GLOBALIZACIÓN EN EL SUR: PROBLEMAS PARA SOSTENER Y PROFUNDIZAR LA INTEGRACIÓN EN AMÉRICA LATINA
María Eugenia Mujica San Martín
Investigadora del Centro de Estudios Internacionales, Universidad de los Andes.
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24-34
01/10/1997
01/10/1997
La globalización está creando un mundo crecientemente interconectado en el que las fronteras nacionales son cada vez menos importantes; y está generando tanto posibilidades como problemas. (Boutros-Ghali 1996,2)[2].
El fenómeno de la globalización se define generalmente desde el punto de vista económico, como la intensificación repetida e insistente de las interconexiones e interrelaciones estatales. Cox (1992), por ejemplo, define la economía global como el sistema generado a raíz de la globalización de la producción y las finanzas. Desde otros puntos de vista, la globalización es conceptualizada como la intensificación de las relaciones culturales, económicas, políticas y sociales, más allá de las fronteras de los países (Holm y Sorensen 1996,1). Una visión más general afirma que globalización es un proceso social en el que disminuyen los constreñimientos geográficos de los acuerdos sociales y culturales, y en el que la población se da cada vez más cuenta de que esto está ocurriendo (Waters 1995). En este sentido, se afirma que la globalización no universaliza lo occidental, sino que cada conjunto de acuerdos sociales establece una posición en relación con el Occidente. Por lo tanto, en las agendas nacionales se incorporan puntos que establecen la relación de los estados con temas como el libre comercio, el neoliberalismo, la formación de bloques regionales, y el triunfo de la democracia. La idea de que la globalización lleva a posicionamientos relativos (Waters 1995) está relacionada con los argumentos que afirman que la misma tiene formas e impactos desiguales (Holm y Sorensen 1996) en términos de intensidad, profundidad, y alcance geográfico. Extendiendo la presente argumentación a los mayores extremos, se puede afirmar que el impacto de la globalización es desigual hasta el punto de resaltar las diferencias más atomísticas entre los individuos, y por lo tanto incrementar su vulnerabilidad ante las distintas transformaciones del sistema global. En un punto intermedio, se tiene que los impactos desiguales de la globalización —su multidimensionalidad— pueden producir convergencias de actores medios —los estados— con respecto a criterios como cercanías geográficas, macroidentidades sociales o culturales, organizaciones políticas, etc. En ese sentido, se tiene que a la vez que la globalización atomiza las diferentes unidades del sistema internacional debido a sus impactos desiguales, también promueve la unión de los Estados en función a aspectos mencionados anteriormente. Por lo tanto, las regiones —definidas desde diferentes ámbitos: económicos, geográficos, culturales, sociales, políticos— adquieren importancia como actores del sistema[3].
En el caso específico del Sur de América Latina (y de las comunidades andinas y del Cono Sur), al igual que en otros sectores del mundo en desarrollo, los impactos fragmentadores de la globalización pueden ser muy altos, llevando a la mayor "periferización" de las zonas más marginadas (Cox 1992). Sin embargo, aunque posiblemente de manera retardada, los efectos de la globalización también promueven la integración subregional. Debido a ello, resulta de suma importancia el plantear una serie de preguntas acerca del proceso y los efectos del juego integración/fragmentación (Cox 1992; Zurn 1996) en América del Sur. Por otro lado, se sugiere que el estudio de los efectos de la globalización debe combinarse con discusiones sobre las posibilidades de profundizar la integración dados los intereses de potencias hegemónicas a nivel regional. En este sentido, existe la duda sobre si la presencia del hegemón intensifica o precluye la profundización de la interdependencia interestatal por medio de la institucionalización de mecanismos integradores. Identificando al Brasil como potencia hegemónica regional, por ejemplo, se generarían preguntas acerca de su rol en la extensión del proceso de integración a ámbitos que van más allá de lo comercial, no sólo al interior del Cono Sur, sino también en las relaciones de esta subregión con la andina.
El objetivo del artículo es utilizar algunos acercamientos teóricos a la globalización y al regionalismo para dar nuevas perspectivas sobre los procesos de integración en el Sur de América Latina, para lo que se enfoca en los casos del Mercado Común del Sur (Mercosur) y la Comunidad Andina (CAN). La segunda sección analiza la evolución de Mercosur y CAN dentro de la dinámica de la globalización, haciendo referencia explícita al segundo regionalismo. Dicha sección identifica el desarrollo de Mercosur y la revitalización de la CAN como efecto u ocurrencia simultánea del/al proceso de globalización, mas no la creación del Grupo Andino. La tercera sección explora la posibilidad de profundizar el proceso de integración a la luz de una vinculación teórica entre hegemonía y cooperación. La cuarta sección analiza las posibilidades de sustentabilidad de la integración del Sur utilizando el concepto de nuevo regionalismo, y estudiando la erosión potencial de sus bases como producto de la globalización.
