LAS IMÁGENES NACIONALES Y LA GUERRA: UNA LECTURA CRÍTICA DEL CONFLICTO ENTRE ECUADOR Y PERÚ
Adrián Bonilla
Investigador, Flacso, Quito, Ecuador.
es
12-23
01/10/1997
01/10/1997
Este trabajo tiene la finalidad de usar varias categorías teóricas referidas a las condiciones de emisión del discurso nacional del Ecuador y del Perú, para conocer las imágenes que ambos Estados nacionales tienen de sí mismos, con relación a sus fronteras y a la percepción que cada uno tiene sobre el conflicto.
Este ejercicio permite observar si han existido cambios fundamentales en las percepciones de las sociedades nacionales y en las políticas exteriores de los dos Estados, que hayan modificado substancialmente sus posiciones con relación a la disputa a las puertas de la negociación luego del conflicto armado de 1995.
Para realizar esta tarea se intenta deconstruir la interpretación que el Ecuador y el Perú hacen de la frontera planteando la posibilidad de usar los mapas como textos en donde se abre un espacio de competencia narrativa. El proceso de interpretación textual es referido a los usos que los Estados hacen de la historia, la misma que cumple funciones de legitimación institucional y otorga cohesión a sus respectivas sociedades. Con estos elementos se analiza el estallido del conflicto de 1995 y las expectativas actuales frente al proceso de negociaciones.
Desde el punto de vista de las teorías críticas en relaciones internacionales, la representación como concepto es más bien la ejecución de un acto de poder. Se legitima sobre la idea de asumir los valores construidos dentro de un colectivo imaginario (Cfr. P. Rosenau, 1990: 91-92).
Un recurso nuevo aportado desde estas teorías es que el problema de la identidad estatal puede ser percibida como una imagen construida alrededor de signos que se leen socialmente[1]. Las visiones postestructuralistas de la realidad internacional vuelcan nuevamente a la sociedad, y específicamente al individuo, aquello que se encontraba bajo la soberanía estatal: el problema de las relaciones internacionales puede ser visto como un problema de valores.
Algunas inferencias resultan de esta aproximación, temas sobre los que no ha habido exploración y que han pertenecido al espacio de lo que los enfoques teóricos convencionales han "invisibilizado". Un ejemplo puede ser el conflicto entre Ecuador y Perú. La fuerza cohesiva de las imágenes legitima la existencia misma de los Estados. Sus signos son las fronteras. Cada uno de los Estados hace una lectura distinta de esos signos. La lectura implica una reconstrucción de los hechos del pasado y la creación de una historia con mitos distintos. El resultado es una serie de valores internacionalizados en los individuos que crean la imagen de una comunidad: la comunidad nacional, y al mismo tiempo la percepción del "otro" agresivo. Estas imágenes informan conductas y justifican la violencia para defender lo "propio" percibido en riesgo por la amenaza de lo "ajeno".
Los discursos sobre los "objetos", antes que basarse en ellos, en realidad los construyen. El objeto de la disputa entre Ecuador y Perú es el espacio nacional. Las prácticas sociales, las políticas de seguridad externa son el resultado de ese objeto construido y pueden, al mismo tiempo, ser concebidas en esta dimensión discursiva: no son meras respuestas a desafíos de una exterioridad dada, sino que edifican también la imagen de la realidad en su diagnóstico, postulación, creación y consecuencias. Este proceso, que puede aparecer como el resultado de una aproximación racional se encuentra, como las demás imágenes de la vida social, determinado también por valores, provenientes del largo plazo y enraizadas en una serie de creencias que forman parte de la "cultura nacional", que redefinen y alimentan la imagen de nación.
Estos son accesos válidos académicamente para el análisis e interpretación de hechos políticos que, como el conflicto internacional, se encuentran atravesados por dimensiones axiológicas y percepciones morales que legitiman prácticas específicas[2].
En el campo de las relaciones internacionales estas aproximaciones implican la posibilidad de leer y concebir como discurso al conjunto de imágenes que construyen la nación estado. De hecho, la literatura contemporánea en este terreno plantea el cuestionamiento de algunos supuestos básicos sobre los que se han fundamentado escuelas como el Realismo de Poder.
En el caso del conflicto entre Ecuador y Perú, este trabajo plantea que la relevancia del análisis discursivo viene dada por el hecho de que el discurso se realiza socialmente cuando es consumido y actúa como mecanismo de interpelación, agregando voluntades y relacionando a los diversos actores, unificándolos en torno a determinados valores, representaciones de la realidad y enunciados, de los que emanan intereses, demandas y objetivos implícitos y explícitos que constituyen las prácticas políticas concretas.
La experiencia societal en los dos países, pero sobre todo en el caso ecuatoriano, muestra que la imagen de la nación en peligro es capaz de unificar a prácticamente todos los actores sociales y políticos relevantes. En el año de 1995 prácticamente todos los partidos convinieron una tregua, excepcional en un ambiente tradicionalmente caracterizado por altos niveles de confrontación retórica. Los expresidentes se reunieron, a pesar de diferencias importantes. Empresarios y trabajadores suspendieron sus antagonismos. Incluso la Iglesia tomó posición al lado de los intereses estatales. ¿Cuáles fueron los valores e intereses que pudieron articular ese inédito consenso nacional? En primer lugar, la imagen abstracta de la propia nación, formulada alrededor de una interpretación común, pese a la extraordinaria diversidad cultural ecuatoriana, del mismo signo: la frontera; y luego, de la formulación de un interés igualmente común: el interés nacional, que aparece como la imagen de soberanía en el Amazonas[3].
Por ello, las políticas estatales se implantan sobre dispositivos discursivos consensuales, que articulan el conjunto de actores e intereses relevantes en un orden social dado bajo los objetivos del actor o coalición de intereses dominante o hegemónica[4] imponiendo una racionalidad específica al conjunto de participantes en el proceso político. Es difícil pensar, para el Ecuador, en un actor hegemónico que canalice el conjunto del proceso político. Sin embargo, para el caso de la frontera se puede hablar de un discurso nacional, que está representado por la imagen de las Fuerzas Armadas. Su hegemonía se fundamenta no en la coerción sino en el consenso, y en un hecho específico que es el de ser el único actor social de carácter nacional, en un contexto marcado por fracturas de orden étnico, cultural, regional y clasista[5]. La importancia de las Fuerzas Armadas radica no sólo en su propia legitimación nacional, sino en la ausencia de discursos alternativos, o de lecturas paralelas en otros actores de la sociedad civil y de la sociedad política a propósito de la frontera, y en la ausencia de la construcción de una política exterior institucionalizada por parte de la diplomacia[6].
