LOS DESPLAZAMIENTOS INTERNOS EN COLOMBIA:UNA CONCEPTUALIZACIÓN POLÍTICA PARA EL LOGRO DE SOLUCIONES DE LARGO PLAZO
Andrés Franco
Ph. D., Director, Departamento de Relaciones Internacionales, Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales, Universidad Javeriana.
es
5-26
01/04/1998
01/04/1998
La primera versión de este documento fue preparada para el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para Refugiados (ACNUR) en un trabajo conjunto en el cual participó la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad Javeriana.
La terminación de la Guerra Fría evidenció la complejidad del problema de los desplazados internos en varios lugares del globo[1], al igual que sus dimensiones políticas, sociales, económicas, psicológicas y jurídicas. En efecto, el número de personas afectadas en el mundo resalta la necesidad de considerar a las personas desplazadas con la misma o con más atención con la que se considera a los refugiados en el mundo. Se calcula que el número de desplazamientos internos a nivel global aumentó a 25-30 millones de personas, mientras que el número de refugiados disminuyó a 14.4 millones (Cohen, 1996: 20). La situación, que comienza a preocupar a la comunidad internacional, es protagonizada por varias naciones en desarrollo, entre las cuales, desgraciadamente, Colombia ocupa un lugar preeminente.
La evaluación de la problemática de los desplazados en Colombia fue llevada a cabo recientemente por el propio representante del Secretario General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) para los Refugiados, Francis M. Deng. La visita de este diplomático al país, entre el 10 y el 18 de junio de 1994, permitió la elaboración de un reporte que contiene un recuento histórico de los antecedentes y evolución del fenómeno, un profuso listado de elementos de diagnóstico y una serie de recomendaciones de política para el Estado y para las organizaciones nacionales e internacionales de la sociedad civil (Deng, 1994)[2].
El reporte de Deng, al igual que muchos otros documentos y entrevistas realizadas en Colombia y en el extranjero, son la base del trabajo que se presenta a consideración para discusión. El objetivo central es el de llevar a cabo una aproximación conceptual de las condiciones políticas de los desplazados en Colombia con el fin de que sirvan de fundamento para la formulación de una política integral de corto, mediano y largo plazo. Gran parte de la discusión se centra en la situación de los desplazados y deja a un lado la de los refugiados, por tres razones centrales. Primero, porque, a diferencia de lo que sucede en otros países, los colombianos no suelen buscar refugio en otras naciones, ni invocar la protección de organismos internacionales[3]. Segundo, porque las causas que motivan las movilizaciones al extranjero son las mismas que generan desplazamientos internos[4]. Finalmente, porque los desplazamientos merecen mayor atención en el país por las enormes consecuencias socioeconómicas y políticas que producen[5].
El trabajo se divide en cuatro secciones. La primera es un breve diagnóstico en el cual se describen las principales causas del desplazamiento interno, al igual que las características del mismo en el medio colombiano. La segunda utiliza las conclusiones anteriores para profundizar en la definición de desplazamiento interno en función de las necesidades del país desde las perspectivas política y operativa. La tercera se centra en la discusión de las posibles soluciones con base en las opiniones del Estado colombiano y de varias organizaciones no gubernamentales nacionales e internacionales. Finalmente, la última sección incluye unas conclusiones generales para la discusión futura del tema en Colombia.
La violencia que caracteriza el acontecer político colombiano, desde mediados del siglo XX, ha sido acompañada por un proceso paralelo de desplazamientos internos. El conflicto armado, la delincuencia común, la tenencia de la tierra, la ineficacia del sistema judicial y la ausencia de mecanismos eficientes para la solución pacífica de controversias entre ciudadanos, son algunas de las causas de la violencia en Colombia, que, a su vez, originan desplazamientos internos. La gran mayoría de las organizaciones de la sociedad civil colombiana coinciden en señalar que la causa principal del desplazamiento es la violencia política (Estado-grupos guerrilleros), la violación masiva de derechos humanos y el irrespeto constante de las normas del derecho internacional humanitario que buscan proteger a la población civil. Las poblaciones afectadas, por su parte, señalan que los actores que con mayor frecuencia obligan los desplazamientos son la guerrilla (31,87%), los paramilitares (21,8%) y el ejército (19,56%) (Conferencia Episcopal Colombiana, 1995), todos sujetos activos o pasivos de amenazas, atentados, homicidios y, en menor medida, torturas, bombardeos, desalojos, miedo y reclutamientos forzosos.
La dinámica del conflicto armado colombiano hace que se presenten luchas permanentes por disputar el poder territorial y por asegurar la lealtad de la población (Reyes Posada, 1994, ACNUR-UR, 1997). En el proceso, aparecen un número importante de discrepancias en las zonas de violencia entre los campesinos y sus organizaciones representativas, por una parte, y los terratenientes, por la otra. Claramente, detrás del conflicto armado en el que participan la Fuerza Pública, los paramilitares y los grupos guerrilleros existe un conflicto social agrario muy serio que protagonizan los campesinos y los grandes propietarios de tierra en el país[6]. Ambos conflictos conviven, especialmente en zonas en las cuales hay fuertes intereses comerciales tales, como la zona bananera del Urabá, las áreas de explotación de petróleo y la región de minas de oro y plata en el nordeste antioqueño (Romero, 1993: 87)[7].
La discusión anterior indica que las causas inmediatas de los desplazamientos internos son la violación de los derechos humanos políticos y civiles de las personas afectadas, la falta de aplicación de las normas del derecho internacional humanitario y la violencia generalizada. De acuerdo con la Consulta sobre Desplazamiento y Refugio en la Región Andina realizada en Lima en 1993, estas causas se manifiestan físicamente por medio de asesinatos, masacres, desapariciones forzosas, secuestros, torturas, bombardeos, destrucción de viviendas, detenciones ilegales, allanamientos sin requisitos legales y abuso sexual de las mujeres (Vargas, 1994). Esta lista es complementada por otras organizaciones que resaltan la importancia de incluir (a) las devastaciones del medio ambiente (Raper, 1996: 20); (b) los operativos antinarcóticos (Valencia, 1993: 47); (c) las contrarreformas agrarias impulsadas por los narcotraficantes por medio de la compra de grandes extensiones de tierra; (d) la militarización de la lucha antinarcóticos con las consecuentes violaciones de derechos humanos que se derivan de esta decisión, y (e) el uso de minas como sucedió en América Central y como podría suceder en Colombia (ICRC, 1995 (a)).
