LA COOPERACIÓN EXTERNA DE LA UNIÓN EUROPEA EN MATERIA DE LUCHA CONTRA LA DROGA
Muriel Laurent
Investigadora del Centro de Estudios Internacionales de la Universidad de los Andes y profesora del Departamento de Historia de la misma universidad.
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17-29
01/01/1997
01/01/1997
Los países de la Unión Europea son, después de los Estados Unidos, los principales consumidores de estupefacientes. También son importantes centros de blanqueo de capitales ilícitos y fabricantes de precursores químicos necesarios en el procesamiento de las drogas. Debido a la actual política internacional en materia de drogas, tanto la producción como el consumo de estupefacientes tienen efectos nocivos en los ámbitos económico, político y social, además de la salud pública.
Frente a estas amenazas y temiendo el peligro que pueda desprenderse para sus propios sistemas e instituciones democráticas, las autoridades europeas se han dotado de una política interna y externa contra las drogas. Esta política comunitaria trata de abarcar el multifacetismo del problema de los estupefacientes y, poco a poco, se ha ido ampliando.
En el presente artículo se aborda la cooperación que las instituciones europeas han desarrollado hacia el exterior en materia de lucha contra la droga[1]. Por razones de espacio, la presentación destaca las líneas de cooperación que la entidad europea mantiene con el exterior, subrayando la filosofía que fundamenta su ayuda. Por lo tanto, se consideran únicamente las acciones efectivas que existen. Primero que todo y para mayor claridad, es preciso referirse a las competencias con las cuales cuentan las instituciones europeas para establecer su cooperación externa en materia de lucha contra la droga. Luego se presentará la justificación, así como la orientación prioritaria de la cooperación externa. Los tres puntos siguientes abarcarán las realizaciones en materia de cooperación en el campo de la droga. Se finalizará con una referencia específica a la cooperación con América Latina.
Con el Tratado de la Unión Europea, que entró en vigor en noviembre de 1993, se definió un nuevo esquema de competencias comunitarias e intergubernamentales. Este afecta obviamente del tema de la lucha antidroga.
Dentro de las competencias comunitarias (primer pilar), se encuentran básicamente los campos de la salud pública, la política comercial, el blanqueo de dinero, el control de precursores y la cooperación al desarrollo. Esta última es la que nos va a interesar principalmente, puesto que bajo este rubro se llevan a cabo las líneas de cooperación con el exterior en materia de lucha contra el narcotráfico y los estupefacientes.
Es necesario mencionar que, en el ámbito intergubernamental, tanto la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) como la cooperación en el campo de Justicia y Asuntos de Interior (JAI)[2] deben ampliar su papel respecto de la lucha contra el narcotráfico. La lucha contra el tráfico de drogas ilícitas ha sido identificada como un objetivo específico de aplicación de la PESC, es decir como uno de los "campos abiertos a una acción común frente a países y grupos de países particulares" y se definieron como zonas prioritarias a Magreb y a Oriente Medio[3]. Actualmente, se busca fortalecer los mecanismos políticos de cooperación de lucha antidroga con América Latina, incluyendo el Caribe que ha sido considerado como punto débil, dado el escaso control de las actividades relacionadas con el narcotráfico en estas islas y la hasta entonces inexistente cooperación comunitaria con esta parte del mundo.
La Comisión Europea es la que gestiona la cooperación efectiva que mantiene la Unión Europea con el exterior. Más específicamente, son las direcciones generales encargadas de las relaciones exteriores con las distintas áreas del mundo las que manejan las líneas de cooperación y la ejecución de los acuerdos.
En 1994, se redactó el plan de acción para 1995-1999, con el fin de responder de manera global e integrada al fenómeno de la droga, así como de asegurar la coherencia y coordinación de las acciones europeas. El plan cubre los tres elementos clave propios de todo enfoque global: la acción relativa a la reducción de la demanda, la acción en materia de represión del tráfico ilícito y la acción de cooperación internacional. Tiene el mérito de dejar claras algunas ideas básicas respecto de la acción internacional[4].
Este documento indica que, para llevar a cabo la política exterior de la Unión Europea en materia de drogas, se debe recurrir a los instrumentos comunitarios así como a las nuevas posibilidades ofrecidas por la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC). Como consecuencia, la acción europea se tiene que realizar en los siguientes campos:
Cooperación multilateral: participación, en el límite de las competencias comunitarias en los esfuerzos internacionales para enfrentarse al problema de la droga (Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional de las Drogas (Pnufid), Grupo Pompidou del Consejo de Europa, etc.);
Cooperación bilateral: a) fortalecimiento de las estrategias nacionales y regionales de lucha antidroga en cooperación con ciertos países y regiones que presentan un riesgo particular debido a su proximidad con la Unión (Mediterráneo, Oriente Próximo, Europa Central y Oriental), pero igualmente con zonas sensibles, tales como el Triángulo de Oro, el Creciente de Oro y Bolivia-Colombia-Perú; b) puesta en práctica del dispositivo institucional, legal y administrativo para la prevención y represión de la producción y/o tráfico ilícito, el desvío de precursores y el blanqueo de narcodivisas; c) reducción de la producción mediante políticas que favorezcan el desarrollo de actividades económicas alternativas duraderas y productivas en las zonas de producción ilícita y en las zonas de pobreza y marginalización que inducen a la demanda; d) mantenimiento del Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG) andino y centroamericano[5];
Desarrollo de la cooperación mediante la inclusión de cláusulas sobre la lucha contra la droga en los acuerdos de la Comunidad con países terceros, con el fin de fundamentar la cooperación y profundizar el diálogo político[6];
Inclusión de la cooperación en materia de lucha contra la droga dentro de los temas prioritarios de la política comercial y de cooperación al desarrollo (mediante el recurso a los instrumentos existentes, tales como el SPG, la Convención de Lomé, los programas con Rusia (Tacis) y los países de Europa Central y Oriental (Phare) y la línea presupuestaria B7-5080)[7].