De esta manera, el discurso de la seguridad externa cumple funciones de legitimación de ciertas formas específicas de ejercicio del poder en un contexto caracterizado por referencias identitarias sumamente fragmentadas. Acercamientos convencionales al estudio de la identidad nacional ecuatoriana, por ejemplo, han enfatizado la carencia de un proyecto societal portado por algún sujeto social dominante[7], y han relativizado el hecho mismo de la existencia nacional del Ecuador. Estas aproximaciones enajenan la real existencia de un estado desde 1830 y la imagen de diferenciación que los ecuatorianos tienen respecto de sus vecinos. La identidad nacional, sin duda, existe. Tanto vive, que se han librado varias guerras por ella. El problema son los referentes. Este trabajo los plantea: son signos, y de ellos, la frontera es el más importante.
El Estado nacional ecuatoriano es previo, como en la mayoría de repúblicas latinoamericanas a la constitución de una identidad nacional. La historia de la independencia de las antiguas colonias españolas puede narrarse, también, alrededor de divisiones territoriales arbitrarias, que contenían estados, producto muchas veces de las contradicciones entre caudillos, cuyos conflictos se desarrollaban en espacios territoriales débilmente definidos. Los estados son previos a la nación. Los estados, por ello, son un referente central en la construcción de la imagen nacional, y siendo un conjunto de instituciones, su soberanía dependía básicamente del alcance territorial de su fuero. Imaginar la constitución de los estados nacionales latinoamericanos usando la historia europea como modelo, no tiene una gran capacidad explicativa.
La identidad, por lo tanto, el sentimiento de pertenencia, la "comunidad" que se construye y mira a sí mismo como el "Ecuador" o el "Perú", se remite necesariamente a su espacio, más todavía cuando hay universos paralelos de representaciones que tensionan la imagen nacional. De un lado, la multiplicidad de expresiones locales y culturales específicas y, de otro, la similaridad de sociedades que tienen más o menos la misma historia nacional, la misma composición étnica, y economías y recursos parecidos, sobre todo si se las compara en un nivel global.
La visión del mundo postulada por el discurso de la seguridad legitima un conjunto de prácticas con relación a la frontera que ha sustentado decisiones específicas, como son la ocupación del espacio, la movilización de tropas, la construcción profesional de los ejércitos de ambos países. Este último punto, la profesionalización de las Fuerzas Armadas, en concreto, ha sido discutido como una causa de precipitación del conflicto de 1995, puesto que, en el caso ecuatoriano, la abstención en la participación política, en el escenario doméstico de su ejército, le permitió fortalecer la estructura administrativa y su capacidad operativa, y concentrarse en aquello que es su tarea principal: la defensa nacional, la misma que se procesa frente a las percepciones de la amenaza y del imaginario del interés nacional: el Perú fuente de hostilidad y la reivindicación amazónica[8].
La particularidad del discurso político se encuentra situada en la intersección de distintos elementos que son heterogéneos y aluden al proceso histórico, aspectos estructurales económicos, necesidades de los emisores, valores de los receptores, campos semánticos compartidos: su función analítica por ello no se limita a dar a conocer una significación determinada, sino que da cuenta del contexto en donde se producen acciones concretas y decisiones[9].
Mediante el análisis de las percepciones, creencias y valores, así como de las condiciones históricas en que el discurso ha sido producido y emitido, de sus virtualidades para la generación de consenso y agregación de las voluntades y de las modalidades de su recepción interactiva, esto es, de los impactos de retorno en la forma de los otros discursos contradictorios se pueden presentar hipótesis sobre las relaciones de poder que sustentan las prácticas políticas de ambos estados y su disputa por espacio.
Esta argumentación propone, entonces, que el proceso de la competencia narrativa en la lectura del discurso de la seguridad, tanto de aquél emitido en el Ecuador con del construido en Perú, es un proceso político. Ha implicado la producción de una práctica significante: la historia, cuyo sentido se ha concretado en instrumentos de poder que han subsumido la sociedad civil dentro de los aparatos del Estado.
Una de las premisas que sustentan la metodología del análisis discursivo es que los signos en sí mismos no producen sentido. Es su funcionamiento textual, su lectura, su contexto, la confrontación entre el mundo del emisor y el del receptor lo que les otorga "significación"[10]. La idea de la lectura en el caso del discurso fronterizo entre Ecuador y Perú supone un proceso colectivo de legitimación de la creencia. Ambas naciones han construido "verdades" completamente diferentes de su interpretación de los mismos hechos del pasado. La creencia se sustenta en la construcción de la historia nacional, la misma que produce los códigos para la lectura de los signos: las fronteras y los mapas...
Para el Perú, su pasado se remite a una mitología que ve en el Tahuantinsuyo el antecedente de su actual identidad. El Ecuador recurre al mito de Atahualpa, príncipe quiteño, vencedor del peruano Huáscar[11] Ambos países se miran a sí mismos como la continuidad lógica de sus antecedentes coloniales: el Virreinato de Lima y la Real Audiencia de Quito. El proceso de construcción del discurso nacional, finalmente, se realiza reificando la imagen de la nación y dotándole de vida propia. Éste es el contexto narrativo en donde toma cuerpo la noción de seguridad nacional.
Pero incluso dentro de esta última lectura, la idea de la seguridad es filtrada por distintos tipos de argumentos (u órdenes discursivos) que al mismo tiempo originan la identidad en referencias distintas: construcciones de la historia, mitologías o especulaciones jurídicas, cuya priorización depende del contexto en que fueron enunciadas y recibidas. La seguridad se levanta, para el caso del conflicto entre Ecuador y Perú, sobre la percepción de la amenaza que ambos estados sienten respecto del otro. El problema central de esta argumentación consiste precisamente en determinar cuáles son las raíces de la otredad, y ellas se remiten a las lecturas distintas —en sí mismas, movilizaciones colectivas— de distintos signos que son capaces de generar, a partir de su lectura, identidades distintas.
