COLOMBIA Y LA AGENDA AMBIENTAL INTERNACIONAL
Paula Caballero Gómez
Investigadora, Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes.
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21-27
01/04/1997
01/04/1997
A partir de 1972, año en el que se celebró la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, en Estocolmo, la problemática ambiental se inscribió en la agenda internacional de manera permanente. En general, se considera que la Declaración de Estocolmo es el fundamento del derecho internacional ambiental moderno[1]. Veinte años más tarde, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, celebrada en Río de Janeiro y conocida más comúnmente como la "Cumbre de la Tierra", reafirmó la importancia de las cuestiones ambientales y aceleró el proceso de definición, elaboración e implementación de obligaciones y compromisos. Este evento tuvo un efecto catalizador en el desarrollo de la reglamentación internacional.
La Cumbre de Río constituyó un importante logro para los países en vías de desarrollo, por cuanto reconoció y, en algunos casos privilegió, sus necesidades y derechos.
"Después de Río, las obligaciones de política ambiental… están explícitamente subordinadas a los dictados de su política de desarrollo económico"[2].
En la Declaración de Río se reitera que los países ejercen soberanía sobre sus recursos naturales, y se acuerda el principio de 'responsabilidades comunes pero diferenciadas' como orientador de la dialéctica entre Norte y Sur. Adicionalmente, en Río se suscribieron los Convenios de Cambio Climático y de Diversidad Biológica, sin lugar a duda, dos de los instrumentos más importantes jamás adoptados por la comunidad internacional para enfrentar los desafíos del "desarrollo sostenible".
Sin embargo, los logros de Río, enmarcados en la Declaración, en efecto reflejan un compromiso frágil entre los intereses de los países del Norte y del Sur. Esta tensión inherente se evidencia hoy en la negociación de los instrumentos multilaterales. La diferenciación entre los compromisos y obligaciones de los países industrializados y de los países en vías en desarrollo, que quedó consagrada en algunos instrumentos como la Convención Marco de Cambio Climático y que fue principio organizador de la Cumbre de Río, se empieza a desdibujar. En las negociaciones, los países en desarrollo afirman que la definición de prioridades de desarrollo es decisión soberana, mientras que los países industrializados insisten en establecer parámetros para cualquier asistencia técnica o financiera que son en realidad elementos condicionantes.
Adicionalmente, la posición de los países industrializados frente a la llamada "deuda ecológica" ha sufrido un cambio radical. Durante la Conferencia de Río se logró que éstos reconocieran que sus patrones de producción y consumo habían sido mayoritariamente responsables del actual deterioro ambiental, razón por la cual asumieron la obligación no solamente de modificar estos patrones sino de contribuir financieramente a un "desarrollo sostenible" en los países menos desarrollados. No obstante, hoy los países industrializados cuestionan esta obligación y argumentan que los patrones de producción de países como China e India generan tales grados de contaminación que tornan insignificantes los esfuerzos realizados por ellos. En otras palabras, a medida que los países del llamado "Western Group and Others (WEOG)" avanzan hacia sociedades posindustriales, se evidencia una fuerte renuencia a financiar un desarrollo industrial más sostenible en los demás países. Más aún, los países desarrollados circunscriben su voluntad de cooperación —hoy de por sí escasa— a los temas que hoy aparecen en la agenda y que son de impacto global en primera instancia, como cambio climático o agotamiento de la capa de ozono. En lo relativo a problemas más localizados del desarrollo sostenible, y que son prioritarios para los países del Sur, tales como agua potable, contaminación urbana y descertificación entre otros, los países más desarrollados afirman que son competencia exclusiva de cada país. Es decir, los compromisos de Río en términos de provisión de recursos financieros y tecnológicos no se aplican en este ámbito.
