La reestructuración del Estado (retraimiento y regreso). Apuntes sobre neoliberalismo, privatización y regulación
María Eugenia Mujica
Investigadora del Centro de Estudios Internacionales y de la Facultad de Economía, Universidad de los Andes.
es
9-18
01/07/1995
01/07/1995
El presente trabajo contiene partes de una propuesta de investigación sobre Restructuring the State. Regulatory Reforms and Privatization in Peru and Colombia, aceptada por el Institute for the Study of World Politics y recientemente por Colciencias. El trabajo de investigación más amplio y más serio, una vez listo, será presentado como la disertación doctoral de la autora.
Entre 1960 y 1980, la intervención estatal creció de manera significativa en muchos países —desarrollados y menos desarrollados—[1]. Durante estas dos décadas, la opinión académica en los estudios de desarrollo favoreció la creación y funcionamiento de empresas públicas, con el convencimiento de que su existencia contribuiría al desarrollo económico, a una mejor distribución del ingreso, y a reducir la dependencia del capital extranjero (Álvarez Rodrich, 1992: 133). En los ochenta, en contraste, los gobiernos redujeron progresivamente el rol económico del Estado y privatizaron[2] las empresas públicas. De acuerdo con el Banco Mundial, la privatización formó parte de las agendas de por lo menos 83 países (Vuylsteke, 1988). El nuevo debate en torno a la reducción de la intervención estatal en la economía llevó al florecimiento de otro campo de economía de las empresas del Estado (públicas), motivado en parte por las experiencias y el programa de privatización de Gran Bretaña (Bishop y Kay, 1989; Kay y Thompson, 1986).
En América Latina, el colapso de los modelos estado-céntricos y dirigistas en la década del ochenta marcó un período de transición económica y política. Las reformas económicas propulsadas por el "Consenso de Washington" (Bresser Pereira, 1992; Smith, Acuña y Gamarra, 1994; Williamson, 1990) se dividen en estabilización económica y reforma del Estado. Esta última fue llevada a cabo a través de políticas de privatización, liberalización y desregulación[3] (Bresser Pereira, 1993; Przeworski et al, 1993; Williamson, 1990).
Algunos autores argumentan que la empresa pública es el "corazón del asunto" (the heart of the matter) de cómo los Estados, y aquéllos a cargo de formular e implementar las políticas estatales, van reformándose (Waterbury, 1992:182). Su centralidad radica en el hecho de que concentra gran parte de los recursos asignados por el Estado a sus constituyentes más favorecidos. En este sentido, el sector público ofrece un campo privilegiado para el estudio de cambios endógenos en los patrones de asignación de recursos por el Estado. Estos cambios son importantes porque señalan variaciones aún más radicales de la estrategia económica global. Entonces, la privatización es parte de un cambio estratégico hacia la reestructuración del poder estatal, el fortalecimiento de las fuerzas de mercado en la asignación de recursos, el estímulo de la iniciativa privada y la promoción de la competitividad empresarial en el exterior (Waterbury, 1992:182). El acercamiento a la reestructuración del Estado a través de la privatización trae a escena una serie de temas relacionados con la decisión de privatizar, la sostenibilidad y los problemas de la privatización, básicamente la necesidad adicional de marcos de regulación para garantizar la competencia y, por lo tanto, tener un impacto positivo sobre la eficiencia económica.
Este trabajo representa el esfuerzo inicial —esencialmente, un rudo análisis de la literatura— de una investigación mayor sobre la reestructuración del Estado en Colombia y Perú. Estos países fueron escogidos por medio de la estrategia de diseño de casos más diferente (Pzreworski y Teune, 1970): a pesar del pasado colonial común, las bases económicas y políticas posteriores son disímiles, por lo que se emplea esta estrategia para hallar elementos comunes de la reformulación neoliberal y posneoliberal del Estado. La idea central de la investigación es examinar la paradoja ortodoxa de Kahler (1989) —la necesidad de fortalecer las instituciones estatales para que el gobierno pueda tener éxito en las medidas económicas neoliberales y ceda roles al mercado— en estos países.