La PESC ofrece una nueva dimensión que permite añadir a los mecanismos comerciales y de cooperación al desarrollo vigentes todo el peso de las relaciones políticas y diplomáticas de la Unión Europea, así como actuar en campos no cubiertos por las competencias comunitarias.
En cuanto al presupuesto total dedicado al tema de las drogas, un 53% de dicho presupuesto para 1995 (27,9 millones de euros) se gastó en acciones de cooperación internacional. Aproximadamente dos tercios del presupuesto de la cooperación internacional han sido dirigidos a países no europeos y un tercio a países de Europa Central y Oriental[8].
Al menos dos razones explican que la Unión Europea complemente su acción interna de lucha contra la droga con un aspecto exterior: por una parte, la eficacia interna de la lucha contra la droga requiere una acción sobre la producción y el tráfico ilícito hacia los países que conforman la Unión Europea. Por lo tanto, la cooperación con países terceros comprometidos en la lucha contra la producción de drogas ilícitas y su comercio internacional es una de las prioridades de la Unión. Por otra parte, el abuso de narcóticos y la actividad criminal ligada a la producción, tráfico y demanda ilícita de estupefacientes tienen consecuencias nefastas en el plano individual, familiar, económico y político en los países terceros a los cuales la Unión provee sumas considerables a título de cooperación al desarrollo, ayuda a la transformación económica, asistencia a la consolidación de las instituciones democráticas y al respeto de los derechos humanos. Los efectos positivos de estas distintas formas de asistencia sobre los niveles de vida y sobre los procesos de democratización están directamente amenazados por el abuso de estupefacientes y el negocio ilícito en los países socios.
Más concretamente, las instituciones europeas consideran que la lucha contra la droga debe ser parte integrante de la cooperación al desarrollo y la transformación económica y democrática por las siguientes razones:
las causas subyacentes de la demanda ilícita de droga son socioeconómicas, como el desempleo, la marginación y la ausencia de reales perspectivas de condiciones de vida mejores. Esto conlleva a que la cooperación deba orientarse a los grupos vulnerables tanto en el medio rural como en el urbano; permitir que se extiendan los daños causa dos por las drogas en los países terceros con los cuales la Unión Europea persigue una política de cooperación equivale a minar la durabilidad de los éxitos registrados por esta cooperación[10]. Consecuentemente, la lucha contra la droga debe poder financiarse con los medios presupuestarios previstos para la política de cooperación al desarrollo y para la transformación económica y democrática. El diálogo político, los compromisos en materia de lucha antidroga suscritos por los países terceros ante las Naciones Unidas y la presión de las fuentes financieras potenciales en juego deben ser utilizadas para conseguir que los países terceros acepten que la lucha contra la droga se convierta en un sector prioritario de las acciones de cooperación de la Unión Europea. Esto es incluso más importante para los países con los cuales la Comunidad Europea ha firmado compromisos convencionales.
La cooperación de la Unión Europea en materia de lucha antidroga está basada en la noción de 'responsabilidad compartida'. Esta idea de 'coirresponsabilidad' significa que tanto los países productores como los consumidores tienen responsabilidad en la existencia del fenómeno, lo que les obliga a actuar de manera paralela, equilibrada y conjunta. En consecuencia, la entidad europea acepta la obligación de adoptar medidas tendientes a la reducción de la demanda de estupefacientes. Igualmente, está obligada a una ayuda con miras a la reducción de la oferta en los países productores. Este último punto se traduce en general en una cooperación en materia de represión de la producción y el tráfico. A veces, se materializa por un enfoque integrado de políticas de reducción de la oferta.
A nivel internacional, la Unión Europea eligió privilegiar el desarrollo integrado, es decir, un enfoque basado en que los exportadores de drogas lo hacen a causa del subdesarrollo y la pobreza. La reducción depende entonces de las condiciones económicas internas y externas. El país debe poder contar con oportunidades de desarrollar mercados para sus mercancías lícitas. Por lo tanto, se necesitan óptimas circunstancias macroeconómicas monetarias y financieras. Desde un punto de vista microeconómico, los productores deben poder vender sus productos lícitos de manera decente (si los precios son bajos e inestables, dificultan la situación de los campesinos).
En conclusión, para las instituciones europeas, cualquier asistencia que permita aumentar el desarrollo económico de los países productores de estupefacientes es beneficioso para la lucha contra la droga y el narcotráfico. Por eso, es así como, obviamente por razones presupuestarias, que las acciones directas de la Unión Europea son reducidas, aunque sus acciones indirectas son numerosas.
La Unión Europea ha establecido líneas de cooperación externa con todas las partes del mundo. En cuanto a cooperación al desarrollo, ésta se realiza de manera prioritaria con los países de África, Caribe y Pacífico (ACP). De hecho, en su opinión, se trata de la zona con mayor necesidad de cooperación, debido a los enormes problemas de subdesarrollo que vive. Además, Europa considera importante profundizar los vínculos estrechos que siempre ha mantenido con estos países. Existen relaciones cooperativas de un tipo relativamente parecido con América Latina y con Asia. Pero éstas, y sobre todo Asia, no son regiones históricamente socias. Esta realidad se confirma cuando se observan los bajos presupuestos desembolsados en concepto de cooperación con Asia. Recientemente también se han emprendido relaciones con los países de Europa Central y Oriental.