Al afirmar que los efectos de la globalización son desiguales, se acepta que no hay una grand vision del modelo. Más bien, se da una diferenciación tanto en unidades como de percepciones. Dichas unidades pueden ser referidas predominantemente como regiones, debido a la posibilidad mayoritaria de que la globalización desemboque en una variedad de procesos que son menos que geográficamente globales (Holm y Sorensen 1996,6). En este sentido, existirían tres opciones que involucrarían lo global y lo regional. En primer lugar, se afirmaría que la regionalización de hecho es un efecto por default de la globalización, y que los procesos de institucionalización u organización formal son posteriores a la misma. En segundo lugar, se podría proponer que las decisiones políticas de liderar o involucrarse en procesos de integración son determinadas en su totalidad por los impactos fragmentadores y diferenciadores de la globalización en la estructura del sistema[4]. En este sentido, ambas opciones serían totalmente deterministas en función de la estructura. En contraposición a las mencionadas, una tercera opción se inclinaría a dar prioridad a la agencia: los impactos diferenciados de la globalización llevarían a que la autoridad supraestatal regional, y en últimas los Estados (si se consideran los impactos más diferenciadores), se convirtiesen en una especie de correas de transmisión de lo global a lo local, actuando como "filtros" del proceso (Holm y Sorensen 1996; Cox 1992). En otras palabras, los Estados se internacionalizarían, volviéndose "agencias" de ajuste de las políticas domésticas a las exigencias de la economía global (Cox 1992). La imagen del Estado como filtro es sumamente útil para explicar las variaciones en los procesos y resultados de la adopción de políticas de ajuste neoliberal, apertura y regionalización en la mayoría de naciones latinoamericanas. La nueva estructura internacional caracterizada por la globalización determina —siguiendo un enfoque de raíces estructuralistas— la implementación de políticas que convergen con el proceso globalizador e integrador. Las diferencias en las magnitudes y formas de la dinámica neoliberal, en esta explicación, responderían al hecho de que el Estado, como filtro, dejaría espacio para las decisiones del agente (dentro de la estructura de globalización establecida). Sin embargo, aun cuando el agente tiene más libertad que en las opciones anteriores, no se toma en cuenta el poder explicativo de las estructuras internas de los Estados —en términos de economía, regímenes políticos, relaciones Estado-sociedad, relaciones Estado-mercado, etc.— en la obtención de resultados divergentes ante los mismos estímulos.
En este sentido, se está ante el vacío reconocido por el debate "agente-estructura" en la teoría de relaciones internacionales[5]. Por un lado, se tiene que la situación de globalización catalizaría una serie de elementos estructurales que darían pie a la regionalización internacional. Por otro, los Estados en sí mismos tendrían cierto albedrío para tomar decisiones referidas a la integración. La revisión histórica de la formación del Grupo Andino y el Mercosur como procesos integracionistas del Sur puede ser útil para evaluar la viabilidad de estas propuestas teóricas. Ambos procesos son relacionados usualmente con los esquemas de regionalismo abierto propuesto por la Cepal. Este organismo denomina "regionalismo abierto" al proceso que surge de conciliar [...] la interdependencia nacida de acuerdos especiales de carácter preferencial y aquélla impulsada básicamente por las señales del mercado resultantes de la liberalización comercial en general. (Cepal 1994: 437)[6]. En otras palabras, el regionalismo abierto en cierta forma concilia los impactos de la globalización con los acuerdos comerciales anteriores, que no necesariamente habían sido diseñados para una economía internacionalizada. Bhagwati (1992) diferencia el regionalismo abierto (o segundo regionalismo) del primer regionalismo, en el que se puede ubicar la primera etapa del Grupo Andino. De acuerdo con este autor, el primer regionalismo nunca tuvo éxito fuera de los linderos de la Comunidad Europea. Entre las razones planteadas se encuentra la falta de interés de los Estados Unidos —el hegemón regional— por promover el regionalismo en América y la Cuenca del Pacífico[7], y la utilización del regionalismo por parte de los países en desarrollo para promover esquemas cerrados de industrialización por sustitución de importaciones (Bhagwati 1992; Cable 1994). El segundo regionalismo, por otro lado, tiene muchas más perspectivas y lecciones de éxito como consecuencia de las exigencias de la globalización, el apoyo para la formación de bloques regionales por parte de organismos como las Naciones Unidas y la Organización de Estados Americanos, la nueva conciencia norteamericana de que el regionalismo puede ser complementario al multilateralismo[8], y el éxito renovado de Europa como bloque de integración.
La división de las olas regionalistas en función de su ubicación cronológica permite afirmar que mientras que la segunda es simultánea (o un producto del) al proceso de globalización, la primera se desarrolla en un contexto de bipolaridad impuesto por la Guerra Fría. En este sentido, mientras Mercosur puede ser concebido como un producto de la globalización, ello no ocurre con la primera fase de evolución del Grupo Andino. Por lo tanto, en términos de los efectos contradictorios de fragmegración de la globalización, ello podría haber determinado mayores posibilidades de institucionalización, legitimidad y sustentabilidad del Grupo Andino inicial, debido a la inexistencia de efectos de fragmentación. Sin embargo, el fracaso de la ola integradora andina hasta la década de los ochenta, muestra que no hubo la voluntad ni la capacidad —por parte de los gobiernos, las élites políticas, y las sociedades de los países andinos— para consolidar el proceso y cumplir el sueño bolivariano.
