Integración: un marco teórico
Andrés Franco
Profesor e investigador de la Facultad de Ciencias Politicas y Relaciones Internacionales de la Universidad Javeriana.
Francisco Robles
Profesor e investigador de la Facultad de Ciencias Politicas y Relaciones Internacionales de la Universidad Javeriana.
es
16-22
01/04/1995
01/04/1995
La estructura del sistema económico internacional ha propiciado un fenómeno de coordinación de políticas estatales, bilaterales y multilaterales en favor de la integración. Esta opción de política exterior ha mostrado su capacidad para afectar no sólo el proceso económico interno de las naciones, la autonomía política de sus gobiernos y la dinámica de sus relaciones exteriores, sino que además ha evidenciado su capacidad de repercutir sobre el sistema internacional en general. Claramente, el surgimiento de bloques comerciales y políticos ha logrado que el mundo evolucione hacia un sistema multilateral en el que existen nuevos actores, cada uno constitutivo de un centro de poder político y económico.
Europa occidental, Norteamérica y el Este asiático han asumido el reto de liderar la dinámica del sistema económico internacional, y han remplazado el antiguo sistema bipolar de poder económico, político y militar que rigió los destinos del sistema internacional por varias décadas, por un sistema multipolar. Por ejemplo, el extraordinario crecimiento económico de los países del Este asiático (Japón, Taiwán, Singapur y Hong Kong) desde finales de la década de los sesenta ha conducido a una redistribución del poder económico mundial. Se estima que entre los años 1992 y 2000, el 40% de todo el poder adquisitivo mundial estará concentrado en esta región, y del 35 al 40% del incremento en las importaciones corresponderá a los países del Este asiático (Schwab y Smadja, 1994: 41).
Esta nueva coyuntura ha generado no una competencia económica al estilo tradicional, sino una megacompetencia entre naciones, lo cual ha obligado a los actores estatales y no estatales de los países menos desarrollados a buscar mecanismos de supervivencia económica, política y social. El Sur está compuesto por un grupo de países pobres en los que para el año 2000 habitarán cuatro quintas partes de la población mundial, que únicamente consumirán una sexta parte de la producción total internacional (Brown, 1992: 80); por tanto, los gobiernos y las sociedades civiles de estas naciones están obligados a adoptar la integración como la única opción de política que les permitirá contrarrestar la asimetría económica entre el Norte y el Sur, aumentar su poder de negociación frente a los países desarrollados y afrontar sus propias necesidades políticas y sociales.
Sin embargo, el término "integración" se ha convertido en un vocablo de uso común entre periodistas y políticos, sin que por ello se sepa con exactitud la dimensión conceptual del mismo. El objetivo de este artículo es agrupar las diversas categorizaciones de integración con el fin de proponer un marco teórico elemental que sirva como herramienta de análisis para explicar los fenómenos de interacción estatal mundial en lo económico y en lo político. El argumento central se desarrolla en tres secciones. La primera sección diferencia la integración de otras formas de interacción estatal como la concertación y la cooperación mediante el uso de definiciones y cuadros comparativos. La segunda sección explica dos clasificaciones de integración: según los objetivos y según el tema. Finalmente, la tercera sección plantea un modelo teórico elemental que agrupa todos los conceptos de las secciones anteriores.
Concertación, cooperación e integración
La concertación, la cooperación y la integración son ejemplos distintos de interacción estatal. Cada una de estas formas difiere en cuanto a los actores que intervienen, los objetivos que se buscan y la función que cumplen. Se entiende por concertación "un proceso mediante el cual dos o más gobiernos actúan conjuntamente en el terreno estatal, por lo general a nivel diplomático y con fines de preferencia políticos, frente a otros actores individuales o colectivos" (Tokatlian, 1994: 54). Esta interacción estatal es de ocurrencia muy frecuente y el tipo de temas que abarca es igualmente diverso. En sus relaciones internacionales, los Estados conciertan constantemente entre sí para afrontar una variedad de necesidades comunes, tales como la construcción de un puente fronterizo, la delimitación de áreas submarinas, el patrullaje conjunto en las fronteras y la formación de comisiones bilaterales o multilaterales para el tratamiento de temas específicos. Igualmente, la concertación se utiliza para reafirmar, favorecer, defender, respaldar o apoyar modelos de integración existentes o en proceso de consolidación. Por ejemplo, si la integración produce un aumento inusitado en el movimiento internacional de personas y de bienes, los Estados involucrados, de común acuerdo, podrán mejorar las vías de comunicación, agilizar sus procesos de inmigración y celebrar convenios destinados a modernizar su infraestructura portuaria.
