APEC COMO INSTRUMENTO DE LA PROYECCIÓN COLOMBIANA EN EL PACÍFICO
Pío García Parra
Director General de Asia, África y Oceanía, Ministerio de Relaciones Exteriores.
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4-8
01/10/1997
01/10/1997
Como pocos temas, el de la Cuenca Pacífica y, más recientemente, APEC han tenido una especial resonancia en nuestro medio. El inmenso mercado que representa y la poca penetración colombiana en él, la modernización económica y la industrialización acelerada de los países del este de Asia y el tipo de arreglo institucional propio de los organismos de cooperación son algunos de los aspectos que llaman la atención de todo el mundo. Desde la perspectiva de un país tradicionalmente inhibido para buscar nexos externos y que ahora se halla frente a ignotas y fascinantes opciones de fuerte vinculación económica, política y cultural con el área más dinámica del planeta, vale la pena preguntarse, ¿qué es lo que hace al mecanismo llamativo al Asia-Pacific Economic Cooperation o APEC?, ¿cuáles son su papel histórico, sus metas y perspectivas, su relación con los otros organismos de cooperación económica de los países ribereños del Pacífico y su importancia para Colombia?
Para una aproximación a la verdadera naturaleza de este novedoso mecanismo de cooperación económica, parece importante, ante todo, dejar a un lado aquello de lo que no se ocupa o para lo cual no ha sido creado. Al definir APEC por una vía negativa, se advierte, en primer lugar, que no se trata de un mecanismo de libre comercio, como el Nafta o el G-3 o la Comunidad Andina años atrás. No ha sido ideado para favorecer el intercambio entre un grupo de países en detrimento de las relaciones de tales países con terceros, por medio de áreas de comercio preferencial o de arancel externo común.
En segundo lugar, no es un acuerdo de integración económica, con fases y planes calculados para llevar a cierto grupo de países a compartir sus mercados internos, sus sistemas financieros, o su misma fuerza laboral. El modelo más evolucionado de este tipo de integración es la Unión Europea, con metas definidas para lograr la moneda única, después de haber trascendido los umbrales de la eliminación de las barreras para el comercio continental. Los objetivos de la Comunidad Andina le son parecidos, aunque ésta marcha a una velocidad distinta y con bastantes traumatismos, dada la inestabilidad y vulnerabilidad de las economías que la componen.
Tampoco se trata, en tercer lugar, de un mecanismo de cooperación política, en donde se busque reunir ciertos países con alguna orientación que contraste con los principios y actuaciones de otros. Por muchos años, la Assean (Association of South East Asia Nations) funcionó como un vehículo de integración económica inspirado en la dinámica capitalista y como alternativa y rechazo a los proyectos de los países de la región que habían sucumbido o se hallaban próximos a caer en la esfera de influencia comunista. Frente a estas inspiraciones, hasta ahora APEC ha rehuido la discusión de los problemas políticos o estratégicos de la región.
Los ejemplos expuestos anteriormente se refieren a mecanismos formales de integración, con actos legales suscritos por los países miembros, para buscar unas preferencias que no comparten con todo el mundo. Son entes excluyentes por naturaleza, y aun cuando no desconocen las tendencias universalistas o globalizantes del mercado, buscan acoplarse a ellas mediante un escudo de protección colectiva o llegar allá en una forma grupal.
APEC, por el contrario, es un mecanismo de cooperación económica, que va también tras la globalización y la integración de las economías, pero por la vía de la integración espontánea. Por esta senda informal, las economías de Asia Oriental se han compenetrado; su estrategia flexible de interacción ha depositado la dinámica económica de un modo más decidido en el empresario, en la iniciativa privada. Como instrumento no formal, por un lado, se halla libre del andamiaje institucional y la burocracia propios de los acuerdos de integración económica y regional tradicionales. Por otro, no es discriminatorio: cualquier ventaja ofrecida a un país miembro se hace extensiva al resto del mundo. En este sentido, se identifica por completo con los objetivos de la OMC (Organización Mundial del Comercio) y trasciende los propósitos de los acuerdos regionales. En virtud del carácter de mecanismo multilateral, no hace distinción entre tipos de Estado, credos o regímenes políticos, y con tal de que se favorezcan las reglas del libre comercio, los países pueden estar comandados por regímenes socialistas o capitalistas civiles o religiosos.
APEC tiene su fundamento en un concepto guía: el del regionalismo abierto. Éste se define como un acuerdo entre los países pertenecientes a cierta área geográfica que buscan acelerar la integración de los mercados y favorecer el libre intercambio de productos, capitales y conocimientos técnicos.
