LAS RELACIONES INTERAMERICANAS EN EL UMBRAL DEL SIGLO XXI
Diana Pardo
Investigadora, Centro de Estudios Internacionales, Universidad de Los Andes
es
10-16
01/01/1997
01/01/1997
Las grandes transformaciones presentadas en el sistema internacional, en los últimos años, han contribuido en gran medida a redefinir los temas tradicionales de la agenda de política exterior estadounidense hacia América Latina. Durante el período de la Guerra Fría, las relaciones interamericanas estuvieron inmersas dentro del esquema bipolar Este-Oeste, y la región latinoamericana fue un importante escenario de conflicto. Con el fin de la Guerra Fría y la consecuente desaparición del comunismo, la agenda de las relaciones interamericanas se ha vuelto más compleja y diversificada, uniendo elementos tradicionales con temas nuevos. Actualmente, ad portas del siglo XXI, los puntos centrales que dominan la agenda son temas como el tráfico ilícito de drogas, los derechos humanos, la democracia, la integración económica, y la migración.
Durante su primer período como Presidente de Estados Unidos, Bill Clinton centró sus esfuerzos en tratar de resolver problemas de carácter doméstico, descuidando de paso el frente externo. En este último cuatrienio no hubo una política exterior definida, ni unos lineamientos claros de cuál debía ser el papel de Estados Unidos en la comunidad internacional. Los problemas eran resueltos a medida que iban apareciendo. En el caso concreto de América Latina, tampoco existió una agenda definida, y las actuaciones de Washington hacia países del hemisferio estuvieron movidas más por razones de política interna y con fines electorales, que por principios fundamentales. Por estas razones Clinton ha sido muchas veces criticado por sus adversarios, quienes lo acusan de no haber ejercido con firmeza el liderazgo del país en el exterior. Como resultado de esas críticas, y enfrentado a un Congreso de mayoría republicana, Clinton ha anunciado que enfocará su segunda administración a fortalecer la política exterior estadounidense y darle un mayor protagonismo a su país como potencia mundial.
El objetivo principal del presente ensayo es analizar las relaciones entre Estados Unidos y América Latina en los próximos cuatro años de gobierno del presidente Clinton. ¿Qué relevancia tienen dentro de la agenda internacional estadounidense los países latinoamericanos? ¿Cuáles son los principales objetivos de la política exterior de Estados Unidos hacia América Latina?
El artículo se divide en dos partes. En la primera se intenta hacer una aproximación al nuevo concepto de seguridad hemisférica. En la segunda se analizan los principales objetivos de la política exterior estadounidense hacia América Latina.
Tradicionalmente, la noción de seguridad hemisférica ha sido diferente para América Latina y Estados Unidos. Durante la Guerra Fría, para los países latinoamericanos su seguridad tenía que ver con Estados Unidos como potencia hegemónica del hemisferio: cómo tratar con ella, cómo beneficiarse de ella, y cómo evitar su dominación (Muñoz, 1990:32). Para Estados Unidos, el problema de seguridad radicaba en cómo prevenir cualquier expansión europea, y luego soviética, en el hemisferio occidental (Kurth, 1990).
Durante este período, el objetivo primordial de la política estadounidense hacia América Latina fue evitar a toda costa la expansión del comunismo en la región. El concepto de seguridad buscaba responder a los intereses y necesidades de Estados Unidos como potencia hegemónica, y su definición se limitaba al campo militar.
Con la caída del Muro de Berlín, la disolución de la Unión Soviética y el consecuente fin de la Guerra Fría, se hizo necesario replantear el concepto de seguridad que se manejaba en el sistema interamericano. En la actualidad, América Latina ya no es escenario del conflicto bipolar. Sin embargo, se ha convertido en escenario de nuevas amenazas de seguridad, como son el narcotráfico, las violaciones a los derechos humanos, la inestabilidad democrática, la migración ilegal, entre otros.
En 1992, el Consejo Permanente de la Organización de Estados Americanos (OEA) encomendó, a una comisión especial de estudiosos del tema de seguridad, la tarea de ajustar un nuevo concepto a las necesidades e intereses del hemisferio en el período de Posguerra Fría. Luego de estudiar el tema, la Comisión identificó algunos aspectos como fundamentales en la construcción de un nuevo sistema de seguridad hemisférica: i) democracia, ii) protección de los derechos humanos, iii) desarrollo económico y social, iv) integración, v) justicia social (Obando Arbulú, 1994:42). Estos temas aportan elementos importantes para una definición mucho más amplia de seguridad hemisférica, ya que toma en cuenta aspectos económicos y sociales, y al mismo tiempo contribuyen a que la definición de la misma llene las expectativas de todos los países del hemisferio.