La interacción de esta diversidad de causas creó en Colombia un fenómeno de desplazamientos con características peculiares dentro del contexto mundial. En particular, las formas de desplazamiento, las estimaciones numéricas, las zonas de origen y de destino de los desplazados, y el número de actores estatales y no estatales involucrados en el tema son cuatro factores que indican las condiciones especiales del fenómeno en el país. Las formas de desplazamiento, en primer lugar, son de varios tipos según se resume en la matriz presentada en el Cuadro 1. En la primera columna se presentan tres alternativas de acuerdo con el número de desplazados (éxodos campesinos, desplazamientos familiares e individuales). Aun cuando cada una de estas categorías supone la elaboración de soluciones diferentes, sólo el primero de los grupos suele recibir la atención de las autoridades a nivel nacional, departamental y municipal[8]. Las otras dos categorías, por el contrario, tienen un perfil más bajo dentro de la sociedad del país, lo cual, a su vez, hace que las soluciones de corto y de largo plazo para estas comunidades sean postergadas indefinidamente. En ambos casos, sin embargo, el fenómeno es aceptado por la gran mayoría de colombianos como algo normal dentro de la historia contemporánea del país, lo cual le imprime la característica de ser un problema inaparente (Vargas, 1993:116).
La segunda columna, por su parte, establece otro tipo de categorías que consultan la duración del fenómeno. De acuerdo con esta perspectiva, hay tres grupos diferenciables: (a) desplazamientos temporales ocasionados por las acciones de los actores del conflicto armado colombiano; (b) desplazamientos definitivos en los cuales los campesinos no retornan y prefieren asentarse en ciudades o en otros territorios, y (c) desplazamientos intermitentes en los cuales los campesinos retornan y se desplazan nuevamente en varias oportunidades (Romero, 1995: 251). La combinación de ambas columnas produce nueve formas diferentes de desplazamientos, cada una de ellas con exigencias particulares de corto y de largo plazo.
Por lo general, las nueve formas distintas de desplazamiento contempladas en el Cuadro 1 afectan a comunidades campesinas. En menor intensidad, se presentan casos de activistas de derechos humanos, periodistas, sindicalistas, dirigentes políticos, indígenas, trabajadores bananeros, trabajadores de industrias petroleras y metalmecánicas, profesores y comunidades negras[9].
Cuadro 1
FORMAS DE DESPLAZAMIENTO INTERNO EN COLOMBIA
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Número de desplazados/ Tiempo del desplazamiento |
Desplazamientos temporales |
Desplazamientos definitivos |
Desplazamientos intermitentes |
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Éxodos campesinos |
1 |
2 |
3 |
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Desplazamientos familiares |
6 |
5 |
4 |
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Desplazamientos individuales |
7 |
8 |
9 |
Los esfuerzos recientes para cuantificar el desplazamiento interno en Colombia, en segundo lugar, permiten conocer con mayor precisión algunas de las características del fenómeno. El principal de ellos, realizado por la Conferencia Episcopal Colombiana (1995) ofrece varias estadísticas, algunas de las cuales son presentadas en el Cuadro 2.
Las cifras presentadas en el cuadro anterior son un indicativo que debe interpretarse con cautela por la dificultad de recopilar información sobre desplazados. El problema central radica en que, a diferencia de lo que sucede en muchas otras naciones, las personas afectadas en Colombia normalmente se movilizan en grupos pequeños de pocas familias o individuos (Deng, 1994: 6), y en silencio para para evitar ser identificados como refugiados o desplazados (Deng, 1994: 6, Borgen, 1995: 7)[10].
Cuadro 2
CARACTERÍSTICAS NUMÉRICAS DEL DESPLAZAMIENTO INTERNO EN COLOMBIA
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Número de personas desplazadas (1985-1995): 586.261[11] |
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Número de familias afectadas (1985-1995): 108.301. |
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Composición: 58,2% mujeres (de las cuales 24,6% son cabezas de familia), 72% menores de 25 años[12] |
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Profesión: 40,7% asalariados agrícolas y/o pequeños y medianos campesinos. Otras categorías: comerciantes, empleados, obreros, maestros, ganaderos, vendedores ambulantes y profesionales. |
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Nivel de educación: 16,05% sin educación, 51% sólo con primaria el 51%. |
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Ayuda humanitaria antes del desplazamiento: 83,3% no la recibieron. |
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Propiedades: 69,32% con vivienda propia que pierden luego del desplazamiento. |
El tercer factor que permite una caracterización del desplazamiento interno en Colombia son los sitios de origen y de destino de los desplazados. Lo que refleja el Cuadro 3 con respecto a los lugares de origen coincide, en líneas generales, con las zonas de alta actividad guerrillera y con las regiones con una presencia considerable de narcotraficantes y latifundistas tradicionales (Reyes Posada, 1994)[13]. En los lugares de destino, por su parte, sobresale Bogotá que a lo largo del tiempo se convirtió en un gran receptor de población desplazada que complica los retos de planificación urbana y de empleo (Romero, 1993: 75).
Cuadro 3
ZONAS AFECTADAS POR DESPLAZAMIENTOS
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Lugares de origen |
Lugares de destino |
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Antioquia, Santander, Meta, Córdoba, |
Principalmente otras zonas rurales o |
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Boyacá, Cauca, Bolívar, Norte de |
ciudades tales como Bogotá, Cali, |
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Santander, Cesar, Arauca, Magdalena, |
Barranquilla, Bucaramanga y otras 27 |
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Cundinamarca, Caquetá, Valle, Huila, |
ciudades intermedias adicionales por todo |
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Sucre, Caldas, Magdalena Medio, Casanare, Arauca, Meta, Guaviare, Tolima y Huila. |
el país. |
Fuente: Conferencia Episcopal Colombiana (1995); Reyes Basada (1994).
Finalmente, el alto número de actores involucrados con los desplazados es una cuarta característica que hace de Colombia un caso muy particular. Quizá una de las facetas más complejas en el logro de soluciones de largo plazo es la articulación política de todos estos actores estatales y no estatales presentados en los Cuadros 4 y 5, respectivamente. Esta dimensión evidencia las enormes dificultades para negociar soluciones en un tema que día a día se politiza con más intensidad y con serias consecuencias sobre la capacidad del Estado de convocar alrededor del tema.