El Fondo Europeo de Desarrollo (FED) es un fondo destinado a financiar la cooperación al desarrollo instituida por la Convención de Lomé, Acuerdo de Asociación que vincula a la Unión Europea unos 70 países de África, Caribe y Pacífico (ACP).
El Convenio de Lomé IV contiene dos artículos referentes a la droga. El artículo 154-3 prevé, en el marco de la cooperación relacionada con la salud, la lucha contra el consumo de estupefacientes. El artículo 159-1k prevé una asistencia a los ACP para luchar contra el tráfico de droga a nivel regional e interregional[12].
Sin embargo, parece que esta ayuda financiera no fue explotada a fondo por sus potenciales beneficiarios. Dentro del presupuesto previsto, se le destina una cuota particular al Caribe, dada su inclusión en los ACP: para el año 1994, el monto alcanzaba 1 millón de ecus. Efectivamente, son numerosos los sitios con mayores problemas de drogas en la zona (Belize, Bahamas, Barbados, República Dominicana, Jamaica, Trinidad y Tobago)[13].
El Programa Phare es un programa general para los países de Europa Central y Oriental (PECO) que contiene un aspecto regional, como es la droga, para los siguientes países: Hungría, Polonia, Rumania, Bulgaria, República Checa y Eslovaquia. Aprobado por los Estados miembros en noviembre de 1992, este programa empezó en septiembre de 1993. Persigue el objetivo de ayudar a los países beneficiarios a poner en práctica un marco jurídico y organizativo apropiado que permita luchar contra el problema de la droga. La línea presupuestaria B7-600 "Ayuda a la restructuración económica de los países de Europa Central y Oriental" cuenta con alrededor de 2 millones de ecus[14].
Un segundo programa regional más amplio fue propuesto por la Comisión a los Estados miembros de la Comunidad Europea. Cubre el período 1996-1999. Su monto global es de 16 millones de ecus. Se dirige a los mismos países que el anterior, añadiendo Estonia, Letonia, Lituania, Eslovenia y Albania. Esta acción regional cubre cuatro campos específicos: lucha contra el desvío de precursores, lucha contra el blanqueo de dinero, puesta en marcha de sistemas y/o redes de información sobre drogas, apoyo a los programas de reducción de la demanda. También se orienta a fortalecer las instituciones de lucha contra la droga de esos países (por ejemplo, los controles fronterizos), en el marco del programa de apoyo a la transición[15].
Desde principios de los años noventa, las instituciones europeas (inspirándose en el sistema inaugurado en materia de derechos humanos) se ha preocupado por integrar, en cada acuerdo que firma, en el marco de sus competencias, con terceros países y grupos de países, una cláusula relativa al blanqueo de dinero y/o a la lucha contra la droga. A su manera, dichas cláusulas consisten en el esbozo de un diálogo político. Las partes se comprometen a coordinar e intensificar los esfuerzos para prevenir y reducir la producción, tráfico y consumo de sustancias estupefacientes ilegales. Como se ha dicho, el 'Plan de acción para 1995-1999' sugiere la continuación e intensificación de las medidas en este sentido[16].
Tales cláusulas se encuentran en los acuerdos firmados con ciertos Estados de América Central y América del Sur desde 1991, así como con ciertos países de Europa Central y Oriental y de la antigua Unión Soviética en 1993 y 1994 y con varios países mediterráneos y asiáticos entre 1989 y 1994. En los acuerdos con América Latina, la cláusula identifica varias modalidades de cooperación: proyectos de reducción de la demanda, programas de investigación, medidas de apoyo a las alternativas económicas (cultivos alternativos, en el caso del Pacto Andino), intercambio de informaciones relevantes, por ejemplo, sobre el blanqueo de dinero y programas de control del comercio de precursores químicos. Dos artículos (en los acuerdos con Chile y Uruguay) tienen un alcance más limitado, ya que se refieren únicamente a la prevención y la educación.
Debido a que el fenómeno de las drogas se caracteriza por la estrecha independencia entre sus distintos aspectos (cultivo, fabricación, distribución, consumo, blanqueo de dinero, desvío de sustancias, etc.), la Comunidad Europea ha reconocido la imperiosa necesidad de una cooperación Norte-Sur específica en este ámbito. Asimismo, las autoridades de los países productores de drogas ilícitas han tomado conciencia de las implicaciones múltiples de las drogas en sus propias sociedades, lo cual les ha llevado a reconocer que la solución a los problemas de la droga ya no depende únicamente de los países consumidores, y que incluso la creciente vulnerabilidad de sus economías y sistemas políticos, jurídicos y sociales hace necesario que inicien una lucha antidroga concertada con el resto de los países del globo.
Para dar respuesta a las acuciantes y repetidas peticiones de cooperación dirigidas a la Comunidad y para apoyar las conclusiones de los Consejos Europeos de junio de 1985 y 1986, el Consejo de Ministros dictó, en 1987, las directrices que habrán de seguirse en las acciones comunitarias de cooperación internacional en materia de lucha contra la droga. En esta formulación de directrices, se indican las modalidades que se promoverán para alcanzar los objetivos de la política. Se trata del esbozo de un enfoque estructurado e integrado de las relaciones de cooperación con los países productores y de tránsito. Contra la producción ilícita se prevé la "fijación de las poblaciones rurales mediante la creación de nuevas actividades agrícolas e industriales, diversificación y ampliación de las fuentes de ingresos en las zonas interesadas, fortalecimiento de las infraestructuras físicas, sociales y administrativas". Contra el consumo abusivo se piensa en "acciones en los campos de la salud, formación, educación, información y rehabilitación de los toxicómanos". Para "la lucha contra la droga bajo todas sus formas" la idea es "la valorización de las experiencias (de la Comunidad) y su transferencia en provecho de terceros países (información, intercambio de know-how y técnicas, seminarios multidisciplinarios bilaterales e interregionales, etc.)". Los socios de las acciones de cooperación de la Comunidad serán las instituciones de investigación, las organizaciones no gubernamentales y las asociaciones de productores.
