros es más fácil llegar a un acuerdo.
Conclusiones
A lo largo de este artículo se ha demostrado cómo el uso de armas ligeras en los países constituye una amenaza para la seguridad regional e internacional y, por tanto, para la paz; sin embargo, no se han adoptado disposiciones para el control de armas ligeras que puedan contribuir a proveer un ambiente de paz, confianza internacional y transparencia en las transferencias de este armamento.
Los pocos avances en los mecanismos de control de armas ligeras obedecen a que durante la guerra fría fue ignorado el tema del tráfico y proliferación de este material bélico en foros internacionales. A pesar de haberse identificado las armas livianas como instrumentos que alimentaron los conflictos regionales, derivados de la confrontación ideológica bipolar, no se le dio relevancia a la problemática derivada de su uso indiscriminado. En ese entonces primaba el control de armas nucleares al ser la mayor amenaza internacional.
Con el fin de la guerra fría los conflictos de baja intensidad cobraron mayor importancia dentro de la agenda de seguridad internacional y el concepto mismo de seguridad fue revaluado y ampliado; además, se reconoció la necesidad de controlar las armas livianas debido a la relación existente entre ellas y la seguridad económica, la seguridad democrática, el narcotráfico y los derechos humanos.
A partir de este momento el tema es analizado en la ONU y la OEA, lo cual ha representado un avance en la conceptualización del control de armas ligeras; no obstante este logro, no se han consolidado disposiciones dentro de estos organismos que controlen las etapas que deben ser abarcadas para los mecanismos de control de armas. Es decir, no hay control en los procesos de desarrollo de las armas: investigación, producción y comercialización.
Se ha podido establecer, por otros procesos llevados a cabo para el control de armas nucleares, que cuando comienza a reconocerse el problema de la proliferación y tráfico de armas, y se quiere implantar algún tipo de control, se siguen estos pasos: primero, se implanta un método de conteo para conocer y manejar las existencias y los tipos de armas; segundo, se acuerda una regulación antecedida por la adopción de unos compromisos confiables sobre la existencia de armas en cada uno de los países; tercero, se busca que las armas sean erradicadas por completo. Es importante reconocer que ningún mecanismo de control de armas ha cumplido con este último paso para alcanzar una vigilancia completamente efectiva. Lo anterior se debe a que es muy difícil poner de acuerdo a todos los Estados por razones estratégicas, de seguridad y económicas. Tanto en la OEA como en la ONU frente al control de armas ligeras sólo se ha empezado a avanzar en algunos aspectos de la primera etapa y se tiene idea de cómo realizar la segunda.
En la ONU se ha tratado el problema del tráfico y proliferación de armas livianas como un asunto que tiene que ver con la falta de transparencia en las transferencias del material bélico. Se empezó a abordar el tema de esta forma debido a la implantación de un Registro de Armas Convencionales, en donde se hizo especial énfasis en la transparencia en el comercio de armas entre los países. Este registro sólo incluye armas convencionales pesadas. Por esta razón, países como Colombia y México propusieron ampliar el registro para incluir las armas livianas, no sólo en su dimensión legal, sino también con las que se comercia ilegalmente; sin embargo, debido a la presencia de intereses varios, no se ha logrado llegar a un acuerdo.
Para argumentar la importancia del control de las armas livianas, la ONU ha ligado el uso indiscriminado de las mismas con personajes que actúan al margen de la ley, como los narcotraficantes, los guerrilleros, los paramilitares y la delincuencia común y organizada. Esto ha mostrado una visión más amplia del problema en comparación con el análisis dentro de la OEA, en donde se ha vinculado el tráfico de armas exclusivamente con el problema del narcotráfico.
En la OEA tampoco se han acordado disposiciones de control de armas ligeras. Sin embargo, se han hecho varias sugerencias que enfatizan la necesidad de una cooperación internacional para un efectivo control de armas. Para ello se ha propuesto, entre otras medidas, la elaboración de una legislación global que unifique criterios de control para combatir el tráfico ilícito. Es necesario tener en cuenta que éste es un avance para la elaboración de medidas de control, pero limitar el tema a su relación con el narcotráfico ha sido un error. Para solucionar este problema podría tratarse el tema en un futuro en otra instancia de la misma OEA, la Comisión de Seguridad Hemisférica. Si el tema es abordado allí como una medida necesaria para el fomento de la confianza, se podrá estudiar el problema en sus otras dimensiones.
Como se muestra a lo largo del artículo, los avances para el control de armas se han centrado en esfuerzos técnicos más que administrativos; es decir, las discusiones han sido limitadas a elaboraciones legales y debates técnicos, dejando en segundo lugar la aplicación de medidas de control que lleven al cumplimiento cabal de lo pactado en foros multilaterales. Esta manera de abordar el problema de la proliferación y tráfico de armas no es gratuita. Cuando se está hablando del control de armas se discuten los límites de la capacidad militar y, por tanto, del poder que tiene la fuerza en la política. La aplicación de medidas de control también afecta intereses económicos, porque se está pidiendo un límite en la oferta de armas que llevaría al debilitamiento de la industria militar.
Son los intereses de poder político y económico los que no permiten la aplicación de medidas que obliguen a avanzar en la solución del problema, en lugar de estancar las discusiones en aproximaciones técnicas. Por esta razón es difícil creer en la utilidad y ejecución de las propuestas de control hechas en foros multilaterales.