¿CUÁL ES LA TEORÍA MÁS ADECUADA PARA EXPLICAR LAS RELACIONES COLOMBIA-ESTADOS UNIDOS ENTRE 1986 Y 1994?
El Debate de la Teorías de Relaciones Internacionales
Tatiana Matthiesen
Actualmente la autora trabaja en la GTZ (Cooperación Alemana al Desarrollo) en Santafé de Bogotá.
es
39-53
01/01/1999
01/01/1999
Este ensayo es un capítulo de la tesis doctoral (Ph.D.) de la autora con la cual se graduó en la New School for Social Research en mayo 1998.
Durante los años ochenta la estrategia de los Estados Unidos para persuadir a los países productores y exportadores de droga en Latinoamérica a cooperar plenamente en la lucha contra las drogas consistía en el uso de presión externa, a través de canales diplomáticos, económicos y (en algunos casos) militares (Tokatlian, 1988a, 1988b, 1995,1996; Lee, 1989; Bagley, 1987, 1988a, 1988b; Craig, 1987; Nadelmann, 1988,1993).
Sin embargo, el viraje en la respuesta de Colombia desde 1990 a la presión diplomática y económica en el tema de las drogas sugiere que la lógica de la política internacional de los Estados Unidos fue equivocada. En comparación con el gobierno de Virgilio Barco, el presidente César Gavina Trujillo cambió el discurso sobre el tema de las drogas, separando el concepto del problema de drogas en dos partes: el narcotráfico y el narcoterrorismo. El consideraba que el narcotráfico era un problema internacional y el narcoterrorismo un problema nacional.
Según esta conceptualización, el gobierno de Gavina se comprometió a luchar contra el terrorismo asociado con el narcotráfico, pero insistió en que con respecto al tráfico de drogas había que encontrar una solución internacional. Además, el presidente César Gaviria cambió la política de cumplimiento (politics of compliance) de Virgilio Barco (quien se sometía a las exigencias de los Estados Unidos) a una política de conciliación (politics of compromise), que reconciliaba la exigencia de Estados Unidos con la de los grupos y partidos dominantes en Colombia[1]. Por ejemplo, Gaviria impulsó la política del sometimiento a la justicia colombiana (similar al proceso de plea bargaining en Estados Unidos), que permitió a los narcotraficantes una rebaja en sus penas y que aseguró la no-extradición al someterse a la justicia y confesar sus crímenes. Al mismo tiempo el gobierno se comprometió a usar solamente el instrumento de la extradición en caso de que los narcotraficantes se negaran a someterse a la justicia y que fueran capturados por la justicia colombiana.
Durante el gobierno de Gaviria se abandonó el uso de la extradición como una de las herramientas más útiles en la lucha contra el narcotráfico, con lo cual ocurrió un cambio institucional importante en el sistema político de Colombia. Con la Asamblea Constituyente se diseñó una nueva Constitución que abrió los canales de acceso a aquellos que se opusieron a una estrategia confrontacional al tráfico de drogas y, al mismo tiempo, a una política de plena cooperación a nivel internacional. La nueva Constitución de 1991 tenía previsto un marco para reforzar el sistema judicial, descentralizar el proceso de decisión política y de garantizar la protección de los derechos humanos y económicos. De todas formas, la decisión más importante que se tomó en la Asamblea Constituyente fue en el área de las drogas: la prohibición de la extradición de nacionales a los Estados Unidos. Hasta entonces, la extradición había sido el eje más importante en la agenda diplomática de Colombia y Estados Unidos sobre el tema de las drogas.
A nivel conceptual, es interesante la siguiente pregunta: ¿Cómo es posible que un país en desarrollo como Colombia haya sido capaz de resistir las presiones internacionales, es decir, particularmente de los Estados Unidos, y adelantar una estrategia de drogas menos represiva y dura? Asimismo, ¿cómo logró Colombia cambiar una política exterior de plena cooperación a una política de conciliación, es decir, una política que respondía tanto a las presiones internacionales como a las domésticas?