La cooperación es definida en sentido amplio y en sentido estricto. Se entiende por cooperación en sentido amplio un sistema de interacción entre distintos actores y organizaciones cuyo objetivo es lograr unos niveles de conformidad recíproca mediante un proceso de negociación al cual se le denomina "coordinación de políticas" (Keohane, 1984: 51). La cooperación ocurre cuando diversos actores estatales o no estatales ajustan su comportamiento a las preferencias actuales o anticipadas de otros actores mediante un proceso de coordinación de políticas; por tanto, si no hay conflicto de intereses entre actores la cooperación se puede obviar, pues las políticas de un actor automáticamente se acomodan a los objetivos de los otros. Claramente, la cooperación se vislumbra como una forma de interacción estatal más compleja que la concertación, pero menos intrincada que la integración.
Se entiende por cooperación en sentido estricto un "esquema que... desde el Estado y con el concurso activo de actores no estatales (v.gr., segmentos de la sociedad civil, en especial, el sector empresarial) se produzcan (sic) proyectos y acuerdos selectivos, puntuales y realizables de tipo económico y comercial particularmente y con un trasfondo político, entre dos o más partes entre sí y eventualmente entre aquellos países y otras contrapartes próximas" (Tokatlian, 1994: 54). Esta definición tiene dos elementos fundamentales que deben verificarse para que se cumplan los objetivos fijados por los países que participan en las discusiones: i) los Estados deben liderar el proceso, y ii) la sociedad civil debe participar activamente .0lo cual la diferencia de la concertación.
La cooperación es el medio idóneo para lograr la integración de actores estatales y no estatales. Ésta se utiliza para reafirmar, favorecer, defender, respaldar o apoyar modelos de integración existentes o en proceso de consolidación. Por ejemplo, si se pacta la rebaja de aranceles para el sector agrícola, los Estados, de común acuerdo con los segmentos afectados de la sociedad civil, podrán mitigar los efectos negativos de esta apertura comercial mediante la graduación de las rebajas arancelarias, la obtención de tecnología para crear ventajas comparativas y la creación de instrumentos para preservar el medio ambiente.
Luego de terminada la segunda guerra mundial, el tema de la integración adquirió el auge necesario entre intelectuales, burócratas y economistas y se convirtió en un asunto vinculado íntimamente con las posibilidades de modernización, crecimiento y prosperidad económica de las naciones (Frambes-Buxeda, 1990). De este proceso histórico-intelectual se identifican dos tendencias teóricas: por una parte, está la llamada Escuela Clásica Liberal, Neoliberal y Estructuralista, y por la otra, la tendencia de Economía Política Marxista y Neomarxista (Frambes-Buxeda, 1990:17)[1].
Estos enfoques teóricos tienen gran aplicabilidad para los esquemas integracionistas de los países desarrollados, pero confrontan verdaderos cuellos de botella cuando se aplican a la integración entre naciones del Sur. En efecto, en América Latina, África y Asia los esfuerzos de integración han sido menos fructíferos, a pesar del alto grado de compatibilidad cultural y socioeconómica que existe entre las naciones de cada región[2].
Por lo general, las definiciones de integración únicamente reflejan el componente económico del proceso. Tal es el caso de las surgidas por Balassa y Tinberger. El primero de estos autores señala que la integración consiste en "diversas medidas tendientes a suprimir la discriminación entre unidades económicas" (Balassa, 1964: 7), mientras que el segundo asevera que la integración "es un esfuerzo para realizar una estructura deseable de economía internacional mediante la eliminación de barreras artificiales, haciendo óptimo su funcionamiento e implementando elementos para su coordinación y unidad" (Tinberger, 1954:57).
DIAGRAMA 1
RELACIÓN ENTRE FORMAS DE INTERACCIÓN ESTATAL
Sin embargo, por integración debe entenderse "un proceso más amplio, complejo y profundo entre dos o más naciones que implica una vinculación e interpretación social, política, económica, cultural, científica, diplomática o incluso militar de enormes proporciones, y con un papel dinámico y protagónico de variados agentes de las sociedades involucradas" (Tokatlian, 1994: 54). En este caso la dimensión de integración es lo suficientemente compleja como para afectar a la sociedad civil y comprometer la viabilidad política y económica de una nación.
