LA ECONOMÍA POLÍTICA DE LA POLÍTICA COMERCIAL EN COLOMBIA: LA INFLUENCIA DE LOS GREMIOS EN LA FORMULACIÓN DE LA POLÍTICA COMERCIAL

Philippe De Lombaerd

Philippe De Lombaerd es profesor de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia.

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78-110

01/01/2000

01/01/2000

La realización de las encuestas y entrevistas contó con la colaboración de Audra Mockus, Marta Castro, Dalila Ospina, Claudia Ximena Rojas, María Fernanda Ángel, Patricia Arango, Alejandro Carnero, Katia Restrepo, Laura Wills, Juan Carlos Hernández, Álvaro Samper, César Rodríguez, Sandra Monroy, Cristina Salazar, Marcela Orbegozo, Jenny Jaimes Puentes, Carmen Rosa Murcia, Martha Liliana Rodríguez, Patricia Cortés, John Herrera, Olga Montero y Federico Sarmiento, estudiantes de la Especialización en Negociación y Relaciones Internacionales de la Universidad de los Andes, Bogotá. John Herrera colaboró además en el procesamiento de los datos.

La fuerza de los gremios [de empresarios] está en su honestidad, capacidad técnica y representativa y no en su poder de intriga ni el de atemorizar o halagar a los funcionarios. Que ningún congresista [...] pueda afirmar que los gremios hayan ejercido presiones sobre él, o utilizado argumentos de dudosa moralidad para presentar sus puntos de vista.

Fabio Echeverri Correa*

INTRODUCCIÓN

La política comercial de los países tiene determinantes externos e internos. El peso relativo de las dos categorías de determinantes depende de una serie de factores estructurales y coyunturales. Entre los determinantes externos encontramos, por ejemplo, el peso económico y político de los socios comerciales, los regímenes supranacionales vigentes, y la coyuntura económica y política en el mundo. El enfoque que privilegia los factores externos es conocido como el enfoque sistémico (Krasner, 1976; Juárez Anaya, 1993:6-7) o estructural (Kébabdjian, 1999:52). Los determinantes internos incluyen: el "interés nacional", los intereses de grupos subnacionales, las coaliciones políticas, la estructura económica y la estrategia de desarrollo.

En este documento queremos aportar algunos elementos para el entendimiento de los determinantes internos de la política comercial en Colombia. Aunque se podría pensar, y con razón, que en economías periféricas, como la colombiana, los determinantes externos son relativamente importantes y restringen notablemente la autonomía de la política nacional, veremos que los determinantes internos también tienen su importancia.

La economía política de la política comercial es un tema relativamente poco estudiado en Colombia. Sin embargo, existen varios estudios que han analizado, directa o indirectamente, el papel de los grupos de presión, los políticos, los burócratas y las instituciones en la toma de decisiones sobre la política comercial. Entre éstos se destacan Echavarría (1999) sobre el aumento de los niveles de protección en los años treinta, Sáenz Rovner (1990,1992) sobre el lobby de los industriales para conseguir protección en los años cuarenta, Martínez Ortiz (1986) sobre las reformas arancelarias en el período 1950-1982, y Juárez Anaya (1993) sobre la política comercial en el período 1967-1991.

Parece haber un cierto consenso en cuanto a la importancia de considerar la influencia de los gremios de la industria para entender la dinámica de la política comercial en Colombia. Sin embargo, hay diferentes puntos sobre los cuales no hay necesariamente claridad o sobre los cuales hay discrepancias; por ejemplo: la existencia o no de una autonomía a nivel del gobierno nacional frente a los intereses particulares, la influencia relativa de los diferentes gremios entre ellos, la influencia relativa de los gremios frente a otros grupos de presión o de intereses, la relación entre los arreglos institucionales (organizacionales) a nivel del Estado y la permeabilidad del mismo.

En este documento, después de una revisión del marco teórico y la literatura sobre el caso colombiano, presentamos los resultados de una encuesta sobre la percepción de la influencia de los gremios productivos y otros grupos en la formulación de la política comercial.

LA ECONOMÍA POLÍTICA DE LA POLÍTICA COMERCIAL: MARCO TEÓRICO

Como se mencionó anteriormente, en la economía política de la política comercial podemos distinguir entre el enfoque sistémico, que centra su atención en los factores externos, por un lado, y los enfoques que buscan los determinantes de la política comercial en los factores internos. El papel de los gremios en la formulación de la política comercial es estudiado en esta segunda categoría de enfoques.