El objetivo de este ensayo es discutir diferentes teorías de la literatura sobre relaciones internacionales que pueden servir para interpretar el cambio de política exterior de Colombia en 1991 y la dinámica de las relaciones entre Colombia y Estados Unidos, entre 1986 y 1994. Para adelantar un marco teórico que sirva como instrumento de análisis, es pertinente examinar diferentes perspectivas dentro de la teoría de las relaciones internacionales y evaluar su utilidad para entender el cambio de política del gobierno de Gaviria. La pregunta central que este ensayo busca responder está relacionada con el nivel de análisis: ¿Pueden ser explicadas las relaciones Colombia-Estados Unidos a partir de un nivel sistémico del escenario internacional y, por consiguiente, ¿entender el comportamiento de política exterior de Colombia y Estados Unidos como primordialmente el resultado de presiones y oportunidades externas? ¿O es más adecuado comenzar por el nivel de análisis de cada país y, en consecuencia, el comportamiento internacional de Colombia y Estados Unidos se puede explicar a partir de la organización interna de sus sistemas políticos y los procesos internos de cada país? ¿Qué impacto tienen los actores sociales en las relaciones colombo-estadounidenses? En el presente ensayo se discutirán los enfoques: sistémicos, Estado-céntrico y socio-céntrico y su utilidad para el análisis de las relaciones entre estos países.
¿QUÉ TAN ÚTIL ES UNA PERSPECTIVA SISTÉMICA?
Los enfoques sistémicos —tales como el realismo y el institucionalismo liberal— se concentran en el sistema internacional como nivel relevante de análisis, señalando que las relaciones de poder en este sistema internacional determinan el comportamiento del Estado. Aunque el realismo no constituye una escuela homogénea, la mayoría de los realistas comparten al menos cuatro premisas básicas acerca de la dinámica de las relaciones internacionales. En primer lugar, ellos argumentan que la fuerza principal que influye las motivaciones y acciones de los Estados subyace en la anarquía estructural o la ausencia de autoridad supranacional para garantizar la seguridad e independencia de los miembros del sistema (Waltz, 1959; 1979; Hoffmann, 1965; Aron, 1966). El carácter sistémico del escenario internacional está asociado primordialmente a los planteamientos que expone Kenneth Waltz en Theory of International Politics (1979), en donde el autor, basado en la posición rousseauniana, señala que una teoría de la guerra debe incluir el nivel sistémico (la tercera imagen) y no solamente las primeras (teorías de la naturaleza humana), o segundas (atributos del Estado) imágenes. En segundo lugar, los Estados unificados que actúan de forma racional son los actores principales de los asuntos internacionales (Morgenthau, 1973; Waltz, 1979). Tercero, el escenario internacional castiga severamente a los Estados si no logran proteger sus intereses vitales, o si persiguen objetivos fuera de su alcance. Por lo tanto, los Estados son sensibles a los costos externos y seguían por la lógica del interés nacional, usualmente definido en términos de supervivencia, seguridad, poder y capacidades relativas (Waltz, 1986). Finalmente, en cuarto lugar, la anarquía en el sistema internacional restringe la voluntad de los Estados para cooperar. Por ende, la escuela realista considera que las instituciones internacionales (como la Naciones Unidas, Organización de los Estados Americanos) afectan las expectativas de cooperación sólo marginalmente (Waltz, 1977; Morgenthau, 1973; Hoffmann, 1973; Grieco, 1990).
Los institucionalistas liberales comparten con los realistas los primeros tres supuestos básicos sobre el sistema internacional, pero no están de acuerdo con la última premisa de que las instituciones internacionales facilitan la cooperación internacional (Keohane, 1984, p. 89; Keohane, Nye and Hoffmann, 1993; Krasner, 1983; Oye, 1986). Según esta perspectiva, los Estados buscan beneficios absolutos (es decir, los que otros países logran) más que relativos, lo cual conduce a una visión más optimista acerca de la posibilidad de cooperación internacional. Para los institucionalistas liberales, tanto las organizaciones internacionales como una estrategia cooperativa de reciprocidad pueden disminuir los conflictos internacionales. Las organizaciones o regímenes internacionales pueden ayudar a suministrar información y transparencia, reducir la incertidumbre y aumentar la predictibilidad; asimismo, pueden alterar los cálculos de costo-beneficio de los Estados al otorgarles los beneficios de la cooperación, regularizar las interacciones y sancionar las deserciones. Ambos enfoques parten del supuesto de que los Estados son los actores principales en los asuntos internacionales y que el curso de la política exterior está determinado por las relaciones de poder entre los Estados en el sistema internacional. Los formuladores de política son percibidos como actores que responden a un conjunto particular de oportunidades y restricciones que se generan de acuerdo con la posición que un Estado cualquiera posea dentro del sistema internacional en un momento determinado. La fricción entre los Estados en torno a objetivos en conflicto puede ser resuelta por los formuladores de políticas de los Estados relativamente más poderosos mediante presiones a otros Estados. De acuerdo con Morgenthau (1973, p. 521), los formuladores de política pueden acudir a dos formas de presión externa: la diplomacia y la fuerza.