No obstante, los mismos temas que cabría incluir dentro de la 'deuda ecológica hoy enfrentan crisis financiera debido a los recortes presupuéstales de las secretarías de los convenios y protocolos. Igualmente, la financiación de proyectos a nivel regional y nacional a través del Fondo Mundial para el Medio Ambiente (Global Environmental Facility, GEF) se ha visto reducida. El objetivo del Grupo de los 77 y China en Río de lograr que los países industrializados comprometieran el 0,7% de su PIB al financiamiento del desarrollo sostenible en el resto del mundo nunca se hizo realidad.
Con creciente frecuencia, hoy se buscan modalidades alternativas de financiación. En muchos casos, éstas simplemente buscan transferir al país la responsabilidad de generar los necesarios recursos financieros para cumplir con las obligaciones internacionales. Dentro de los esquemas propuestos se encuentran principios como "quien contamina paga", el pago de tasas retributivas y tasas de uso. Sin embargo, la actual agenda internacional no corresponde necesariamente a las prioridades de desarrollo de muchos países; por lo tanto, la financiación de algunas obligaciones derivadas de instrumentos multilaterales podría implicar la desviación de recursos de otros proyectos nacionales.
Este difícil panorama negociador se enmarca dentro de una agenda que actualmente es de las más dinámicas y ambiciosas a nivel internacional, por cuanto la comunidad internacional busca reglamentar en el más corto tiempo posible la mayor cantidad de variables y aspectos de la problemática ambiental. Hoy todos los capítulos de Agenda 21, un extenso y detallado compendio de las necesidades y retos de todos los aspectos de la conservación y del uso racional y sostenible de los recursos naturales renovables y no renovables, son objeto de concertación multilateral o regional o ya están enmarcados dentro de instrumentos jurídicamente vinculantes o de soft law[3].
A medida que aumentan los compromisos internacionales, que en su mayoría representan elevados costos y con frecuencia una reorientación de prioridades nacionales, es imprescindible que el país disponga de la necesaria capacidad de análisis para la definición de posiciones, prioridades y planes de desarrollo. En razón a la multiplicidad y complejidad temática que caracteriza el escenario global ambiental, que exige un manejo a la vez integral y puntual, se debe contar con un conocimiento de la trayectoria del país en cada tema a todos los niveles. Es indudable que los procesos de negociación multilaterales contribuirán a definir, cuando no determinen, la identificación de áreas y tareas prioritarias que tendrán hondas implicaciones para todos los sectores no solamente gubernamentales sino de la sociedad civil.
La creciente preocupación que se registra a nivel mundial frente a la degradación ambiental del planeta se ha traducido en un significativo incremento en el número de tratados y acuerdos multilaterales. Según el Registro de Tratados del Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente, de los 152 tratados firmados hasta 1990, un total de 102 habían sido concertados durante los últimos veinte años[4]. Esta tendencia, que muestra señales de aumentar en los años venideros, tiene hondas implicaciones para todos los Estados, pero especialmente para los países en desarrollo.
A pesar de la importancia que estos países le asignan al Principio 2 de la Declaración de Río, conceptos como el "bien/interés común" y la aproximación ecosistémica al manejo ambiental empiezan a redefinir la relación entre Estado y recursos naturales, que tiende a traducirse en una de fiducia.
"El concepto de soberanía permanente no ha evitado que el derecho internacional considere los asuntos relativos a la conservación dentro del territorio de un Estado, como asuntos de preocupación común en los cuales la comunidad internacional tiene un interés legítimo[5]”.
El hecho de que Colombia se considere uno de los países de la megabiodiversidad, implica enormes responsabilidades a nivel nacional e internacional[6]. Igualmente, su potencial hídrico en un planeta acosado por progresivas sequías hará que sus cuencas hidrográficas estén en la mira de la comunidad internacional. Se ha conceptuado acerca de la 'internacionalización de la implementación doméstica de las obligaciones ambientales internacionales'[7]. De mantenerse los actuales patrones de deterioro ambiental, es previsible que esas mismas riquezas naturales generen mecanismos de veeduría, la imposición de calendarios y estándares y, en un futuro, posiblemente sanciones directas o indirectas.