Dos conclusiones relativas a la orientación elegida por la Comunidad Europea se sacan de la decisión del Consejo de Ministros. Por una parte, es a propósito que la Comunidad incluyó su estrategia de cooperación en materia de lucha contra la droga en el marco de su política de desarrollo. Por otra parte, se explica racionalmente porque ha orientado su cooperación hacia la lucha contra la droga bajo todas sus formas, incluyendo el tráfico ilícito y el blanqueo de dinero. De hecho, estos tres aspectos están ligados entre ellos e interactúan estrechamente con el proceso general de desarrollo económico y social.
De esta iniciativa se desprendió el 'programa de cooperación Norte-Sur en el campo de las drogas' (línea presupuestaria B7-5080), que empezó a funcionar el mismo año 1987 con un presupuesto de 5.500 millones de ecus que luego se duplicó hasta estabilizarse alrededor de 10 millones de ecus. Las acciones que se van a realizar en los países beneficiarios del programa tienen como objetivos la reducción de la producción y prevención del consumo de drogas, el tratamiento y la reintegración social de los toxicómanos, el control de los movimientos ilícitos de capitales así como de sustancias estupefacientes naturales y sintéticos y de precursores.
Esta cooperación se aplica concretamente a cuatro campos:
a. Asistencia a los países para la evaluación del fenómeno de la droga en su territorio, formulación de una estrategia antidroga integrada y desarrollo de instituciones y capacidades nacionales;
b. Lucha contra el consumo de drogas:
- estudios epidemiológicos y acciones de investigación sobre los factores que determinan la frecuencia, distribución y causas de las toxicomanías en las poblaciones,
- prevención de la toxicomanía por medio de acciones de información, sensibilización, educación, organización social y prevención primaria,
- acciones de tratamiento, prevención secundaria, reducción de riesgos, rehabilitación y reinserción social de los toxicómanos;
c. Reducción de la producción ilícita de drogas:
- determinación de estrategias nacionales y regionales susceptibles de prevenir y reducir la producción ilícita y capaces de evitar el desplazamiento de las zonas de producción de drogas;
- desarrollo de las zonas rurales afectadas en estrecha cooperación con los grupos de población locales directamente relacionados, mediante la creación de nuevas actividades agrícolas e industriales, la diversificación y ampliación de las fuentes de ingresos, el refuerzo de las infraestructuras de sanidad y educación y de los materiales, sociales y administrativas, y la mejora de los circuitos de comercialización de los productos sustitutivos;
- rehabilitación económica, social y ecológica de las zonas en las que se ha suprimido la producción por la fuerza.
d. Formación y equipamiento del personal especializado en la represión y el control:
- información, comunicación, intercambio de conocimientos especializados y técnicas, seminarios multidisciplinares bilaterales e interregionales.
El artículo B7-5080 del presupuesto puede financiar total o parcialmente las acciones de lucha contra el abuso de drogas en los países asociados del Sur. El ámbito geográfico se extiende a todos los países en vías de desarrollo de Asia y América Latina, así como a los de África, Caribe y Pacífico. En cuanto a las acciones de reducción de la producción, éstas suelen adoptar la forma de proyectos plurianuales encaminados a introducir nuevas actividades de producción, o de proyectos integrados de desarrollo con objetivos múltiples. En el caso de que estos proyectos no puedan acogerse al artículo B7-5080 por su excesiva relevancia financiera, pueden financiarse con el artículo B7-30 'cooperación financiera y técnica' para los países de América Latina y Asia, y mediante los créditos del Fondo Europeo de Desarrollo en el caso de los países de África, el Caribe y el Pacífico en la medida en que corresponden a las prioridades de desarrollo del país beneficiario.
Según la Comisión Europea, la financiación comunitaria debería, sin que eso se vuelva una condición previa, beneficiar prioritariamente a los países socios que ratificaron los tres convenios de las Naciones Unidas en materia de lucha contra los estupefacientes.
La actual tendencia es que la línea se utilice para preparar las acciones prioritarias. De manera más precisa, tiene que servir para: (1) financiar estudios para establecer el perfil del fenómeno de la droga en un país o una región en los aspectos de demanda, oferta, tráfico, desvío de precursores, blanqueo, y para deducir las prioridades de una estrategia nacional y sus necesidades, incluyendo las de asistencia externa; (2) ayudar a un país o grupo de países a poner en práctica el marco administrativo, legal y judicial que exige la acción de represión del tráfico en particular; (3) financiar actividades pilotos en el campo de la prevención y reducción de la demanda; (4) financiar la fase de preparación de proyectos encaminados a la reducción de la oferta y que implicarían a un eslabón ulterior los medios financieros disponibles en el marco de la cooperación; (5) identificar acciones de cooperación subregional para luchar de manera coordinada contra la producción ilícita, los desvíos de precursores y el tráfico.
Dada la creciente coordinación con el Pnufid para llevar a cabo dichas actividades, la Comisión Europea tendría que fijarse como objetivo afectar un 25% de los créditos inscritos en la línea B7-5080 a apoyar acciones de este organismo.
La línea puede utilizarse para la puesta en marcha del Acuerdo sobre precursores con los países andinos (ayuda técnica en las fronteras)[20] y está en sintonía con el Sistema de Preferencias Generalizadas (ayuda a los campesinos para su reconversión hacia productos lícitos). La puesta en marcha de la decisión de la Unión de noviembre 1993 de ayuda a Marruecos y la prosecución del proceso de fortalecimiento de las acciones relativas a la lucha antidroga hacia América Latina y el Caribe (que se da desde la Cumbre Europea de Madrid de 1995) también pueden beneficiarse de la línea.
