CONDICIONALIDAD Y DROGAS: EL CASO DE COLOMBIA
Juan Gabriel Tokatlian
Investigador del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia.
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4-9
01/01/1997
01/01/1997
El tema de la condicionalidad en las relaciones internacionales es una cuestión que surge con mayor fuerza a raíz de la asimetría, intensidad y profundidad que caracterizan el proceso de globalización en la Posguerra Fría[1]. La condicionalidad en la política contemporánea expresa, de modo sintético, una situación de dependencia: un conjunto de actores Estados, agentes no gubernamentales, instancias multinacionales, etc. con grandes atributos de poder hace depender a otro conjunto de actores estatales y societarios con menores o escasos recursos de poder de una serie de condiciones, para asegurar la integración o no exclusión de estos últimos a un esquema mundial hipotéticamente homogéneo en lo político (en cuanto al Estado y la democracia) y lo económico (en cuanto al mercado y al capitalismo).
En ese contexto, la condicionalidad en los asuntos internacionales manifiesta una "regla de juego" sistémica; regla que se diseña de modo incremental y unilateral entre muy pocos y se aplica, implícita o explícitamente, de manera creciente a muchos. Así, entonces, la condicionalidad significa una limitación o una restricción impuesta, que resulta funcional a la estructura de poder imperante en el sistema planetario. Esta estructura está hoy formalmente liderada por Estados Unidos, pero se caracteriza por la simultánea y contradictoria declinación de la autoridad de los Estados y el ascenso de la autoridad no estatal (grandes corporaciones, conglomerados financieros, organizaciones internacionales, entidades supragubernamentales, grupos criminales transnacionales, etc.) en la economía política mundial[2].
En esa dirección, la condicionalidad no se ha reducido a las cláusulas escritas o tácitas, de origen estadounidense, europeo (Unión Europea) o multinacional (Naciones Unidas, Banco Mundial, etc.), sobre la protección de los derechos humanos, la preservación del medio ambiente, el mantenimiento de la democracia representativa, la profundización de la apertura económica, el apuntalamiento del buen gobierno, la superación de la corrupción, entre otras. El tema de las drogas psicoactivas ilícitas es también objeto de una política de condicionalidad. En este sentido, el mayor condicionamiento proviene de la legislación antinarcóticos de Estados Unidos y se patentiza, primordial pero no exclusivamente, mediante el instrumento de la certificación. A su vez, en el ejemplo de su aplicación, en cuanto a Colombia, se evidencia el gradual afianzamiento de un "modelo" de muy probable repetición y reproducción hemisférica. El caso colombiano demuestra no tanto el ejercicio de una conducta burocrática obnubilada por parte de Washington, sino el ensayo de un modelo de vinculación con los "países-problema" (de acuerdo con Estados Unidos), afectando los límites tolerables (para Estados Unidos) de la soberanía de esas naciones pero evitando una intervención directa costosa. Este modelo se sustenta en la "diplomacia coercitiva" estadounidense de la Posguerra Fría; esto es, asegurar el ajuste y el cambio interno en un país sin la consideración de supuestos ideológicos férreos y de acuerdo con los dictados estratégicos de Washington, mediante la invocación concreta y la utilización específica de un vasto instrumental de presión, amenaza y sanción sin requerir del uso de la fuerza ostensible y directa para lograr tal propósito.
Estados Unidos, como portador de una tradición prohibicionista militante[3], principal mercado mundial de demanda de múltiples sustancias psicoactivas naturales y sintéticas, territorio donde se realizan las mayores ganancias con la venta de drogas[4], epicentro de los elementos básicos que conforman la parafernalia del negocio de los estupefacientes (precursores químicos, armas de fuego livianas, lavanderías de divisas, etc.) y país donde se ubica la mayor burocracia antinarcóticos con interés de autoperpetuación, con espíritu de cruzada y con potencialidad de alta corrupción, pretende a través de la imposición internacional de su legislación doméstica antidrogas disciplinar a los países productores/procesadores/traficantes de narcóticos, evitar la configuración de una poderosa narco-criminalidad organizada a nivel hemisférico y fortalecer su hegemonía continental.