Nos hallamos, pues, frente a un mecanismo de cooperación económica que mantiene estrecha relación y se inspira en la misma filosofía de los demás mecanismos de cooperación económica del Pacífico, a saber, PBEC (Pacific Basin Economic Council) y PECC (Pacific Economic Cooperation Council), a los cuales nos referiremos enseguida para ver las relaciones de estos organismos entre sí.
APEC surgió como un organismo de consulta entre los gobiernos de ambos lados del Pacífico, en 1989, por iniciativa del gobierno laborista de Australia. A instancias del proyecto del primer ministro Paul Keating, se materializó la idea de un encuentro ministerial, y como tal se mantuvo durante los tres primeros años de existencia del mecanismo. La motivación de fondo en el origen de esta convocatoria hay que buscarla en la impaciencia australiana por la demora en concluir la Ronda Uruguay, que venía discutiendo el problema del mercado agrícola internacional sin llegar a un acuerdo que permitiera la reestructuración del GATT (General Agreement on Trade an Tariff, antecedente de la OMC).
El encuentro en Estados Unidos coincidió con el primer año de gobierno del presidente Clinton. Para la reunión de Seattle, en 1993, éste cambió el nivel de la convocatoria y APEC se tornó un mecanismo de jefes de Estado, o de líderes económicos (para ser más precisos y obviar el desgaste en disquisiciones políticas). Al ser elevada de rango la categoría de los encuentros, se vio clara asimismo la necesidad de proceder en forma más exigente hacia la definición de metas y procedimientos. Por una parte, se ampliaron los grupos de trabajo y los comités, y se dispusieron las primeras metas del organismo. Un año después, en la cumbre de Bogor, en Indonesia, se estipularon los plazos para la plena eliminación de tarifas, disponiendo los años 2010 para los países industrializados y 2020 para los en vías de desarrollo. En Osaka, en 1995, se determinó que cada país debía establecer un programa propio de liberalización comercial y facilitación de inversiones, con el fin de alcanzar en el plazo convenido la meta dispuesta en Bogor. Se los llamó Individual Action Plan, con base en los cuales, en 1996, en Manila se conformó el Manila Action Plans, o MAPA: el paquete de ofertas de liberalización de todos los países APEC.
Como se ve, el APEC nació como un mecanismo de concertación sobre un tema específico del comercio internacional y fue evolucionando hacia una cooperación económica más completa, en la medida en que ha ido integrando los objetivos de liberalización comercial con los de la facilitación a la inversión extranjera, la transferencia de tecnología y la formación de los recursos humanos. Como ustedes saben, éstos son también los objetivos de los otros dos importantes organismos o mecanismos de cooperación en el Pacífico, a saber, el PBEC y el PECC. Los tres constituyen el sistema de cooperación o "integración" de la cuenca. Tienen una perfecta convergencia en sus objetivos, su filosofía, sus procedimientos y su funcionamiento. En cuanto operan bajo el principio de regionalismo abierto, no se busca excluir a nadie, las decisiones son consensuadas y los temas se estudian en grupos especializados de trabajo, de los cuales surgen las orientaciones de política económica. Se diferencian en las instituciones e instancias que entran en juego: el PBEC, el más antiguo, reúne los gremios, el sector privado, los grandes hombres de negocios del Pacífico, mientras el más nuevo, APEC, es gubernamental. El PECC tiene una naturaleza intermedia, compuesta por la concurrencia de los gobiernos, las instituciones académicas y el empresariado.
Existe igualmente, una alta convergencia en cuanto a las economías que las componen. Creado en 1967, el PBCC reúne a veinte miembros: Australia, Nueva Zelanda, China, Corea, Japón, China, Taipei, Hong Kong, Malasia, Tailandia, Singapur, Brunei, Indonesia, Filipinas, Chile, Perú, Ecuador, Colombia, México, Estados Unidos y Canadá. Surgido en Australia en septiembre de 1980, el PECC cuenta con veintitrés asociados, que son: Australia, Nueva Zelanda, China, Corea, Japón, China Taipei, Hong Kong, Malasia, Tailandia, Vietnam, Singapur, Brunei, Indonesia, Filipinas, Rusia, Territorios Franceses del Pacífico Sur, Naciones Isleñas del Pacífico Sur, Chile, Perú, Colombia, México, Estados Unidos y Canadá; el 80% de este conjunto de economías participan de lleno en Apecc. Son ellas Australia, Nueva Zelanda, Papua, Nueva Guinea, China, Corea, Japón, China Taipei, Hong Kong, Malasia, Tailandia, Brunei, Indonesia, Filipinas, Singapur, Chile, México, Estados Unidos y Canadá; dieciocho en total.