Las prioridades geográficas no siempre son fáciles de determinar. Debido en parte a su influencia en el tráfico hacia Europa, África podría ser una prioridad (tránsito y consumo) y Asia y los Balcanes (producción y tránsito de heroína) podrían ser otra. Las acciones podrían concentrarse sobre los países por los cuales transitan los estupefacientes. Un problema agudo se plantea a la hora de implantar una cooperación con países como Afganistán y Myanmar y también con África: no se sabe con quién trabajar, los gobiernos no cooperan y a veces no existen formalmente. En ciertos casos, la Comisión Europea duda de la voluntad efectiva de luchar contra la droga (en su opinión, por ejemplo, ciertos parlamentarios de Pakistán y Colombia son corruptos por el dinero del narcotráfico).
Para que la colaboración sea eficaz, deben reunirse dos elementos. De hecho, la Comisión insiste en que, por un lado, es preferible invertir donde existe una voluntad política de acción y, por otro lado, para una realización eficiente se necesitan socios convencidos y comprometidos. Con relación a las acciones en Turquía, por ejemplo, hay serias dudas acerca del compromiso político de las autoridades turcas (se desconoce si los equipos facilitados sirven para el propósito acordado) y se teme la existencia de una eventual ambigüedad oficial. Una buena utilización de los recursos exige que la ayuda se destine a los países donde las acciones parecen funcionar. Más que todo eso es lo que determina la destinación de los fondos.
En cuanto a las prioridades temáticas, se ha privilegiado el tratamiento de los toxicómanos y la prevención del abuso de drogas. Las actividades de desarrollo alternativo suelen ser un éxito pero su eficacia global puede ser dudosa: es necesaria una acción generalizada para lograrla. Ante la reciente petición boliviana de compensaciones a los agricultores que aceptan dejar el cultivo de la coca, la Unión Europea y sus miembros piensan contestar positivamente al otorgamiento de una ayuda orientada al desarrollo alternativo y apoyan una solución socioeconómica del problema. Al contrario, rechazan la idea de las compensaciones que consiste en una solución demasiado puntual y a corto plazo.
Al fin y al cabo, las causas estructurales del narcotráfico en los países en vías de desarrollo (PVD) constituyen el blanco de la línea de cooperación.
Además de este aspecto de cooperación al desarrollo, la línea presupuestaria debe también servir al ejercicio externo de las competencias comunitarias. Sería preciso fortalecer la eficacia de la acción relativa a los precursores químicos, por ejemplo, con los PVD porque en sus territorios están instalados laboratorios que utilizan precursores. Se trata de complementar, gracias a una acción financiera, los compromisos jurídicos emprendidos.
Desde 1987 hasta 1995 incluido, la línea B7-5080 de 'cooperación Norte-Sur en materia de lucha contra la droga' ha financiado en América Latina unos 113 proyectos[21] con un monto total de 30.538.186 ecus, es decir, casi un 40% (a título de comparación: Asia 30.5%, países ACP 10.5%, países mediterráneos 15%, proyectos horizontales 1% y Europa Central y Oriental 3%). El reparto por sectores en América Latina es de un 30.4% para la reducción de la oferta, un 66% para la reducción de la demanda y un 3.6% para las acciones multisectoriales. Los proyectos son realizados en su mayoría por ONG, así como por el Pnufid y por administraciones y gobiernos locales[22].
Antes de finalizar, se hace breve referencia a las principales pautas de cooperación que las instituciones europeas mantienen con América Latina. Esta cooperación se formaliza a varios niveles y básicamente a escalas birregional y bilateral.
Ante todo, conviene realzar la existencia del Reglamento (CEE) No 443/92 del Consejo de 25 de febrero de 1992 relativo a la ayuda financiera y técnica y a la cooperación económica con los países en vías de desarrollo de América Latina y Asia. Los antecedentes de esta reglamentación se encuentran en las 'Directrices para la cooperación con los países en vías de desarrollo de América Latina y Asia' presentados por la Comisión en junio de 1990 y donde identificaba los campos y estrategias principales de asistencia técnica y financiera así como de cooperación económica para el período 1991-1995. Se establece la política antidroga como un área prioritaria de la cooperación con América Latina. El Consejo adoptó las directrices en febrero de 1991 y luego las hizo efectivas en el reglamento mencionado. El artículo 5o. de este reglamento contiene una mención interesante: "Se prestará especial atención a actividades de lucha contra la droga. La cooperación de la Comunidad con los países en vías de desarrollo de América Latina y Asia, para fomentar la lucha contra la droga, se intensificará mediante un diálogo centrado en el contexto más general del desarrollo económico de los países productores y de su cooperación con la Comunidad Europea. Dicha cooperación incluirá acciones referidas tanto a la ayuda humanitaria como a la ayuda para el desarrollo". Esta afirmación deja clara la orientación comunitaria elegida en la materia.
Un contacto político estrecho existe entre la Unión Europea y el Grupo de Río. En diciembre de 1990 se institucionalizó el diálogo político que comporta una atención renovada al problema de la droga, reconociendo la corresponsabilidad de los países productores, de tránsito y consumidores. Este tema pasa a ser uno de los ámbitos prioritarios de la cooperación bilateral. Esta cooperación se realizará principalmente en el campo del desarrollo alternativo y la reducción de la demanda, promoviendo, por lo tanto, una mayor cooperación entre las policías antidrogas de ambas regiones. Durante la reunión de abril de 1991 entre la Comunidad Europea y el Grupo de Río se añadieron el blanqueo de dinero y el tráfico de precursores como ámbitos de cooperación[23].