El presidente demócrata de Estados Unidos, William Clinton, se ha ido transformando en un cruzado en la lucha contra las drogas. Cada vez se parece más a sus antecesores republicanos Ronald Reagan y George Bush, debido a la definitiva asunción de una retórica y una práctica antinarcóticos fuertemente punitivas.
En ese contexto, Colombia representa un lamentable símbolo de muy fácil ataque diplomático. En la Posguerra Fría, la lógica de la prohibición conduce a que países como Colombia, supuestamente convertidos en santuario de un narcotráfico mimetizado como una modalidad violenta de criminalidad organizada transnacional, deban ser disciplinados. El mensaje parece claro: si el establecimiento político y económico no se autodepura autónomamente frente al negocio de las drogas, Washington se reserva el derecho para forzar un cambio que evite la consolidación de lo que varios funcionarios de Estados Unidos han llamado una narco-democracia.
Independiente del amplio abanico de opciones económicas y militares de sanción y retaliación que posee, Estados Unidos dispone en su legislación antinarcóticos de un vasto instrumental para apremiar, chantajear o estrangular a Colombia y a otros países que hacen parte de la red mundial del fenómeno de las drogas ilícitas.
Veamos algunos breves ejemplos. Con base en el Inmigration and Nationality Act de 1952 y el State Department Basic Authorities Act de 1956, el Departamento de Estado puede denegar o retirar visas de entrada a EE.UU. en razón de infracciones o delitos ligados al asunto de los narcóticos. Además, el Trade Act de 1974 establece la no concesión de beneficios comerciales por parte del mandatario estadounidense si un país no coopera con Washington para evitar el ingreso de drogas a Estados Unidos. A su vez, en el marco del Caribbean Basin Economic Recovery Act de 1981 —la llamada Iniciativa de la Cuenca del Caribe de principios de los ochenta— el Presidente de Estados Unidos puede no otorgar ventajas comerciales a aquellos países beneficiados por la ley que no cooperen con Estados Unidos en materia de lucha antidrogas. Asimismo, el Aviation Drug Trafficking Control Act de 1984 le otorga al Departamento de Transporte el poder para suspender o revocar certificados de ingreso a Estados Unidos a compañías aéreas[5].
El proceso de certificación anual entonces se inscribe en ese marco coercitivo de tratamiento a las naciones afectadas por el negocio ilegal de los narcóticos[6]. Cuando ese instrumento de evaluación de los países se instauró en 1986, el prohibicionismo estadounidense en materia de drogas psicoactivas alcanzaba una de sus manifestaciones más vehementes en cuatro décadas. La historia pública, el ofuscamiento del ejecutivo y la frustración del legislativo se combinaron para justificar el establecimiento de un recurso discrecional y unilateral como el de la certificación. Éste se producía en un año crítico en términos del endurecimiento de la política internacional antidrogas de Washington. En efecto, en abril de 1986 el presidente Reagan firmó la Directiva Presidencial número 221, declarando que las drogas ilegales constituían una amenaza letal a la seguridad estadounidense y ampliando el papel de los militares en la lucha antinarcóticos. Meses después, en julio, el gobierno de Estados Unidos envió una unidad de combate del ejército, de la brigada de infantería 193 estacionada en Panamá, con seis helicópteros Black Hawks a Bolivia para llevar a cabo la "Operación Blast Furnace" dirigida a localizar y destruir laboratorios y centros de producción de cocaína. Más adelante, en octubre el Congreso aprobó una legislación draconiana mediante la International Narcotics Control Act de 1986[7].