Cuadro 4
ALGUNOS ACTORES NO ESTATALES INVOLUCRADOS CON LOS DESPLAZADOS EN COLOMBIA
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Centro de Investigación y Educación Popular (CINEP) |
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Comisión Colombiana de Juristas |
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Asociación para la Promoción Social Alternativa MINGA |
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Grupo de Apoyo a los Desplazados |
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Comité de Solidaridad con los Presos Políticos |
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Instituto Latinoamericano de Servicios Legales |
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Amnistía Internacional |
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International Human Rights Watch Lawyers Committee |
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Asociación Nacional de Usuarios Campesinos-Unidad y Reconstrucción (ACNUR-UR) |
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Casa de la Juventud |
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Centro de Atención al Migrante |
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Consejo Regional Indígena del Cauca |
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Iglesia |
Cuadro 5
PRINCIPALES ACTORES ESTATALES INVOLUCRADOS CON LOS DESPLAZADOS EN COLOMBIA
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Agencia estatal |
Funciones específicas |
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Ministerio de Defensa/ Policía y Ejército Nacional |
Proporcionar seguridad antes y después de los desplazamientos |
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Ministerio del Interior-Programa Nacional de Desplazados por la Violencia |
Crear y coordinar comisiones interinstitucionales para desplazamientos específicos[14], cooperar y liderar campañas de seguridad para los campesinos desplazados, definir la ubicación temporal de los afectados en lugares adecuados, y comunicar a las autoridades locales y regionales la necesidad de que cooperen en el manejo de estas políticas. |
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Defensoría del Pueblo |
Cooperar en la protección de los derechos humanos de los desplazados. |
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Instituto Nacional de Reforma Agraria (Continuación Cuadro 5) |
Liderar y ejecutar la identificación de terrenos baldíos, o avaluar y adquirir otros terrenos para la ubicación definitiva de los desplazados. |
(Continúa)
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Agencia estatal |
Funciones específicas |
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Ministerio de Agricultura |
Cooperar con el INCORA; suministrar ayuda para el desarrollo económico de los desplazados. |
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Procuraduría Delegada para Asuntos Agrarios y Ambientales y Procuraduría Delegada para los Derechos Humanos |
A partir de 1993, investigar la conducta a quienes cumplen funciones públicas y puedan causar desplazamientos por acción o por omisión[15]. |
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Consejería Presidencial para Desplazados/ Consejería Presidencial para los Derechos Humanos/ Consejería Presidencial para la Política Social (Red de Solidaridad Social) |
Apoyar las labores de todas las agencias estatales para las soluciones de emergencia y las de largo plazo. |
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Tribunales y Cortes |
Resolver las tutelas de los desplazados cuando los derechos fundamentales de los mismos hayan sido vulnerados. |
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Fiscalía General de la Nación |
Esclarecer las denuncias de los actores afectados por los desplazamientos. |
En Colombia abundan las dificultades para definir el concepto de "desplazamiento interno". La falta de consenso es consecuencia de lo discutido en la sección anterior (complejidad de las causas y peculiaridad de las características) y de las propias incongruencias de la discusión a nivel internacional[16]. Aun cuando este documento no pretende ahondar en la cobertura legal de los desplazados internos[17], sí precisa aquellas normas internacionales que tienen aplicación en la actualidad antes de sugerir pautas para la definición de desplazamiento interno en Colombia.
En general, la cobertura legal vigente para los desplazados es dictada por las normas particulares sobre refugiados, las propias del derecho internacional humanitario y las generales sobre derechos humanos. Todos estos tratados forman parte del ordenamiento jurídico colombiano, por lo cual las definiciones y reglamentaciones futuras sobre desplazamiento interno deben ser el resultado de cuidadosas analogías con este grupo de normas. Este paquete de derecho internacional, que en algunos casos también es derecho interno, está compuesto por la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967 sobre refugiados; la Convención de la Organización de Unidad Africana de 1969 en la cual se gobiernan aspectos específicos de refugiados; la Declaración de Cartagena de 1984; las Convenciones de Ginebra y sus protocolos adicionales; el Convenio sobre Derechos Civiles y Políticos y la Convención Interamericana de Derechos Humanos. Algunos de estos instrumentos internacionales, tales como el Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra, incluyen normas específicas sobre desplazados ("no se podrá ordenar el desplazamiento de la población civil por razones relacionadas con el conflicto" (art. 17)); otros, como la Declaración de Cartagena sobre Refugiados, la Conferencia de Esquípulas II y la Conferencia Internacional sobre Refugiados Centroamericanos (CIREFCA) hacen alusión a la situación de los desplazados de manera más general (Conferencia Episcopal Colombiana, 1995: 39). Igualmente, organizaciones como la Cruz Roja,[18] el Comité Ejecutivo del ACNUR (UNHCR, 1995) y el Consejo de Seguridad de la ONU en algunas de sus resoluciones sobre Irak y Haití, tratan a refugiados y desplazados como parte de un mismo paquete (Lee, 1996: 37-38).
Todas estas referencias legales no son suficientes para que la especificidad legal internacional de refugiados y desplazados sea idéntica, salvo en las normas generales de derechos humanos nacionales e internacionales que aplican a ambos grupos por igual. Éste es precisamente el origen de una serie de dificultades y de vados legales a nivel internacional que tienen un impacto en Colombia a la hora de definir lo que debe ser considerado como un desplazamiento interno (Deng, 1994: 5). El reto de formular una definición apropiada para este país es enorme pues no sólo debe ajustarse a una serie de condiciones políticas impuestas por los actores estatales y no estatales involucrados con los desplazados, sino que debe ser lo suficientemente dinámica para facilitar los aspectos operativos que preocupan a quienes hacen trabajo de campo.
Una serie de encuestas realizadas recientemente por el Norwegian Refugee Council (Borgen, 1995) muestra la falta de consenso entre las organizaciones que trabajan directamente con los afectados en varias regiones del mundo sobre la conveniencia de definir el desplazamiento interno en un texto legal. Hay tres escuelas de pensamiento claramente diferenciables. En primer lugar, están aquellos que opinan que la definición de desplazamiento interno debe girar en torno a las causas que lo producen. Esta aproximación, que es adoptada por el ACNUR y por el gobierno colombiano, debe ser flexible e incluyente, es decir, debe evitar una enumeración taxativa de causas que excluya grupos desplazados por razones distintas a las enumeradas[19]. La definición causalista es conveniente desde el punto de vista político, pero problemática desde la perspectiva operativa: el legalismo que caracteriza al país conduciría a interpretaciones excesivamente rígidas para la selección de personas elegibles en los programas de ayuda.
La segunda escuela de pensamiento opta por una definición que gire fundamentalmente en torno a las necesidades. En lugar de listar una serie de causas, lo que se debe incluir en la definición es el hecho de que los desplazados son personas que requieren protección y apoyo urgente en lo social, lo económico y lo físico (Borgen, 1995: 6). La adopción de esta segunda opción en Colombia abriría muchas posibilidades para aquellas personas que se desplazan físicamente, y para otras que permanecen en su domicilio pero que se encuentran en inminente peligro. Igualmente, convertiría los programas estatales en verdaderas estrategias de corto y de largo plazo en los cuales se atiendan problemas inmediatos y de desarrollo en el tiempo.
Finalmente, la tercera escuela prefiere que no se defina el desplazamiento interno para evitar que se entorpezca la labor operativa de las entidades estatales y no estatales que trabajan en las comunidades afectadas. Para ellos, en lugar de definir, lo que se debe hacer es concentrar todas las acciones alrededor de unos principios generales que permitan la ejecución de soluciones en cualquier circunstancia. Aun cuando esta alternativa es interesante para Colombia, su viabilidad es limitada por el excesivo formalismo que caracteriza el ordenamiento jurídico de este país en el cual se acostumbra definir en casos políticamente sensibles.
La discusión colombiana deja de lado las dos últimas opciones y se concentra especialmente en la elaboración de una definición causalista. La opción es desafortunada pues son insuficientes los estudios que exploran las ventajas o desventajas operativas de adoptar una definición con base en necesidades. Por lo pronto, hay que procurar que la definición causalista sea la mejor posible; para ello se ofrece a continuación una serie de criterios.