Que ambas sociedades se atribuyen identidades diferentes es una de las premisas de este trabajo. Precisamente por ello, la construcción de la idea de la seguridad, como la del saber, puede ser concebida como la construcción de un relato en donde las normas de esa práctica, la discursiva, dependen del sentido que el narrador les otorga. El sentido es producido en la lectura de los signos que remiten a la frontera y a la delimitación del espacio como el campo de referencia de aquello que es propio para ambas colectividades nacionales. El estatuto que da la condición de verdadero a uno de estos relatos no siempre depende de la capacidad de éste de replicar la realidad, porque todos de acuerdo con sus propias normas tienen esa posibilidad, sino de la intensidad con que la creencia se manifiesta, la misma que a su vez depende de la función social que desempeña: central, para el caso ecuatoriano. La frontera es el signo que determina la existencia nacional. Los relatos rigen y dan sentido a la aparición de los enunciados (Foucault, 1983:100): que en este caso se reflejan en la argumentación jurídica de ambos estados como arma de combate para la controversia, y la eventual negociación.
El tema puede implicar dos discusiones al menos. La primera tiene que ver con aquello que puede concebirse como "interpretación". El texto siempre está incompleto mientras no sea descifrado por su operador, quien para ello usa su propio "diccionario". Los operadores aparecen en la forma de estados nacionales, independientemente de quien los represente, es decir, del gobierno contingente a un período específico. El texto es la imagen física del espacio nacional, y el diccionario es la representación del pasado en su función legitimadora de la nación y del estado, es decir la historia. Esto sugiere, que siempre el texto es contingente al lector y a los postulados de significación que él lleva consigo (Eco, 1986: 73-74).
Una segunda consecuencia deviniente del problema de la interpretación implica que, para efectos de un análisis del discurso de la seguridad, su deconstrucción necesariamente implicará la contextualización no solamente del texto, de los conceptos en juego, sino también de los lectores y reproductores de esas nociones, mediadas por sus propias razones utilitarias. Esta es la razón por la cual es preciso describir las posiciones de los dos estados y el proceso de negociación, que son los pasos siguientes en este trabajo.
La controversia limítrofe entre el Ecuador y el Perú se remonta a los inicios mismos de ambos estados como república. La existencia de conflictos territoriales en ambos países ha sido relatada de distinta manera y la construcción de un imaginario nacional que dé sentido a las instituciones estatales y que, al mismo tiempo, siente las bases de la comunidad imaginaria que es la nación, se ha levantado sobre mitos y relatos fundacionales referidos a la frontera. Precisamente por ello, las explicaciones históricas o jurídicas, que son numerosísimas en ambos países, cimientan posiciones referidas a una imagen construida por varias generaciones que sustenta la legitimidad misma del Estado.
Independientemente de la imagen histórica, que no deja de ser un relato y por lo tanto un espacio de sentido, valores y percepciones, los hechos del pasado en la relación fronteriza son los mismos, a pesar de que signifiquen imágenes diametralmente opuestas para ambas sociedades nacionales. Los relatos históricos en las dos naciones se han remontado, incluso, a la época precolombina, aunque son los datos coloniales los que han sustentado las posiciones de ambos estados[12].
Los enfrentamientos entre el Ecuador y el Perú dan cuenta de la existencia de un conflicto interestatal clásico entre dos Estados que disputan permanentemente por la posesión de territorio. Los antecedentes contemporáneos de este conflicto se remiten por lo menos al año de 1941 cuando los resultados de una guerra determinaron la delimitación de una nueva frontera. Las causas del conflicto de 1995 no deben, entonces, buscarse solamente en elementos de la coyuntura económica o política de uno u otro país, sino en políticas exteriores estatales de largo plazo que hacen referencia a la continuidad histórica, la identidad y las condiciones de existencia de los estados implicados en el enfrentamiento.
El conflicto estalla en medio de dos políticas exteriores irreductibles —y en interpretaciones absolutamente contradictorias— respecto del tema fronterizo. Estas políticas simplemente no han dado espacio a la formulación de procesos y mecanismos de negociación que creen condiciones para que tanto Ecuador como Perú hagan concesiones. Para el Ecuador la política exterior hacia el Perú, sobre sus límites, se ha centrado en la impugnación del protocolo de Río de Janeiro y en el reclamo de un acceso territorial amazónico. Para el Perú, también la política exterior ha sido constante: reconocimiento y ejecución irrestricta del Protocolo, el mismo que a pesar de sus carencias técnicas, es supuesto como un instrumento técnica y jurídicamente perfecto.
La disputa entre Ecuador y Perú describe una larga lucha por intereses, recursos y objetivos de dos actores internacionales estatales. La expresión de esos intereses ha sido su política exterior, que en el tema fronterizo ha tenido posiciones absolutamente contradictorias. Las argumentaciones históricas y jurídicas de ambos países en la segunda mitad del siglo XX han sostenido, del lado ecuatoriano, un objetivo constante resumido en la necesidad de revisar o renegociar el Protocolo de Río de Janeiro, con el objeto de buscar una salida soberana al Marañón-Amazonas, mientras que el Perú ha apuntado a consolidar y cerrar la frontera en donde los ríos todavía no son navegables[13].
Estas posiciones se han anclado en argumentaciones y relatos cuya función paralela ha sido, sobre todo en el caso ecuatoriano, segregar identidad. Construir signos para la interpretación colectiva de una imagen que legitima la existencia de la nación, y por lo tanto del Estado y sus instituciones[14].
Este contexto de políticas exteriores irreductibles alumbra un escenario que tiene como antecedente el hecho de que la mayoría de las guerras de la modernidad han sido libradas por temas territoriales, antes que por intereses meramente económicos o por asuntos políticos domésticos. La guerra internacional, generalmente, es el resultado de la política exterior de los estados. Intereses contradictorios respaldados por decisiones, discursos y políticas destinadas a la consecución de un fin, en este caso, territorio, terminan produciendo situaciones en las cuales se vuelve extremadamente difícil no llegar a las armas (Vásquez, 1992, cap. I).
Efectivamente, los acontecimientos de 1995 revelan dos dinámicas paralelas. De un lado, un proceso de encuentros, cruces y finalmente hostilidades cada vez más explícitas entre patrullas militares en la zona del Alto Cenepa; y de otro un procesamiento organizacional de las decisiones en los ministerios de Guerra y Defensa de ambos países que sentó las bases para la irrupción del conflicto y construyó un escenario, en donde tanto los gobiernos cuanto sus ministerios de Relaciones Exteriores no tuvieron más salida que respaldar a sus respectivas Fuerzas Armadas.