El Grupo Andino (GRAN) fue creado en 1969 como una entidad subregional de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio, Alalc), debido a la insatisfacción de los países miembros —Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador, Perú y Venezuela— con el funcionamiento del mecanismo de integración hemisférica (Inotai 1994: 59)[9]. Su objetivo original fue crear una zona de libre comercio y una unión aduanera que sentasen las condiciones para desarrollar un mercado común[10]. A diferencia de los nuevos acuerdos de integración, el GRAN se basó en la industrialización por sustitución de importaciones y en un esquema estado-céntrico. Adicionalmente, las políticas económicas de cada país fueron muchas veces clientelistas, dieron paso a la corrupción, no supieron aprovechar eficientemente las riquezas provenientes de los recursos naturales, y discriminaron a la inversión extranjera. Ante este panorama, las acciones del GRAN fueron muy limitadas; después de un período de cooperación muy corto, los países abandonaron el proyecto en medio de la desilusión (Inotai 1994: 59; Ocampo 1993: 31).
A mediados de la década del ochenta (y con mayor peso a inicios de los noventa), los efectos de la globalización a nivel mundial ya promovían la voluntad de aplicar el regionalismo abierto (Fuentes 1993)[11]. Ello fue acompañado por la adopción de reformas neoliberales postuladas por el consenso de Washington en muchos países de América Latina, los cuales se volcaron hacia el reino del libre mercado, dictando políticas de apertura y liberalización de los mercados. A diferencia de los esquemas utilizados en la década del setenta, en los que se daba primacía al desarrollo hacia adentro y a la sustitución de importaciones, los nuevos modelos orientados hacia el mercado facilitaron la consolidación de zonas de libre comercio, la adopción de nuevos acuerdos subregionales, y la profundización de "acuerdos de alcance parcial[12]".
En diciembre de 1986, por ejemplo, los presidentes andinos anunciaron un programa para finalmente liberar el comercio en el Grupo Andino y formar una unión aduanera. En la reunión de las Islas Galápagos se decidió que la liberación comercial entre Perú, Colombia y Venezuela culminaría en 1993, y la de Ecuador y Bolivia en 1995; que los mecanismos de excepción existentes se eliminarían gradualmente; que en 1992 se definiría un arancel externo común (para adoptarse en 1997 y 1999, respectivamente); y que se revisarían los programas industriales para hacerlos más funcionales (Ocampo 1993: 45).
Mercosur también se originó en esta época de mediados de los ochenta. Su establecimiento se remonta a la firma del Acta de Iguazú entre Argentina y Brasil en 1985, y al Programa de Integración y Cooperación Económica (PICE)[13] de julio de 1986, el cual inició un proceso de apertura bilateral negociada (Bouzas 1995; Foders 1996; Sanguinetti 1994; SELA 1995) en el seno de la Aladi[14]. A partir de la instauración del PICE sé sucedieron una serie de negociaciones[15] que concluyeron en la firma del Tratado de Asunción (marzo 26, 1991)[16] por medio del cual se instauró el Mercado Común del Sur formado por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Los objetivos del Tratado se fundaron en el principio de reciprocidad de los derechos y las obligaciones y en la igualdad de los socios, aunque posteriormente se dieron excepciones temporales para Uruguay y Paraguay (SELA 1995: 30). A pesar de que las negociaciones iniciales sólo incluían a Argentina y Brasil[17], estos dos países se reunieron con Uruguay y Chile en Brasilia en 1990 a instancias de Uruguay, y se decidió incorporarlos al tratado. De acuerdo con algunos autores, la inclusión de Uruguay y Paraguay (este último fue invitado a unirse al reinstaurarse la democracia) respondió a razones políticas (Sanguinetti 1994: 4), aunque también se puede aducir que pesaron los móviles económicos, puesto que estos países destinaban un gran porcentaje de sus exportaciones a Argentina y Brasil. Si bien formalmente el Mercosur avanzó en la firma de tratados e inclusión de miembros, los graves problemas económicos de Argentina y Brasil en la segunda mitad de la década de los ochenta, así como la erosión de la credibilidad de los presidentes Alfonsín y Sarney desembocaron en un estancamiento real del proceso de integración en esta época.