Frey y Weck-Hannemann (1996:154-155) clasifican los factores internos, a su vez, en dos categorías. En la primera, ubican los factores reducibles a faltas de información e inteligencia para que los agentes económicos 'entiendan' los beneficios del libre comercio[1]. Reconocen, sin embargo, que estos factores explican probablemente sólo una pequeña parte de la protección otorgada en el mundo. En la segunda categoría, la más importante, consideran los factores relacionados con las imperfecciones de los mercados. Dentro de esta categoría encontramos, por un lado, los motivos a favor de la intervención del Estado basados en las nuevas teorías del comercio o en el argumento del arancel óptimo y, por otro, los factores relacionados con la problemática de la distribución de las ganancias del comercio (p. ej., la compensación de los sectores perjudicados por la apertura). Es frente a la problemática de la distribución que se movilizan las fuerzas políticas (p. ej., los gremios) para influir en la toma de decisiones a nivel gubernamental. Para Kébabdjian (1999: 52), este último grupo de factores conforma la explicación 'institucional' del proteccionismo.

En la nueva economía política de la política comercial, el papel de los grupos de interés está ligado a las deficiencias del modelo del votante mediano. Según este modelo, el votante mediano (es decir, el que define la mayoría) apoyaría el libre comercio, puesto que, de acuerdo con el principio de optimalidad de Pareto, los inicialmente perjudicados por la apertura siempre pueden ser compensados con los recursos provenientes del efecto neto sobre el bienestar del país. Sin embargo, en una democracia donde una regla directa de mayoría simple determina las decisiones políticas de una asamblea, el modelo del votante mediano no funciona cuando no se cumple una serie de supuestos (Frey, 1991).

Baldwin (1976) ha considerado algunas de las modificaciones y extensiones necesarias para llegar a un modelo más realista:

Los perdedores de una reducción arancelaria, es decir, los productores domésticos de los bienes importados no necesariamente reciben compensación;

Los posibles ganadores tienen menos incentivos para participar en las elecciones, para informarse, y para organizar y apoyar grupos de presión que los perdedores;

Los posibles perdedores pueden estar mejor representados en el Parlamento que los posibles ganadores;

El intercambio de votos (logrolling) puede afectar el resultado de una votación por mayoría[2];

La protección, en forma de aranceles, es una fuente de ingreso para los gobernantes; las alternativas pueden tener costos políticos o dificultades técnicas importantes.

Adicionalmente, puede presentarse el fenómeno del universalismo (Winters, 1994; Bilal, 1998b: 6-9). Cuando se está ofreciendo protección específica (que toma la forma de un bien privado) como componente de un paquete de medidas, los políticos pueden optar por adherirse a la coalición que apoya el paquete y apoyar la protección para todos, pero incluyendo medidas a favor de su propio distrito electoral.

En las circunstancias descritas, se organiza un mercado político donde se ofrece y demanda protección. Entre los agentes que ofrecen protección encontramos los políticos, los burócratas y los partidos políticos. Entre los que demandan protección encontramos grupos de electores, empresas, grupos de interés y partidos políticos.

Las actividades de lobby (que tienen un costo, y son, además, directamente improductivas) pueden maximizar las ganancias de los involucrados, apropiándose de las rentas (rent seeking) o los ingresos monetarios relacionados con la protección (revenue seeking) (Krueger, 1974).

Los grupos de interés pueden organizarse de diferentes maneras. Las teorías neoclásicas del comercio internacional ayudan a entender cuáles son los factores económicos detrás de las modalidades de organización de los grupos de presión política. El modelo de factores específicos (Samuelson, 1971; Jones, 1971) y el modelo de Heckscher-Ohlin (Heckscher, 1950; Ohlin, 1933; Stolper y Samuelson, 1941; Samuelson, 1948,1949) muestran el papel crucial que juega la movilidad de los factores de producción. Cuando los factores son móviles entre sectores (no entre países), los grupos de presión se organizarán por factores (gremios supra sectoriales que defienden los intereses de los capitalistas, sindicatos 'cúpula' que representan los intereses de los trabajadores, asociaciones de terratenientes, ...); es decir, nos acercamos al análisis marxista y la lucha entre las clases. Sin embargo, cuando los factores son específicos (no móviles entre sectores), los grupos se organizarán por sectores económicos. En este caso, los intereses de los empresarios de un sector coinciden con los intereses del sindicato del mismo sector; ambos grupos pueden tener interés en la protección de su sector. La organización y el peso político relativo de los distintos grupos determinará la orientación de la política comercial. En un desarrollo interesante del modelo de Heckscher-Ohlin, Rogowski (1989) muestra además en modelos con tres o más factores, cómo la formación de coaliciones entre factores puede orientar la política comercial en una u otra dirección.