La crisis de la deuda y el colapso de la matriz estadocéntrica[4] (Cavarozzi, 1991) a fines de los setenta y principios de los ochenta tuvieron un impacto en los académicos, analistas de crédito de organismos financieros internacionales, políticos, y el público en general: el Estado era el culpable de todas las enfermedades que atacaban las sociedades de los países en desarrollo. El Estado fue descrito como un "elefante blanco", una entidad absurdamente grande, incapaz de seguir ejecutando los retos impuestos por el modelo de industrialización por sustitución de importaciones (ISI) y el populismo debido a corrupción, falta de capacitación de empleados estatales, y una proliferación inútil de burocracia, empresas públicas y organizaciones estatales[5]. El Estado de bienestar keynesiano (Offe, 1984), cuyos pilares en los países en desarrollo habían sido el modelo ISI y la mediación particular del conflicto de clases a través de formas corporativas (México) o populistas (Chile, Argentina), no pudo lidiar con los nuevos retos y objetivos impuestos por la crisis de la deuda.
Lo "bueno" en los sesenta y los setenta se volvió "malo" en los ochenta, en la medida en que el Estado abandonó su rol protagónico a favor del libre mercado. El desarrollo desde el Estado había sido fuertemente influenciado por variantes de pensamiento keynesiano y kaleckiano originadas en los regímenes posteriores a la depresión de Estados Unidos, y a la segunda guerra mundial de Europa Occidental, así como por los organismos financieros internacionales pro-desarrollistas de la época. El modelo estatista impulsó la creación de grandes números de empresas estatales, que reflejarían el rol empresarial del Estado, y cifras similares de organizaciones públicas del trabajo (sindicatos, federaciones, gremios) que mediarían los conflictos de clase. El Estado se convirtió en el motor de crecimiento y desarrollo (Berg, 1987; Félix, 1992), gracias a préstamos fáciles y de grandes montos de los organismos financieros multilaterales y la banca privada (Frieden, 1991).
Los setenta vinieron acompañados de dos shocks del petróleo, y consecuentes problemas económicos domésticos en muchos de los países avanzados industrializados. Como resultado, hubo una crisis de liquidez en las instituciones financieras internacionales, en parte debido a la necesidad de financiar a los países más grandes, por lo que la banca impuso condiciones muy estrictas a la refinanciación y nuevos préstamos de los países en desarrollo. En muchos de estos países, el dinero fácil no había sido destinado solamente a actividades productivas, y no se contaba con las divisas necesarias para amortizar o refinanciar los préstamos. Los bancos no desembolsaron, las condiciones se hicieron aún más duras, y comenzando por México las economías latinoamericanas tuvieron que declarar su bancarrota e inhabilidad para hacer frente a los pagos de deuda externa (Frieden, 1991). Los países se sumergieron en crisis muy profundas, provocando el colapso de los modelos ISI y de los regímenes políticos asociados con éstos; la aproximación al blocco histórico (Gramsci, 1971), que descansaba sobre la solidez del Estado, se derrumbó.
El colapso del modelo dirigista y el empleo de mecanismos neoliberales para impedir la irrupción rápida y súbita de la crisis clamaban por el encogimiento del Estado con respecto a su rol empresarial anterior. Como resultado, los países menos desarrollados, inmersos en situaciones de alta inflación —hiperinflación—, recesión, crisis fiscales y de balanza de pagos, y caos social y político, se vieron forzados a abrazar reformas que buscaban reestructurar el Estado a través de penosos ajustes; de ahí las reformas que buscaron cambiar las estructuras básicas y las estrategias económicas. Estas reformas fueron propuestas por el llamado Consenso de Washington, formado por el ejecutivo norteamericano, miembros de centros de investigación de derecha en una era republicana, e instituciones financieras internacionales (Williamson, 1990; Bresser Pereira, Maravall y Przeworski, 1993). Las recomendaciones (imposiciones) principales se pueden resumir en: i) liberalización comercial, ii) unificación de tipos de cambio, iii) reforma tributaria, iv) liberación de tasas de interés y precios previamente controlados, v) amortización de deuda externa, vi) desregulación de mercados, vii) privatización, viii) reestructuración del Estado, y ix) fortalecimiento de derechos de propiedad. En otras palabras, las reformas llevaban el retraimiento del Estado. Como consecuencia de ello, los ochenta se caracterizaron por clamores de sacramentalización del mercado como el motor del crecimiento, y los nuevos estudios se enfocaron en las maravillas de la asignación de recursos por el mercado, la privatización de empresas estatales como el "corazón del asunto", los efectos de derechos de propiedad claros en áreas rurales y otros temas que relegaban al Estado al rol liberal clásico de proveedor de defensa, de bienes colectivos (públicos) poco rentables para el sector privado y supervisor de los derechos de propiedad. Se puede afirmar que en América Latina, el Estado se redujo y se debilitó como medio para alcanzar el crecimiento y desarrollo económicos deseados.