A inicios de los noventa ambos procesos se revitalizaron y adquirieron nuevos ímpetus, aunque también nuevos problemas. En el caso del GRAN, entre 1990 y diciembre de 1991 hubo reuniones en La Paz, Caracas y Cartagena, en las que se decidió acelerar la conformación de un área de libre comercio para enero de 1992, y julio de 1992 en los casos de Ecuador y Perú, y la definición del arancel externo común (AEC) para la misma fecha[18]. En esas reuniones se aprobó la estructura del AEC, que debía ser aplicado por los países a más tardar el 31 de diciembre de 1993[19]. El 30 de septiembre de 1992 se culminó la zona de libre comercio entre Colombia, Bolivia, Ecuador, Perú y Venezuela, sin el éxito previsto debido a divergencias en cuanto a objetivos comerciales y a problemas internos de los países[20]. De la misma manera, el avance de Mercosur no estuvo exento de problemas. Hubo dificultades para determinar un AEC debido a las inmensas divergencias en el tamaño y la situación económica de los países; asimismo, surgieron problemas en los países más pequeños —Uruguay y Paraguay— causados por el temor de éstos de ser devorados por Brasil. En consecuencia, se retrasó el cronograma y se establecieron una serie de excepciones.
La literatura en torno a la teoría de la estabilidad hegemónica (Klindenberger; Gilpin 1987) relaciona la cooperación y los procesos de integración con la presencia de un hegemón, que se ocupa de mantener el orden económico e indirectamente el político. Debido a ello, de acuerdo con esta teoría, en el período de la Guerra Fría se dio una vinculación entre las organizaciones regionales y la presencia de un hegemón. Con el fin de la guerra y el discutido declive de la hegemonía norteamericana, el escenario cambió radicalmente, y con él, parte de la explicación del regionalismo. En este sentido, se hacía necesario crear un futuro post-hegemónico que promoviese intercambios pacíficos. A este respecto, algunos autores afirman que el fin de la hegemonía puede tener connotaciones positivas para la cooperación y la paz (Keohane 1984; Crone 1993), mientras otros argumentan que la hegemonía es una condición necesaria para que se den los objetivos mencionados.
En este artículo se argumenta que la teoría de la hegemonía regional puede modificarse ligeramente[21] para explicar el deseo de Brasil —una potencia hegemónica subregional— de formar una Zona de Libre Comercio de América del Sur[22]. Siguiendo esta línea de pensamiento, se presenta la siguiente hipótesis: la existencia de Brasil como potencia hegemónica subregional permite, a lo máximo, el estrechamiento de los lazos interdependientes a nivel económico, mas no la profundización de la integración, debido a que no facilita la consolidación de instituciones internacionales[23]. Entonces, si bien se puede hablar de un regionalismo basado en la cooperación comercial, también se puede sugerir que los elementos de profundización, como la cooperación y regionalización en otros temas —por ejemplo, el medio ambiente—, la participación intraestatal de la sociedad civil en las decisiones relacionadas con la integración, y la creación de una sociedad civil regional serán tareas difíciles de lograr. Ello resulta negativo para el resto de países pequeños que conformarían la región, debido a que es precisamente la cooperación y regionalización de temas adicionales a los aspectos económicos —medio ambiente, recursos energéticos, narcotráfico— los que ellos deben utilizar como estandartes para incrementar su poder relativo en negociaciones internacionales.
Más allá de la contextualización de los procesos de integración del Sur en el panorama del regionalismo abierto, es deseable explicarlos dentro del concepto nuevo regionalismo. Se denomina de esta manera a la segunda ola de cooperación surgida en los años ochenta luego del fracaso de los procesos de integración de la década del setenta, y a raíz del fin de la Guerra Fría y de la transición hacia un orden mundial multipolar (Hettne 1994: 1). El nuevo regionalismo se caracteriza por ser comprehensivo, multidisciplinario, espontáneo y generado desde abajo[24]. Asimismo, da un énfasis mayor a las cuestiones políticas y sociales, sin desconocer la importancia de la integración económica.
Según esta perspectiva, la regionalización depende del contexto histórico y de los conflictos subyacentes a la región. En este sentido, se enfatiza el desarrollo de la identidad y del awareness regional; la cohesión regional y la cooperación se dan en la medida en que haya un sentido de comunidad durable y sostenido basado en la confianza mutua, el conocimiento, el aprendizaje, la lealtad y la identidad compartida (Keohane 1993; Hurrell 1995). Debido a ello, las formaciones regionales adquieren la cualidad subjetiva de "comunidades imaginadas" (Hettne 1994:1)[25].
El nuevo regionalismo se basa en el enfoque constructivista o reflexivo de las relaciones internacionales, el cual parte del estudio sociológico de las instituciones. Sus principios son los siguientes: (i) las estructuras fundamentales de la política internacional son sociales; (ii) las estructuras —con los elementos de conocimiento compartido, recursos materiales y prácticas— moldean las identidades de los actores más que su comportamiento; y (iii) los intereses estatales están en gran parte construidos por las estructuras sistémicas, y no son exógenos a las mismas (Wendt 1995,73). Las estructuras sociales están definidas por entendimientos compartidos, expectativas o conocimiento; son ellas las que moldean a los actores en situaciones determinadas, así como a la naturaleza de sus relaciones. La teoría constructivista trata de mostrar cómo la estructura social de un sistema hace posibles ciertas acciones por medio de la constitución de actores con identidades e intereses determinados (Wendt 1995, 76). En el ámbito internacional, la variación de las creencias, valores, normas y prácticas circunscritos a culturas —estructuras sociales— determinadas, afectan la eficiencia de los acuerdos institucionales (Keohane 1993,236). Por lo tanto, de acuerdo con el constructivismo, solamente un consenso generado endógenamente al interior de las estructuras sociales de cada unidad del hemisferio occidental —solamente la formación de una gran comunidad intersubjetiva— podría asegurar el éxito de la integración. Ello se debe a que la cooperación depende necesariamente del idealismo, el altruismo, los propósitos comunes, las normas internacionalizadas y las creencias compartidas, la compatibilidad de los valores societales y la comunicación; por lo tanto, los sentidos intersubjetivos de la actividad institucional internacional adquieren una importancia superior al simple cálculo de costos y beneficios (Keohane 1993). Así, la comprensión de las estructuras intersubjetivas permite explicar y entender los cambios de intereses e identidades, y comprender la emergencia de nuevas formas de cooperación y comunidad.