Ahora, a nivel del grupo, el proteccionismo tiene el carácter de un bien público y se presenta el problema del free rider. De acuerdo con Frey y Weck-Hannemann (1996:162), existen tres condiciones bajo las cuales es más probable que se constituyan grupos de interés:

Cuando el grupo se ha formado por otras razones o por iniciativa del gobierno;

Cuando los miembros del grupo obtienen bienes privados de la organización (p. ej., información);

Cuando el grupo tiene un tamaño reducido, lo cual disminuye el costo de la organización y mejora la posibilidad de sancionar los free riders eficazmente.

Generalmente, los grupos de presión se forman más fácilmente por el lado de los que favorecen la protección (los productores del sector) que por el lado de los oponentes (los consumidores dispersos).

A nivel de la oferta de protección, diferentes aspectos son importantes: el peso relativo de la política comercial dentro del conjunto de temas (issues) alrededor de los cuales gira el debate político y sobre el cual se organizan las consultas (elecciones), el sistema electoral y de gobierno, los perfiles y objetivos ideológicos de los partidos, la maximización de la posibilidad de ser reelegido por los políticos, las restricciones presupuéstales y de la balanza de pagos (Frey y Weck-Hannemann, 1996: 163-164).

La burocracia también es un actor importante al lado de la oferta. En la función objetiva de los burócratas entran variables como el poder, el prestigio, el tamaño del sector a su cargo, la producción de normatividad, la permanencia en el cargo, la fluidez de las relaciones con su clientela, y el presupuesto^[3]. La organización 'sectorial' de las burocracias hace suponer un sesgo proteccionista en su actuación, que puede dominar el interés colectivo. El modelo burocrático se basa en Downs (1967) y en la capture theory de Stigler (1971)[4]. Se presenta un problema de principal-agente, cuando existe un control (político) deficiente sobre los burócratas.

Juárez Anaya (1993:6-9) habla del enfoque centrado en el Estado, cuando existe algún grado de autonomía a nivel de los políticos o burócratas para defender el interés común frente a los intereses particulares[5]. Cuando estos últimos predominan, habla del enfoque centrado en la sociedad[6]. Este enfoque coincide aparentemente con la explicación institucional de Kébabdjian (1999).

En cuanto a la demanda de protección, se presenta el problema del free rider, que se intensifica con el número de empresas con intereses similares. Los sectores que cuentan con pocas empresas serán más efectivos en su lobby que los sectores grandes. Esto es consistente con la lógica de la acción colectiva de Olson (1992). De Meló, Panagariya y Rodrik (1993) se refieren al preference-dilution effect. No solamente el tamaño del sector es relevante para el problema del free rider; la distribución del interés entre las empresas también es relevante. Una distribución muy sesgada puede favorecer el lobby de las empresas más interesadas.

Aunque es una teoría muy influyente, ha sido cuestionada tanto con base en consideraciones teóricas como empíricas (Bilal, 1998a: 36). Debido a la propiedad de la no rivalidad en el consumo del bien público (la protección), un aumento en el número de empresas no disminuye los beneficios de la acción colectiva, pero sí disminuye el costo (la contribución) de cada empresa beneficiada (Chamberlin, 1974). Se ha mostrado también que la contribución a la provisión del bien público puede disminuir la incertidumbre relacionada con el comportamiento de las demás empresas (Austen-Smith, 1981). Otro cuestionamiento del modelo de los grupos de presión de Olson es presentado en el modelo aditivo (adding machine model; Caves, 1976). Según este modelo, un sector industrial compuesto por un gran número de empresas, dispersas geográficamente, puede ser más eficaz en el lobby, porque puede 'sumar' apoyo político en un mayor número de distritos electorales. Este modelo se vuelve poderoso en combinación con el supuesto de que el objetivo del gobierno es maximizar la posibilidad de su reelección (Downs, 1957)[7].

Es importante anotar que pueden existir economías de escala en el lobby. Así, los sectores grandes con empresas grandes tendrían una ventaja sobre otros.