Hacia principios de los noventa, ya era claro que el retraimiento radical del Estado del proceso de desarrollo no había dado los resultados esperados (especialmente en materia de crecimiento y desarrollo económico) sino que en muchos casos había causado efectos políticos y sociales adversos (Kahler, 1989; Dahl, 1992; Przeworski, 1993). Se comenzaron a buscar nuevos rumbos para el Estado (Bresser Pereira, Maravall y Przeworski, 1993; Smith y Acuña, 1994; Nelson, 1994), con la inspiración del éxito de las experiencias —con Estados fuertes— de los países del Este asiático (Haggard, 1990; Gereffi y Wyman, 1990). Ello ha sido seguido cercanamente (y no tan cercanamente) por las recomendaciones de las instituciones financieras internacionales de fortalecer la capacidad del Estado —centrándose en una burocracia meritocrática weberiana—, invertir en rubros sociales, y embarcarse en marcos regulatorios efectivos y políticas sociales eficientes para aliviar a las víctimas del mercado.
Después de un período de abandono y oscuridad, el Estado regresó como tema principal a los estudios teóricos y comparativos del campo del desarrollo (Evans, Skopcol y Rueschemeyer, 1985; Nelson, 1989; Grindle y Thomas, 1991; Evans, 1992; Haggard y Kaufman, 1992; Naim, 1994). Como unidad de análisis, se trata de un nuevo Estado; mientras fue considerado una "caja negra" en trabajos anteriores, los estudios actuales han abierto la caja y reconocido la composición del Es-tado por facciones que pueden existir en contradicción y conflictos permanentes (Gourevitch, 1986), influenciados por presiones internacionales (Stallings, 1992; Kahler, 1992; Ikenberry, 1992) y factores domésticos (Nelson, 1992; Manzetti, 1993; Haggard y Kaufman, 1992), trayendo al foro temas como problemas de agente principal[6], información asimétrica y cambio institucional.
En su estudio sobre el rol y la implementación de políticas, Hall (1989) identifica tres enfoques diferentes para estudiar la influencia de las ideas keynesianas en la decisión de formulación e implementación de políticas: i) economista-centrado, ii) estado-centrado, y iii) coalición-centrado. Se usará esta misma calificación para mostrar la importancia de diferentes niveles de análisis en la explicación de la reestructuración del Estado.
Economista-centrado. Este enfoque da una importancia crucial a los equipos de tecnócratas que asesoran al presidente, e implica que las nuevas ideas son adoptadas en primer lugar por estos técnicos —los economistas— y luego canalizadas a las personas encargadas de formular políticas. Se adapta perfectamente el enfoque tecnocrático propuesto por Williamson (1994). Los tecnócratas son vistos como individuos racionales, autónomos de los intereses creados, que buscan maximizar el bienestar social. Usualmente son capacitados en las mejores universidades y por lo tanto llevan consigo lo último en el estado del arte en términos de política económica. Se supone que son ingenuos políticamente, incorruptibles e infalibles. Ejemplos útiles incluyen a los Chicago Boys de la era Pinochet, y al equipo económico del segundo gobierno de Belaúnde y del gobierno de Fujimori (Conaghan et al, 1989; Wise, 1994).