En síntesis, la certificación representaba la incorporación de un nuevo "garrote" al conjunto del arsenal represivo estadounidense en el frente externo antinarcóticos. Estados Unidos se auto adjudicó el derecho de evaluar quiénes enfrentaban al asunto de las drogas, cómo lo hacían y de qué modo lo debían hacer. En breve, la condicionalidad se hizo realidad en el área temática de los narcóticos. Seriamente, ningún país europeo o latinoamericano o asiático —individualmente o en coalición— se opuso a este esquema unilateral. En gran medida, ello pudo deberse al uso dado a este instrumento en sus primeros años de vida. En realidad, durante el segundo lustro de los ochenta, la lógica de la Guerra Fría predominó por sobre la idea de una Guerra contra las Drogas. Los aliados de Washington, entre ellos Colombia, siempre eran certificados plenamente sin importar la efectividad de su comportamiento en la lucha antinarcóticos[8]. Los enemigos de Estados Unidos, por ejemplo Irán, eran invariablemente descertificados a pesar de que el gobierno de Teherán aplicaba cada año la pena de muerte a cientos de traficantes. Un país geopolíticamente gravitante para Washington, como el Líbano, era perpetuamente certificado con una cláusula excepcional por motivos de interés vital estadounidense, aunque ese país fuese un epicentro clave del negocio de la heroína y del hachís[9].
En general, los países latinoamericanos no eran descertificados, los países consumidores de Europa no eran juzgados anualmente por su alto nivel de demanda de drogas y los gobiernos asiáticos —certificados o no— estaban profundamente desinteresados respecto a este procedimiento estadounidense de castigo en materia de narcóticos. Además, al fin y al cabo, menos de dos docenas de países eran objeto del proceso certificatorio anual durante la década de los ochenta.
Sin embargo, a partir de los noventa es un recurso diplomático sancionatorio menos ideologizado y más político. Terminada la Guerra Fría, la racionalidad predominante es la de la Guerra contra las Drogas como parte del combate contra el crimen organizado y el terrorismo. Para Washington, la noción ideológica tradicional de amigo-enemigo se desdibuja y en su lugar se refuerza la imagen imperial de acatamiento-amenaza para identificar el grado de cercanía o distancia de un país. Es así como naciones como Colombia ya no pueden dar por garantizada su alianza con Estados Unidos; menos aun cuando, además, la certificación ha dejado de ser técnica. Hasta 1993, Washington evaluaba la labor antidrogas de un país con base en criterios relativamente empíricos y medibles. Se certificaba o descertificaba la cooperación de acuerdo con el número de hectáreas erradicadas, la cantidad de laboratorios destruidos, el total de personas encarceladas, etc.
Desde 1994, se ha incluido el criterio de nivel de narco-corrupción para analizar el compromiso de un país contra las drogas. Esto significa la inclusión de pautas más subjetivas y caprichosas de evaluación a las ya existentes. Y en esa dirección, el número de naciones sometidas a la evaluación anual de Estados Unidos en cuanto a su cooperación con Washington respecto a la cuestión de las drogas se acerca a las tres docenas en el comienzo del segundo lustro de los noventa.
Por ello, los efectos negativos de la eventual descertificación, más que los escasos dividendos de la potencial certificación, son hoy fundamentales. De acuerdo con el proceso certificatorio, las consecuencias de un juicio desfavorable de Estados Unidos a un país en materia de cooperación antidrogas son profundamente improcedentes y altamente preocupantes. Con base en las diferentes enmiendas incorporadas durante los noventa al Foreign Assistance Act de 1961 y, durante los ochenta, a la Narcotics Control Trade Act de 1974, se precisan los alcances de la descertificación anual de un país que no colabora con Washington en el combate contra los narcóticos.