Las implicaciones de esta propensión a nivel internacional deben ser cuidadosamente calibradas en el momento de definir la política exterior en este campo, así como en el diseño de los mecanismos de ejecución internos. A su vez, ello presupone un entendimiento integral de las cuestiones ambientales en el ámbito multilateral, así como un detenido seguimiento de sus implicaciones y evolución.
El difícil manejo político y jurídico de la problemática ambiental radica, entre otros aspectos, en el carácter transfronterizo de los fenómenos naturales.
"Es la incongruencia entre las fronteras legales internacionales del sistema y las fronteras de las redes causales ecológicas que constituye el problema político de la interdependencia internacional ecológica”[8].
Por ello, el desarrollo de la legislación ambiental internacional tiende a circunscribir la autonomía de los Estados en cuanto de ésta emanan reglamentos internacionales para un creciente número de actividades domésticas[9]. Se presentan así mayores tensiones entre los objetivos ambientales universales y aquellos relativos a las prioridades de desarrollo de los países en vías de desarrollo. Es común reiterar que la agenda de este campo responde a las prioridades de los países industrializados antes que a aquella de los demás Estados.
Adicionalmente, el espinoso asunto de los recursos naturales compartidos, así como de la contaminación transfronteriza, le asigna a la problemática ambiental un lugar destacado en la agenda de política exterior de un país con la geografía de Colombia. En efecto, varias resoluciones de la Asamblea General de Naciones Unidas han reconocido que la soberanía sobre los recursos compartidos no es ilimitada, postura que allana el camino hacia una necesaria mayor cooperación regional. Los Estados ya no tienen la libertad de poner en riesgo áreas o recursos naturales compartidos sin tener en cuenta los intereses de otros"[10]. Resulta evidente que el manejo compartido de recursos y problemas implica un cuidadoso equilibrio entre consideraciones políticas, económicas y sociales que se deben valer adicionalmente de una visión global tanto de los mecanismos y enfoques previstos por la comunidad internacional, como de los principios definidos a nivel multilateral que proporcionan un marco de acción, así como posibilidades de acceso a recursos financieros y tecnológicos. La necesidad de cooperar y negociar una amplia gama de asuntos es una característica de los altos niveles de interdependencia[11].
De las anteriores consideraciones, que apenas empiezan a esbozar algunos de los elementos determinantes de la política exterior en el campo ambiental, y que contribuyen a delimitar los parámetros para la definición de prioridades internas de desarrollo, ya se vislumbra la clara necesidad de disponer de una óptica integral de los desarrollos políticos internacionales en este campo. Birnie explica que:
"En las dos décadas desde la Conferencia de Estocolmo, se ha presentado un aumento apreciable no solamente en las medidas de protección ambiental en tanto tratados, sino también en nuevos conceptos y principios legales que de manera creciente cuestionan las fronteras tradicionales entre derecho internacional 'público' y 'privado' y entre derecho nacional e internacional"[12].
La dinámica de la concertación en el plano ambiental igualmente refleja otro patrón que se gesta a nivel internacional: el fortalecimiento de las agendas regionales. La especificidad geográfica de los problemas ambientales, y de los componentes sociales, culturales y económicos, señala la necesidad de promover la definición de prioridades y programas a nivel regional. Las políticas nacionales, en la medida de lo posible, deben apoyar y apoyarse, así como articular las iniciativas regionales, como quiera que ello fortalece la capacidad de negociación y ofrece oportunidades para captar recursos, tanto financieros como tecnológicos. Adicionalmente, el desarrollo de varios instrumentos internacionales se fundamenta en acuerdos regionales existentes, y se prevé la implementación de programas y convenios multilaterales por medio de mecanismos regionales.
En la medida en que se multiplican los temas e instrumentos objeto de negociación a nivel internacional y, por consiguiente, los compromisos y obligaciones derivados, en que las responsabilidades de generar recursos financieros recaen con mayor fuerza en las instancias nacionales —en tanto que las fuentes de financiación internacional se tornan más restrictivas y la competencia por los escasos recursos aumenta—, le urge al país, de manera integral, apreciar y analizar las implicaciones y oportunidades que generan los desarrollos internacionales en el marco ambiental.