Para efectos políticos y operativos, la gran mayoría de ONG latinoamericanas y el gobierno colombiano aceptan la definición de la Consulta Permanente sobre Desplazamiento Interno en las Américas (Borgen, 1995: 7), según la cual, el desplazado,
«es toda persona que se ha visto obligada a migrar dentro del territorio nacional, abandonando su localidad de residencia o sus actividades económicas habituales, porque su vida, integridad física o libertad han sido vulneradas o se encuentran amenazadas, debido a la existencia de cualquiera de las siguientes situaciones causadas por el hombre: conflicto armado interno, disturbios o tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas a los derechos humanos u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores, que pueda alterar o alteren drásticamente el orden público» (Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 1993:1)[20].
Esta discusión es el punto de partida para una serie de recomendaciones y criterios que deben ser considerados para la adopción de definiciones legales en Colombia. En primer lugar, conviene decidir si se incluyen los desastres naturales como causa de desplazamientos. El gobierno colombiano acostumbra hacerlo (Deng, 1994), pero muchas ONG consideran que estos hechos son situaciones de fuerza mayor que difícilmente caben dentro de las definiciones de derechos humanos. Sin embargo, es importante mantenerlos dentro de la definición por la posibilidad de que agentes del gobierno o grupos al margen de la ley aprovechen estos desastres para llevar a cabo persecuciones por razones políticas o étnicas y otro tipo de violaciones de derechos humanos (Cohen, 1996: 21).
En segundo lugar, se debe definir si se requiere una migración física para que una persona sea considerada como desplazada. La Consulta Permanente sobre Desplazamiento Interno en las Américas y el gobierno colombiano requieren un mismo factor objetivo de evaluación: la persona debe abandonar «su localidad de residencia» o «sus actividades económicas habituales». En la práctica se deja sin protección a aquellos que permanecen en su lugar de residencia, o no abandonan sus actividades, pero que se encuentran asediados o en peligro eminente por cualquiera de las causas que allí se mencionan. Las características del desplazamiento interno en Colombia discutidas anteriormente indican que, si se exige expresamente esta movilización de un sitio de origen a uno de destino, se dejarán por fuera aquellos miembros de familias que deciden permanecer en una región mientras el jefe de hogar individualmente busca alternativas en otras partes del territorio nacional. En este caso hipotético, tanto el individuo que migra forzadamente como su familia están asediados por las mismas causas. Sin embargo, sólo el jefe de hogar estará cubierto por una definición que exija como requisito la migración física[21]. Es necesario, entonces, consultar definiciones más amplias como la sugerida por Schiappa y Cubas (1991), para quienes las poblaciones desplazadas son
«los grupos humanos que dentro del territorio de su país han abandonado sus hogares, sus actividades económicas habituales y sus principales pertenencias, o que se encuentran sometidos a la amenaza inminente o al temor fundado de sufrir la afectación sustancial de agudo enfrentamiento político-militar. Desplazados, [por su parte], son las víctimas individuales de tal situación, que integran dichos grupos» (subrayado del autor).
Esta aproximación contraviene expresamente las propias perspectivas de la Conferencia Episcopal Colombiana para quien el desplazamiento es una de las formas generales de movilidad humana junto con los emigrantes, los migrantes internos y los refugiados que implica un cambio de residencia (Conferencia Episcopal Colombiana, 1995: 35-36); para Schiappa y Cubas el fenómeno puede darse inclusive en ausencia de movilidad humana.
Un tercer factor que incide en la elaboración de una definición es la conexión entre «refugiado» y «desplazado». Se entiende que son refugiados
«todos aquellos que, debido a fundados temores de persecución por motivos de raza, religión, nacionalidad, de pertenencia a un determinado grupo social o a opiniones políticas, abandonan su país de origen y no pueden, o a causa de dichos temores, no desean acogerse a la protección de ese país» (Pontin, 1995: 99).
La única diferencia específica entre este grupo y el de los desplazados es la ubicación geográfica del individuo: si cruza una frontera internacional es refugiado y goza de protección internacional; si no lo hace, es desplazado y carece de protección internacional.
En Colombia, como en muchos otros lugares del mundo, no hay distinciones causales entre ambos fenómenos por lo que la diferencia es puramente formal (Lee, 1996:29). En la práctica, la distinción sí tiene implicaciones especialmente en regiones en las cuales es difícil reconocer la frontera divisoria entre dos países. En algunas partes de la zona del Perijá, por ejemplo, en donde es prácticamente imposible saber dónde termina el territorio colombiano y dónde comienza el venezolano, varios campesinos afectados por una misma situación de violencia tienen acceso a privilegios legales si se encuentran en territorio venezolano, pero carecen de ellos si resulta que están en el lado colombiano. Esta situación es una manifestación viva de la importancia de proveer protección a las personas afectadas porque sus derechos humanos son violados, y no porque lograron desplazarse unos metros más para ubicarse en el territorio de un país vecino (Lee, 1996: 36).
El momento de terminación del desplazamiento es el cuarto factor que afecta la definición de desplazamiento interno. El retorno al lugar de origen o su reubicación definitiva pueden ser dos criterios objetivos para determinar la finalización de un desplazamiento. Sin embargo, es fundamental que la solución de este problema resulte de un continuo en el cual se atienden las necesidades más inmediatas de seguridad, salud y residencia, al igual que aquellas de largo plazo de desarrollo y de capacidad propia de sobrevivencia económica, así la persona afectada retorne o sea reubicada. La definición, entonces, debe ser estructurada de tal manera que la elegibilidad de los afectados a los programas de ayuda no precluya en el momento del retorno o de la reubicación, sino que, por el contrario, permita la extensión de los mismos de acuerdo con las circunstancias particulares de cada desplazamiento.
Finalmente, las causas del desplazamiento son otro factor determinante para una definición adecuada de desplazados. Como se mencionó anteriormente, no es conveniente hacer una lista taxativa de las mismas por la probabilidad de dejar por fuera situaciones actuales o futuras de la realidad nacional. En el caso particular de Colombia, la definición no debe enfatizar únicamente el conflicto armado y las permanentes violaciones del derecho internacional humanitario que afectan a gran parte del territorio nacional, sino que debe extenderse a otras causas que puedan surgir en el futuro (causas religiosas, étnicas, de género o de pertenencia a un determinado grupo social).
Estos factores ofrecen una serie de criterios para definir el desplazamiento interno desde un punto de vista netamente causalista. Independientemente de las definiciones legales que al final se adopten a nivel nacional e internacional, es importante aplicarlas sin perjudicar las políticas dirigidas a encontrar soluciones duraderas. Éste es el objeto de la siguiente sección.
Hasta el momento, la discusión ha enfatizado las causas y características del desplazamiento interno en Colombia, y las dificultades para definir el fenómeno en el país. En esta sección se establecen una serie de metodologías adecuadas para el diseño de soluciones, al igual que una serie de sugerencias concretas propuestas por diversas organizaciones nacionales e internacionales.