El diagrama 1 expresa lo expuesto hasta el momento: la concertación y la cooperación son formas de interacción estatal que operan como medios para lograr objetivos diversos, uno de los cuales puede ser la consolidación de un tipo de integración. A su vez, un proceso de integración consolidado o en gestación se alimenta de procesos de cooperación o concertación —según participe o no la sociedad civil— para mantenerse dinámico, activo y eficaz.
El cuadro 1, por su parte, compara las tres formas de interacción estatal descritas hasta el momento, y utiliza para el efecto cuatro criterios. En primer lugar, hay diferencias en cuanto a los actores que intervienen. Mientras en la concertación sólo intervienen actores estatales, en la cooperación y en la integración es necesario que se vinculen al proceso los actores no estatales. En segundo lugar, hay diferencias en cuanto a los objetivos buscados por los Estados. En la concertación los objetivos son preferencialmente —aunque no necesariamente— políticos; en la cooperación los objetivos son primordialmente —pero no necesariamente— económicos, y en la integración, éstos son políticos y económicos. En tercer lugar, la función de cada interacción estatal es diferente. La concertación busca facilitar un resultado que depende exclusivamente de la voluntad de los actores estatales; la cooperación busca facilitar resultados que dependen tanto de la voluntad de los actores estatales como del consentimiento manifestado por los actores no estatales, y la integración es uno de los posibles resultados de los procesos anteriores. Finalmente, los beneficiarios en las tres formas son los mismos: la sociedad civil y el Estado.
CUADRO1
CRITERIOS PARA DIFERENCIAR LA CONCERTACIÓN, LA COOPERACIÓN Y LA INTEGRACIÓN
Clasificación de la integración según los objetivos y según el tema
Según los objetivos, la integración es de tres tipos: económica, política y social. La integración económica es un proceso mediante el cual dos o más Estados construyen zonas de libre comercio, mercados comunes, uniones aduaneras y uniones económicas completas. La integración económica es la más común, con multitud de ejemplos en el hemisferio occidental, Europa occidental y Asia. En todos estos casos, los Estados han establecido mecanismos, métodos y procesos que buscan crear las condiciones institucionales necesarias para la expansión del capital (Cocks, 1991).
El cuadro 2 muestra los diversos niveles de integración económica según el tipo de política acordado entre las partes. Se destacan las siguientes: i) la zona de libre comercio elimina los aranceles a las importaciones procedentes de países miembros, pero mantiene los aranceles de cada nación con respecto a terceros países; ii) la unión aduanera, además de eliminar los aranceles a las importaciones procedentes de países miembros, establece un arancel externo común para terceros países; iii) el mercado común incluye las políticas anteriores y permite la libre circulación de factores (capital y trabajo) a través de las fronteras; iv) la unión económica reúne todos los criterios anteriores y logra la armonización de políticas económicas (monetaria y fiscal); finalmente, v) la integración total unifica las políticas de los Estados miembros.
CUADRO 2
NIVELES DE INTEGRACIÓN ECONÓMICA
La integración política es un proceso más ambicioso que la integración económica, y consiste en la construcción de entes supranacionales que configuran una jurisdicción más amplia destinada a i) simplificar la expansión comercial entre países integrados económicamente (Cocks, 1991: 36), y ii) garantizar el cumplimiento de las obligaciones asumidas por los Estados luego de integrarse económicamente.
Finalmente, la integración social busca legitimar ante la sociedad civil las nuevas instituciones supranacionales y afianzar la integración política y económica (Cocks, 1991: 36). Claramente, los acuerdos interestatales necesitan el concurso activo de la sociedad civil para darles vigencia y evitar que éstos se conviertan en letra muerta. Esta circunstancia es evidente en la formulación e implementación de los acuerdos negociados en conferencias mundiales y cumbres hemisféricas, en los cuales se intenta establecer mecanismos de cooperación sólidos y duraderos tendientes a lograr una integración. En ellos, es necesario reconocer la importancia de la sociedad civil, pues este reconocimiento es expresión de la legitimidad alcanzada por los actores no estatales en términos de su importancia en la identificación y en la solución de los problemas objeto de dichas reuniones internacionales (Stein, 1995: 1). Por ejemplo, los objetivos establecidos en la Cumbre de la Américas celebrada en la ciudad de Miami en diciembre de 1994 —consolidación de la democracia, combate a la pobreza, desarrollo sostenible e integración hemisférica— requieren la creación de nuevos mecanismos institucionales para canalizar los aportes de los sectores no gubernamentales, y garantizar que los acuerdos de cooperación surtan los efectos esperados por las naciones democráticas del hemisferio occidental.