En el período de Posguerra Fría, el concepto de seguridad no involucra exclusivamente el aspecto militar. De acuerdo con Víctor Millán, en las relaciones interamericanas se debe distinguir entre tres tipos de seguridad: i) la seguridad militar, ii) la seguridad económica, y iii) la seguridad democrática. La primera es aquella que vincula las capacidades de ofensa y defensa de los Estados. La segunda tiene que ver con el "acceso a los mercados y recursos financieros y tecnológicos que permitan los niveles de producción y las ventajas competitivas de las naciones" (Millán, 1993: 52).
Por último, la seguridad democrática se define como "el mantenimiento de la legalidad constitucional y la vigencia de los principios democráticos de los Estados (Millán: 53).
De lo anterior se desprende que los temas que conforman la agenda interamericana actualmente son de carácter transnacional. Así, los eventos que tengan lugar dentro de uno de los Estados tendrá repercusiones en otros Estados. Los problemas de carácter interno pasan a ser una preocupación regional. De la contraposición de intereses entre las naciones surge la importancia de las instituciones. Éstas son definidas como "conjuntos de reglas (formales e informales) persistentes y conectadas, que prescriben papeles de conducta, restringen la actividad y configuran las expectativas" (Keohane, 1989:15). Las instituciones "les permiten [sic] a los Estados tomar acciones que, de otra forma, serían inconcebibles" (Keohane, 1989: 20). Dentro de este contexto surge el concepto de cooperación. Éste es definido por Keohane como "el proceso a través del cual las políticas adoptadas por los gobiernos son vistas por sus contrapartes como facilitadoras para lograr sus propios objetivos, como un resultado de coordinación política" (Keohane, 1984:51). De acuerdo con el mismo autor, la cooperación puede fomentarse con la creación de regímenes internacionales. Los regímenes simplifican el proceso de cooperación entre Estados, porque proveen unos parámetros que les permiten coordinar las acciones y encontrar soluciones a problemas comunes. Este nuevo paradigma de cooperación se ha convertido en herramienta fundamental de las relaciones interamericanas. Desde el gobierno del presidente George Bush, la política exterior estadounidense hacia América Latina incorporó el concepto de cooperación, basándose en la idea de una asociación hemisférica en la cual los problemas deben ser solucionados multilateralmente (Augusto Varas, 1990:53).
Finalmente, ante las nuevas amenazas de seguridad regional, surgen mecanismos de coerción como sanciones económicas y políticas, que reemplazan —aunque no descartan— las sanciones de tipo militar.
A pesar de los buenos augurios sobre lo que iba a ser la política de Clinton hacia América Latina hace cuatro años y de las buenas intenciones y objetivos plasmados en la Declaración de Principios de la Cumbre de las Américas, celebrada en la ciudad de Miami en diciembre de 1994, la verdad es que América Latina no figuró como una de las prioridades en la agenda internacional del presidente Clinton. El que Clinton no haya visitado ningún país latinoamericano durante su primer mandato, situación que no se presentaba desde la administración del presidente Hoover, es un hecho muy diciente del poco interés de Clinton hacia esta región.
De la misma manera, a pesar de que hace cuatro años la política de Clinton hacia sus vecinos latinoamericanos se perfilaba como una política más consultada y cooperativa, más multilateral y con un mayor énfasis en los asuntos económicos, la experiencia demostró lo contrario. Así, en temas como Cuba y el tráfico ilícito de drogas —los temas más espinosos de la agenda—, las medidas unilaterales fueron el común denominador.
Hasta el momento, Clinton no ha dado indicios claros de cuál va a ser su política hacia América Latina. Sin embargo, algunos analistas latinoamericanos[1] coinciden en señalar que la política estadounidense hacia esta región no va a sufrir muchas modificaciones; aunque teniendo en cuenta el nuevo equipo del gabinete, es posible que en algunos temas la tendencia sea hacia un mayor endurecimiento.
A pesar de la falta de claridad del actual gobierno demócrata en cuál será su política hacia la región, se pueden identificar algunos objetivos que se desprenden del contexto coyuntural en que se han movido las relaciones hemisféricas en los últimos años:
Fomentar la integración económica.
Reducir la producción y el tráfico de narcóticos.