Al emprender un análisis del cambio de la política exterior de Colombia frente a los Estados Unidos en 1990, el impacto no se puede ignorar del sistema internacional en el comportamiento de la política exterior de ambos países. Debido a la relación asimétrica entre Colombia y Estados Unidos en lo referente a sus capacidades militares, económicas y políticas, el margen de maniobra de los formuladores de política colombianos fue restringido[2].
Dada su dependencia económica en Estados Unidos y sus capacidades militares y políticas relativamente limitadas, Colombia no logró contrarrestar las presiones del país del Norte relacionadas con el tema de las drogas. Entre 1980 y 1994, el principal socio comercial de Colombia era Estados Unidos; el porcentaje de exportaciones hacia ese país sobre el total exportado creció del 26.7% en 1980 al 34.54% en 1994. Esto se vio fortalecido por el aumento de los precios del petróleo, producto del cual Estados Unidos se convirtió en el mayor importador, con el 34.7% de las exportaciones petroleras del país (Banco de la República, marzo 1995, p. 72). Por consiguiente, la dependencia económica con respeto a Estados Unidos exacerbó la exposición del país a presiones externas y lo hizo altamente sensible a los costos externos.
Por ejemplo, el proceso anual de certificación ha jugado un papel dominante en presionar a países como Colombia para cooperar plenamente en la lucha contra el narcotráfico[3]. En las Leyes Anti-Abuso de Drogas de 1986 y 1988, la elegibilidad de países productores y exportadores para recibir ayuda externa de Estados Unidos se ha condicionado a la cooperación con Estados Unidos en el control del tráfico ilegal de drogas. Básicamente, la certificación se justifica a partir de dos argumentos: (1) que el interés nacional vital de Estados Unidos impide la continuación de las sanciones y que, por lo tanto, se deba desembolsar ayuda; o (2) que un país haya cooperado plenamente con los Estados Unidos a ponerle freno al tráfico de drogas y que haya tomado "medidas adecuadas por su propia iniciativa para prevenir la producción, procesamiento y tráfico de drogas, lavado de dinero, soborno y corrupción pública" (Perl, 1998, p. 25).
Sin embargo, la premisa de la política de antidrogas estadounidense hacia países latinoamericanos asume implícitamente que los formuladores de políticas de dichos países pueden hacer caso omiso de las presiones domésticas. Sólo las presiones internacionales impuestas en los Estados se identifican como determinantes para la formulación de política exterior, mientras que la política doméstica se concibe como una caja negra. No obstante, en el caso de las relaciones colombo-estadounidenses durante 1986 y 1994, la dinámica interna de cada país no se puede pasar por alto. Por ejemplo, según las estadísticas criminales de la Policía Nacional de Colombia, el número de homicidios aumentó de 5.788 en 1975 a 28.284 víctimas en 1991 y disminuyó a 25.398 homicidios en 1995 (Policía Nacional de Colombia, 1995).
La revista colombiana Semana de junio de 1990 suministró datos más específicos sobre homicidios relacionados con drogas (Semana, junio 12, 1990, pp. 38-39). Aunque es difícil en muchos casos establecer la autoría de un asesinato específico, las siguientes cifras dan una idea de cómo la violencia asociada con las drogas aumentó durante la década de los ochenta en Colombia: los homicidios relacionados con drogas se incrementaron dramáticamente de 2.023 en 1980 a la alarmante cifra de 11.254 víctimas en 1989. El nivel de violencia asociada con las drogas indica que una decisión sobre política exterior de cooperación total, que fue recompensada internacionalmente, produjo costos sociales y políticos crecientemente altos.