Una relación de las capacidades diplomáticas y militares de ambos países revela la preeminencia de las decisiones militares por sobre las civiles en la detonación del conflicto de 1995. Desde la perspectiva ecuatoriana se percibió un equilibrio favorable de fuerzas y la posibilidad de defender exitosamente sus posiciones militares, que habían sido fortificadas en terreno favorable.
Por otra parte, en el lado peruano, el descubrimiento de los puestos del ejército ecuatoriano en lo que consideraban su territorio tuvo que haber ocurrido con varios meses de anticipación al inicio de las hostilidades. En algún momento los mandos militares tomaron la decisión de construir un puesto en medio de los tres ecuatorianos, y en algún momento también tuvo que haber existido la decisión de desalojo.
El procesamiento de esta información y el inicio de las hostilidades parece haberse situado, en un primer momento, dentro del ámbito militar en ambos países, antes de que el poder político civil tomase oficialmente la decisión de respaldar a sus respectivas fuerzas armadas[15].
De acuerdo con la tecnología militar con la que contaban el Perú y el Ecuador en 1995 la construcción de un destacamento en la selva, aun con materiales indígenas, es un proceso largo que puede llevar varios meses. Se requeriría primero un reconocimiento aéreo del sector, y luego un levantamiento aéreo de un mapa del sector. Luego de ello varias patrullas tendrían que reconocer el terreno y descubrir, con los mapas ya procesados, el acceso más fácil. Después de esto varias patrullas tendrían que llegar a construir un campamento provisional para empezar las tareas de construcción[16].
De la misma manera, en la medida en que ambas fuerzas armadas hacen reconocimientos frecuentes de sus fronteras, la construcción de los destacamentos motivo del conflicto, por parte de las tropas ecuatorianas, debió haber sido un hecho detectado con mucha anticipación por los mandos peruanos[17]. Algo parecido ocurrió con el puesto peruano "Pachacútec", que fue detectado por las fuerzas armadas ecuatorianas en 1987, pero que implicó una acción diplomática y el riesgo de enfrentamientos militares recientemente en 1991.
Efectivamente, la construcción de este puesto peruano, ubicado a menos de ciento cincuenta kilómetros al norte de la zona del conflicto de 1995, estuvo a punto de provocar una crisis cuando las fuerzas armadas ecuatorianas deciden construir un puesto ecuatoriano a menos de cincuenta metros del destacamento peruano. El incidente se resolvió directamente entre los presidentes Borja y Fujimori, quienes decidieron evitar las hostilidades e instruir a sus cancillerías en ese sentido. La influencia de los mandos militares en esa ocasión fue eludida por la comunicación directa de ambos presidentes, y porque el proceso de toma de decisiones, al menos en el Ecuador, se concentró en un grupo extremadamente reducido de personas: el presidente, el ministro y dos asesores civiles[18].
El resultado de este proceso fue la firma de un "Acuerdo de Caballeros" que establecía una serie de procedimientos de conducta para prevenir choques entre patrullas y ciertas medidas de confianza, que no fueron suficientes para despejar las prevenciones de las fuerzas armadas ecuatorianas, dado que las tropas peruanas continuaron en sus posiciones[19]. El puesto Pachacútec, finalmente, fue bombardeado por los ecuatorianos y destruido en las hostilidades de 1995.
El Ecuador y el Perú han mantenido posiciones irreductibles en el conflicto limítrofe. La nulidad-inejecutabilidad del Protocolo, o la pretensión de salida soberana al Amazonas, se han enfrentado a la tesis de la legalidad absoluta del Tratado de Río, a la construcción militar de una frontera de fado y a la política de ninguna o mínimas concesiones por parte del Perú. Accidentes triviales como la posición de un destacamento o la localización de una patrulla, en estas condiciones, pueden desatar la violencia.
La causa coyuntural más importante en la inevitabilidad del conflicto tiene que ver con el sector en que se dieron los incidentes. La importancia es política, no solamente militar: la toma de posiciones físicas por parte de uno u otro Estado podía ser vital en la definición de sus tesis territoriales.
Efectivamente, la cobertura de puestos militares ecuatorianos en donde nace el río Cenepa, que luego corre hacia el Amazonas, al este de la cordillera del Cóndor, son centrales para los militares de ambos países. La presencia de uno u otro país en el sector implicaría una continuidad territorial para sus propias tesis, pues se trata de una zona ubicada al norte de la cordillera del Cóndor. Si el Ecuador logra mantenerse la frontera de facto construida por el Perú sería cuestionada también de facto. Si el ejército peruano tuviese la capacidad para controlar la zona y expulsar a los ecuatorianos, prácticamente habría consolidado su interpretación del Protocolo de Río de Janeiro. De ahí que la localización de los destacamentos disputados en 1995 haya sido disputada con tal violencia.
El Protocolo de Río de Janeiro plantea como límite una separación de aguas de los ríos amazónicos al suroriente de Quito sin mencionar a la cordillera del Cóndor. El Perú sostiene que esa cordillera es precisamente la división por sus altas cumbres. El Ecuador plantea que hay dos ramales de la cordillera, uno de los cuales son sus altas cumbres, en medio de los cuales corre el río Cenepa, cuya existencia se desconocía a la fecha de suscripción del Protocolo. Este río en la interpretación ecuatoriana aparece como la "salida" lógica a la divergencia y la continuidad territorial al Amazonas, aunque nunca ha sido propuesto oficialmente así.
El "descubrimiento" del Cenepa hizo notoria la existencia del otro ramal (también divisor de aguas) de la cordillera, y se produjo dos años después de que un oficial brasileño, Bras Díaz de Aguiar, pronunciara un fallo arbitral en el que sugiere trazar la frontera sobre las cumbres de la cordillera del Cóndor, por lo cual la posición ecuatoriana impugna este pronunciamiento.
En 1951, luego de que una misión geográfica estadounidense levantó cartográficamente información sobre la zona, dio cuenta de la existencia del río, el gobierno ecuatoriano planteó la "inejecutabilidad" y se retiró unilateralmente de la comisión internacional que fijaba los hitos. Quedaron sin demarcar 78 kilómetros, es decir, el 5% de 1.700 kilómetros ya señalados[20].