Estado-centrado. Se enfoca en factores institucionales y administrativos que influencian la adopción de determinadas ideas (Bradford, 1994). Haciendo un desvío de la clasificación de Hall (1989), es pertinente sugerir la división de este enfoque en dos grupos: i) Estado pluralista, haciendo énfasis en problemas de agente principal, insuficiencia presupuestal e información asimétrica (Nelson, 1992; Kaufman, 1992); y ii) el Estado como una caja negra, abriendo paso a explicaciones sobre la influencia de factores externos. El primer tipo de explicaciones puede servir para sugerir por qué algunas reformas no se adoptan o, si son adoptadas, por qué los resultados reales difieren de los resultados esperados[8]. Si el Estado es percibido como una caja negra, o como un actor unitario, las influencias externas se vuelven muy importantes: i) inducción (inducement) externa (Ikenberry, 1992; Babai, 1992) o condicionalidad (Stallings, 1992; Kahler, 1992); ii) encadenamiento de políticas (Ikenberry, 1992), por medio del cual un país emula los éxitos de otro; iii) aprendizaje social (Haas, 1992; Kahler, 1992). Colombia representa un buen ejemplo de "inducción", y posiblemente encadenamiento, puesto que la aplicación gradual de un neoliberalismo moderado puede responder a una relación estrecha con el Banco Mundial (Stallings, 1992)[9].
Coalición-centrado. Es paralelo al enfoque "partisano" (Bates, 1994) y contribuye a explicar la adopción e implementación de reformas neoliberales. El Estado es una entidad hueca que corresponde a presiones de grupos de interés y coaliciones distribucionales. Prácticamente no hay autonomía del Estado con respecto a la sociedad civil o a la comunidad política, por lo que los grupos más fuertes (el poder es una función de especialidad de activos y cohesión de grupos; Frieden, 1991) ejercerán más influencia. El conflicto entre objetivos contradictorios de diferentes grupos de interés puede llevar a una implementación de reformas demasiado superficiales y ligeras (Gourevitch, 1986).
Evans (1992) estudia el papel del Estado en el desarrollo económico, usando evidencia empírica de Zaire, los tigres del este de Asia, México y Brasil. Estos países son divididos en predatorios y desarrollistas. Los predatorios, liderados usualmente por dictadores personalistas, despóticos y nepotistas, "desarrollan" sus economías por medio de la implementación de actividades rentistas y no productivas, colocando al clique de amigos más cercanos del líder en posiciones burocráticas importantes.
Sin duda, los Estados predatorios "des-desarrollan" sus economías, hundiendo a las naciones en profundas crisis económicas y en un ambiente de terror debido a una dura represión. Los Estados desarrollistas, en cambio, están situados al otro extremo del continuo; los tigres asiáticos son útiles para describir las características de estos Estados: también son fuertes, pero tienen burocracias profesionales que formulan políticas industriales y de exportación efectivas. A pesar de que la burocracia es independiente de los intereses creados y, por lo tanto, autónoma, es ligada a la sociedad a través de canales formales e informales que la ayudan a consolidar políticas con mayor efectividad y menor costo. En este sentido, el Estado tiene una autonomía "enraizada", considerada crucial para el desarrollo sostenido. México y Brasil son Estados a mitad de camino, donde la autonomía enraizada está tan consolidada que puede socavar la capacidad del Estado de establecer e implementar reformas efectivas.
Los mismos países (con excepción de Zaire) son estudiados por Haggar (1990) para examinar el rol del Estado en el desarrollo económico. Este autor encuentra que los tigres asiáticos, México y Brasil partieron de situaciones iniciales similares —el modelo primario exportador—, pero luego tomaron caminos diferentes que llevaron al desarrollo dramático del primer grupo, y dejaron al segundo en algún lugar alejado de la vía. La diferencia principal radicó en que mientras que el primer grupo sólo constituyó una etapa de ISI y luego avanzó al modelo de promoción de exportaciones (dos etapas), el segundo grupo pasó del modelo primario-exportador a ISI I, II y III. El argumento de Haggard es que los países del este asiático tuvieron Estados fuertes y autónomos que les permitieron promover el desarrollo económico con la ayuda de algunos factores nacionales e internacionales, mientras que México y Brasil tuvieron Estados débiles, demasiado sensibles a los intereses domésticos.