De modo obligatorio, el ejecutivo debe suspender la asistencia externa a un país descertificado, con excepción de la ayuda relacionada a razones humanitarias y/o a la lucha antinarcóticos. A su vez, los inversionistas estadounidenses pierden el otorgamiento de garantías de la Overseas Private Investment Corporation (OPIC) en cuanto al país afectado por la descertificación. Paralelamente, el EXIMBANK de Estados Unidos deja de financiar operaciones de exportación al país sancionado. Asimismo, la nación sancionada se ve privada de algunos mecanismos estadounidenses de financiación en el terreno militar, sea ello para material bélico, para cursos especiales, etc. Adicionalmente, los delegados estadounidenses ante la banca de crédito multilateral (Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, etc.) deben votar negativamente la solicitud de crédito de un país descertificado. Esto último no implica el inmediato rechazo del crédito, ya que el voto contrario de Estados Unidos en esas instancias no significa un veto total, debido a que el peso relativo de su participación en esas entidades no es suficiente para que su decisión solitaria afecte la provisión de los recursos. Sin embargo, en algunos fondos específicos de reducido tamaño en esos bancos —como en el caso del BID, por ejemplo— con su sólo voto Estados Unidos logra la no concesión del crédito. Finalmente, según el Crime Control Act de 1990, una nación descertificada no puede recibir los bienes o dineros obtenidos a través de confiscaciones realizadas en Estados Unidos con base en información proveída desde el exterior.
En términos discrecionales, el ejecutivo puede retirarle a una nación descertificada los beneficios derivados del Sistema Generalizado de Preferencias y, en el caso de Colombia, Perú, Bolivia y Ecuador, las preferencias comerciales brindadas por el Andean Trade Preference Act de 1991. En forma concomitante, la administración estadounidense puede incrementar el arancel para ciertos productos de un país sancionado con un nivel de 50% del valor de determinadas exportaciones. A su vez, una nación descertificada puede verse afectada por el retiro de su cuota de venta de azúcar a Estados Unidos. Adicionalmente, el ejecutivo puede suspender el transporte aéreo del país descertificado hacia Estados Unidos. Por último, Washington puede retirar su personal y sus recursos de los acuerdos para preautorización aduanera de visitantes de la nación descertificada.
Como resulta evidente, la certificación es el instrumento que simboliza la nueva condicionalidad estadounidense en materia de drogas psicoactivas. Hoy es Colombia el país colocado en cuarentena diplomática por parte de Estados Unidos[10]. Washington detenta un conjunto de medios y herramientas para propiciar ajustes internos entrometiéndose de hecho en el devenir político del país, en medio de la elocuente pasividad nacional en los años recientes. La mayoría de la élite civil y militar aún no ha entendido que la Guerra Fría terminó y que el país está sometido a la lógica vehemente de un prohibicionismo militante.
El abrumador fracaso de su política nacional antinarcóticos del presidente Clinton; la creciente presión republicana en el legislativo para que la administración ataque con más dureza este fenómeno; la demanda de resultados drásticos por una opinión pública que percibe un estrecho vínculo violencia domestica-drogas externas; la tradicional búsqueda de un chivo expiatorio exterior de los males internos y la alta propensión de republicanos y demócratas por igual a emplear el chantaje y la fuerza para lograr objetivos de política exterior de corto plazo, auguran graves dificultades para Colombia, en particular, y Latinoamérica y el Caribe, en general, como consecuencia del fenómeno de las drogas ilegales.
Colombia sigue siendo un blanco fácil en la lucha contra el crimen organizado transnacional ligado a los narcóticos. México, Rusia e Italia son epicentro de grandes conglomerados mañosos, al tiempo que están en auge las bandas criminales chinas y japonesas. Sin embargo, en esos países, Estados Unidos tiene intereses estratégicos en juego y no se arriesga a presionarlos excesivamente, pues se podrían producir crisis inmanejables. El relativo poco valor de Colombia para Washington, sumado a la enorme vulnerabilidad diplomática de Bogotá y la potencial consolidación de un narco-proyecto de gobierno en el país, hacen que para Estados Unidos sea poco costoso y muy rentable seguir condicionando a Colombia en el frente de las drogas a través del proceso certificatorio.
En los ochenta, los descertificados fueron Siria e Irán. En los noventa, se sumó Burma. En 1995, se descertificó a Siria, Irán, Burma, Nigeria y Afganistán. En 1996, a esa lista se agregó Colombia; primer país formalmente democrático en ser descertificado.