Desde el punto de vista metodológico y operativo, hay consenso en torno a la necesidad de establecer varias etapas de acción durante la ejecución de políticas dirigidas a asistir individuos que han sido desplazados. En este campo, se trata de encontrar soluciones integrales trabajando en el marco de un continuo que comienza con el alivio de una situación de emergencia y termina en la solución definitiva de desarrollo. Para lograrlo, se proponen tres fases (Borgen, 1995:15):
Fase I: Sobrevivencia En esta primera fase de emergencia se proporciona lo básico para sobrevivir (comida, cobijas, ropa, etc.).
Fase II: Soluciones de corta duración En esta etapa se profundiza lo ejecutado en la primera mediante programas cortos de salud, acceso permanente al agua, servicios de higiene, educación para niños y adultos, apoyo psicosocial y herramientas básicas para la generación de ingresos con el fin de dar el poder suficiente a los desplazados para sobrevivir mientras dure el desplazamiento.
Fase III: Soluciones duraderas. En esta etapa se culmina el programa de ayuda a los desplazados mediante, por ejemplo, la reconstrucción de la infraestructura en el lugar del origen o lugares alternativos de reubicación, la asistencia para la búsqueda de trabajo permanente o la colaboración para iniciar microempresas, y el desarrollo de programas de reconciliación.
Aproximaciones similares al problema fueron discutidas por el Grupo de Trabajo con Desplazados (1994). Desde este punto de vista, hay cuatro fases para la solución de los desplazamientos:
Fase I: Prevención. La idea de esta fase es anticiparse a situaciones que puedan causar desplazamientos. Para ello algunos proponen el establecimiento de mecanismos de alerta temprana como mecanismo preventivo (Valencia, 1994 (b)).
Fase II: Emergencia. Corresponde a la Fase I de la propuesta anterior y se utiliza para atender las necesidades inmediatas de los desplazados. Aquí intervienen la Cruz Roja y la Red de Solidaridad Social para proveer cuestiones básicas de salubridad y alimentación. Esta etapa es supremamente importante en los sitios de ubicación temporal de desplazados por las emergencias sanitarias causadas por hacinamiento, condiciones inadecuadas de ventilación e iluminación, enfermedades infecciosas, servicios sanitarios deficientes, etcétera.
Fase III: Reinserción o retorno[22]. Se trata de crear una serie de condiciones que permitan que los desplazados inicien una vida en un lugar nuevo, o regresen en condiciones de seguridad al lugar de partida. Para facilitar la implementación de esta fase, se hacen recomendaciones para la repatriación de refugiados que son de gran utilidad para el retorno de desplazados (Forbes, 1989: 20-21). De acuerdo con varios estudios, se requiere (i) definir la magnitud de los retornos que serán promovidos por el Estado colombiano y por las ONG, especificando en cada caso el tamaño del grupo, el número de lugares de retorno, el número de organizaciones que prestan ayuda y los fondos disponibles para ejecutar los programas; (ii) analizar el contexto en el cual se lleva a cabo el retorno en términos de las fuerzas internas que puedan oponerse a esa ubicación; (iii) definir los mecanismos de asistencia que necesitan los desplazados y coordinar una buena distribución de funciones para evitar duplicidad de esfuerzos e ineficiencia; (iv) relacionar los esfuerzos de retorno o reubicación con los planes generales del Estado en materia de seguridad para que esto forme parte de una estrategia general de paz; (v) planificar un sistema de protección a quienes retornen que prevenga situaciones futuras similares, y (vi) considerar de manera especial la situación de las mujeres, los niños, los ancianos y los incapacitados.
Fase IV: Radicación. Finalmente, en esta fase se llevan a cabo planes de desarrollo para dar autonomía económica a los desplazados. Lo importante es que los afectados sean partícipes de opciones económicas individuales, familiares o colectivas dependiendo del tipo de desplazamiento. Para ello es necesario contar con propuestas de autogestión, tales como proyectos de economía solidaria y microempresas comunitarias (Duque, 1993: 182). La política nacional hacia los desplazados debe incluir todas las etapas mencionadas, y considerar el conjunto de recomendaciones que efectuadas por varias organizaciones de la sociedad civil por medio de diversos foros. Éstas comprenden, en primer lugar, las recomendaciones de organizaciones campesinas que incluyen las siguientes acciones (Romero, 1995: 254; ACNUR-UR, 1996; IRC, 1995 (a) (b), Valencia, 1993: 60): (i) Dar cumplimiento a los acuerdos anteriores con el gobierno para evitar que los mecanismos de concertación de soluciones se desacrediten, y para lograr que las soluciones se proyecten en el mediano y el largo plazo; (ii) impulsar decididamente las investigaciones criminales para poder esclarecer los hechos que afectan a los campesinos perjudicados y proveer asistencia jurídica a las comunidades afectadas para la formulación de quejas, acciones judiciales e interposición de tutelas; (iii) proporcionar tierra a las familias afectadas para que puedan reconstruir sus propias vidas y dotar con mecanismos más eficientes a las entidades estatales encargadas de hacerlo; (iv) clarificar las querellas policivas cuando sean interpuestas para iniciar investigaciones disciplinarias; (v) recomendar la presencia de la Cruz Roja de manera permanente en las zonas de desplazamiento; (vi) tomar medidas más drásticas para la neutralización de los grupos al margen de la ley; (vii) investigar ampliamente cada hecho particular de desplazamiento para establecer con exactitud las causas que lo motivaron; (viii) evitar la proliferación de las Cooperativas de Seguridad y Vigilancia en las zonas de desplazamiento; (ix) indemnizar a los campesinos por la pérdida de sus tierras y bienes; (x) depurar las fuerzas armadas; (xi) desmilitarizar las zonas campesinas, y (xiii) respetar profundamente las Convenciones de Ginebra por parte de los actores en conflicto.
Entre las sugerencias aportadas en el reporte elaborado por Francis M. Deng (1994), en segundo lugar, sobresalen las siguientes: (i) identificar otros grupos vulnerables en alto riesgo de ser desplazados, tales como minorías negras e indígenas, y otras personas víctimas de violencia urbana; (ii) definir el desplazamiento de una manera flexible para incluir las migraciones masivas, al igual que las efectuadas por familias y por individuos; (iii) despolitizar el tema para que las respuestas sean más efectivas; (iv) crear una alianza entre el gobierno y las ONG y evitar que estos dos actores sean planteados como enemigos en el proceso; (v) intensificar las medidas para la protección de derechos humanos con un énfasis especial en la situación de la mujer, los jóvenes y los ancianos, y (vi) encontrar una solución definitiva al conflicto armado.
La línea de Deng es compartida por el Departamento Nacional de Planeación, organismo estatal que plantea la necesidad de focalizar la política del Estado en función del factor «violencia» y no tanto en el factor «desplazamiento» (Departamento Nacional de Planeación, 1994). Para lograrlo, es necesario: (i) identificar una serie de personas vulnerables, es decir, individuos con una alta «propensión o exposición (...) al riesgo [físico o social]»; (ii) ejecutar una política integral (atender necesidades del desplazado antes, durante y después de su movilización física) con planificación regional y descentralización; (iii) invitar a las regiones y municipios a que incluyan en sus propios programas de desarrollo una política hacia los desplazados; (iv) fomentar la participación ciudadana y comunitaria, la información y la publicidad, la cooperación técnica internacional, el fortalecimiento de la sociedad civil, y la generación de soluciones productivas para facilitar el retorno; (v) impedir una mayor descoordinación entre las agencias involucradas, y (vi) crear programas especiales para niños y mujeres (Departamento Nacional de Planeación, 1994)[23].