De ahí que la posesión de las vertientes del Cenepa es vital para sostener la frontera sin demarcar y forzar la renegociación, en el caso ecuatoriano, o concluir la delimitación de facto y cerrar definitivamente el límite, que es el interés peruano.
A estos antecedentes se suman imágenes completamente antagónicas de la historia que son asumidas en su función creadora de identidad nacional. El Ecuador y el Perú son entidades políticas que datan de la tercera década del siglo XXI, y se pretenden —a las puertas del siglo XXI— herederas de imperios y reinos milenarios, virreinatos o reales audiencias. Propietarias de héroes y conquistadores cuya vida se realizó en otro contexto, otro tiempo, otro mundo. La historia se ha retorcido para dar sentido al poder y la jurisdicción estatal. De esta suerte, el conflicto de 1995, por ejemplo, es explicado por voluntades que se desprenden de una errada lectura histórica[21].
Ahora bien, esta fijación por la posesión de tierras obliga a preguntarse: ¿Por qué la centralidad de lo territorial para ambos países? Pueden intentarse algunas reflexiones que sirvan para construir una respuesta. En primer lugar, territorio y contigüidad territorial son causas subyacentes de conflicto en la mayoría de guerras. Es un área sensitiva de las relaciones internacionales y tiene la capacidad de condensar un conjunto de temas, entre ellos poder y hegemonía (Vásquez 1993:123-152).
Si bien para el realismo clásico en la teoría de relaciones internacionales, así como para sus versiones sistémicas, la condición anárquica del orden internacional deja a los Estados-nación librados a su capacidad de autoayuda, y es la búsqueda de poder la razón de las guerras, la explicación del conflicto ecuatoriano-peruano tiene una expresión concreta: el territorio. No es el acceso a recursos que permitan la subordinación del otro país, pues las tierras en disputa no están desarrolladas, a pesar de que hay actividad minera. Es el territorio como fuente de identidad y, por lo tanto, como instrumento de legitimación del Estado lo que convoca las políticas exteriores de ambas naciones andinas. Los temas del conflicto no son política mundial, sino una secuencia de eventos que alrededor del territorio vuelven inevitable el uso de la fuerza (Ibíd., 124). No hay evidencias, en ninguno de los dos países, que sustenten la hipótesis de que el conflicto fue la prolongación de episodios domésticos[22].
La obsesión de estos estados andinos, particularmente del Ecuador, por prolongarse al Amazonas tiene que ver con razones geográficas y económicas que se remontan por lo menos al siglo XVIII. Efectivamente, el Ecuador y el Perú eran las colonias españolas de ultramar más lejanas de la metrópoli. Para poder acceder a Europa el comercio tenía que rodear el Cabo de Hornos por el sur del continente. La Amazonia fue vista por ambos países como la vía de continuidad hacia Europa, es decir, hacia el mercado mundial (A. Bonilla, 1993: 721-740). El caso es, sin embargo, que hacia mediados del siglo XX el Estado ecuatoriano simplemente no había integrado ni controlaba, ni siquiera conocía, el espacio nacional. Dinámicas económicas, entre otras el boom cauchero de las primeras décadas de este siglo, articularon la Amazonia en disputa hacia redes productivas y administrativas peruanas (Deler, 1987).
La dimensión territorial otorga sentido y legitimidad a la existencia no solamente de ambos gobiernos, o de sus fuerzas armadas, sino de los estados mismos. No hay que olvidar que Ecuador y Perú tienen los mismos antecedentes históricos coloniales, un proceso parecido a lo largo de los últimos ciento setenta años de inserción en la economía mundial y de construcción del poder doméstico. Sin embargo, son estados nacionales muy antiguos en el contexto de los últimos dos siglos, separados por fronteras y procesos políticos relativamente autónomos desde 1830. Sus poblaciones, a pesar de la retórica, han tenido instituciones diferentes, historias diferentes y se reconocen distintas.
La posibilidad de comprender la guerra pasa, entonces, por entender las particularidades del discurso nacional en cada país y la imagen que se tiene del otro, así como la percepción de la amenaza, porque siendo sociedades parecidas no son las mismas unidades políticas desde hace más de siglo y medio y uno de los más difundidos conceptos de guerra que existen es el de "la violencia organizada llevada adelante por unidades políticas en contra de otras" (Bull, 1977:184).
Pero esto lleva a otro punto de reflexión: ambos estados son soberanos en la medida en que ejercen la representación de sus sociedades en un espacio físico concreto. Sin embargo, los regímenes civiles de origen electoral en América Latina, y en el mundo andino, no necesariamente se construyen desde una soberanía que suponga representación y participación societal. Ciertamente ni Ecuador ni Perú cuentan con regímenes extraordinariamente participativos. Al estar ausentes estos elementos que llenan de contenido a la soberanía estatal, ésta privilegia al ejercicio de autoridad y posesión de territorio y por lo tanto su conservación, o acumulación, adquiere una fuerza simbólica mayor y un papel central en la legitimación de la existencia de la entidad estatal.
Las negociaciones entre las dos partes parecen ubicarse en una nueva época después de la suscripción del Acuerdo de Itamaraty. Este instrumento, pensado originalmente como un mecanismo para separar las tropas en conflicto, establece la creación de una misión militar y una zona desmilitarizada, pero sus implicaciones más profundas están contenidas en un artículo —el sexto— que llama a las partes para iniciar conversaciones con el objeto de solucionar los impasses subsistentes.
A lo largo de 1996 las posiciones de los dos estados se han articulado alrededor de este acuerdo en el sostenimiento de tesis tradicionales. Para el Ecuador, que reconoció el Protocolo de Río de Janeiro después de muchos años de haber sostenido que ese Tratado era nulo, este paso fue concebido como una oportunidad para retornar a la vieja tesis de la inaplicabilidad del Protocolo en toda la zona del río Santiago. En otras palabras, se cuestiona la frontera en la cordillera del Cóndor, que es la tesis peruana.
La discusión subterránea, a propósito de las sutilezas jurídicas, entre ambas naciones tiene que ver con la percepción de que el Acuerdo de Itamaraty puede ser, en realidad, un instrumento que abre cauces distintos para la negociación de aquéllos contemplados en propio Protocolo de Río de Janeiro.