Los diversos instrumentos jurídicamente vinculantes o de soft law que se han adoptado recientemente, o que están en proceso de negociación, abarcan una gama tan amplia de problemas y cuestiones ambientales, que exceden la capacidad de la mayoría de los Estados, especialmente de aquellos en desarrollo, de implementarlos. En la medida en que la agenda ambiental en el plano internacional continúa respondiendo a prioridades del Norte, es cada vez más urgente que los países del denominado "Sur" tengan claridad acerca de los factores ordenadores a nivel multilateral, identifiquen oportunidades para privilegiar sus intereses, y puedan articular sus prioridades dentro de la agenda actual. Para lograr esto, de nuevo es preciso contar con una perspectiva global de los procesos de concertación de los principales instrumentos internacionales en el campo ambiental, lo cual incluye la identificación tanto de intereses como de los asuntos medulares de las negociaciones, así como los beneficios y costos de la ejecución de compromisos.
La capacidad del país de traducir sus intereses y prioridades nacionales en posiciones de negociación coherentes, viables y con capacidad de aglutinar intereses similares dependen de por lo menos dos factores. Primero, una cabal percepción de los principios, tendencias y mecanismos que se derivan de las negociaciones multilaterales en los diversos foros ambientales. Segundo, una lúcida memoria institucional que permita entender cómo se han identificado los intereses nacionales, cómo se han elaborado las posiciones nacionales, cómo se han articulado los intereses nacionales en los foros internacionales, y cuál ha sido la participación del país en estas negociaciones. Sólo así es factible evaluar la participación del país en las negociaciones, a fin de optimizar y fortalecer su actuación. Adicionalmente, esto permitiría mantener una línea negociadora coherente y consistente a lo largo de años o administraciones.
Esta memoria se debe traducir en una crítica capacidad de ejercer liderazgo no solamente en la definición de la agenda internacional, sino en la consolidación de bloques de negociación, elemento esencial para un país mediano como Colombia que, de otra manera, puede experimentar dificultades en el momento de defender e imponer sus prioridades y posiciones.
"Conviene diseñar una política exterior en este campo que contemple lo diverso y cambiante de las relaciones nacionales, regionales y globales, con miras a fortalecer la concertación y coordinación entre naciones con intereses similares a los de Colombia"[13].
En razón al acelerado proceso de descentralización de la gestión ambiental que se deriva de la ley 99 de 1993 y de la propia Constitución Nacional de 1991, la responsabilidad de implementar muchos compromisos internacionales recae en últimas sobre las autoridades locales. Según un estudioso, el proceso de descentralización en Colombia es uno de los más radicales de América Latina[14]. No obstante, en la mayoría de los casos, las instancias locales carecen de un marco de referencia global que les proporcione un contexto general y les permita entender el origen y la evolución de los procesos de los cuales se derivan obligaciones y responsabilidades. Un conocimiento más detenido de los criterios e intereses que llevaron a la identificación de objetivos y a la definición de mecanismos, plazos o términos ayudaría en el momento de traducirlos a un ámbito de ejecución local.
Cabe recordar que la Carta Política de 1991 consagra no solamente la democracia participativa, sino también el derecho a un ambiente sano[15]. Ello implica que el avance hacia el objetivo del desarrollo sostenible requiere la activa participación de todas las instancias de la vida nacional. El desarrollo sostenible, en cuanto implica modificaciones en los patrones establecidos de consumo y producción incluye costos y sacrificios a corto y mediano plazo, que pueden minar el necesario consenso nacional. Se considera que es más factible lograr este consenso para si los diversos sectores domésticos tienen claridad acerca de los principios rectores de la cuestión ambiental, su evolución en las negociaciones multilaterales, las tendencias y presiones derivadas de éstas, y sus implicaciones para el país.