En particular, los líderes políticos y funcionarios públicos, legisladores, jueces, policía y fuerzas militares y periodistas que apoyaban la política exterior del país orientada a una cooperación internacional —es decir, apoyo al Tratado de Extradición, la militarización de la lucha contra las drogas y altos niveles de erradicación— se convirtieron en los principales blancos de las organizaciones narcotraficantes. Entre 1980 y 1989, unos 350 empleados judiciales, incluyendo 50 jueces, fueron asesinados en el contexto de la violencia relacionada con las drogas (Semana, junio 12,1990, pp. 38-39).
La dinámica interna de Colombia demuestra que, si bien es cierto que el sistema internacional premia algunos tipos de comportamiento bajo determinadas condiciones, y castiga otros, esto es igualmente cierto en el escenario doméstico. Los formuladores de política exterior no son simplemente agentes del interés nacional, sino "animales políticos" que deben preocuparse por su permanencia en su trabajo y la viabilidad de sus objetivos políticos en su conjunto, tanto los domésticos como los internacionales. Existen pocas razones para esperar que coincida el patrón de incentivos y castigos para varias clases de decisiones sobre política externa. Cuando los casos no concuerdan, los formuladores de política exterior se ven obligados a escoger entre incentivos domésticos con costos internacionales, o incentivos internacionales con costos internos.
¿QUÉ SUCEDE CON LAS PERSPECTIVAS SOCIO-CÉNTRICA Y ESTADO-CÉNTRICA?
Un cierto número de enfoques ha desarrollado marcos teóricos que hacen énfasis en la importancia de, primero, los actores sociales y, segundo, las estructuras estatales para determinar el comportamiento de política exterior de un Estado. Tales perspectivas se pueden dividir en dos líneas de pensamiento diferentes: la primera hace referencia al papel de los actores sociales (tanto en el nivel doméstico como en el internacional), y el otro se centra en el papel de los Estados.
Actores sociales a nivel doméstico
Por ejemplo, a nivel doméstico, los enfoques centrados en factores sociales consideran que la política exterior de un país, o bien refleja las preferencias del grupo o clase dominante en la sociedad, o es el resultado de la lucha por la influencia que toma lugar entre varios grupos de interés o partidos políticos. El enfoque de pluralismo doméstico hace énfasis en los grupos de interés domésticos, políticas burocráticas y la opinión pública, y su impacto en la formulación de política exterior (Allison, 1969; Halperin, 1974). Esta perspectiva supone que los formuladores de política se preocupan más por mantener un alto nivel de apoyo político interno. Tal como lo plantea Gourevitch (1986), la interacción entre los líderes políticos y las coaliciones cambiantes entre las fuerzas sociales y sus asociaciones representativas determinan el grado en que los Estados pueden o están dispuestos a cooperar con otros Estados. Este autor sostiene que los gobernantes seleccionan aquellas alternativas políticas que reflejan las preferencias de las coaliciones sociales dominantes para ganar y/o mantener el apoyo político doméstico.
Otro enfoque socio-céntrico, el del análisis de bloques sociales, pone un mayor énfasis en la sustancia de la política doméstica e internacional (por ejemplo, el conflicto económico). Se asume que el poder se concentra en las manos de relativamente pocos bloques sociales, que pueden incluir grupos de interés, partidos políticos o fracciones, corporaciones y otras organizaciones de negocios, y elementos estatales. Las divisiones entre estos bloques tienden más a perpetuarse que a desaparecer, y las coaliciones son estables y resistentes a diversos temas y al paso del tiempo. Cuando un sistema político es dominado por sólo uno o unos cuantos bloques fuertes, es poco probable que un líder político pueda subir al poder sin una afiliación explícita a una base particular. En consecuencia, las preferencias de los formuladores de política externa reflejan de manera consistente los intereses e inclinaciones ideológicos del bloque con el cual están asociados. Desde esta óptica, ni los formuladores de políticas ni las instituciones juegan un papel interventor autónomo o significativo a la hora de dar forma o restringir los resultados de la política exterior. En cambio, esta perspectiva explica la política exterior en términos de los intereses y capacidades de los grupos o coaliciones que compiten en la arena política[4].