Finalmente, hay una serie de recomendaciones de solución adicionales propuestas por organizaciones no gubernamentales internacionales interesadas en el problema de desplazados. Sobresalen, entre otras, las siguientes: (i) aumentar los programas de toma de conciencia entre los desplazados para que éstos conozcan mejor sus derechos humanos y los mecanismos disponibles para hacerlos valer (Norwegian Refugee Council, 1993), con un énfasis especial en los derechos de la Convención de Derechos Políticos y Sociales, y otros como el derechos a permanecer en el lugar de domicilio, el derecho de retornar al mismo, y el derecho a residenciarse en un lugar seguro; (ii) evitar bombardeos y ametrallamientos aéreos contra la población desarmada (Reyes Posada, 1994); (iii) intensificar la capacitación en torno a la importancia del Derecho Internacional Humanitario con la participación más activa del Comité Internacional de la Cruz Roja; (iv) ahondar el involucramiento internacional (evitando, por supuesto, un desborde en las expectativas) mediante asistencia financiera y apoyo técnico para las organizaciones de la sociedad civil que trabajan directamente con los desplazados, y mediante entrenamiento para los administradores de ONG humanitarias o de derechos humanos con el ánimo de despolitizar el tema (Deng, 1994:34);[24] (v) aumentar la coordinación entre las ONG internacionales, las agencias de la ONU (ACNUR, UNICEF, PNUD), la Organización Mundial de la Salud y la FAO[25].
Muchas de estas soluciones fueron tenidas en cuenta para el tratamiento de desplazados en la región centroamericana. Este tema, ampliamente explorado por la literatura especializada[26], arroja una serie de lecciones que sirven tangencialmente los intereses de Colombia. Hay, sin embargo, dos diferencias fundamentales que hacen que los casos de Nicaragua, El Salvador y Guatemala se distingan del colombiano: en primer lugar, el caso colombiano no recibe la atención internacional que recibió el centroamericano, ni tiene la incidencia de un poder hegemónico con intereses bien definidos como los tuvo Estados Unidos en la región. En efecto, en el caso de Colombia, la presencia internacional es mínima salvo por la pequeña representación de la Cruz Roja Internacional y las acciones del International Council for Voluntary Agencies (ICVA) a través del cual gobiernos extranjeros canalizan algunas ayudas. Por lo demás, la intervención de organismos internacionales con sedes en Bogotá, como la Organización Panamericana de la Salud, el Programa de Control Internacional de las Drogas de las Naciones Unidas (UNIDCP) UNICEF, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, la OEA y otras más, prefieren no involucrarse con los desplazamientos internos en Colombia (Deng, 1994:28). En segundo lugar, Colombia no presenta muchos casos de refugiados, como sí sucedió en América Central en los ochenta. El número de personas que migraron forzosamente en esta región llegó a 2 millones de personas, muchas de las cuales encontraron refugio en Costa Rica[27].
Estas dos características impiden una réplica exacta en Colombia de los programas ejecutados en América Central. Sin embargo, no debe desecharse lo hecho a través del Programa de Desarrollo para Desplazados, Refugiados y Repatriados (PRODERE) para la solución del problema de desplazados (Deng, 1994:35). PRODERE fue financiado por el gobierno italiano por intermedio del PNUD con la idea de reinsertar las poblaciones afectadas por la guerra a los procesos económicos y sociales a nivel nacional, regional y local, promover actividades productivas mediante el uso de recursos locales y otorgar créditos que facilitaran estos objetivos. Para ello, entre otras varias actividades, se crearon espacios de concertación y se aproximaron las comunidades locales para fomentar la convivencia pacífica entre las mismas. El programa identificó aproximadamente 440.000 beneficiarios —más o menos el número de desplazados en Colombia— a un costo de US$40 por año por beneficiario (Sollis y Schultz, 1995: 2-3).
Aun cuando las circunstancias eran diferentes, la experiencia de PRODERE enseña que es fundamental trabajar dentro de un continuo en el que en un extremo se ubique la asistencia humanitaria básica y en el otro se consignen las medidas especiales para programas de desarrollo. El éxito del programa se hubiese maximizado si se hubieran intensificado algunas acciones específicas que deben servir de lección para países como Colombia. En primer lugar, es preciso considerar a fondo los puntos de vista de comunidades locales y de las organizaciones comunitarias para abrir canales de comunicación sólidos desde el comienzo y evitar situaciones de desconfianza y sospecha que entorpezcan estas labores. En segundo lugar, se recomienda adelantar un ejercicio de participación real con el mayor número de representantes posibles para el diseño de programas similares así este procedimiento resulte costoso, políticamente difícil y demorado (Sollis y Schultz, 1995: II)[28].
Las ideas presentadas en este documento son la base de una discusión más profunda, abierta y pluralista que abarque las condiciones que rodean los desplazamientos internos en Colombia, al igual que las posibles soluciones que deben ser articuladas ante la imposibilidad real de terminar con la grave situación de violencia que afecta a gran parte del territorio nacional. Es urgente iniciar esta acción ante la carencia de una política integral, eficiente y coordinada que permita la articulación y el funcionamiento eficaz de los actores estatales y no estatales que se ocupan de este tema. Hacia el futuro, y con el fin de generar una dinámica de diálogo que permita una solución definitiva a los desplazamientos internos, debe producirse un verdadero esfuerzo para vencer uno de los obstáculos más complejos que afrontan las familias afectadas en Colombia a la hora de buscar soluciones de corto y de largo plazo: su estigmatización como guerrilleros o como reinsertados por parte de autoridades departamentales y municipales y por muchos sectores de la sociedad colombiana. En la reubicación transitoria de campesinos en el municipio de la Mesa (Cundinamarca) que se intentó con los desplazados del municipio de Pelaya, Cesar, el obstáculo principal fue la interpretación de los pobladores de esta región en el sentido de que los desplazados eran reinsertados o guerrilleros y que su aceptación traería problemas de orden público a la zona con las protestas siguientes en contra de la Gobernadora de Cundinamarca (Red de Solidaridad Social, 1996).
El problema de percepciones se extendió a todas las organizaciones campesinas, lo que, a su vez, impide la articulación de las mismas en la búsqueda de soluciones duraderas[29]. En una comunicación dirigida al presidente Ernesto Samper por Human Rights Watch en septiembre 3,1996, se afirma que un documento preparado por el Ejército Nacional identifica a los campesinos desplazados como manipulados por la guerrilla, y da a entender que los grupos de derechos humanos, tales como MINGA, el Grupo de Apoyo a Desplazados y el ANUC-UR, «forman parte de la campaña violenta de la insurgencia». Estas percepciones traen problemas adicionales hacia el futuro porque alejan la posibilidad de sensibilizar a la sociedad en torno a la problemática de los desplazados. El ejercicio, en las circunstancias actuales de Colombia, es muy complejo cuando los afectados son presentados como factores activos de alteración del orden público. Es necesario que el gobierno y las ONG fomenten medidas de confianza, mediante diálogos permanentes y disponibilidad de la información que se maneja en estas entidades para que el gobierno pueda contar con interlocutores válidos a la hora de emprender mecanismos de acción conjunta, con organizaciones de la sociedad civil interesadas en la suerte de los desplazados por la violencia. La eliminación de este obstáculo debe acompañar todo el proceso de discusiones para que el futuro de los desplazados sea promisorio.