Las relaciones de cooperación han sido más profundas con el Pacto Andino y los países que lo componen. Se firmaron varios acuerdos relacionados con el tema de la lucha contra la droga.
En primer lugar, un acuerdo marco de cooperación entre la Comunidad Europea y el Acuerdo de Cartagena y sus países miembros, Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela fue firmado el 23 de abril de 1993 en Copenhague, en reemplazo del acuerdo marco de cooperación de 1983. El artículo 25 se titula 'Cooperación en la Lucha Contra la Droga' y compromete a las partes a "intensificar sus esfuerzos para la prevención y la reducción de la producción, la distribución y el consumo ilícitos de drogas"[24].
En segundo lugar, la Comunidad Europea contestó favorablemente al pedido dirigido a la comunidad internacional por el presidente colombiano Virgilio Barco en 1990 bajo el concepto de Programa Especial de Cooperación (PEC). Esta respuesta comunitaria se concretó mediante la elaboración del Sistema de Preferencias Arancelarias Generalizadas (SPG) dirigido a Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú. Se concedió una reducción de los derechos de aduanas para ciertos productos de exportación procedentes de países que sufren de manera aguda, como los países andinos, de problemas relacionados con el narcotráfico[25]. Este régimen favorable se otorgó para el período 1991-1994[26].
Se trataba de ofrecer a estos países salidas estables y suficientemente atractivas para que los proyectos de sustitución del cultivo de la coca traigan consigo recursos regulares para la agricultura andina y para que puedan desarrollarse así mismo corrientes de exportación de productos manufacturados. La Comunidad Europea consideró que "el desarrollo de la producción de cocaína en Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú se hace en detrimento de producciones agrícolas lícitas cuyo ingreso entra en su economía: esta situación conduce a una disminución sustancial de sus recursos de exportación" y que el tráfico de cocaína atenta peligrosamente contra la integridad social de estos países y deteriora su economía hasta comprometer e incluso hacer retroceder su desarrollo. El sistema se concibe entonces como un apoyo de la Comunidad Europea a la diversificación de las exportaciones y a la reducción de la importancia del cultivo de drogas ilícitas, en el sector agrícola y por extensión, en la economía de estos países[27].
En 1992, mediante el Reglamento (CEE) No. 3900/91 de 16.12.1991, el régimen especial agrícola fue extendido a los países de América Central, pero con una lista de productos más reducida que la de los países andinos.
Según los datos disponibles, la Comisión estima que el desarrollo evidente del comercio debido a las preferencias especiales podrá tener un efecto continuado sólo si éstas se aplican durante un período más largo. De todos modos, la evaluación del impacto sobre la lucha contra el narcotráfico es un ejercicio arriesgado.
El esquema preferencial fue prorrogado mutatis mutandis para el período 1995-1999[28] para los productos industriales procedentes de los cinco países andinos (se incluyó a Venezuela, por considerarse que se enfrenta a problemas similares a los demás países andinos) y para los productos agrícolas las preferencias se renovaron de una manera levemente distinta: en espera de su revisión general, según los principios puestos en marcha en el esquema industrial, el esquema agrícola fue prolongado hasta el 31.12.1995 (y luego hasta el 30.06.1996). Se estableció la posibilidad de la suspensión del acuerdo en caso de deficiencias manifiestas de los controles aduaneros en materia de exportación y de tránsito de productos ilícitos (estupefacientes y precursores) e incumplimiento de las convenciones internacionales en materia de blanqueo de dinero. Asimismo, se prevé un sistema de evaluación de los progresos realizados por los beneficiarios en materia de lucha contra la droga.
El objetivo del régimen especial no sólo consiste en incentivar exportaciones de productos agrícolas sustitutivos al comercio de estupefacientes, sino también, y sobre todo, en aportar de forma general un apoyo masivo a la economía de los países interesados, con el fin de ayudarles a superar los efectos desestabilizadores del narcotráfico y el costo político y económico de la lucha contra esta corriente[29].
Con la aplicación de este régimen especial, el déficit conforme al beneficio previsto anualmente en el presupuesto comunitario es de aproximadamente 100 millones de dólares para el período 1992-1995[30] . Las importaciones comunitarias de productos originados de los países beneficiarios de los regímenes especiales en 1993 se elevaron aproximadamente a 3 miles de millones de ecus; de los 2 miles de millones de importaciones pasibles de derecho, 1,6 miles de millones eran elegibles al SPG. Las importaciones que beneficiaron efectivamente del SPG lograron 1.3 miles de millones, es decir, casi un 85% de las importaciones elegibles, cifra ampliamente superior a la medida de los beneficiarios que es de 43%[31].
A pesar de que las exportaciones hacia Europa se encuentran por debajo de las dirigidas a los Estados Unidos, las exportaciones de algunos productos hacia Europa sobrepasan ahora las orientadas al mercado norteamericano, especialmente en sectores no tradicionales. No obstante, no se puede afirmar que esta actividad comercial se debe al régimen preferencial, a pesar de estas dudas, los países latinoamericanos quieren seguir beneficiándose del mismo[32].
En tercer lugar, el 30 de diciembre de 1995, se publicaron en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, los textos relativos a los acuerdos establecidos entre los cinco países del Pacto Andino (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela) y la Comunidad Europea con respecto a los precursores y las sustancias químicas utilizadas frecuentemente en la fabricación ilícita de drogas y sustancias psicotrópicas. No se trata de un documento único firmado por los cinco países terceros, sino de un documento negociado y firmado por la Comunidad Europea con cada uno de los cinco países del Pacto Andino, es decir, de cinco acuerdos distintos aunque similares[33]. Este acuerdo prevé una cooperación para el control de los precursores de modo a evitar los eventuales desvíos. Recientemente un acuerdo parecido se ha firmado igualmente con México.