Si el aura de los Estados desarrollistas es seguida en América Latina, ¿se convertirán nuestros países en nuevos tigres? Es difícil de aceptar si nos ceñimos a argumentos de tipo path dependency. Sin embargo, es cierto que el tipo de Estado minimalista recomendado por el consenso de Washington no llevará el Estado latinoamericano a ningún lugar, con la excepción del posible desencadenamiento de una crisis orgánica[10] (Smith y Acuña, 1994). Teniendo en consideración factores políticos, institucionales y económicos, el desarrollo capitalista-neoliberal puede no llevar a Europa del Este a lugar alguno (al igual que en el caso latinoamericano) porque las dificultades y los costos impuestos por las reformas del mercado —en países con mercados escasos y poco desarrollados— puede causar sentimientos nacionalistas que obstaculicen los intentos de desarrollo. Los movimientos fundamentalistas del Oriente Medio pueden ser percibidos como protestas hipernacionalistas contra la alienación que implican las reformas de mercado. Asimismo, el éxito de Estados minimalistas y reformas neoliberales puede ser erosionado por la formación de "nuevos caudillismos" neopopulistas (O'Donnell, 1994) o alguna otra forma de nuevos movimientos sociales en confrontación directa con los efectos del desarrollo guiado por el mercado.
Las prescripciones económicas neoclásicas no son suficientes (Dahl, 1993) y pueden llevar a una falacia neoliberal (Pzreworski, 1993). El libre mercado no es suficiente para asegurar el desarrollo, menos aún la democracia, puesto que se debe tener en cuenta que i) hay un conjunto incompleto de mercados, ii) hay, por lo tanto, información asimétrica, y iii) debido a estos problemas, los precios relativos pueden no reflejar el costo de oportunidad social. Asimismo, puede haber conflictos entre la asignación de recursos por el mercado y la arena política —los votos—, llevando a que se haga necesario algún tipo de regulación. Más aún, los mercados no son el motor del crecimiento, básicamente debido a que la teoría neoclásica es inherentemente estática, abriendo espacio para externalidades como motores del crecimiento, y por lo tanto a teorías de crecimiento endógeno. En este sentido, el Estado tiene que establecer un marco regulatorio para gobernar las externalidades y asegurar la consecución de óptimos paretianos de primer o segundo orden con respecto al bienestar social.
El espíritu detrás del encogimiento/retraimiento del Estado, la teoría económica neoclásica, es estático y no incluye provisiones en cuanto a la dinámica del crecimiento (Fanelli et al, 1994). Por lo tanto, el funcionamiento absolutamente libre de los mercados resultará sólo en movimientos a lo largo de una frontera de producción, más no en el traslado hacia afuera de la curva: no en el crecimiento sostenido. En este sentido, se puede hablar de las restricciones smithsiana y keynesiana al crecimiento (Fanelli et al, 1994). La restricción smithsiana busca una tasa de ahorro que asegure el nivel objetivo de crecimiento. La restricción keynesiana, por otro lado, busca las condiciones que aseguren que ese nivel de ahorro sea trasladado a inversión en activos reales. ¿Estas condiciones pueden acaso ser alcanzadas por mercados libres y Estados minimalistas?
Parece que los debates teóricos y las experiencias de los países en desarrollo nos llevaran a i) un Estado pequeño pero fuerte, con capacidades fortalecidas; ii) proveedor de servicios sociales e infraestructura a las víctimas potenciales del mercado; iii) proveedor de un marco regulatorio activo que previene problemas de información asimétrica, competencia monopolística (Feigenbaum y Henig, 1994, y Cassese, 1992, entre otros, muestran que la propiedad puede no ser la clave en materiales de privatización), bienestar privado versus bienestar social, y agente principal; y iv) que apoya políticas industriales activas y de diversificación de exportaciones, que responden a tendencias globales de internacionalización y transnacionalización de producción.