Un supuesto importante del nuevo regionalismo es que existe una sociedad civil consolidada a nivel regional, que opta por soluciones regionales ante problemas locales y nacionales. Ello se debe al convencimiento de que, para ser legítimos y sustentables, los procesos basados en la cooperación, y, por lo tanto, la integración, deben partir desde abajo. Relacionada con ello está la idea de que el desarrollo de las redes sociales y culturales se da más rápidamente que el de la cooperación política formal (Hettne 1994: 3). En otras palabras, de acuerdo con la teoría del nuevo regionalismo, la sustentabilidad de los procesos de integración exige la formación de sociedades civiles de tipo transnacional. Al hablar de globalización, Cox (1992) comparte la percepción sobre la necesidad de que se den movimientos sociales y organizaciones de tipo transnacional, puesto que no hacerlo los lleva a perder muchísima influencia y poder.
Sin embargo, es aquí donde se dificulta la sustentabilidad de la integración en el Sur enmarcada en un contexto de globalización. Simultáneamente al hecho de que este fenómeno generalizado tiene impactos desiguales en diferentes áreas geográficas y, por lo tanto, promueve la consolidación de bloques regionales, dichos efectos, al trascender el ámbito semimacro de la región, llegan a afectar las unidades sociales más mínimas de la misma, y en este proceso tienden a la fragmentación. Como resultado, hay una atomización profunda de las agrupaciones sociales en torno a identidades sumamente específicas como la pertenencia a una comunidad, por ejemplo. Debido a los efectos sociales perversos de la globalización, dicha fragmentación es mayor en el caso de las regiones, Estados y grupos sociales más débiles y vulnerables. Por lo tanto, la pérdida de los más pobres se maximiza, y al fragmentarlos a sus expresiones mínimas se llega al extremo de pulverizarlos y desaparecerlos como actores del sistema.
Agravando el impacto fragmentador, el Estado se internacionaliza como producto de la globalización, y se convierte en una especie de agencia cuya función es ajustar las prácticas y políticas económicas nacionales a las exigencias de la economía global (Cox 1992). El despojo de las funciones estatales anteriores —en especial, la obligación de buscar el bien de la sociedad— y su conversión en un armatoste que hace las veces de intermediador, le permiten adquirir la capacidad de mantener alejadas las presiones de la población. En este sentido, se podría sugerir que hay un retorno a los esquemas tradicionales de "democracias limitadas" (Cox 1992), generalmente vigentes antes de la consolidación de los modelos de sustitución de importaciones en América Latina. El concepto de democracia delegativa[26] acuñado por O'Donnell (1992) es de gran utilidad para ilustrar el impacto de la globalización en las formas políticas internas de los Estados; en éstas, debido a los efectos fragmentadores del liberalismo económico y a la debilidad propia del Estado subdesarrollado, el orden y la ley no se aplican uniformemente en el territorio estatal, lo que lleva a que en algunas zonas se desarrolle una ciudadanía de baja intensidad con posibilidades truncadas de participación y contestación (O'Donnell 1994,166). Debido a ello, se generan espacios "neofeudalizados” al interior de los territorios, en los cuales se desdibujan las nociones de deslegitimidad. Como resultado, existirían una serie de Estados fragmentados y desintegrados, en los cuales la consecución de identidades comunes se convierte en una imposibilidad. La segmentación de las sociedades y la exclusión de los grupos débiles de las mismas —de los procesos de toma de decisiones, de la construcción de agendas regionales, del goce de los beneficios de la globalización y el regionalismo— dificultan la identificación de los procesos de integración del Sur dentro del movimiento ideal del nuevo regionalismo.
Si bien la combinación de impactos fragmentadores de la globalización y los resultados de la aplicación del neoliberalismo auguran muy poco a la profundización y sustentabilidad de los procesos de integración en el Sur, el Protocolo de Ouro Preto y la Cumbre de Trujillo pueden percibirse como una transición hacia el establecimiento de "comunidades imaginadas" regionales. El progreso hacia la consolidación de dichas comunidades del nuevo regionalismo exige la existencia de instituciones supranacionales que permitan y faciliten la profundización de la integración. En este sentido, las reuniones mencionadas constituyen un paso adelante, puesto que sientan las bases para dicha institucionalización. El avance en el caso de Mercosur es mayor debido al establecimiento de Grupos de Trabajo y a la existencia de redes sindicales, empresariales y universitarias a nivel del Cono Sur. Sin embargo, la profundización enfrenta muchos obstáculos debido a que la influencia de Brasil como potencia preponderante subregional lleva a que el proceso sea visto más como un esquema de cooperación intergubernamental (Sanguinetti 1994:14), que como un caso del nuevo regionalismo.