Finalmente, el efecto de compensación se refiere al fenómeno de mayores niveles esperados de demanda de protección en coyunturas económicas adversas, porque el retorno neto relativo de las contribuciones al lobby aumenta (Bilal, 1998a: 42-43)[8].

LA ECONOMÍA POLÍTICA DE LA POLÍTICA COMERCIAL EN COLOMBIA

A continuación, haremos una síntesis selectiva de algunas de las investigaciones que permiten acercarnos a la economía política de la política comercial en Colombia en el siglo XX. Privilegiamos los resultados que aclaren el papel de los grupos de presión en la toma de decisiones.

Los años treinta y cuarenta

Los años treinta son de especial importancia para el estudio de la influencia de las fuerzas políticas en la política comercial. Los aranceles aumentaron considerablemente durante esa década; se alcanzaron los más altos niveles durante el período de 1855 y 1950, y eran mayores que los aranceles en la mayoría de los países latinoamericanos (Mayor Mora, 1989:334-335; Echavarría, 1999:102,106-113, apéndice E). Echavarría sostiene que gran parte de la explicación del aumento está justamente en el lobby eficaz de los industriales, a pesar de una serie de factores estructurales desfavorables: la baja participación de la industria en la producción y el empleo total; su concentración regional (en Antioquia y Bogotá; cuadro 1)[9]; bajas tasas de penetración de las importaciones; la oposición de los comerciantes, los caficultores[10] y otros intereses agrícolas; la 'ideología' de los políticos en el poder; etc. (Echavarría, 1999:102,115-116). Los factores a favor de las peticiones de aumentos en los niveles arancelarios eran: la importancia del arancel como fuente de ingresos para el Estado (anexo 1), la poca importancia de sectores industriales exportadores, y la poca presencia de inversión extranjera directa en la industria colombiana.

Echavarría (1999:103-104) explica cómo el grupo de los industriales pudo llegar a ser tan eficaz en la defensa de sus intereses, a pesar de esos factores adversos. Para la 'toma del Estado' utilizaron básicamente tres mecanismos:

El nombramiento de miembros de familias industriales en altos cargos en el sector público;

La 'contratación' de los servicios de altos funcionarios;

La canalización de las negociaciones a través de la Federación Nacional de Industriales (creada en 1930 en Bogotá) y la Industria Nacional Colombiana (creada en 1930 en Medellín), que tuvieron como uno de sus objetivos principales justamente el ejercicio de influencia en materia arancelaria[11].

El autor muestra el peso limitado de las 'ideas' (académicas) en los debates sobre el proteccionismo y el libre comercio, aunque reconoce que la ideología de los políticos ha tenido cierta autonomía e importancia.

 

CUADRO 1 PRODUCCIÓN INDUSTRIAL EN COLOMBIA, POR REGIONES (1944-1945)

 

Departamento	Producción industrial (en pesos colombianos; 1° de julio de 1944 a 30 de junio de 1945; 1 US$ = 1,75 pesos)	Producción industrial (% del total nacional)
Antioquia	154.108.449	24,0
Cundinamarca	139.850.672	21,8
Valle	83.733.672	13,1
Caldas	73.040.909	11,4
Atlántico	62.925.633	9,8
Santander del Sur	33.207.054	5,2
Tolima	25.342.548	4,0
Bolívar	21.423.084	3,3
Boyacá	13.525.466	2,1
Cauca	8.907.210	1,4
Santander del Norte	8.330.808	1,3
Nariño	5.146.250	0,8
Magdalena	4.789.931	0,7
Huila	4.360.373	0,7
Otros	2.390.091	0,4

 

Fuente: Sáenz Ronver (1992: 50).

 

La mayoría de los grupos de interés estaba en contra de los aumentos en los aranceles; sólo los industriales y algunas agrupaciones de trabajadores, artesanos y 'nacionalistas' de izquierda estaban a favor del establecimiento de mayores aranceles (Echavarría, 1999:126).

El carácter 'regresivo' de los aranceles reflejó de alguna manera las diferentes posiciones de los diferentes grupos frente al proteccionismo: los agricultores estaban a favor de aranceles sobre las importaciones de productos agrícolas, pero en contra de los aranceles sobre ciertos bienes manufacturados (químicos, ...); los comerciantes estaban en contra de los aranceles sobre las importaciones de bienes manufacturados (Echavarría, 1999:126-127). Al igual que los industriales, los agricultores y los comerciantes también se organizaron para mejor defender sus intereses. La Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC), por ejemplo, defendió mayores aranceles para el algodón en 1937-38, mientras que la Cámara de Comercio de Bogotá y la Federación de Comerciantes de Medellín se opusieron a los altos aranceles a las importaciones[12].