Impulsar la democracia en Cuba.
Fortalecer la democracia en el hemisferio.
Fomentar el respeto a los derechos humanos.
La importancia que América Latina representa para Estados Unidos radica principalmente en los beneficios comerciales que esta región puede aportar a Estados Unidos. Con el fin de la Guerra Fría, los temas económicos cobraron una mayor relevancia dentro de las relaciones interamericanas, y hoy estamos frente a lo que Joseph Tulchin llama la "naftalización" de la agenda hemisférica (Tulchin, 1996:126).
En relación a este objetivo, se espera que la administración Clinton impulse las metas de integración comercial fijadas en la Cumbre de las Américas y en las Cumbres posteriores que sobre este tema específico se realizaron posteriormente en Denver y Cartagena. América Latina representa el 40% de las exportaciones estadounidenses[2]. La posibilidad de crear un Acuerdo de Libre Comercio de América Latina (ALCA) se visualiza como una prioridad en la segunda administración de Clinton. En ese sentido, el Presidente ha anunciado que en los primeros meses de 1997 viajará a Argentina y Chile para impulsar el ALCA. Sin embargo, el sentir de la comunidad latinoamericana hacia Estados Unidos frente a este tema de integración comercial es más bien de desconfianza e incredulidad. Existe sobre todo una polarización entre países como Brasil, Argentina y Estados Unidos frente al tema del ALCA. Tanto es así que se está fomentando con mayor entusiasmo la idea de crear un Tratado de Libre Comercio de Suramérica (South American Free Trade Agreement, SAFTA). Brasil ha sido el promotor de este proyecto que ha tenido mucha acogida entre los miembros de Mercosur. La voluntad política que demuestren los países latinoamericanos es definitiva para obtener resultados concretos respecto a la creación de un área de libre comercio en el hemisferio.
El problema del narcotráfico es, sin lugar a duda, una de las prioridades de la actual administración, debido al incremento en los niveles de consumo de múltiples drogas psicoactivas dentro de la sociedad estadounidense, y por la estrecha relación que existe entre este problema y asuntos de carácter doméstico, como el crimen y la violencia. A pesar de que al inicio de su primer mandato el presidente Clinton basó su estrategia antidrogas en reducir la demanda de narcóticos y, a pesar de que en la Cumbre de las Américas se planteó una estrategia multilateral para combatir el fenómeno del narcotráfico, en los últimos dos años Estados Unidos mantuvo una política represiva, prohibicionista y unilateral. Una política dirigida específicamente hacia los países productores de drogas en el hemisferio: Colombia, Perú, Bolivia y México. Dentro de este contexto, Colombia, como uno de los principales abastecedores de cocaína, se convirtió en el núcleo del problema del narcotráfico. La percepción del actual gobierno demócrata no ha cambiado. Los nombramientos de Madeleine Albright y William Cohén como Secretaria de Estado y Secretario de Defensa, respectivamente, no favorecen un cambio de política hacia el tema de las drogas. En los dos casos, ambos funcionarios son reconocidos por sus posiciones fuertes frente a temas de seguridad. Y como el narcotráfico es catalogado como un problema que amenaza la seguridad nacional de los Estados Unidos, todo apunta hacia un endurecimiento de la política antidrogas. En este punto, sin embargo, también jugará un papel muy importante la persona que llene el puesto de Robert Gelbard, como Subsecretario para Asuntos de Narcóticos.
Algunos elementos anotados anteriormente son válidos para el caso de Cuba. Aunque este país ya no representa una amenaza para la seguridad nacional de Estados Unidos, Washington continúa utilizando mecanismos de fuerza con el fin de mantenerlo aislado política y económicamente del hemisferio. Aunque los demás países latinoamericanos comparten la posición de que Cuba debe abrirse políticamente, ninguno de ellos está de acuerdo con los métodos utilizados por Clinton para presionar el régimen de Fidel Castro. La gran diferencia estriba en que mientras Estados Unidos desearía poner fin al régimen castrista, los demás países de la región abogan por una transición democrática más gradual. Para lograr esto, la mejor manera sería integrar a Cuba dentro de la comunidad hemisférica.