De acuerdo con la categorización según la forma, la interacción estatal —y por ende la integración como forma de interacción estatal—, puede revestir tres modalidades: de hecho, por tratado y formal (Ondarts, 1992: 6). En primer lugar, la integración de hecho se refiere a una asociación informal entre países para promover objetivos comunes. Por ejemplo, la integración liderada por Japón en el sureste asiático carece de una estructura jurídica o institucional, y se basa únicamente en una amplia gama de relaciones comerciales ente varios países de la región (Guerra-Borges, 1994: 7). En segundo lugar, la integración por tratado consiste en la adopción de un convenio internacional que delimita los parámetros de la integración. El Tratado de Libre Comercio de Norte América (TLCNA O NAFTA) y el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) son ejemplos de integración por tratado. Finalmente, la integración formal se fundamenta en la creación de entes supranacionales (como los de la Comunidad Europea) para que coordinen la integración.
Conclusión: un marco teórico
La simplicidad con que frecuentemente se utiliza el término "integración" entre periodistas y políticos crea distorsiones en los análisis de académicos y oficiales del gobierno. Este artículo ha esbozado las dimensiones cardinales de la integración y ha presentado una serie de conceptos que pueden ser combinados en un agregado con las herramientas necesarias para comprender la naturaleza de cualquier proceso de integración. La tendencia global hacia un nuevo orden económico nace del concepto de integración tal como lo muestra el cuadro 3. En efecto, en el mundo hay multitud de ejemplos de integración que deben ser comparados, contrastados y analizados.
Mediante el uso de una gráfica tridimensional, el diagrama 2 (anexo) agrupa las diversas categorizaciones de integración en un marco teórico elemental, que sirve como herramienta de análisis para explicar los fenómenos de interacción estatal a nivel mundial en lo económico y en lo político, y establece su relación con la integración social.
La integración social está representada por el cubo, pues es ésta la que sustenta a las otras modalidades de interacción estatal. Por ejemplo, la formulación e implementación de las demás formas de integración requieren mecanismos específicos de participación de la sociedad civil. La idea es lograr que la integración "desde abajo" impulse y sustente los procesos acordados "desde arriba". El eje "X" contiene las etapas de interacción estatal: concertación, cooperación, y el resultado final que produzcan estas dos; el eje "Y" indica las formas de interacción estatal; finalmente, el eje "Z" representa las variedades de integración según los objetivos buscados. Para efectos de este modelo, se considera que el eje "X" (formas de interacción estatal) es la variable independiente. Por su parte, los ejes "Y" (forma de interacción) y "Z" (tipos de integración) son variables dependientes. Es decir, una variación en "Y" y "Z" es condicionada por un previo avance en el eje "X".