La recertificación de un país no ha sido la norma. Eso será más difícil en el futuro, porque de acuerdo con la Sección 490 (introducida en 1995) de la Foreign Assistance Act de 1961, la recertificación es posible cuando el ejecutivo corrobora que "un país ha experimentado un cambio fundamental en el gobierno" o que se hayan transformado las condiciones que llevaron a la descertificación inicial, o cuando el legislativo apruebe una resolución al respecto. En ninguno de los seis países descertificados, en 1996, se han producido cambios de gobierno notorios ni se ha alterado de modo categórico el contexto original de la descertificación, según las autoridades estadounidenses. Además, esas naciones, tal como se encuentran gobernadas en el presente, no cuentan con muchos amigos en la Casa Blanca y en el Congreso estadounidense. Asimismo, Washington no le quitó la visa al presidente Samper en 1996 —con acusación de complicidad con el narcotráfico— como parte de una movida coyuntural: con él al frente del gobierno, y aunque esté en prisión toda la cúpula de los grandes carteles de las drogas, no habrá certificación plena para Colombia.
En esa dirección, el caso colombiano representa un parámetro de condicionalidad en referencia al asunto de las drogas que bien podría reproducirse en varios países latinoamericanos y caribeños. Hoy la descertificación solitaria de Colombia en América Latina focaliza el problema de las drogas en un país, evita que se conforme una coalición regional contra la certificación y logre de los demás, concesiones anticipadas. Mañana, la experiencia colombiana puede multiplicarse ante la inercia latinoamericana y caribeña para responder a la certificación como modalidad de condicionamiento estadounidense.
[1] En este caso, parto de la definición de McGrew sobre globalización: Globalization refers to the multiplicity of linkages and interconnections between states and societies which make up the modern world system. It describes the process by which events, decisions, and activities in one part of the world can come to have significant consequences for individuals and communities in quite distant parts of the globe. Globalization has two distinct dimensions: scope (or stretching) and intensity (or deepening). On the one hand it defines a set of processes which embrace most of the globe or which operate world-wide, the concept therefore has a spatial connotation. Politics and other social activities are becoming stretched across the globe. On the other hand it also implies an intensification in the levels of interaction, interconnectendeness or interdependence between the states and societies which constitute the world community... But of course globalization does not mean that the world is becoming more politically united, economically interdependent or culturally homogeneous. Globalization is highly uneven in its scope and highly differentiated in its consequences... Moreover, far from being a completely novel or primarily twentieth-century phenomenon, a globalizing imperative has been evident in many previous periods of history, and is perhaps most powerfully visible in nineteenth-century imperialism... In many respects globalization can be conceived as a dialectical process (or set of interlinked processes) which is also highly uneven and highly differentiated in its impact across different societies and within different policy domains. Globalization should be construed neither as a historically unique process nor as the harbinger of a world society. Anthony G. McGrew, "Conceptualizing Global Politics", en Anthony G. McGrew y Paul G. Lewis et al., Global Politics, Cambridge: Polity Press, 1992, p. 23.
[2] Sobre el tema de la autoridad en la política mundial de este final de siglo XX y en perspectiva del próximo siglo XXI, véase al respecto, Susan Strange, The Retreat of the State: The Diffusion of Power in the World Economy, Cambridge: Cambridge University Press, 1996.
[3] Como bien lo resume un texto reciente sobre las drogas psicoactivas en Estados Unidos: Illicit drugs and the war against them have great symbolic significance in American politics. Getting tough on drug users and dealers is political proof that one is anticrime, profamily, hard-nosed, practical and realistic. Drug use as morally wrong, users as criminals, and the drug war as a righteous, moral crusade-such symbols dominate the policy debate and obscure serious public-health problems that are caused by drug abuse and by our drug policy... The punitive drug war paradigm created by struggles early in this century has become commonsensical... The ideas, values, and symbols of the punitive paradigm persist not simply because they have become part of our political culture but because they are embodied in political institutions, from the DEA down to local police forces... Within this context, partisan politics and electoral dynamics make the escalation of failing and harmful drug war quite rational, as elected officials believe they must out-tough each other to win votes and public support for their policies. Their political rhetoric further reinforces the drug war and the punitive paradigm... Public officials will be reticent to change course as long as they fear the political costs of change. And as long as drug war politics is dominated by voices of punitive prohibitionists, political leaders will find it reasonable to take the paths of least resistance: escalation when it serves a particular political agenda, maintenance of the drug war status when it does not, and occasional tinkering with treatment and education on the margins. Change will only come when pressure mounts from citizens and organized groups demanding an end to the politics of denial and a new commitment to a politics of reason, care, and collective responsability. Eva Bertram, Morris Blachman, Kenneth Sharpe y Peter Andreas, Drug War Politics: The Price of Denial, Berkeley: University of California Press, 1996, pp. 258-263.