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[1] El tipo de desplazamientos considerados en este reporte se originan en motivaciones políticas. Para todos los efectos, se excluyen las migraciones económicas vinculadas con la insatisfacción de derechos económicos, sociales y culturales (Rojas, 1993:20), y otro tipo de migraciones causadas por ciclos de las cosechas o por el boom del narcotráfico.
[2] Más detalles sobre la historia del conflicto, al igual que la situación de desplazados en regiones específicas puede ser consultada en Kirk, (1993) (a), Vargas, 1993, Valencia, 1991, Sánchez, 1986 y Orquist, 1978.
[3] Normalmente los desplazamientos son internos salvo algunos casos reportados de colombianos que buscaron refugio en Ecuador y Venezuela. La situación de estos últimos puede ser consultada en Kirk, 1993:22-23.
[4] La similitud de causas a lo largo de la historia no es exclusiva de Colombia. El común denominador es que refugiados y desplazados anden en busca de seguridad por diferentes razones políticas, étnicas, religiosas o económicas.
[5] Algunas de estas consecuencias son «el despoblamiento de zonas agrarias, el crecimiento desordenado de las ciudades y la ampliación de las zonas marginales y urbanas, la disminución de la producción y los consiguientes aumentos en precios, la recomposición de la tenencia de la tierra (...), los costos adicionales que ocasionan la reubicación permanente de empleados públicos (...)». (Conferencia Episcopal Colombiana, 1995:75-82), la alteración del mapa electoral, el incremento del abstencionismo, la vulneración de los derechos de participación, libre expresión, elección, asociación y movilización (Conferencia Episcopal Colombiana, 1995: 75-82, 77), y la generación de problemas psicosociales (Castaño y López, 1994).
[6] En el caso reciente de la Hacienda Bellacruz en el municipio de Pelaya, Cesar, por ejemplo, las demoras del INCORA para la adjudicación y titulación de lotes baldíos y los adquiridos fue aludido en varias ocasiones por las organizaciones campesinas como una de las causas de confrontación con los terratenientes. Estos últimos solicitan la revocatoria de resoluciones para que se les reconozca propiedad de predios en los cuales se encuentran las comunidades campesinas (ANUC-UR, 1996-1997).
[7] En muchas de estas zonas operan empresas multinacionales acusadas por medios de comunicación nacionales e internacionales de tener contactos con grupos insurgentes. Aun cuando esta circunstancia no ha sido establecida oficialmente por los órganos estatales competentes, es importante que Colombia cree condiciones de responsabilidad social para las que las empresas extranjeras cooperen en la prevención de desplazamientos.
[8] Esto se refleja en los numerosos de compromisos suscritos entre el gobierno nacional y los representantes de las comunidades campesinas desplazadas bajo esta modalidad.
[9] Por lo general, los jueces, educadores y sacerdotes encuentran ayuda por intermedio del Consejo Superior de la Judicatura, el Ministerio de Educación y la Iglesia, respectivamente; el resto, desgraciadamente, se desplaza sin tener certidumbre sobre su destino o su suerte.
[10] Aun cuando no es el caso de Colombia, este tipo de mediciones puede dificultarse aún más cuando el Estado asume como política oficial el desconocer que hay un problema de desplazamiento.
[11] De acuerdo con el World Refugee Survey (1996), se estima que en Colombia hay aproximadamente 600.000 desplazados, menos que en países como Sudán (4.000.000), Turquía (2.000.000), Angola (1.500.000), Bosnia y Herzegovina (1.300.000), Irak (1.000.000), Liberia (1.000.000), Sierra Leona (1.000.000), Sri Lanka (850.000), Azerbaiyán (670.000) y Burma (500.000 a 1.000.000). En rangos similares a los de Colombia en el número están Afganistán, Mozambique, Ruanda, Sudáfrica, Perú y el Líbano.
[12] La Defensoría del Pueblo (1996) reportó que, en el caso de los campesinos desplazados por la violencia en el municipio de Pelaya, Cesar, por ejemplo, 38 de las 106 personas eran niños. Indicó igualmente, que el número de mujeres en los desplazamientos fue predominante por las funciones como jefes de hogar que debieron asumir, a partir del momento de su movilización en el territorio nacional.
[13] Alejandro Reyes Posada (1994) divide las regiones de violencia política en Colombia en ocho grandes zonas agrarias: el noroccidente de la región Caribe (Urabá, Córdoba, Sucre); alrededores de la Sierra Nevada de Santa Marta (Magdalena y Cesar); el Catatumbo y el Perijá (Norte de Santander); el Magdalena Medio (Bolívar, Santander, Antioquia, Caldas y Boyacá); el norte de la Orinoquia (Arauca y Casanare), la región del Ariari-Guayabero-Guaviare (Meta y Guaviare); la Amazonia (Caquetá y Putumayo) y la región suroccidental (Valle, Cauca, Huila y Tolima). De acuerdo con este autor, en todas estas regiones hay conflicto por la tierra.
[14] En el caso de la Hacienda Bellacruz en el Cesar, por ejemplo, se creó una comisión compuesta por el INCORA, la Consejería de Derechos Humanos, el Ministerio de Agricultura, el Ministerio de Defensa, la Fiscalía General de la Nación, el Alto Comisionado para la Paz, la Red de Solidaridad Social, ONG, y representantes de las comunidades campesinas (Red de Solidaridad Social, 1996).
[15] La labor del Ministerio Público es interesante por las lecciones que pueden derivarse en torno a la complejidad de hacer valer un tipo penal que explícitamente castigue aquellas personas que fomenten o dispongan desplazamientos forzosos (Valencia, 1994 (a)).
[16] La confusión es de tal magnitud a nivel internacional, que hay autores que proponen la creación de unos principios generales para llenar los vacíos legales existentes sin regular particularidades que puedan obstaculizar la operatividad en situaciones específicas. Se trata de iniciar un proceso que con el tiempo adquiera una fuerza moral propia hasta convertirse en costumbre internacional (Cohen, 1996:23).
[17] Una discusión más amplia de las normas e instituciones jurídicas internacionales que son aplicables a los desplazados puede consultarse en Cohen, (1994), ICR (1995) (a), ICR (1995) (b), Lewis, (1992), Lee, (1996), y Deng (1996), (1995) (a) y (1995) (b).