Actores sociales a nivel internacional
Por otro lado, analizando la importancia de los actores sociales a nivel internacional, los transnacionalistas liberales, por ejemplo, sostienen, de manera similar a los institucionalistas liberales, que la cooperación entre los Estados puede sobrepasar los aspectos negativos de la anarquía en las relaciones internacionales (Burton, 1972; Keohane and Nye, 1972: 1979: Haas, 1964). Pero en lugar de centrarse en los Estados como los actores primordiales en las relaciones internacionales, se concentran en actores no-estatales —incluyendo, por ejemplo, corporaciones multinacionales y comunidades científicas—, así como en las transacciones y procesos que los vinculan. Con base en la observación de que los gobiernos están enfrentando tareas cada vez más complejas y globales —o lo que Keohane Nye han denominado complejidad creciente de la interdependencia—, los transnacionalistas liberales indican que el sistema internacional estado-céntrico es limitado para explicar las relaciones internacionales. Para ellos, el crecimiento de la interdependencia económica, el avance en el transporte y las telecomunicaciones, la creciente importancia de los problemas globales y la divulgación de información a través de una red de medios masivos de comunicación globalmente organizada ha forzado a los formuladores de política exterior a abandonar la idea de la autonomía nacional al momento de formular la política externa. Desde su punto de vista, los actores sociales han sustituido crecientemente la política externa de los Estados, y los lazos transnacionales han penetrado la fuerte coraza de la soberanía nacional. En esta medida, argumentan que la creación de vínculos recíprocos entre los actores sociales puede mitigar el conflicto internacional.
Estructuras estatales
Por el contrario, los enfoques estado-céntricos han enfatizado la importancia de los arreglos institucionales (Skocpol, 1985; Evans, 1979; 1994), los políticos y los funcionarios públicos de la rama ejecutiva (Allison, 1971; Halperin, 1974; Hermann, 1978), la estructura doméstica, redes políticas y el poder del Estado (Gourevitch, 1986; Katzenstein, 1978, 1985; Krasner, 1978), así como el tipo de régimen doméstico (Russet, 1993), para explicar el comportamiento de política exterior.
Por ejemplo, el enfoque institucional concibe al Estado primordialmente como una estructura organizacional, o un conjunto de leyes y arreglos institucionales moldeados por eventos previos (Skocpol, 1985). Desde esta perspectiva, las instituciones tienden a persistir en el tiempo, lo cual les permite influir en las políticas, aún después que las ideas y coaliciones que inicialmente les dieron inicio ya no sean las dominantes. Por el contrario, el enfoque de la política burocrática se centra directamente en los políticos y funcionarios del ejecutivo como participantes independientes en el proceso político. Su énfasis principal es en el proceso político de toma de decisiones y el comportamiento orientado a objetivos de los políticos y funcionarios civiles, cuando responden a presiones internas y externas en su esfuerzo por manipular los resultados de las políticas de acuerdo con sus preferencias (Allison, 1971; Halperin, 1974; Hermann, 1978).
En años anteriores, los enfoques Estado-céntricos de política exterior han combinado las nociones del Estado como estructura organizacional y como actor. Esta aproximación, denominada el enfoque de las estructuras domésticas, adelantado primordialmente por Peter Katzenstein, sugiere que los países difieren en el grado de descentralización de sus Estados y sociedades (Katzenstein, 1978,1985; Krasner, 1978). El enfoque de las estructuras domésticas tiene que ver con la naturaleza de las instituciones políticas (el Estado) y con los arreglos institucionales y organizacionales que vinculan al Estado con la sociedad. Se concentra en los canales (las redes políticas), a través de las cuales las demandas sociales son trasladadas al sistema político. De acuerdo con esta perspectiva, los Estados también se diferencian en el grado de autonomía del cual los formuladores de políticas gozan con respecto a las fuerzas sociales. Dadas tales diferencias, diversos Estados pueden ubicarse a lo largo de un continuum que los clasifica como débiles o fuertes en relación con sus sociedades. Los Estados débiles son dominados por la sociedad; es decir, la opinión pública, los grupos de interés, el Parlamento y las acciones burocráticas restringen las acciones de los formuladores de políticas. Por el contrario, los tomadores de decisiones en Estados fuertes son relativamente independientes de las demandas y presiones sociales. Otro enfoque, el del tipo de régimen (también conocido como el enfoque de paz liberal democrática), asume que el tipo de régimen doméstico determina el comportamiento de política exterior (Russet, 1993).