El reproche que se le puede hacer a Europa frente al fenómeno internacional de las drogas, atañe a su falta de una posición clara y personal frente a la posición norteamericana. Europa Occidental reivindica su diferencia y, de hecho, teóricamente ha elaborado un enfoque diferente. En concreto, esta diferencia no se nota de manera evidente puesto que Europa no invierte mucho en la región y no alza la voz frente a los Estados Unidos y a sus actuaciones. Vista la relativa sumisión europea a los Estados Unidos en este campo, no está fuera de lugar cuestionarse acerca de una debilidad europea frente a las posiciones norteamericanas.
Además, se pueden destacar varias críticas acerca de la cooperación llevada a cabo por la Unión Europea. Por un lado, el hecho de que la línea B7-5080 se concentre prioritariamente en acciones relativas a la reducción de la demanda con los países terceros resulta llamativo, puesto que el mayor problema de estos países suele ser principalmente la producción y el tráfico de drogas ilícitas. Por lo tanto, se puede concluir que el enfoque privilegiado por la entidad europea no alcanza su meta de manera óptima. Por otro lado, el SPG acaba favoreciendo principalmente a los grandes exportadores en vez de mejorar la situación de los campesinos y pequeños productores. Éstos necesitan un tipo de ayuda con el que pueden orientarse definitivamente hacia las producciones lícitas, abandonando el cultivo y la fabricación de drogas.
Finalmente, en términos de gastos desembolsados a título de cooperación externa para la lucha contra la droga y a pesar de los elementos que se acaban de inventariar, la participación europea en este campo resulta muy reducida. Además, no está nada claro que la Unión Europea esté dispuesta a invertir sumas más importantes como concepto de lucha contra las drogas en los países terceros.
Pero hay que tener claro que una amplia franja de competencias todavía está en manos de los Estados miembros y no de las propias instituciones europeas. Y es preciso repetir que está presente en organismos internacionales de cooperación y, por esta vía, se puede fomentar una cooperación adaptada a las necesidades.
Acuerdo Marco de Cooperación entre la Comunidad Económica Europea Y el Acuerdo de Cartagena y sus países miembros, Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, en Diario Oficial de las Comunidades Europeas, No. C25, Bruselas, 28.01.1993.
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Commission européenne, Direction Générale I, Relations économiques extérieures, Relations Nord-Sud, Relations économiques avec les organisations internationales, Projet de communication : Action de l'Union au plan externe dans le domaine de la lutte contre la drogue, Bruselas, 29.04.1994.
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(Anexo : Evaluation de la situation dans le domaine de la drogue et toxicomanie dans les pays en développement et élaboration d'une stratégie communautaire).
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[1] En consecuencia, no se examina la política interna que adoptó la Comunidad Europea y luego la Unión Europea para enfrentarse a las cuestiones de lucha contra la droga en su propio territorio. Tampoco se hace énfasis en la manera como ésta se ha desarrollado desde los años ochenta.
[2] Segundo y tercer pilares del Tratado de la Unión Europea (TUE).
[3] Commission européenne, Secrétariat général, Coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures, Drogues-Observatoire des drogues, Aide-mémoire, structurées drogues, par M. Bogaerts, Bruselas, 06.06.1995, p. 7.
[4] Commission des Communautés européennes, Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen concernant un Plan d'action de l'Union européenne en matière de lutte contre la drogue (1995-1999), documento COM (94)234 final, Bruselas, 5 23.06.1994, p. 53-54.
[5] Ver infra.
[6] Ver infra.
[7] Ver infra.
[8] European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction (Emcdda), Annual Report on the State of the Drugs Problem in the European Union 1995, European Communities, 1996, p. 4.2.
[9] Esta sección se pudo redactar gracias a los conceptos contenidos en : Commission européenne, Direction General I, Relations économiques extérieures, Relations Nord-Sud, Relations économiques avec les organisations internationales, Projet de communication: Actions de l'Union au plan externe dans le domaine de la lutte contre la drogue, Bruselas, 29.04.1994.
[10] Artículo 130u del Tratado de la Unión Europea:
"1. La política de la Comunidad en el ámbito de la cooperación al desarrollo que será complementaria de las llevadas a cabo por los Estados miembros, favorecerá: —el desarrollo económico y social duradero de los países en desarrollo y, particularmente, de los más desfavorecidos;
— la inserción armoniosa y progresiva de los países en desarrollo en la economía mundial; — la lucha contra la pobreza en los países en desarrollo.
2. La política de la Comunidad en este ámbito contribuirá al objetivo general de desarrollo y consolidación de la democracia y del Estado de derecho, así como al objetivo de respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales".
[11] IRELA, Cooperation in the fight against drugs: European and Latin American initiatives, Dossier No. 55, Madrid: Octubre de 1995, p. 43.
[12] Commission européenne, Secrétariat General, Coordination II, Actions d'intérêt pour le citoyen II : coordination de la lutte anti-drogue, aides d'urgence dans le cas de catastrophes dans les Étas membres, Lutte contre la drogue, Aide-Mémoire, Bruselas, 01.07.1996, p. 36.
[13] Irela, op. cit., p. 45.
[14] Commission des Communautés européennes, Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen concernant un Plan d'action de l'Union européenne en matière de lutte contre la drogue (1995-1999), documento COM (94)234 final, Bruselas, 23.06.1994, p. 53-54.