Se da, de igual modo, una correspondencia entre los grupos de trabajo de unos y otros. Los de APEC son: pesca, desarrollo de recursos humanos, ciencia y tecnología industrial, cooperación energética regional, telecomunicaciones, turismo, información sobre comercio e inversiones, promoción comercial y de transporte. Posee dos comités, el de comercio e inversión y el económico, más un proyecto especial sobre pequeñas y medianas industrias.
No hay que confundirse, al pensar que operan como mecanismos completamente independientes o ajenos unos a los otros, o por completo cerrados unos a las instituciones de los otros. Por el contrario, existe una permeabilidad y laxitud que atrae el sector gubernamental al PBEC y el privado al APEC, no sólo por motivos de protocolo sino para las instancias de asesoría y de orientación en las políticas. A las asambleas generales del PBEC acuden mandatarios del Pacífico y el APEC cuenta con su grupo asesor compuesto por destacados empresarios; todo esto es una forma muy natural y con sentido de apoyo mutuo temático y operativo.
El PBEC tiene el valor histórico de ser el organismo pionero de la cooperación, el gran inspirador; el PECC avanzó en la disolución del conflicto político, al bajar el concepto de "Estados" miembros a "economías" miembros, lo cual despejó la vía para la participación de China, Taiwán y Hong Kong. Pero no sólo ha sido éste un aporte fundamental, sino que diseñó y operó la metodología de los grupos de trabajo y los comités especializados, que se convirtieron en el modus operandi de PBEC y APEC.
Desde una perspectiva histórica, es preciso reconocer que APEC es un mecanismo propio del final del siglo, de la posguerra fría, de la era de la globalización. Existen otros organismos de los noventa: el Nafta, la Unión Europea, entre otros. Pero APEC es el más representativo, el que tiene más consonancia con una época en que tienden a borrarse todo tipo de barreras jurídicas, técnicas, físicas o anímicas en el planeta, en la que se ven con desconfianza los acuerdos excluyentes, los bloques, las marginalizaciones. La comunicación instantánea y múltiple se puede hacer ahora con y desde cualquier rincón del mundo sin limitaciones de lengua, raza, sexo, edad, etc., y parece que la gente se siente más afín y acepta con mayor agrado las organizaciones universalizantes que las regionalizantes.
No obstante, esta versatilidad y actualidad, el APEC porta consigo limitaciones y retos para su desempeño futuro, de modo tal que hasta cierto punto éste se torna incierto, aunque pocos de ustedes lo van a creer. En cuanto a las limitaciones, la primera tiene que ver con todo el sistema de cooperación del Pacífico. La laxitud y permeabilidad ha ido borrando la especialidad de cada una de estas organizaciones y de sus grupos regulares de trabajo; se va diluyendo la división del trabajo, de modo que todas terminan haciendo exactamente lo mismo, haciéndose mutuamente innecesarias. Por otra parte, la naturaleza voluntaria y espontánea de los compromisos, sin mecanismos coercitivos, le resta credibilidad a la cooperación en la medida en que las promesas no se cumplen, falla ésta criticada de manera insistente por The Economist. En tercer lugar, encontramos la falta de definición sobre su radio de acción, la demarcación geográfica va a seguir impidiendo una determinación clara sobre las membresías futuras, uno de los puntos que ha distraído bastante la atención del sistema de cooperación del Pacífico. Ribereños del Pacífico y más allá del gran océano, una docena de países hacen cola para ingresar a APEC: Argentina, Brasil, Colombia, Perú, India, Bangladesh, Mongolia, Rusia, Vietnam, Panamá, Ecuador, Laos.
Por otra parte, a la pregunta sobre el papel histórico de APEC se puede responder que éste ya se cumplió. Al concluir con éxito la Ronda Uruguay y constituirse la OMC, el motivo central para el establecimiento del organismo de cooperación en el Pacífico se diluyó. Lo que ha venido a alimentar el mecanismo en los años posteriores no ha sido otra cosa que la necesidad de profundizar y vincular al objetivo central ciertas iniciativas complementarias, de eliminación de obstáculos a las inversiones, el desarrollo del transporte o la formación técnica.
Ante este panorama más bien ambivalente, ustedes se preguntarán, con toda razón, ¿qué representa el organismo para nuestro país?, ¿qué pérdidas o ganancias se logran de pertenecer a él?, ¿qué se ha hecho para ingresar y qué barreras se interponen?