Aunque la sabiduría convencional enfatiza las bondades de la privatización, estudios teóricos y empíricos sostienen lo contrario. La evidencia negativa es abundante. La privatización puede sustituir viejos problemas por nuevos. En las empresas públicas, los problemas de control interno pueden ser remplazados por problemas de control externo creados por las empresas privadas (Cassese, 1992). Asimismo, problemas de agente principal pueden ser creados entre el oficial público como regulador y la empresa privada (Shapiro y Willig, 1992)[11]. También se ha argumentado que la privatización per se puede no afectar el desempeño de manera significativa si la empresa pública que va a ser privatizada es un monopolio (especialmente si es monopolio natural), puesto que la competencia estaría ausente sin importar el tipo de propiedad (Adam, Cavendish y Mistry, 1992). Debido a ello, muchos autores señalan que las políticas para promover la competencia y establecer marcos regulatorios adecuados[12] son determinantes cruciales del impacto de la privatización en la eficiencia económica (Adam et al, 1992; Nellis y Kikeri, 1989; Van De Walle, 1989).
Junto con la privatización, la desregulación ha sido uno de los ingredientes más comunes de las reformas estructurales en los países latinoamericanos (Birch y Primo Braga, 1993: 119). La reforma regulatoria ha sido justificada sobre la base de un razonamiento microeconómico: barreras a la entrada y distorsiones de precios introducidas por el Estado impiden la provisión eficiente de bienes y servicios (Birch y Primo Braga, 1993: 125). La literatura sobre reforma regulatoria hace énfasis en que el análisis de políticas de regulación y competencia es necesario cuando se estudia la privatización porque estos factores son determinantes importantes del impacto de esta última en la eficiencia económica (Adam et al, 1992: 19)[13].
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[1] De acuerdo con el Fondo Monetario Internacional, el gasto público de un gran número de países experimentó tasas promedio de crecimiento anual de 2-3% (Berg, 1987: 23). Paralelamente, entre 1960 y 1980 el número de empresas públicas creció de 150 a más de 500 en México, y de cerca de 50 a 400 en Tanzania (Berg, 1987:23).
[2] El término privatización fue incluido por primera vez en la tercera edición 1983 del Diccionario Webster (Hanke, 1988: 2). Más aún, probablemente fue usado por primera vez por The Economist hace aproximadamente 30 años (Macrae, 1991:17).
[3] La desregulación se refiere al desmantelamiento de todos los tipos de regulación. Sin embargo, la desregulación total es poco probable. En la práctica, el término incluye diferentes niveles de desregulación, y una variedad de cambios posibles en la forma como opera la regulación. Es mejor utilizar reforma regulatoria, que se refiere a la desregulación económica con el fin de prevenir la acumulación progresiva de regulación y a la remoción parcial de restricciones que obstruyen la competencia
[4] La matriz estado céntrica era el conjunto de relaciones económicas, políticas y sociales del período posterior a la segunda guerra mundial en la mayor parte del mundo en desarrollo.
[5] En cuanto a aspectos administrativos, Bradford (1994) afirma que la crisis del Estado es económica, política, burocrática y administrativa, implicando probablemente la falta de un presupuesto adecuado y problemas de agente principal en que los agentes buscan maximizar sus propios objetivos privados. Más aún, Evans (1992) señala que hay una suboferta de burocracia, básicamente en lo que se refiere a preparación adecuada y compromiso. En estos sentidos, es necesario fortalecer la capacidad del Estado, instituir una burocracia de tipo weberiano basada en meritocracia y alcanzar el nivel deseado de autonomía arraigada para que el Estado pueda cumplir con sus funciones.
[6] Un problema de agente principal surge cuando el principal (por ejemplo, el dueño de la empresa, en este caso el Estado) contrata un agente (por ejemplo, un gerente) para ejecutar tareas en su nombre, pero no puede asegurarse de que el agente las lleve a cabo exactamente como él/ella hubiera querido. Estos problemas pueden existir en empresas públicas y privadas. En el caso de empresas públicas, surgen porque muchas veces los agentes gubernamentales deben responder a más de un principal; los vínculos entre los insumos (esfuerzo y eficiencia) y los resultados (rentabilidad) son muy débiles; y la prohibición de pagos relacionados con la performance privan a las organizaciones del sector público de un elemento crucial para influir exitosamente en las acciones de los agentes (Adam et al., 1992; Shapiro and Willig, 1992).