Para algunos diplomáticos peruanos el problema pasa por la posibilidad de que el Acuerdo de Itamaraty haya logrado dos objetivos nacionales ecuatorianos: el primero, que el Perú reconozca la existencia de un problema en una frontera (de naturaleza territorial o demarcatoria, en todo caso un problema) que se presumía perfecta legalmente. Y el segundo, que se hayan podido abrir negociaciones sobre un tema que para el Perú también era cosa juzgada[23].
Para los diplomáticos ecuatorianos, su posición busca una solución global, total y conciliatoria del conflicto. La política exterior ecuatoriana vio en Itamaraty un medio para plantear su posición clásica de revisión del Protocolo y la consideración, jamás hecha explícita en medios diplomáticos, aunque sí en los militares, del acceso soberano al Marañón o Amazonas[24].
Cabe anotar que los combates de 1995 involucraron a todos los destacamentos de ambos países del área del Alto Cenepa, usando apoyo aéreo de bombarderos y helicópteros artillados, así como permanente fuego de morteros. La información de ambos lados es contradictoria: las bajas, materiales y humanas, anunciadas por los gobiernos no coinciden, ambos estados anuncian simultáneamente que ganaron la guerra, y el presidente peruano declara unilateralmente el alto al fuego el 15 de febrero[25]. Se suscribe el 17 un acta de paz, pero las hostilidades continúan hasta el 27 de ese mismo mes, luego de intensas y largas gestiones diplomáticas de los países garantes: Argentina, Brasil, Chile y Estados Unidos[26]. El Ecuador había sostenido que continuaba en posesión de los destacamentos y el Perú que los tomó. Los garantes jamás precisaron qué fue lo que ocurrió en realidad. Una fuerza multinacional se estableció en la zona disputada.
Esos datos implican que el Acuerdo de Itamaraty no resolvió la violencia. De hecho, un segundo paso de la negociación fue la suscripción de una nueva declaración hecha en Montevideo, suscrita por los cancilleres que se encontraron allí para la posesión del nuevo presidente uruguayo. Esta declaración básicamente ratifica la de Itamaraty y reitera el compromiso de cesar el fuego. En otras palabras, no hay nada nuevo. Simplemente el reconocimiento de que la Declaración de Paz no fue respetada y la voluntad de los garantes de intervenir en el proceso de negociación. Para el Ecuador la Declaración de Montevideo supuso un llamado de atención al Perú, que a su juicio no cumplió lo acordado en Brasil y reinició las hostilidades[27].
La negociación continúa en varios episodios, algunos de ellos informales, como la visita al Ecuador del presidente Fujimori en septiembre de 1995[28], y otros institucionales, que fueron las reuniones de la Momep y de los funcionarios de países garantes. Justamente, uno de los temas presentes permanentemente en la agenda ha sido el procesamiento de los tópicos militares. De hecho, el contexto implicó un clima de extrema desconfianza entre los militares de ambos países, tanto que los observadores internacionales de la Momep no descartaron recurrir a la opinión pública e incluso a la amenaza de suspender sus operaciones como arma para poder realizar su misión pacificadora[29].
Los problemas en el área desmovilizada no han dejado de surgir. Los militares ecuatorianos tienen la percepción de que sus contrapartes peruanas no han tenido buena fe. Para ellos, no sólo que el ejército del Perú no se ha desmovilizado, sino que ha incrementado su presencia en los alrededores de la zona del conflicto, construyendo nuevos puestos en el llamado fuerte divisorio que les permiten controlar el valle del río Coangos, muy cerca de la zona en disputa. Esta opinión es compartida por autoridades diplomáticas, quienes además ven con preocupación las dinámicas recientes de adquisición de armamentos[30].
Estas preocupaciones se hicieron públicas en marzo de 1996 y coincidieron con iguales percepciones de desconfianza por parte del Perú, que denunció la desaparición de un ciudadano y actos hostiles por parte del gobierno ecuatoriano[31].
Fue precisamente en marzo cuando ambos países hicieron la entrega de los "impasses subsistentes" para dar cumplimiento a lo establecido por el Tratado de Itamaraty. El Ecuador planteó, entonces, explícitamente su reivindicación territorial que suponía el cuestionamiento del Protocolo en la zona del río Santiago y la cordillera del Cóndor, y el acceso soberano al Marañón Amazonas[32]. Para el Perú, los impasses consisten básicamente en problemas de demarcación.
La entrega de la lista de los impasses evidencia la reiteración de las tesis tradicionales por parte de ambos estados. En términos reales, más allá de la voluntad expresa de negociar manifestada en repetidas ocasiones por ambos gobiernos, con ocasión de la Cumbre Andina de Trujillo, en donde estuvo el presidente ecuatoriano Duran Bailen, o en la de Cochabamba, adonde asistió Abdalá Bucaram, las políticas exteriores se reproducen en la consolidación de posiciones que en apariencia continúan siendo irreconciliables.
Con estos antecedentes el proceso llega a Buenos Aires en donde las partes deben acordar procedimientos para desarrollar las negociaciones planeadas que deberían comenzar en 1996, en Brasilia. Aparentemente, no fue necesario un documento formal, o no hubo el consenso necesario para ello, pero los diplomáticos de los países garantes y de las partes en conflicto emiten por toda declaración un comunicado de prensa, que garantiza la participación de los garantes, reconoce el espíritu del Protocolo de Río como marco de las deliberaciones.
Un elemento importante de la negociación es que las partes otorgan capacidad a los garantes para que hagan sugerencias o incluso, exhortaciones. Si hubiese acuerdo, las dos naciones podrían, incluso someterse a una de las sugerencias de los garantes. De hecho, este punto, que fuera muy criticado en Perú por la oposición, potencialmente brindaría a los garantes el papel de árbitros, aunque jurídicamente no se reconozca esa calidad. En el Ecuador, en cambio, las críticas a la negociación vinieron del hecho de que se haya reconocido el Protocolo como único marco de las negociaciones, limitando de esta manera la capacidad de maniobra del Ecuador y desechando una iniciativa muy popular en el Ecuador: la tesis de arbitraje de terceros que fuera planteada por el presidente Borja mencionando al Papa como posible mediador[33].
El episodio final de las negociaciones se produce en Santiago. Las partes acuerdan empezar el tratamiento de los impasses y se establece que ninguna de ellas vetará las propuestas de la otra. En resumidas cuentas, que se tratarán todos los problemas. Las consecuencias de esto son que el Perú y el Ecuador tendrán al menos la posibilidad de oírse.