La política adoptada en los últimos meses de la pasada administración, como el caso de la Ley Helms-Burton que endurece el embargo contra Cuba, no sufrirá muchas modificaciones. La tendencia es que los mecanismos de fuerza utilizados para presionar a Fidel Castro se mantengan. Varios factores contribuyen a ello: en primer lugar, la insistencia de Fidel Castro en mantener el socialismo cubano; segundo, la influencia en el partido Republicano —mayoría en el Congreso— de la ultraderechista Fundación Nacional Cubano-americana que preside Jorge Mas Canosa. No olvidemos que Clinton ganó las elecciones en el Estado de la Florida precisamente por sus posiciones duras contra Cuba; y en tercer lugar, Madeleine Albright es considerada como una de las principales opositoras al régimen de Castro.
Aunque existen muchas definiciones de democracia, se pueden percibir algunos elementos comunes en todas ellas: i) independencia de poderes, ii) adecuada representación y participación ciudadana, iii) elecciones libres y periódicas, iv) libertad de expresión, prensa, y asociación, y v) pleno acceso a la información[3].
El tema de la democracia continúa siendo para el presidente Clinton uno de los principales objetivos de su política exterior hacia América Latina. Si a comienzos de los años noventa los países de la región, a excepción de Cuba, experimentaron un proceso de transición a la democracia, el objetivo de los próximos años es el fortalecimiento de las democracias latinoamericanas.
Los diversos acontecimientos que han tenido lugar en América Latina a comienzos de los noventa (intentos de golpes de Estado en Perú y Venezuela, golpe de Estado en Haití, problemas de corrupción política en Colombia, México, Brasil y Venezuela, el reciente derrocamiento del Presidente de Ecuador, entre otros) han demostrado que la democracia, como forma de gobierno, es aún frágil en la región. Al contrario de lo que sucedió durante la Guerra Fría, actualmente los enemigos de la democracia vienen de adentro. De esta manera, la corrupción política, el narcotráfico, el terrorismo, entre otros, son aspectos que amenazan los regímenes democráticos de los países latinoamericanos. Aun cuando Washington no tiene una estrategia precisa de cómo fomentar la democracia en la región, algunas medidas se han trazado: controlar la violencia y la corrupción política, fortalecer la administración de justicia, reducir la autonomía e influencia política de las Fuerzas Armadas, y fortalecer el desarrollo económico. Asimismo, desde comienzos de la presente década, la OEA ha tenido un protagonismo importante en la protección, fomento y defensa de la democracia en el hemisferio. Así, el propósito fundamental de la Carta de la organización —contener la expansión del comunismo— fue reemplazado por la idea de crear un sistema colectivo de defensa de la democracia. En este sentido, en 1990, la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos (OEA) adoptó la Declaración de Asunción en la cual se reafirma el principio de la democracia y se rechazan al mismo tiempo el narcotráfico y el terrorismo. Asimismo, se creó la Unidad para la Promoción de la Democracia, con la idea de asistir a los países del hemisferio en mantener/preservar las democracias. La Unidad tiene la tarea de proveer a los gobiernos asistencia técnica para monitorear procesos electorales, así como promover el intercambio de ideas y experiencias para fortalecer las instituciones democráticas (Muñoz, 1994:198).
En junio de 1991 se acordó en Santiago, Chile, el llamado Compromiso de Santiago en el cual se aprobó un mecanismo que faculta a la OEA para intervenir en aquellos países donde ha sido interrumpida la democracia sin el consentimiento del régimen de facto. De esta manera, la defensa por la democracia pasó de ser una preocupación interna para convertirse en una prioridad de los países del hemisferio. De la misma manera, el Compromiso de Santiago constituye un avance fundamental dentro de la OEA, ya que, por principio, tradicionalmente la organización trataba de evitar cualquier clase de envolvimiento en los asuntos internos de los países miembros. Este mecanismo ha sido utilizado en los casos de Haití, Guatemala y Perú. Las sanciones previstas para estos casos envuelven sanciones de tipo político y económico, mas no el uso de la fuerza. En el caso de Haití, por ejemplo, las sanciones económicas no dieron los frutos deseados, y por ello se hizo necesaria una intervención militar de Estados Unidos respaldada por las Naciones Unidas.
En diciembre de 1992 fue reformada la Carta de la OEA. Conocida como El Protocolo de Washington, esta reforma establece la suspensión temporal de los países miembros cuyo régimen democrático haya sido interrumpido por el uso de la fuerza.
Estos compromisos de la OEA han permitido que la organización surja como un actor relevante dentro del hemisferio, particularmente en lo que concierne a la defensa y promoción de los regímenes democráticos constitucionales.