En 1994, los países de Mercosur se reunieron en Ouro Preto e intentaron fallidamente crear condiciones de supranacionalidad en la estructura institucional del movimiento. El Protocolo de Ouro Preto estableció que la estructura estaría formada por el Consejo del Mercado Común, el Grupo Mercado Común, la Comisión de Comercio de Mercosur, la Comisión Parlamentaria Conjunta, el Foro Consultivo Económico-Social y la Secretaría Administrativa de Mercosur. El problema fue que, contrariamente al objetivo de supranacionalidad, los órganos fueron dotados de una capacidad decisoria de naturaleza intergubernamental, manteniéndose el criterio de representación de intereses nacionales, y despojando a las entidades de las características inherentes a una institución internacional (Mujica 1996).
Por otro lado, los presidentes del GRAN se reunieron en Trujillo, Perú, en el VII Consejo Presidencial Andino en marzo de 1996 y adoptaron el Protocolo Modificatorio del Acuerdo de Integración Subregional Andina. Por medio de éste, se creó la CAN y se reformó el marco jurídico. Además de expresar objetivos de tipo comercial, los presidentes expresaron la decisión de profundizar la integración por medio de la vinculación de temas como la lucha contra el narcotráfico, la corrupción, la pobreza, el desarrollo sostenible, la cooperación cultural, la cooperación amazónica, entre otros (Acta de Trujillo). La creación de la CAN representó una luz de esperanza para la formación de una "comunidad imaginada" a nivel andino. Sin embargo, la decisión temporal del Perú de retirarse del grupo, el conflicto Perú-Ecuador, y las crisis ecuatoriana y venezolana mostraron que, como institución, la CAN es aun sumamente débil puesto que hay una dependencia y una vulnerabilidad muy grandes ante las decisiones gubernamentales estatales. En cuanto a su sustentabilidad y legitimidad, lo único que se puede ver hasta ahora es que, a diferencia del caso de Mercosur[27], no se puede hablar de ningún tipo de sociedad civil transnacionalizada, y hasta se llega al extremo de conflictos territoriales entre dos de los estados miembros.
Los recuentos de los avances de ambos grupos muestran que, si bien se ha progresado en la institucionalización de los procesos de integración, éstos están aún muy lejos de ser sustentables y profundizados. Dicha lejanía se agranda al tomar en cuenta a todos aquellos grupos desposeídos que han sido marginalizados de los mismos, y que sin embargo son vulnerados por los efectos de la regionalización, y aún más por aquéllos de la globalización. En este sentido, si bien resulta en una ingenuidad supina, en este artículo se señala que es imprescindible dar voz a todos los sectores silenciados para que ambas integraciones puedan ser sustentables. De esta manera, la legitimidad de la integración requeriría no sólo de directrices de política a nivel regional, sino también de reformas al interior de los países[28].
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[1] Una versión primitiva de este artículo fue presentada en la Primera Conferencia Iberoamericana de Paz y Tratamiento de Conflictos, Pontificia Universidad Javeriana, octubre 28 a noviembre 2,1996. Así mismo, véase Mujica y Pardo (1997) para tener visión de aplicación de marco teórico similar pero muy simple, a política exterior y perspectivas de Colombia.
[2] Traducción propia.
[3] En una reciente conferencia organizada por el Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional, con motivo de la inauguración de la Maestría en Estudios Políticos, el profesor James Rosenau de la Universidad de George Washington habló de la fragmengración (fragmentación e integración) como un resultado ineludible del proceso de globalización.
[4] En una línea de razonamiento similar, se argumentaría que la diferenciación regional llevaría a que cada región actuase como un "filtro" específico del proceso de globalización. Por ejemplo, Holm y Sorensen (1996) sugieren que la globalización tiene efectos integradores en la región más industrializada, en la cual se puede llegar a la fusión de identidades, establecimiento de políticas económicas únicas, etc.; y efectos absolutamente fragmentadores y confrontacionistas en las zonas de menos desarrollo.