El Acuerdo de Santiago fue duramente criticado en el Perú. El temor radica en que la posición ecuatoriana, de hecho, plantea un cuestionamiento de fondo de la aplicabilidad del Protocolo de Río de Janeiro y sostiene la tesis de que la frontera debe delimitarse, es decir que hay que trazar la línea, mientras que para el Perú el problema es de "demarcación", o sea, solamente queda por ejecutar una frontera ya establecida y colocar los hitos en 78 kilómetros.
La imagen de nación que los estados de Ecuador y Perú han construido se cimienta en un conjunto de creencias procesadas por un discurso que hace de la historia nacional una metáfora de su propia identidad. La frontera entre ambos estados es un signo cuya lectura abre un campo de significaciones en disputa. Las políticas que se emanan en nombre de la seguridad de los estados responden a un proceso de interpretación, de otorgamiento de sentido al código que se construye alrededor del mapa, antes que a un proceso de verificación[34].
Este trabajo plantea como hipótesis que el código en disputa es la imagen de los mapas, los mismos que atribuyen capacidades de ejercicio de poder, construyen el escenario de la soberanía, a las instituciones estatales.
El proceso de negociaciones posterior al conflicto evidencia la permanencia de algunas de las causas de la violencia en 1995. Efectivamente, las negociaciones alrededor del conflicto han priorizado una visión política del mismo, que sigue informada por las viejas obsesiones jurídicas e históricas.
El imaginario nacional de los dos países continúa informando políticas exteriores contradictorias e irreconciliables respecto del tema. Cierto es que hay la disposición de negociar y que están sentados a la mesa, pero ninguno de los dos Estados ha expresado en sus propuestas la posibilidad de hacer una concesión de fondo o de reducir las aspiraciones nacionales. El Ecuador ha vuelto a insistir en la salida soberana al Amazonas y en la renegociación de una parte importante de la frontera, y el Perú ha reiterado su vieja posición de consolidar el Protocolo por la interpretación de Díaz de Aguiar, impugnada por los ecuatorianos.
El éxito de las negociaciones, desde esta perspectiva, no parece estar garantizado. El fantasma de un nuevo conflicto no ha desaparecido. No hay que olvidar que los incidentes de 1995 fueron los más intensos de la historia de los dos países, más violentos y más costosos incluso que los de la guerra de 1941. Un nuevo episodio puede ser incluso peor.
El conflicto entre el Ecuador y el Perú no involucra sólo a los funcionarios, ni siquiera a las instituciones de ambos estados, sino a ambas sociedades. Su solución cruza temas como democracia y expectativas materiales. La construcción del consenso pasa no sólo por la necesidad de revisar las imágenes históricas y jurídicas que informan la política exterior de ambos países, sino por construir una base tangible, económica, por ejemplo, que genere nuevos valores y percepciones en ambos pueblos respecto de sí mismos y de los vecinos. Implica medidas de confianza mutua con grados de control y credibilidad y, además, la permanencia por algún tiempo de la presencia de los garantes.
Las prácticas políticas de los estados nacionales se pueden entender no sólo como el resultado de la interacción de intereses racionales, sino también como la producción de sentido, posición, valores e identidades en el plano simbólico. Es el caso de la competencia narrativa en la interpretación de la frontera entre Ecuador y Perú. Esta producción de sentido no está desligada de la competencia por la locación de recursos y la consecución de objetivos, que es la racionalidad de la disputa interestatal por territorio. Por el contrario, es su base fundante, donde es posible observar y analizar los intereses como construcciones simbólicas histórica y estructuralmente situadas, y no como "intereses" abstractos, permanentes y ahistóricos.
[1] La literatura fundamentada en las teorías discursivas de Foucault y los textos de Baudrilard admiten esta noción
[2] El pensamiento postestructuralista se basa en raíces intelectuales de distintas vertientes, provenientes de la lingüística tardía, pasando por reapropiaciones de la filosofía de Nietzsche, de ciertos elementos de la sociología weberiana, así como de reflexiones provenientes de la Escuela de Frankfurt y la Teoría Crítica, hasta llegar a los "nuevos filósofos", Foucault, Derrida y Habermas (George y Campbell, 1990: 272-275) (Rosenau, 1993:12-14).
[3] El interés nacional ecuatoriano se resume en su pretensión de una salida soberana al río Amazonas, mientras que el peruano en el cierre de la frontera, según su propia interpretación del Protocolo de Río de Janeiro. Véase, Hermosa, 1996. Las Fuerzas Armadas del Perú, s.e. Lima.
[4] Dominación y Hegemonía no son lo mismo; la primera enfática el componente coercitivo, mientras la segunda noción pone especial acento en los factores de unidad y liderazgo intelectual y moral de un determinado grupo social, de interés (o, en el Orden Mundial, de Estados) sobre el conjunto de los participantes en el sistema. Recuperando una noción gramsciana, hegemonía es "consenso acorazado de coerción", en el corazón de todo proceso hegemónico se encuentran los elementos con sensuales. La dominación, o control coercitivo sólo alude al aspecto puramente físico-material de un poder para compeler a otros poderes a comportarse de una u otra manera. Una discusión interesante, en la que se presenta un análisis de la noción hegemónica y sus usos en la teoría crítica de las relaciones internacionales se puede encontrar en Cox (1986; 204-254).
[5] Véase Adrián Bonilla, 1996, "Región y elecciones en el Ecuador", en Que hacer, Lima.
[6] Adrián Bonilla, 1994, "National Security Decision-Making in Ecuador. The case of the War on Drugs", tesis doctoral defendida en la Universidad de Miami, Coral Gables.
[7] Rafael Quintero y Erika Silva, 1991, Ecuador. Una nación en ciernes: Flacso-Corporación Editora Nacional, Quito.
[8] David Maries, 1996, "Deterrence Bargaining in Ecuador and Peru's Enduring Rivalry", papel presentado originalmente en la Conferencia Deterrence after the Cold War: Theoretical Perspectives and Policy Implications of Enduring Rivalries", Naval Postgraduate School, Monterrey, California.