En el caso de las relaciones entre Colombia y Estados Unidos entre 1986 y 1994, el impacto de la dinámica interna no se puede negar. Como ya se ha señalado, el incremento en los costos internos en Colombia asociados con la cooperación total en la lucha contra las drogas, en combinación con los cambios en el marco institucional, deben ser tenidos en cuenta para el análisis de las relaciones colombo-estadounidenses. Las organizaciones de narcotráfico en Colombia intentaron ante todo forzar al gobierno colombiano a abandonar el Tratado de Extradición —el cual era la piedra angular de las relaciones entre Colombia y Estados Unidos en lo relacionado con la estrategia antinarcóticos. Buscaban paralizar los altos mandos del sistema nacional de justicia criminal y desanimar a opositores potenciales de la industria de las drogas. Los jueces que estaban manejando casos de narcotráfico en Colombia fueron amenazados bajo el lema plomo o plata—; es decir, muerte si condenaban y soborno si retiraban los cargos.
Adicionalmente, con la ampliación de reformas democráticas e institucionales, se incrementaron los canales de acceso a aquellos actores que rechazaban la política confrontacional de drogas y les permitieron influir directamente en el proceso de toma de decisiones. Por ejemplo, en 1990, la creación de una Asamblea Nacional Constituyente aumentó las vías de acceso a los actores sociales que se oponían a la cooperación total con los Estados Unidos, lo cual condujo en 1991 a la prohibición constitucional de la extradición para nacionales colombianos a dicho país.
La dinámica interna de Colombia demuestra que los formuladores de políticas estaban asumiendo altos costos por mantener su compromiso con la cooperación internacional total. Por ende, una decisión sobre política exterior que era premiada internacionalmente producía altos costos a nivel doméstico. Al mismo tiempo, los formuladores de política estadounidenses eran presionados por el público para reforzar su compromiso en la guerra contra las drogas.
Sin embargo, al tomar las presiones internacionales como conjuntos de opciones que pueden tener o no el apoyo de coaliciones sociales dominantes, y al centrarse únicamente en el arreglo institucional del Estado, los enfoques socio-céntrico y Estado-céntrico tienen una capacidad limitada para explicar los resultados de la política exterior colombiana. Mientras que, en Estados grandes, tales como Estados Unidos, Alemania o Francia, la dinámica doméstica aún parece ser capaz de contrarrestar las presiones internacionales, éste no es el caso de los países en desarrollo. Por lo tanto, a pesar de la facultad de los enfoques socio-céntrico y Estado-céntrico de explicar el resultado de la política exterior de un Estado, las presiones del ámbito internacional necesitan ser integradas al análisis.
HACIA UNA EXPLICACIÓN MÁS INTEGRAL
Robert Putnam señala que en lugar de teorizar si los factores domésticos influyen en los asuntos internacionales y viceversa, las teorías deben buscar integrar ambas esferas, tomando en consideración áreas de instancias de causación recíproca (1988, p. 433). A su juicio, las preguntas son cuándo los factores domésticos e internacionales determinan el comportamiento de política exterior y cómo responden a ellos los formuladores de política. En su análisis del comportamiento de política exterior de Estados Unidos, Japón y Alemania en la Conferencia de Bonn en 1978, el autor sostiene que, con el aumento de las diversas presiones, "quienes toman las decisiones luchan para conciliar los imperativos domésticos e internacionales simultáneamente" (1988, p. 460). En lugar de atenerse a cumplir simplemente con unas u otras presiones, los formuladores de política buscan estrategias de conciliación de ambos tipos de presiones.
Putnam sugiere que la política internacional puede ser concebida apropiadamente como un juego de dos niveles. A nivel nacional, los grupos domésticos persiguen sus intereses presionando al gobierno a adoptar políticas favorables y los políticos buscan el poder formando coaliciones entre dichos grupos. A nivel internacional, los gobiernos nacionales buscan maximizar su propia habilidad para satisfacer las presiones domésticas, mientras que minimizan las consecuencias adversas del acontecer externo. Para sustentar este argumento, Putnam emplea una metáfora de este juego a dos niveles, en la cual describe la vulnerabilidad de los formuladores de política tanto a las presiones internacionales como domésticas:
Cada líder político nacional se sitúa en dos mesas de negociación. En la mesa internacional se encuentran sus contrapartes extranjeras y a lado y lado del líder se sientan los diplomáticos y otros consejeros internacionales. En la mesa doméstica, detrás de él se sientan figuras de partido y parlamentarias, voceros de agencias domésticas, representantes de grupos de interés importantes y los consejeros políticos propios del líder (Putnam, 1988, p. 434):
Según Putnam, el grado en que los formuladores de políticas cooperan depende de tres factores:
la distribución de poder, preferencias y posibles coaliciones de posibles actores en el nivel doméstico instituciones políticas a nivel doméstico, y las estrategias de los negociadores a nivel internacional.