Los años treinta marcaron el inicio de una divergencia de intereses entre industriales y comerciantes, quienes históricamente habían estado íntimamente vinculados (Echavarría, 1999:127).

Los trabajadores y artesanos, en ese período, estaban generalmente a favor del proteccionismo, pero, de todos modos, su peso político era muy reducido. El autor explica la posición de los trabajadores con base en el hecho de que los bienes transables (importados) no representaban una proporción grande de la canasta familiar (Echavarría, 1999:128)[13]. Jaramillo muestra que el sesgo proteccionista caracterizará la praxis ideológica y las propuestas de política económica de las diferentes organizaciones sindicales durante todo el siglo (Jaramillo, 1994).

El trabajo de Echavarría muestra también de qué manera un gremio exportador fuerte puede enfrentar con éxito las presiones de los gremios proteccionistas, quienes defienden los intereses de las empresas que compiten con las importaciones. En los años treinta, la Federación Nacional de Cafeteros logró que se creara un doble arancel a las importaciones, otorgando preferencias a los países que daban un tratamiento favorable a las importaciones de café desde Colombia y, por los mismos motivos, ejerció presión sobre el gobierno colombiano para que se firmara un tratado comercial con los Estados Unidos (Echavarría, 1999:128-129)[14]. La preocupación de los exportadores por las posibles represalias de otros países, víctimas de medidas proteccionistas en los sectores importadores, explica por qué se pueden oponer a esas medidas y cómo pueden estar vinculados los intereses de diferentes sectores.

En su estudio sobre los industriales en los años cuarenta, Sáenz Rovner (1992:106-107) describe cómo los manufactureros organizados en la ANDI ejercieron una influencia directa sobre el gobierno y los partidos políticos, desde su fundación. En esta relación, fue importante el papel eficiente de los lobbyists profesionales como Gonzalo Restrepo Gutiérrez, Alfonso Araújo y Carlos Lleras Restrepo (Sáenz Rovner, 1992:112). El autor explica cómo los empresarios ejercieron una influencia clara sobre la Junta Nacional de Aduanas después de su creación en 1944 (Sáenz Rovner, 1992:133-). Menciona los casos de Coltabaco y de los textileros antioqueños (Tejicondor, Fabricato, Coltejer), quienes ejercieron una efectiva influencia a través de la ANDI. Muestra también la importancia de las relaciones personales entre los gremios y el ejecutivo, en la figura de Carlos Lleras Restrepo, miembro de la Junta, y entre los gremios y el legislativo (p. ej., en la figura del congresista Luis Carlos Mesa). Los productores de paños y de cemento (Cementos Argos) también utilizaron los canales de la ANDI y de Lleras Restrepo para defender sus intereses. Los industriales buscaban generalmente mayores niveles de protección para sus productos, pero menores aranceles para los insumos agrícolas y químicos.

Sáenz Rovner (1992: 133,134) señala también la posibilidad de que existan conflictos de interés entre los grupos de industriales de diferentes sectores (unos a favor de la apertura, otros a favor del proteccionismo) y el papel de intermediario que pueden jugar las cúpulas gremiales como la ANDI. Es decir, antes de acudir al gobierno, los empresarios pueden encontrar más eficaz tratar de conciliar sus intereses previamente. Los organismos como la ANDI evitan de esta manera el debilitamiento de la posición negociadora de los empresarios frente al ejecutivo y la sociedad, debido a su división interna. Los conflictos de intereses entre sectores pueden repercutir en la figura de los políticos. Esto ha sido el caso, por ejemplo, de Carlos Lleras Restrepo, quien mantuvo vínculos con los cafeteros y los industriales, con posiciones diferentes frente a los temas comerciales (Sáenz Rovner, 1992:112). Los intentos de la ANDI a finales de los cuarenta por ganar más influencia y control sobre la pequeña industria y los talleres de artesanos podrían señalar una divergencia de intereses entre estas dos categorías de empresarios. Ésta, a su vez, podría interpretarse como la expresión del hecho de que los industriales grandes, siendo productores de bienes transables, y los industriales pequeños, productores de bienes no transables (con un contenido importante de servicio) tenían, lógicamente, diferentes perspectivas sobre el libre comercio.