Lo primero que debe precisarse es que Colombia ya participa en Apecc. Se trata de una presencia parcial, pero real, en el grupo de trabajo sobre Cooperación Energética Regional, desde mediados de 1996. Para llegar a la determinación de solicitar la participación en los grupos de trabajo APEC, el Gobierno examinó las ventajas y desventajas de la participación en el sistema de cooperación en el Pacífico y la imposibilidad de un pronto ingreso al APEC, dada la moratoria al ingreso de nuevos miembros acordada en 1994. Cerrada la vía a una plena participación se decidió insistir en buscar la presencia parcial en APEC a través de los grupos de trabajo, opción que abrió el organismo a finales de 1995. Ante esa nueva perspectiva, se hizo un examen rápido de la participación en los otros organismos, es decir PBEC y PECC, y se estableció que la vinculación al sistema de cooperación pampacífica debía reforzarse con acciones en unos pocos grupos de trabajo APEC. Se concluyó de este análisis que las áreas de energía y telecomunicaciones ofrecían las mejores posibilidades de aprovechamiento y aporte por parte de Colombia, por lo cual se solicitó de inmediato el acceso de nuestros ministerios en los respectivos grupos de trabajo, con la consiguiente aprobación por parte de los responsables internacionales de esos grupos. En la cooperación energética, Ecocarbón viene desarrollando un destacado papel, mientras el Ministerio de Comunicaciones se apresta a iniciar su participación en el grupo de trabajo sobre telecomunicaciones.
El Gobierno colombiano ha juzgado de interés estratégico el ingreso y la plena participación en APEC, en razón de la necesidad de diversificar y densificar los vínculos externos del país, de llenar de mayor contenido económico la agenda internacional y de desarrollar una inserción integral en la cuenca del Pacífico. Respecto a las dos primeras consideraciones, todos ustedes conocen a cabalidad las razones para esforzarse en avanzar hacia ese grado pluridimensional y polivalente de nuestra política exterior. En cuanto a la proyección hacia el Pacífico, ustedes saben también que el país completó ya tres años de duro trabajo como socio del PBEC y PECC. Queda pendiente obviamente, la acción en la otra esfera, la gubernamental del APEC, que ha de ampliar y reforzar el trabajo en las dos organizaciones anteriores.
APEC es por esencia un organismo de cooperación económica, sustentado en el principio teórico del regionalismo abierto. Opera de modo semejante y en conexión íntima con los demás mecanismos de cooperación del Pacífico, desde la dimensión gubernamental que le atañe. No obstante, el éxito alcanzado hasta ahora, el porvenir de APEC no está claramente definido, y es probable que su agenda tenga que enriquecerse en forma progresiva con un mayor contenido político y de seguridad regional, sobre todo relacionado con los contenciosos en el Este Asiático, por las disputas territoriales y de contraposición de soberanía que allí existen.
Desde la perspectiva del comercio o la inversión, Colombia no pierde al estar al margen de APEC, como no pierde ningún país, dado que las ofertas de liberalización espontánea de un país APEC cualquiera siguen el principio de nación más favorecida de la OMC.
No obstante, una falta de justificación de esta naturaleza para empeñarse en pertenecer al grupo, el Gobierno colombiano busca el ingreso pleno. Motiva una política tal la necesidad de llevar a cabo la inserción integral al Pacífico, lo cual implica acompañar las acciones de carácter bilateral con los avances multilaterales. Se entiende fácilmente que, en tanto no se participe de lleno en APEC, la pertenencia del país al sistema de cooperación quedará incompleto. El sistema multilateral es soporte y complemento de la gestión bilateral, en la medida en que ofrece información y contactos que de otro modo no se alcanzan. Visto así, si bien no hay pérdidas directas, indirectamente APEC ofrece estímulos al comercio y las inversiones.
En segundo lugar, la membresía colombiana en APEC representa una ventaja y a la vez un reto. El desafío consiste en acoplarse a la fase de arduas exigencias en que se encuentra el organismo. Para ponerse a tal nivel de demandas, las autoridades colombianas se tendrían que esforzar mucho más en ajustar la apertura de la economía a un ambiente macroeconómico armonioso y atractivo para que el capital extranjero arribe al país, o que el capital nativo se desplace con facilidad por toda la cuenca.
En tercer lugar, la agenda ampliada de APEC, con numerosos programas de cooperación en el desarrollo de los recursos humanos, la infraestructura, el sector de alimentos, energía, etc., puede constituirse en fuente importante de recursos técnicos, financieros y humanos al servicio de la sociedad colombiana.
Por último, aunque no por ello menos importante, APEC debe ser considerado como escenario estratégico donde una potencia subregional como lo es Colombia muestre su capacidad de interactuar en forma eficiente y provechosa. Por su nivel de desarrollo económico y social, la magnitud de su población y territorio, la riqueza natural y la experiencia reciente en el campo multilateral, nuestro país no puede despreciar las oportunidades de extender y profundizar la red de sus nexos internacionales.