[15] Commission européenne, Secrétariat General, Coordination II, Actions d'intérêt pour le citoyen II : coordination de la lutte anti-drogue, aides d'urgence dans le cas de catastrophes dans les Etas membres, Lutte contre la drogue, Aide-Mémoire, Bruselas, 01.07.1996, p. 35; Intervention du représentant de la Commission européenne a l'occasion de la 39éme session de la Commission des Stupéfiants des Nations Uniesss, Vienne, 16-25 abril 1996.
[16] Irela, op. cit., p. 48.
[17] Comisión europea, Programa de cooperación Norte-Sur en el ámbito de la lucha contra las drogas, Bruselas, julio de 1995.
[18] Commission des Communautés européennes, Proposition de règlement (CE) du Conseil concernant la coopération Nord-Sud dans le domaine de la lutte contre les drogues et la toxicomanie (poste budgétaire B7-5080), Bruselas, 30.06.1995, documento COM(95)296 final (Anexo: Evaluation de la situation dans le domaine de la drogue et toxicomanie dans les pays en développement et élaboration d'une stratégie communautaire); Commission européenne, Direction Générale I, Relations économiques extérieures, Relations Nord-Sud, Relations économiques avec les organisations internationales, Projet de communication: Actions de l'Union au plan externe dans le domaine de la lutte contre la drogue, Bruselas, 29.04.1994.
[19] Commission des Communautés européennes, Proposition de règlement (CE) du Conseil concernant la coopération Nord-Sud dans le domaine de la lutte contre les drogues et la toxicomanie (poste budgétaire B7-5080), Bruselas, 30.06.1995, documento COM (95)296 final.
[20] Ver infra.
[21] En Colombia, se financiaron 19 proyectos.
[22] Commission européenne, Direction Générale I.B., Relations extérieures: Méditerranée du Sud, Moyen et Proche-Orient, Amérique Latine, Asie du Sud et du Sud-Est et Coopération Nord-Sud, Rapport sur Vacation externe menée par la Commission européenne en matière de lutte contre la drogue (1987-1995), Bruselas, 18.01.1996.
[23] Irela, América Latina y Europa..., op. cit., p. 53.
[24] Acuerdo Marco de Cooperación entre la Comunidad Económica Europea y el Acuerdo de Cartagena y sus Países miembros, Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, en Diario Oficial de las Comunidades Europeas, No. C25, Bruselas, 28.01.1993, p. 32-42.
[25] Comisión de las Comunidades Europeas, Comunicación de la Comisión. Respuesta comunitaria al Plan especial de cooperación de Colombia (Propuesta de reglamento SPG, Proyecto de Decisión de los representantes de los Gobiernos de los Estados Miembros de la CECA, Propuesta de Resolución), documento COM (90)254 final, Bruselas, 29.06.1990; Base de datos Rapid, European Union-Columbia relations, Memo 95/41, Bruselas, 13.03.1995.
[26] Reglamento (CEE) NO. 3835/90 del Consejo, de 20 de diciembre de 1990, que modifica los Reglamentos (CEE) NO. 3831/90, (CEE) No.3832/90 y (CEE) No. 3833/90 relativos al régimen de preferencias arancelarias generalizadas aplicado a ciertos productos originarios de Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, así como en la Decisión 90/673/CECA, que modifica la decisión 90/672/CECA relativa al régimen de preferencias arancelarias generalizadas aplicado a ciertos productos siderúrgicos originarios de Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, en Journal Officiel des Communautés européennes, No. L370, Bruselas, 31.12.1990.
[27] Commission européenne, Direction Générale I.B., Relations extérieures : Méditerranée du Sud, Moyen et Proche-Orient, Amérique Latine, Asie du Sud et du Sud-Est et Coopération Nord-Sud, Rapport sur l'action externe menée par la Commission européenne en matière de lutte contre la drogue (1987-1995), Bruselas, 18.01.1996, p. 33-34.
[28] Reglamento (CE) No. 3281/94 del Consejo, de 19 de diciembre de 1994, relativo a la aplicación de un plan plurianual de preferencias arancelarias generalizadas para el período 1995-1998 a determinados productos industriales originarios de países en vías de desarrollo y el Reglamento (CE) No. 3282/94 del Consejo, de 19 diciembre de 1994, por el que se prorroga a 1995 la aplicación de los reglamentos (CEE) N.º 3833/90, (CEE) NO. 3835/90 y (CEE) NO. 3900/91 relativos a la aplicación de preferencias arancelarias generalizadas a determinados productos agrícolas originarios de países en vías de desarrollo, en Diario Oficial de las Comunidades Europeas, No. L348, Bruselas, 31.12.1994.
[29] Reunión del Coreper de 19.10.1994, Point SPG, Note de briefing.
[30] Reunión del Grupo de Dublín en Bruselas los 16-17.11.1995.
[31] Commission européenne, Direction Générale I. B., Relations extérieures : Méditerranée du Sud, Moyen et Proche-Orient, Amérique Latine, Asie du Sud et du Sud-Est et Coopération Nord-Sud, Rapport sur l'action externe menée par a Commission européenne en matière de lutte contre la drogue (1987-1995), Bruselas, 18.01.1996, p. 33-34.
[32] IRELA, Cooperation in the fight against drugs: European and Latin American initiatives, Dossier No. 55, Madrid, octubre de 1995, p. 47.
[33] Décision 95/568/CE du Conseil, du 18 décembre 1995, concernant la Colombie relatif aux précurseurs et aux substances chimiques utilisés psychotropes et Accord entre la Communauté européenne et la république de Colombie relatif aux précurseurs et aux substances chimiques utilisés fréquemment pour la fabrication illicite de drogues ou de substances psychotropes, en Journal Officiel des Communautés européennes, No. L324, 30.12.1995. Decisión 95/567/CE con Bolivia, 95/569/CE con Ecuador, 95/570/CE con Perú y 95/571/CE con Venezuela.