CUADRO 3
EJEMPLOS DE INTEGRACIÓN EN EL MUNDO
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ÁREA GEOGRÁFICA |
EJEMPLOS DE INTEGRACIÓN |
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Sistema internacional |
1. 1. Rondas del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT): Ronda Tokio, Kennedy y Uruguay 2. Organización Mundial de Comercio (OMC) |
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América Latina |
1. Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC o NAFTA) 2. Mercado Común del Sur (MERCOSUR) 3. Grupo Andino 4. Mercado Común Centroamericano 5. Asociación Latinoamericana de Integración (ALADl) 6. Asociación de Estados del Caribe (CARICOM) 7. Organización de Estados del Caribe Central (OECS) 8. Grupo de los Tres (G-3) 9. Otros acuerdos comerciales: Colombia-Venezuela; México-América Central; Venezuela-CARICOM; Colombia-CARICOM; Colombia-Ecuador; Chile-México; Chile-Venezuela; Colombia-Chile; Perú-Bolivia; Ecuador-Venezuela 10. Actos Unilaterales del Congreso de los Estados Unidos: Iniciativa de la Cuenca del Caribe (CBl); Acta de Comercio Preferencial para los Países Andinos (ATPA) 11. Parlamento Latinoamericano 12. Parlamento Andino 13. Grupo de Rio |
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Europa |
1. Unión Europea 2. Tratado Europeo de Libre Comercio (EFTA) |
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África |
1. Comunidad Económica del África Occidental (CEAO) 2. Unión Monetaria del Oeste Africano |
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Asia |
1. 1. Bloque Asiático (Japón y naciones bajo su influencia) 2. Asociación de Naciones del Sureste Asiático (ASEAN) 3. Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC) |
DIAGRAMA 2
CONJUNTO DE MODALIDADES DE INTEGRACIÓN
El punto "a" es el caso de los Estados autárquicos que no practican ningún tipo de interacción estatal. Claramente, la interdependencia y la globalización del mundo moderno impiden a los Estados acogerse a esta opción. Los puntos "b", "c" y "d", todos sobre los tres ejes, son imposibles per se. Esto por cuanto un avance en el eje de la variable independiente produce, por lo menos, un avance en las formas de interacción estatal. Por ejemplo, la OTAN es un esquema de cooperación militar delimitada por un tratado que no incide sobre la variable "tipos de integración" (punto 1).
Igualmente, el Grupo de los Tres (Colombia, Venezuela y México) es un ejemplo de cooperación económica y política sustentada por un tratado (correspondería al punto 2, suspendido dentro del cubo). Finalmente, es imposible alcanzar un punto que sea el resultado de la combinación de las dos variables dependientes, sin que se produzcan avances en el eje de la interacción estatal. Por ejemplo, es imposible que exista un tratado de integración económica sin que previamente haya habido por lo menos una acción de concertación.
Por último, el punto "e" es la utopía de la integración. Allí la cooperación ya ha producido el resultado final de "integración económica y política" (tipo de integración), y para ello los Estados han cedido porciones de su soberanía en favor de entes supranacionales (interacción estatal formal), para que sean éstos los que garanticen, faciliten y regulen esta forma sofisticada de interacción estatal. Por supuesto, esta estructura sólo es realizable si el proceso es sustentado por la integración social. Para la Comunidad Europea, el punto "E" es su objetivo a más largo plazo.
Se somete a debate el intento de agrupar en un modelo teórico todas las formas de interacción estatal. El objetivo hacia el futuro es elaborar sobre las posibilidades de contar con un programa comparativo de los diversos modelos de integración en el mundo a partir de las conclusiones presentadas en este ensayo.
Belassa, Bela, "Hacia una teoría de la integración económica", en Integración de América Latina, Miguel Wionczek (ed.), México, Fondo de Cultura Económica, 1964.
Cocks, Peter, "Toward a Marxist Theory of European Integration", en Jeffrey A. Frieden y David A. Lake, International Political Economy, Nueva York, St. Martin's Press, 1991.
Frambes-Buxeda, Atine, Confederación latinoamericana: edificación de un proyecto para el futuro, Hato Rey, PR, Libros Homines, 1990.
Gilpin, Robert, La economía política de las relaciones internacionales, Buenos Aires, Gel, 1990.
Guerra-Borges, Alfredo, "Regionalismo y bloques económicos: tendencias mundiales desde una perspectiva latinoamericana", Integración Latinoamericana", 1994, pp. 3-14.
Keohane, Robert O., After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy, Princeton, NJ, Princeton University Press, 1984.
Macesich, George, Succesor States and Cooperation Theory: A Model for Eastern Europe, Westport City, CT, Praeger, 1994.
Ondarts, Guillermo, "La nueva integración", Integración Latinoamericana, 1992, pp. 3-12.
Stein, Steve, "Grupos de trabajo de la sociedad civil para la integración hemisférica", documento sin publicar, Coral Gables, FL, 1995.
Tinberger, Jan, International Economic Integration, Amsterdam, Elsevier, 1954.
Tokatlian, Juan, "Componentes políticos de la integración", en Jaime Acosta Puertas (comp.), Integración, desarrollo económico y competitividad, Santafé de Bogotá, Centro Regional de Estudios del Tercer Mundo, CRESET, 1994.