[7] El socialismo económico, con un Estado maximalista, propietario de todos los medios de producción, no es deseable. Aun cuando Rueschemeyer, Stephens y Stephens (1992) clamaron por el posible éxito del socialismo económico como modelo de desarrollo, una cantidad considerable de estudiosos del tema —la edición especial del Journal of Democracy de 1992, Przeworski (1993) y Dahl (1993), entre otros—, así como las lecciones obtenidas al colapsar las economías socialistas de la Unión Soviética y sus Estados satélites, señalan que la propiedad privada es necesaria para el desarrollo debido a que provee creatividad para la innovación, producción, y por lo tanto desarrollo. La propiedad privada da a los agentes los incentivos necesarios y promueve su funcionamiento en competencia —deseable desde Adam Smith—, resultando en producción, crecimiento y, por lo tanto, desarrollo.
[8] Una ilustración interesante se da en el Perú con Fernando Belaúnde, durante su segundo gobierno (1980-1985); la política económica fracasa debido a la falta de compromiso ideológico del presidente mismo, quien tenía un compromiso instrumental —y artificial— con las medidas neoliberales, pero en realidad aumentó los gastos fiscales para construir redes viales y otra infraestructura relacionada (Wise, 1994).
[9] En el caso de condicionalidad (dividida en encadenamiento de temas y poder negociador por Stallings, 1992), Kahler (1992) argumenta que la multiplicidad de temas puede en realidad aumentar el poder negociador de un país deudor debido a que frecuentemente se encadenan temas contradictorios.
[10] La percepción de la política y las instituciones como factores exógenos puede amenazar el éxito de la reestructuración del Estado. De acuerdo con Smith y Acuña (1994), la implementación de reformas neoliberales en situaciones críticas no es confrontada por disturbios sociales en el corto plazo debido a que la sociedad —especialmente los segmentos más pobres— ha sido duramente golpeada por la crisis anterior, su capacidad para la acción colectiva (Olson, 1965) se ha visto socavada, y hay un sentimiento generalizado de que las cosas no pueden estar peor. Sin embargo, una vez que las reformas se implementan, y que los sectores más prósperos de la sociedad comienzan a ser visiblemente beneficiados —y el resto está peor debido a los altísimos costos sociales por pagar— se crea una subclase alienada (ciudadanía de segundo nivel de Gamarra 1994; ciudadanía de baja intensidad de O'Donnell 1994), se empobrece más a la clase media y surge un sentimiento generalizado de fastidio e injusticia cuando la población nota que sus expectativas han dejado muy atrás la realidad. En este contexto, se genera el desorden social y las protestas alcanzan un pico alto. Un resultado posible es la crisis orgánica, donde los gobiernos usan métodos represivos para silenciar a la oposición, embarcándose en un régimen autoritario, sin crecimiento económico, y donde la economía cae nuevamente en una crisis económica profunda (Smith y Acuña, 1994).
[11] Análisis estándar identifican los costos asociados con este problema. Lo que puede ser un costo para el principal, el oficial público, puede ser un beneficio para otra parte con un objetivo distinto (Shapiro and Willig, 1992).
[12] La privatización y la propiedad pública no necesariamente son contradictorias porque el tipo de propiedad puede ser menos importante que el grado de competencia y la naturaleza de la regulación (Fine, 1990:131). En este sentido se afirma que es mejor mirar la privatización sólo como una política del lado de la oferta, de corto plazo, como un complemento lógico de una estrategia más amlia de desarrollo del sector privado, y no como una panacea para la multiplicidad de males sufridos por los países en desarrollo (Adam, Cavendish, and Mistry, 1992:4).
[13] Uno de los aspectos principales de las reformas regulatorias es que el Estado como regulador posee menos información sobre el mercado que la misma empresa, por lo que se traen los problemas de agente estructura e información asimétrica al centro del análisis.