Las presiones sociales a los formuladores de política se materializan cuando éstos ignoran las coaliciones y grupos dominantes. Surgen entonces acciones que amenazan la estabilidad económica, política y social proveída de dichos grupos. Las presiones internacionales hacen referencia a la intensidad de las amenazas y/o acciones que ejerce un país sobre otro. Dichas amenazas y acciones pueden incluir el ejercicio o amenaza de fuerza militar, el ejercicio o amenaza de sanciones económicas y el ejercicio de sanciones diplomáticas (Putnam, 1988, pp. 441-443). Putnam sostiene que los políticos buscan mitigar las presiones internacionales y domésticas mediante arreglos. La política de conciliación (politics of compromise) se define como la escogencia de una política que es aceptable tanto para los grupos rivales domésticos como para las contrapartes en las negociaciones internacionales.
Descrito por Helen Milner como "uno de los mejores esfuerzos recientes en teoría de cooperación internacional" (Milner, 1992), el modelo del juego de dos niveles fue aplicado en un estudio más exhaustivo como un marco de análisis para estudiar la dinámica de las relaciones de Colombia y Estados Unidos en 1986-1994[5]. Este estudio incluyó no solamente un nivel de análisis en particular, sino que integró los tres niveles sugeridos en este ensayo, concordando con las premisas del modelo de Putnam-sistémico, social e instruccional. Los resultados y la interpretación para explicar el cambio en la política exterior —de una política de cumplimiento de Virgilio Barco a una política de conciliación de César Gaviria— se dejan sintetizar de la siguiente manera:
A nivel doméstico, el aumento de la violencia y del narcoterrorismo empujó el cambio de las preferencias de los diferentes sectores políticos y de los grupos de interés (por ejemplo, la rama judicial, los grupos económicos, etc.) que cada vez más se opusieron a una política de plena cooperación con los Estados Unidos, la cual generaba altos costos internos. En los términos de Putnam, los actores principales que antes habían apoyado una estrategia de plena cooperación (llamado los internacionalistas) —que incluía especialmente el espinoso tema de la extradición— cambiaron gradualmente a una coalición de nacionalistas que exigió del nuevo gobierno una estrategia menos costosa en términos de terrorismo y violencia para Colombia. El aumento de la presión de los actores y grupos principales en Colombia mostró también que una política que fue internacionalmente premiada era castigada a nivel nacional. A partir de este momento, Colombia empezó a aplacar gradualmente la guerra contra las drogas, empezando con la política de sometimiento a la justicia colombiana para los narcotraficantes. Este cambió demostró que la política antidrogas de Estados Unidos se convirtió en ineficiente y auto derrotada (self-defeating), ya que Colombia empezó a cambiar esta política de plena cooperación en el tema de las drogas.
De la misma manera, a nivel interno, el cambio institucional de crear una Asamblea Constitucional que aumentó los canales de participación de aquellos que se opusieron a (y finalmente prohibieron) la extradición y a la guerra contra las drogas, influyó de la misma manera en el viraje de la política exterior de Gaviria. De esta manera, los Estados Unidos, así como el gobierno colombiano, se quedaron sin un instrumento de intimidación y eficacia en la lucha contra las organizaciones de narcotraficantes.
A nivel internacional, a pesar de las relaciones de poder entre Colombia y Estados Unidos, el presidente Gaviria mostró una gran capacidad para vender su nueva política antidroga. No hay que olvidar que él heredó no solamente el compromiso de Galán, sino también un gran capital político de Virgilio Barco quién había cumplido con las exigencias de los Estados Unidos (incluso por compromiso personal) en la lucha contra las drogas. Esto facilitó que los Estados Unidos consideraran a César Gaviria como un aliado firme en la lucha antidrogas. También él fue hábil en separar conceptualmente el problema de las drogas en narcoterrorismo y narcotráfico, lo cual le permitió diseñar una política antidroga de forma distinta, pero que cabía en el rango de aceptabilidad de los actores y grupos principales en Colombia y Estados Unidos.
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