Posteriormente, en 1994, en la Declaración de Principios de la Cumbre de las Américas, los países del hemisferio plasmaron la necesidad de fomentar las democracias como requisito fundamental para alcanzar la paz y el desarrollo de la región.
Estados Unidos ha sostenido en muchas ocasiones su interés para que los países de América Latina y el Caribe consoliden sus democracias. Para contribuir a ello, el gobierno del presidente Clinton deberá, en los próximos cuatro años, cooperar a nivel bilateral con los países de la región, brindando asistencia técnica y económica para lograr una mayor modernización del Estado, a fin de agilizar y volver más eficaz su funcionamiento. Asimismo, deberá colaborar para fortalecer los sistemas judiciales, para que no haya impunidad y para que los sistemas carcelarios sean más eficientes.
Finalmente, Washington deberá actuar en compañía de los países de la región para combatir la corrupción política, ya que ésta socava la integridad de las instituciones democráticas.
Existe una tendencia histórica en la política exterior estadounidense de promover la protección de los derechos humanos de los países latinoamericanos. Este tema siempre ha formado parte de la agenda interamericana, y más aún durante los gobiernos demócratas estadounidenses[4]. El tema de los derechos humanos está estrechamente ligado al tema de la democracia. Esta clase de sistema político es el único que puede garantizar el respeto a los derechos humanos y libertades individuales. En las décadas de los años setenta y ochenta, cuando la mayoría de países latinoamericanos tenían gobiernos militares, los índices de violaciones a los derechos humanos fueron muy altos. Sin embargo, de acuerdo con informes de organizaciones no gubernamentales como Amnistía Internacional y Human Rights Watch, el problema de derechos humanos en América Latina continúa siendo muy grave, a pesar del proceso hacia la transición democrática presentado a finales de la década de los ochenta.
El presidente Clinton y su secretaria de Estado, Madeleine Albright, han demostrado un especial interés en el tema de derechos humanos. La importancia atribuida por el gobierno al proceso de certificación que en materia de derechos humanos se expide anualmente para aquellos países que han cooperado activamente en la protección de derechos humanos, es tan sólo uno de los aspectos que confirman el interés hacia este asunto. Colombia es un buen caso para ilustrar la política de derechos humanos que adoptará la administración Clinton en el próximo cuatrienio. Partiendo de informes suministrados por Amnistía Internacional y Human Rights Watch, quienes consideran que Colombia es el país latinoamericano con mayor índice de violaciones a los derechos humanos, el gobierno estadounidense le advirtió a su homólogo colombiano sobre una posible descertificación por no haber realizado un esfuerzo suficiente para frenar las violaciones a los derechos humanos. De acuerdo con los informes de las ONG mencionadas, el material militar entregado por Estados Unidos al Ejército colombiano para la lucha contra el narcotráfico, ha sido utilizado por éste en los combates contra la guerrilla, en los cuales se han presentado violaciones a los derechos humanos.
De lo anterior se desprende que aun cuando la violación de los derechos humanos no constituye una amenaza directa contra la seguridad nacional de Estados Unidos, como sí lo constituye el narcotráfico, los derechos humanos representan para el actual gobierno estadounidense una especial preocupación.
A pesar de los buenos pronósticos que los especialistas en relaciones interamericanas hicieron respecto del primer mandato del presidente Clinton, y de la importancia que representaba América Latina para Estados Unidos con el fin de la Guerra Fría, lo cierto es que el único legado de Bill Clinton a los países latinoamericanos fue un cuatrienio de frustraciones y propósitos no cumplidos. A pesar de que la región no se perfila como un foco esencial de la política exterior estadounidense en el umbral del siglo XXI, América Latina se verá inmiscuida de alguna manera en el deseo de Bill Clinton de fortalecer el frente externo, descuidado en su primera administración. Aun cuando el gobierno demócrata no ha adoptado aún una estrategia clara con respecto a sus vecinos del Sur, existe una voluntad política del presidente Clinton y su gabinete de actuar conjuntamente con los países de América Latina y el Caribe en los temas señalados en el presente ensayo.
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[1] (Peter Hakim, 1996), joseph Tulchin, 1995).
[2] Michael Serrill, "Latín America 1997, What's Ahead". Time, Noviembre 4,1996.
[3] Para una definición del concepto de democracia, véanse, (Baloyra, 1987), (Rueschemeyer, Stephans, Stephens, 1992) y (Linz, s.d.)
[4] El presidente Jimmy Cárter (1976-1980) es especialmente recordado en América Latina por su política de protección a los derechos humanos.