[5] Las corrientes convencionales de las relaciones internacionales suelen ubicar sus explicaciones sobre causalidad en uno de dos extremos. Por un lado, de acuerdo con el estructuralismo, la agencia (definida como el estado o facultad de actuar o ejercer poder (Buzan, Jones y Little 1993)) está regulada por las fuerzas estructurales. Por otro lado, las explicaciones individualistas en términos de agencia afirman que ésta puede controlar los eventos en el sistema. En este sentido, existe un vacío teórico producido por el fracaso de sintetizar estas posiciones. Los intentos de tender un puente que logre la síntesis deseada han sido hechos, entre otros, por Giddens (1979; 1984) quien argumenta que existe una relación dialéctica entre la estructura y la agencia; Archer (1988), quien propone permitir diferentes grados de libertad para el agente, y especificar diferentes niveles de constreñimiento impuestos por la estructura; y Wendt (1987) quien a través de su teoría de la estructuración afirma que la estructura y la agencia tienen el mismo nivel ontológico. Por otro lado, Dessler (1989) hace una crítica de los enfoques estructuralistas, individualistas, y "estructuracionistas" y propone incorporar factores temporales y espaciales directa y explícita mente a las explicaciones.
[6] El concepto surgió en 1980 con motivo de la creación del Consejo de Cooperación Económica del Pacífico (CCEP); posterior mente se reafirmó en la IX Reunión del CCEP en 1992, cuando se evaluó el incremento sustancial del comercio y la cooperación interregional, especialmente entre los países del Asia Pacífico. El fortalecimiento de las relaciones interestatales en el Pacífico le dio a la Cepal el sustento necesario para promover el regionalismo abierto como estrategia de desarrollo en América Latina (Guerra-Borges 1996: 437). Su objetivo es que las políticas de integración sean complementarias y compatibles con aquéllas que tienden a elevar la competitividad (Cepal 1994: 437).
[7] En la década del sesenta, Estados Unidos era promotor del multilateralismo y la no discriminación.
[8] Una ilustración clara de estas nuevas visiones radica en el hecho de que la Cumbre de las Américas de 1994 contempló la formación de building blocks de integración como un paso hacia la consolidación de un área de libre comercio hemisférica, la que a su vez facilitaría el avance hacia el multilateralismo (Ricupero 1996).
[9] En 1980 la Alalc fue sustituida por la Asociación Latinoamericana de Integración (Aladi). A pesar de que el nuevo organismo buscó corregir algunos de los problemas de Alalc, como el tratamiento diferencial de miembros con diferentes niveles relativos de desarrollo, el establecimiento de pautas más flexibles para la liberalización comercial, el paralelismo de acuerdos de tipo bi- y multilateral (Inotai 1994: 58), en el fondo no hubo cambios profundos. La Aladi adoptó un modelo flexible caracterizado por mecanismos como la Preferencia Arancelaria Regional, los Acuerdos de Alcance Parcial (bilaterales) y los Acuerdos de Complementación Económica. Si bien estos mecanismos no tuvieron impactos significativos en la transformación de las economías de América Latina luego de la década perdida, sí motivaron una proliferación desordenada de acuerdos, los cuales tendieron a obstaculizar la integración andina y en mayor medida la integración hemisférica. Ello se explica por medio del modelo de hub-and-spoke; éste concluye que la existencia de múltiples ejes y cuerdas —i. e. de múltiples acuerdos preferenciales de comercio que involucran parcialmente a los mismos países— genera altos costos y problemas de triangulación, y promueve la corrupción.
[10] A inicios de la década del setenta, la nueva organización fue una de las voces más audaces en la exigencia de un nuevo orden mundial que tomase en cuenta a los países subdesarrollados.
[11] No hay consenso en cuanto al momento de inicio de la globalización. Autores como Tomassini (xxxx), por ejemplo, afirman que los primeros indicios ocurren luego de la Segunda Guerra Mundial, con el establecimiento de Bretton Woods, debido a que ello implicó una internacionalización de las finanzas y los sistemas monetarios.
[12] Entre los Acuerdos de Alcance Parcial se encuentran los siguientes: Colombia con Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay, y Chile. Los Acuerdos Parciales de Colombia con los países del Mercosur fueron renovados en la reciente Reunión del Grupo de Río. De los protocolos firmados al amparo del Artículo 12 del Tratado de Montevideo, Colombia participa junto con Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay, Perú y Uruguay en el Protocolo Original del 22 de noviembre de 1991. En cuanto a aquéllos firmados al amparo del Artículo 25 del Tratado de Montevideo, Colombia tiene protocolos con Guatemala (desde 1984), Nicaragua (1984), Costa Rica (1984,1994), El Salvador (1984), Honduras (1984) y Cuba (1988).
[13] El PICE se fundó en los principios de gradualidad, flexibilidad, simetría, equilibrio, tratamiento preferencial frente a terceros mercados, armonización progresiva de políticas y participación del empresario en la ejecución del programa. El núcleo de la estrategia fue la aprobación de protocolos sectoriales en sectores claves como bienes de capital, energía, biotecnología, cooperación nuclear, trigo, siderurgia, finanzas y transporte (Ferrer 1995: 819).
[14] Los orígenes del PICE se centran en los intereses políticos de dos regímenes democráticos incipientes. En primer lugar, los gobiernos de Sarney y Alfonsín eran frutos de un proceso de transición democrática y veían el Tratado como un medio de fortalecer sus regímenes políticos, así como de incrementar su poder de negociación en sus relaciones internacionales. En segundo lugar, políticamente socialdemócratas, estos gobiernos contemplaban un papel activo del Estado, esperando obtener ganancias de economías de escala y mayores posibilidades de consumo con la aproximación de sus países (Delorme 1993).