[4] Por ejemplo, la cocaína que se procesa en Colombia a US$400 dólares, que deja la frontera del país a US$1.200 dólares, que llega a Miami a US$20.000 dólares el kilo y que arriba a Chicago con un precio al por mayor de US$32.000 dólares, se vende al por menor en esa ciudad a US$158.000 dólares, a precios de 1996.
[5] Véanse, al respecto, Committee en Foreign Affairs, U.S. House of Representatives, Compilation on Narcotics Laws, Treaties, and Executive Documents, Washington D.C.: U.S. Government Printing Office: Junio de 1986 y Committee on Foreign Affairs, U.S. House of Representatives, International Narcotics Control and United States Foreign Policy: A Compilation of Laws, Treaties, Executive Documents, and Related Materials, Washington D.C.: U.S. Government Printing Office: Diciembre de 1994.
[6] En el caso de Colombia, es pertinente recordar que en octubre de 1995, el presidente William Clinton impartió la Orden Ejecutiva 12978 para responder a la "amenaza excepcional y desusada" generada por el narcotráfico originado en Colombia. Mediante un uso máximo y extremo de esta Orden Ejecutiva, se puede llegar —debido al poder brindado a los Departamentos de Justicia, de Estado y de Tesoro— a un potencial bloqueo comercial y/o financiero del país. Además, de modo rutinario, este instrumento sancionatorio puede acompañar a la decertificación en una especie de "doble condicionalidad" contra Colombia.
[7] Véase, Juan Gabriel Tokatlian, Drogas, dilemas y dogmas: Estados Unidos y la narco-criminalidad organizada en Colombia, Santafé de Bogotá: Tercer Mundo Editores/Centro de Estudios Internacionales, Universidad de los Andes, 1995.
[8] Sobre el proceso certificatorio durante la década de los noventa y los vínculos colombo-estadounidenses recientes véase, Diana Pardo y Diego Cardona, "El procedimiento de la certificación y las relaciones entre Colombia y Estados Unidos", en Colombia Internacional, No. 29, Enero-Marzo de 1995.
[9] El proceso anual de certificación implica que el ejecutivo en Estados Unidos somete al legislativo la lista de los países que según la Casa Blanca cooperan o no con Washington en materia de drogas psicoactivas. Las categorías que existen son tres. Por un lado, full certification; es decir, una certificación plena debido a su esfuerzo de clara cooperación con Estados Unidos. Por otro lado, decertification; es decir, descertificación por no cooperar con Estados Unidos en el campo de los narcóticos. Y finalmente, vital national interests certification; es decir, una suerte de semidescertificación, dado que el país evaluado no cooperó suficientemente con Washington y recibe una calificación de tipo excepcional.
[10] Peligrosamente, mientras el tema de las drogas psicoactivas está llevando a Colombia a ser percibida como una cuestión de seguridad nacional para Estados Unidos, la inestabilidad interna, generada por fenómenos como el narcotráfico y la guerrilla, y la vulnerabilidad externa, producto de la creciente crisis de ingobernabilidad, están transformando al país en un asunto de inseguridad regional. Casi inadvertidamente, Colombia se ha convertido en fuente de conflicto potencial o referente de alarma para los vecinos. Esto podría, de modo muy preocupante, fracturar territorialmente al país o volverlo epicentro de una intervención.