[18] La Cruz Roja Internacional insiste en la importancia del derecho internacional humanitario contemplado en las Convenciones de Ginebra de 1949 y los Protocolos Adicionales de 1977 (IRC, 1995 (a), (b)). Para esta organización, en el desarrollo de normas legales se corre el riesgo de dificultar la aplicación de normas existentes, o de dejar sin cobertura a otras personas con necesidades similares.
[19] Un ejemplo de esta dificultad surge de la división de los desplazados en dos categorías: (i) aquellos que sacados por la fuerza de sus lugares de residencia y colocados en otras áreas por el gobierno o por fuerzas de oposición, y (ii) aquellos que van a otra localidad en su país por persecuciones, violaciones de derechos humanos, guerra civil u otras razones (Lewis, 1992:694). El primer caso es el interesante para demostrar la inconveniencia de contar con una lista taxativa. De acuerdo con una entrevista sostenida en septiembre de 1996 con Juan de Dios Mosquera, director del Movimiento Cimarrón, la construcción del canal interoceánico, por ejemplo, generaría desplazamientos de poblaciones negras asentadas en los lugares por los cuales se construiría el canal. Si la definición enfatiza las causas, estos colombianos serían excluidos de los eventuales beneficios legales contemplados en la legislación nacional e internacional.
[20] Esta definición fue adoptada con algunas modificaciones por el acuerdo no. 18 de 1995 del INCORA. En esta reglamentación se considera como desplazado «la persona forzada a migrar dentro del territorio nacional, abandonando su lugar de residencia o de trabajo habitual, en calidad de asalariado rural, minifundista o propietario de una Unidad Agrícola Familiar, por amenaza o vulneración de su derecho a la vida, a su integridad física, a su seguridad o a su libertad con ocasión del conflicto armado interno, de disturbios interiores, de tensiones internas de violación masiva de derechos humanos, de alteración del orden público y de infracciones al derecho internacional humanitario». Esta norma guarda concordancia con el artículo 20 de la Ley 160 de 1994, según el cual se consideran como sujetos de la reforma agraria «las personas que residan en centros urbanos y que hayan sido desplazados del campo involuntariamente...».
[21] Esta situación reitera la necesidad de incluir en la definición de desplazados no sólo elementos causalistas sino también otros que consulten las necesidades de aquellas personas que por cualquier razón deciden permanecer en sus lugares de residencia. De igual manera, confirma que se debe evitar la calificación contenida en algunos documentos de la ONU según la cual el desplazamiento debe ser «repentino e inesperado» para no excluir de los beneficios legales a grandes proporciones de afectados en Colombia.
[22] En el caso particular de Colombia, la etapa de reinserción o retorno es la que más presenta complicaciones por el desorden y la descoordinación que caracteriza los programas dirigidos a atender necesidades en este campo. Los programas de reubicación se intentan con la ayuda del Instituto Colombiano de Reforma Agraria (INCORA) mediante la identificación de terrenos baldíos. La idea es que esta agencia estatal mida y delimite estos terrenos antes de adjudicarlos a las comunidades campesinas desplazadas. Su labor, sin embargo, se dificulta por la falta de protección en contra de las permanentes amenazas de grupos armados que consideran que la repartición de estas tierras es inconveniente. A esto se suman las propias dificultades burocráticas para la elaboración de avalúos y para la compra de terrenos en aquellos casos en que los baldíos no están disponibles.
[23] El gobierno realiza esfuerzos cuya evaluación debe ser considerada en la formulación de una política. Particularmente, el Decreto 281 de 1992 creó el Fondo de Solidaridad y de Emergencia de la Presidencia para ayudar a los civiles víctimas del conflicto armado. Durante su ejecución, varios actores lo criticaron, por ejemplo, por el exceso de trámites que se requerían para su articulación y por la temporalidad de las soluciones financieras que allí se plantearon (Deng, 1994). Adicionalmente, el Consejo Nacional de Política Económica y Social emitió un documento CONPES no. 2804 con el cual se pretende facilitar (i) el retorno voluntario de los desplazados a su lugar de origen, o su reubicación en otro sitio o región del país, y (ii) la disminución de los procesos de violencia que provocan los desplazamientos.
[24] Se trata de profundizar lo existente pues hay varias acciones que en la actualidad se llevan a cabo sin que haya reconocimientos formales. Sobresalen, entre otras, (i) las operaciones de ayuda a través de fronteras, es decir, ayuda que con un bajo perfil proviene del extranjero; (ii) los buenos oficios del ACNUR en varias zonas de desplazados o por medio de sus reportes; (iii) la extensión del mandato del ACNUR para tratar con refugiados repatriados que se ubican en zonas de desplazados; (iv) las acciones de la Cruz Roja Internacional; (v) los programas de desarrollo del PNUD que afectan directamente o indirectamente a los desplazados, y (vi) el régimen internacional de derechos humanos y las instituciones como la Comisión de Derechos Humanos de la ONU con su renovado interés por los desplazados internos (Keely, 1991:24-27). Igualmente, es importante resaltar el interés permanente en la situación de los desplazamientos por parte de los gobiernos de España, Suiza, Holanda, Bélgica, Suecia y Alemania, y del Parlamento europeo.
[25] Una descripción completa sobre la estrategia de acción asociativa entre varias organizaciones internacionales para el mejoramiento de la operatividad de las acciones dirigidas a prevenir o detener el desplazamiento interno pueden consultarse en Borgen, 1994:8-12.
[26] Para este tema en particular, puede consultarse, entre muchos otros, a Sollis (1992), Ortega (1991), Asociación para el Avance de las Ciencias Sociales en Guatemala (1990), General Accounting Office (1989), Fagen (1986) y (1984), Enríquez (1995), Comisión para la Defensa de los Derechos Humanos en Centroamérica (1994), Consejo de Instituciones de Guatemala (1993), Yundt (1989) y Montes (1986).
[27] Los programas de repatriación fueron auspiciados por Guatemala en 1986 cuando se creó la Comisión Especial para asistencia a los retornados. En 1989, además, se realizó la Conferencia Internacional sobre los Refugiados Centroamericanos (CIREFCA).
[28] Algunas experiencias adicionales pueden ser consultadas del caso peruano. Ver Ruiz (1996) y Kirk (1993) (b).
[29] En una ponencia, el representante Pablo Victoria (1996) se refiere a un seguimiento de las actividades de organizaciones como MINGA (Asociación para la Promoción Social Alternativa) y la califica como «una organización fachada para las actividades del Ejército de Liberación Nacional (ELN) y otras organizaciones guerrilleras, sólo atiende heridos guerrilleros, subversivos y les manda abogados para su defensa». Agrega posteriormente que tiene pruebas que «revelan la desviación de los recursos y objetivos del MINGA», lo cual afecta la llegada de fondos de ayuda extranjera de Finlandia y Alemania que, por ende, serían utilizados para actividades delictivas. Sostiene que desgraciadamente, poderosas organizaciones como Americas Watch basan sus críticos testimonios en reportes que les envía MINGA. Sobre la Cruz Roja afirma que violan las leyes colombianas para el contacto con personas secuestradas y aduce tener otras pruebas que «comprometen en materia grave a la Cruz Roja Nacional».