[15] El Acta de Alborada (abril de 1988) fue un documento de integración regional que incorporó a Uruguay en el proyecto. El Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo entre Brasil y Argentina (noviembre de 1988) fijó como objetivo la eliminación de las barreras arancelarias y no arancelarias existentes en los acuerdos concertados en el marco de Tratado de Monte video (suscripción del ACE 14). Además de la firma del Tratado se suscribieron 23 protocolos referidos a la integración de sectores específicos —automotriz, bienes de capital y alimentos, entre otros (SELA 1995: 29). En 1988, además, se fijó la meta de establecer un mercado común en el año 2000.
[16] El Tratado de Asunción estableció la creación de un mercado común para diciembre de 1995. El Tratado previo la libre circulación de bienes, servicios y factores de producción "a través de la eliminación de derechos aduaneros y las restricciones no arancelarias; el establecimiento de un AEC y la adopción de una política comercial común con respecto a terceros, inclusive la aplicación de la cláusula de la Nación Más favorecida con respecto al tratamiento dispensado a terceros países en el marco de la Aladi; y la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales (...)" (SELA 1995: 30). Mercosur abandonó el enfoque sectorial del PICE y se avocó a una reducción arancelaria universal. Ello se debió a que la nueva opción parecía ser más efectiva para enfrentarse a los grupos de presión domésticos.
[17] A ello se deben los choques posteriores con el tratado de Aladi, referidos básicamente al reconocimiento del diferente desarrollo relativo de los países.
[18] También se adoptaron decisiones referidas a: (a) la eliminación de subsidios cambiarios, financieros y fiscales a las exportaciones intrasubregionales; (b) la cooperación en el tema del transporte; (c) el impulso de acciones referentes a la educación, la ciencia y la tecnología; y (d) la autorización a países miembros de adelantar negociaciones con otros países de América Launa (Fuentes 1993:140-141).
[19] Este incluía niveles de 5,10,15 y 20% y muy pocos productos con 0%.
[20] En primer lugar, el establecimiento del AEC fue frustrado por divergencias en cuanto a la estructura del arancel; hasta 1993, sólo había un arancel acordado bilateralmente entre Venezuela y Colombia (Ocampo 1993:47). En segundo lugar, por razones de su situación interna, Perú decidió unilateralmente no participar; debido a ello, las relaciones comerciales con el Perú su frieron un retroceso y comenzaron a regirse por acuerdos de concesiones bilaterales.
[21] Crone (1993) afirma que la presencia hegemónica de los Estados Unidos impidió la formación de regímenes internacionales en la región del Pacífico, debido a que era menos costoso establecer negociaciones de cooperación de tipo bilateral. Si bien la cooperación nació con la existencia del hegemón, su declive llevó a que ésta se fortaleciera y a que se creasen las primeras formas, muy débiles, de regímenes internacionales. En este sentido, se sugiere que la hegemonía subregional brasileña promueve la interdependencia, pero sólo hasta cierto punto. En otras palabras, no permite la profundización de la integración y menos aún la articulación de la sociedad civil a nivel regional.
[22] Una explicación alternativa afirmaría que el objetivo es en realidad permitir la multilateralización del comercio libre, por medio de la formación de un área de libre comercio más amplia.
[23] Razones relacionadas con la negativa de crear instituciones internacionales de tipo supranacional son las siguientes: (i) un tribunal de Mercosur con poderes supranacionales estaría en conflicto con la Constitución de Brasil de 1988; y (ii) el arreglo actual en el que las decisiones se toman por consenso es ventajoso para Uruguay y Paraguay, debido a que los cuatro países tienen el mismo peso relativo en la toma de decisiones, sin tomar en cuenta las diferencias radicales en tamaño.
[24] Sé denomina "desde abajó" al hecho de que es promovido por cada estado y no impuesto por las superpotencias.
[25] Véase Wendt, Alexander 1994, "Collective Identity Formation and the International State", en American Political Science Review 88:2 (junio).
[26] O’Donnell (1992) define "democracia delegativa" como aquellos intentos de despolitizar a la población, la hostilidad a los patrones de representación tradicionales y a la creación de instituciones políticas.
[27] En Mercosur, los gobiernos tomaron en cuenta la participación activa del sector privado desde la etapa decisoria, de modo que se formalizara por medio de la participación de grupos empresariales y organizaciones sindicales en los Grupos de Trabajo (Arroyo 1996).
[28] En elemento adicional que no ha sido considerado a lo largo del artículo, pero que sucesos recientes obligan a incorporar, se refiere a la fortaleza de los procesos frente a la influencia de terceros países. En particular, es necesario hacer mención de la actitud desafiante de los Estados Unidos frente al creciente poderío de Brasil, la cual se ve reflejada en los intentos norteamericanos de enfrentar a Brasil y Argentina por posiciones con respecto a los puestos permanentes/temporales en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (véase Franco 1997).