Es evidente que el aprovechamiento racional de los recursos naturales y su conservación no solamente depende de la iniciativa y gestión estatal, sino también de la participación de la sociedad civil. Resulta fundamental que el ciudadano se sienta solidariamente comprometido con los propósitos y principios del desarrollo sostenible. La democracia participativa, que se constituye en fundamento de la Carta Política de 1991, se podrá impulsar en este campo únicamente en la medida en que el ciudadano disponga de una visión global de los problemas ambientales, y considere que su participación y contribuciones constituyen parte integral de cualquier solución.
"La participación ciudadana en materia ambiental es un concepto que se introdujo en la nueva Constitución, en consonancia con el objetivo de fortalecer la democracia participativa, pero también haciendo eco a la creciente convicción, a nivel nacional e internacional, de que sólo en la medida en que la ciudadanía adquiera una mayor responsabilidad por el cuidado del ámbito natural y sus recursos será posible su adecuado uso, aprovechamiento y conservación"[16].
Por su parte, el sector productivo del país se empieza a ver obligado a responder a reglamentaciones ambientales, en las muchas instancias sin contar con una visión integral tanto de la problemática de este campo como de los beneficios que reporta. Por consiguiente, la actitud tiende a ser negativa, y los procesos de reglamentación ambiental —esenciales para el desarrollo sostenible del país— se pueden llegar a considerar obstáculos arbitrarios e incluso inútiles. Es previsible que si el empresario pudiese entender el contexto internacional de donde en primera instancia han emanado las principales preocupaciones en torno a la degradación ecológica, así como los procesos de los que se derivan obligaciones y compromisos fundamentales, tendría mayor incentivo para participar en la instrumentación del desarrollo sostenible. Igualmente, su colaboración se podría ver acentuada al entender los costos económicos y políticos que acarrea la inactividad en materia ambiental. Al disponer de un marco explicativo, el empresario posiblemente estaría más dispuesto a participar en la búsqueda de soluciones y a comprometerse con determinadas prioridades, mecanismos y reglamentaciones. Adicionalmente, esta aproximación contribuiría a desvirtuar la percepción de que el desarrollo sostenible solamente implica gastos, al hacer más evidentes los beneficios, a mediano y largo plazo, en el plano económico, político y social.
Una aproximación más detenida a los procesos de negociación multilateral también le permitiría al sector privado conocer mecanismos instrumentados por la comunidad internacional para acceder a recursos tecnológicos y financieros. Hoy se desaprovechan muchas fuentes de financiación por cuanto el Estado no tiene la capacidad de presentar proyectos que abarquen todas las posibilidades que ofrece el sector internacional. Asimismo, muchos procesos de negociación han desarrollado mecanismos que proveen información acerca de tecnologías y avances científicos de los cuales el sector privado se podría beneficiar. Al poder acceder a este marco de referencia universal, el sector productivo se vería más comprometido con procesos críticos para el desarrollo integral del país.
Finalmente, es imperativo que la academia se comprometa con el análisis y estudio de la problemática ambiental, como quiera que es la única instancia en capacidad de darle el necesario seguimiento a las diversas cuestiones que serán definitivas para los programas y proyecciones de desarrollo del país. La academia está llamada a desempeñar un papel de liderazgo en la promoción y divulgación de información pertinente y en el impulso a la educación ambiental, elemento esencial para fomentar la democracia participativa en el avance hacia el desarrollo sostenible. En primer lugar, la compleja interacción entre las variables que ordenan las cuestiones ambientales debe conducir a estimular a las facultades y departamentos que aún no lo han hecho a explorar e investigar las implicaciones y tendencias de la esfera ecológica para su área de trabajo. En segundo lugar, debe impulsar los enfoques interdisciplinarios dentro de los centros universitarios, orientación esencial en razón a las complejas interacciones y los múltiples intereses que inciden en el manejo racional del ambiente.