[9] La circulación de sentido se remite a los modelos de emisión y reconocimiento (aprehensión o consumo) de significados y no meramente a la producción y recepción del mensaje, ya que el discurso político no es un hecho puramente comunicacional, sino que también se constituye como un dispositivo destinado a operar sobre la realidad y transformarla en uno u otro sentido, de acuerdo con las necesidades, intereses, demandas y percepciones del emisor (Veron y Sigal, 1985; pp. 11 y ss.
[10] Esta premisa se encuentra insinuada a lo largo del pensamiento de Foucault. Es parte de un debate largo antiguo de la lingüística, prácticamente desde la exposición de la teoría sobre la economía política de las significaciones de Saussure, y forma parte constitutiva de la obra de Roland Bartres. Resúmenes generales de la historia de la formulación de esta premisa pueden encontrarse en los trabajos de Pauline Rosenau (1990, cap. II); y Madan Sarup (1993; caps. 2; 33; y 7).
[11] Una función similar al Tahuantinsuyo cumple también el "Reino de Quito", una confederación de tribus indígenas, de cuya existencia no hay pruebas, creada por el historiador colonial Juan de Velasco.
[12] Un resumen muy informado de los hechos históricos previos al conflicto de 1995 puede encontrarse en Ronald Bruce St. John, 1994, "The Boundary Between Ecuador and Peru", Boundary and Territory Briefing 1/4, University of Durham, U.K. Véase también la cronología elaborada por David Scott Palmer, 1996, "Missed Opportunities and Misplaced Nationalism: Continuing Challenges to Multilateral Peacekeeping Efforts in the Ecuador-Peru Border Conflict". Paper presented at the Conference "Multilateral Approaches to Peacemaking and Democratization in the Hemisphere", North South Center, University of Miami.
[13] Adrián Bonilla, 1996, "Proceso político e intereses nacionales en el conflicto Ecuador-Perú", en Nueva Sociedad, no. 143, Caracas (37-39).
[14] Una interesante relación de la función cohesionadora de la imagen limítrofe se halla en el trabajo de María Helena Porras, 1995, "Nuevas perspectivas entre la historia territorial del Ecuador y del Perú: crítica de los textos escolares de historia de límites", reproducido en Percy Cayo et al., Ecuador. El vecino conflictivo, Cusco; Cepar.
[15] Una descripción sistemática de las estrategias de ambos países y los antecedentes de las mismas durante un conflicto puede encontrarse en David Mares, 1996, "Deterrence Bargaining in Ecuador and Peru's Enduring Rivalry". Papel presentado originalmente en la Conferencia Deterrence after the Cold War: Theoretical Perspectives and Policy Implications of Enduring Rivalries", Naval Postgraduate School, Monterrey, California.
[16] Entrevista con el general Richelieu Levoyer, ex comandante general de las Fuerzas Armadas ecuatorianas y comandante de las operaciones durante los incidentes de 1981. Quito, agosto, 1996.
[17] Ibíd.
[18] Véase Patricia Borja, 1996, "Proceso de toma de decisiones el política exterior. El conflicto de 1991". Tesis de maestría Flacso- Ecuador.
[19] David Mares, op. cit., p. 26.
[20] Análisis semanal, año XXV, no. 6, p. 47, Guayaquil, febrero 10 de 1995.
[21] El conflicto del 95 sería causado en esta interpretación por el retiro del Ecuador de la comisión demarcatoria en 1949. Véase González Manrique, 1995.
[22] Los vínculos entre la política doméstica y el conflicto internacional han sido estudiados por Harvey Starr, 1994, "Revolution and War. Rethinking the Linkage Between Internal and External Conflict", en Political Research Quarterly, vol. 47, no. 2.
[23] Entrevista al exembajador en Ecuador Felipe Valdivieso en Semana, 10-17 noviembre, 1996.
[24] Galo Leoro F. 1996, Informe a la nación, t. II. Quito: Ministerio de Relaciones Exteriores.
[25] Mientras el gobierno peruano reclama haber tomado los tres destacamentos, el ecuatoriano, hasta el día del cese de las hostilidades informa mantenerlos en su posesión. Los observadores militares de los países garantes se negaron a atribuir la victoria a alguno de los ejércitos.
[26] El Acuerdo de Paz de Itamaraty básicamente implica el retiro y concentración de tropas de ambos países a puestos fronterizos que no estaban impugnados y la presencia de observadores militares de los países neutrales en la zona y los puestos en disputa, así como la enunciación del deseo de empezar negociaciones a largo plazo para solucionar los puntos pendientes (documento original, Ministerio de Relaciones Exteriores, Quito, fechado el 17 de febrero de 1995).
[27] Galo Leoro, Informe a la nación 1994-1995. Quito: Ministerio de Relaciones Exteriores (p. 31).
[28] Amplios reportajes del evento fueron cubiertos por la prensa ecuatoriana. Véase especialmente El Comercio, 5 y 6 de septiembre, 1995.
[29] Glenn Weidner, 1996, "Peacekeeping in the Upper Cenepa Valley: A Regional Response to Crisis", trabajo presentado en la Conferencia Peacemaking and Democratization in the Hemisphere, North Souths Center, University of Miami. El autor comandó la primera misión de observadores militares.
[30] Entrevistas al coronel Carlos Badillos, jefe de Relaciones Públicas de las Fuerzas Armadas (Quito, agosto, 96), al general Paco Moncayo, comandante general del Ejército (Quito, noviembre 1996), y al embajador Alfredo Luna, director de Soberanía de la Cancillería ecuatoriana (la información no puede citarse).
[31] Véase La República, Lima, 6 de marzo de 1996, para el caso de la desaparición. El Comercio, Lima, 27 de marzo recoge la información sobre las denuncias ecuatorianas.
[32] Lista original de los impasses subsistentes, publicada también en Leoro (1996).
[33] Entrevista con el excanciller Alfonso Barrera Valverde (Quito, agosto, 1996). En la época del conflicto del 81 cuando este funcionario dirigía el Ministerio de Relaciones Exteriores, la diplomacia ecuatoriana, según su versión, llamó "amigos" a los garantes, pudo discutir el problema con el Perú en la OEA y logró el cese al fuego sin reconocer el Protocolo de Río. El punto es que en esa ocasión hubo un éxito total de las armas peruanas en las operaciones de desalojo.
[34] La idea de contraponer las nociones de verificación e interpretación es de James Der Derian, quien deconstruye los temas del espionaje, el terror, la velocidad en la decisión, como relatos paralelos a la diplomacia. Véase Der Derian, 1992, cap. I.