Se reitera, por lo tanto, que un paso imprescindible para lograr un posicionamiento consistente y racional en la esfera internacional es un adecuado conocimiento de los principios, convenios, acuerdos, tendencias y mecanismos que se gestan a nivel multilateral, bien sea global o regional. Ello proporciona la necesaria visión e instrumentos para actuar en un mundo regido por la interdependencia y la globalización. Una aproximación entre las actividades nacionales y regionales y las políticas y prioridades establecidas a nivel multilateral genera un mayor espacio de concertación, el cual es de particular importancia para los países en vías de desarrollo.
Adicionalmente, este mayor entendimiento se tiene que traducir de manera adecuada para los diversos sectores y niveles que constituyen el país sociopolítico. La misma complejidad y multiplicidad de los problemas y retos ambientales exigen un compromiso solidario que permita identificar necesidades, proponer metas y trabajar conjuntamente para cumplirlas.
De todo lo anterior se desprende la apremiante necesidad de que el país entienda íntegramente los diversos aspectos y matices de la problemática ambiental y se comprometa de manera solidaria con ellos. Colombia, nación privilegiada en recursos naturales y con una ubicación geográfica estratégica, está destinada a desempeñar un papel destacado en el plano internacional en materia ambiental. Lo que resta por ver es si participa según parámetros definidos por sus intereses y necesidades, o si lo hace en vestidura de comodín, obligada a responder por compromisos y obligaciones ajenos a sus prioridades. La dialéctica que se viene desarrollando entre la agenda internacional y los programas de desarrollo nacionales no va a desaparecer, sino, por lo contrario, a acentuarse.
[1] Marc Pallemaerts, "Unced and the Progressive Development of Law". In Greening International Law, Phillipe Sands, ed. (Londres: Earthscan Publications Ltd., 1993), p. 2.
[2] Ibíd., p.6.
[3] El término soft law abarca mecanismos y acuerdos internacionales, tales como declaraciones de principios, códigos de conducta y esquemas metodológicos que no son de carácter coercitivo. Según una experta, "el carácter general y ambiguo de sus requerimientos permite una gran discreción en lo relativo a su aplicación y le permite a los Estados asumir ciertas obligaciones que de otra manera tal vez no hubiesen aceptado". [Patricia Birnie y Alan E. Boyle, International Law and the Environment (Oxford: Clarendon Press, 1992), p. 54.]
[4] Hurrel, Andrew and Benedict Kingsbury, The International Politics of the Environment (Oxford: Oxford University Press, 1992), p. 10.
[5] Birnie, op. cit., p. 114
[6] Manuel Rodríguez, "Medio ambiente y desarrollo en la nueva Constitución Política de Colombia". En Medio ambiente y relaciones internacionales, Ernesto Guhl y Juan Tokatlian, eds. (Bogotá: Tercer Mundo Editores, Ediciones Uniandes, 1992), p. 296.
[7] Phillipe Sands, "Enforcing Environmental Security", op. cit., p. 64.
[8] Martin List and Volker Rittberger, "Regime Theory and International Environmental Management". In The International Politics of the Environment, op. cit., p. 85.
[9] Patricia Birnie, "International Environmental Law: Its Adequacy for Present and Future Needs", ibíd., p. 45.
[10] Patricia Birnie, International Law and the Environment, op. cit., p. 104.
[11] Patricia Birnie, "International Environmental Law: Its Adequacy for Present and Future Needs". In The International Politics of the Environment, op. cit., p. 24.
[12] Patricia Birnie, International Law and the Environment, op. cit., p. 31.
[13] Fernando Casas, "Política exterior colombiana, medio ambiente y desarrollo". En Medio ambiente y relaciones internacionales, op. cit., p. 251.
[14] Philip J. O'Brien, "Participation and Sustainable Development in Colombia". En Revista Europea de Estudios Latinoamericanos y del Caribe, No. 59, diciembre de 1995, pp. 18-20
[15] Según varios expertos, se afirma que la teoría del derecho natural se ha ampliado recientemente para incorporar derechos a un ambiente limpio y saludable (Birnie: International Politics of the Environment: 52).
[16] Manuel Rodríguez, op. cit., p. 297.