Se señala el papel de Fenalco y de otros grupos de comerciantes en contra de los industriales, a favor del libre comercio, sus intereses y los intereses de los consumidores. La alianza de los intereses agrarios (cafeteros) y comerciales logró la no aprobación del Proyecto de Medidas Arancelarias del ministro Pérez a finales de 1946. Este proyecto fue recibido inicialmente como un proyecto hostil a los intereses de los industriales, pero gracias a una eficaz labor de lobby fue modificado satisfactoriamente para los mismos[15].

Por razones metodológicas y empíricas, Sáenz Rovner (1992:105-106) no comparte la tesis del aislamiento tecnocrático a nivel del ejecutivo, que está asociado con una limitada influencia de los gremios sobre las decisiones de política económica, como lo ha defendido, por ejemplo, Urrutia (1983). Para Sáenz Rovner, los gremios sí tenían (y tienen) una influencia significativa sobre la toma de decisiones de política. El serio cuestionamiento de la tesis de relativa autonomía de lo político (el gobierno), frente a los intereses particulares de las clases dominantes, lo hace con base en su análisis de los años cuarenta, pero arguye que su crítica se aplica también al resto del siglo (Sáenz Rovner, 1992: 28-29). Lo que dificulta la identificación de esta relación causal entre intereses y políticas es el simple hecho de que los intereses de la clase dominante no eran intereses homogéneos, y que las fuerzas relativas de las diferentes fracciones han variado en el tiempo. Para el autor, el gobierno representó claramente los intereses de la clase dominante, pero enfatiza que era el escenario de tensiones y conflictos entre diferentes intereses de fracciones (caficultores, latifundistas, comerciantes e industriales) (Sáenz Rovner, 1992: 25). Hasta finales de los años cuarenta, los intereses de los primeros tres grupos eran claramente los dominantes. Los cambios en las posiciones de poder de los diferentes grupos con sus diferentes intereses (a la vez que reflejan los cambios estructurales en la economía colombiana y la eficacia relativa de las estrategias de lobbying de los distintos grupos) explican la aparente inconsistencia en las posiciones de los gobiernos, partidos políticos e, incluso, los políticos, frente al debate entre libre comercio y proteccionismo. De la lectura de Sáenz Rovner se concluye también que, aunque importante, la influencia de los gremios en ese período no era total; el ejecutivo mantuvo una autonomía relativa frente a los empresarios industriales. Prueba de ello fueron, por ejemplo, las relaciones tensas entre el presidente Ospina Pérez y el ministro de Hacienda Pérez[16], por un lado, y los industriales, por otro (Sáenz Rovner, 1992:134-135).

Mientras que inicialmente la ANDI mantuvo buenas relaciones con los dos partidos (Liberal y Conservador), la campaña presidencial de 1949 marcó un momento importante: el Partido Liberal se pronunció a favor de los intereses de los cafeteros y comerciantes, y el libre comercio (Sáenz Rovner, 1992: 112). Lleras Restrepo dio un giro radical a su posición. De esta manera, los industriales se acercaron aún más a los sectores conservadores antioqueños. El hecho de que el liberal Lleras Restrepo haya sido más eficaz en las acciones contra el ala izquierda de la Conferencia Colombiana de Trabajadores (CTC), podría confirmar que los intereses entre industriales y sindicatos pueden coincidir frente a los temas de la estrategia de desarrollo y la política comercial, lo cual estaría de acuerdo con los resultados del modelo de factores específicos.

Sáenz Rovner (1992,2000:309) cuestiona la posición de Bejarano (1978) según la cual el Estado en los años treinta se hubiera convertido en un instrumento de clase dominado por la burguesía industrial y con un proyecto nacional de industrialización. Tampoco acepta la asimilación del Partido Liberal con los intereses industriales, y del Partido Conservador con los intereses de los terratenientes.

Al igual que Echavarría (1999), Sáenz Rovner (1992:139) encuentra que la concentración regional de la industria (en Antioquia) fue un factor en contra de los intereses de los grandes industriales (cuadro 2).

Los empresarios utilizaron el argumento del empleo en el sector industrial como argumento adicional a favor de sus aspiraciones, conforme las predicciones del modelo de factores específicos, y apelaron a los sentimientos nacionalistas.

La posguerra

En su estudio de las reformas arancelarias en el período 1950-1982, Martínez (1986) menciona tangencialmente la influencia que han ejercido los grupos de presión en diferentes ocasiones; por ejemplo:

Los exportadores e importadores asumieron posiciones contrarias frente al proyecto de ley que habría de convertirse en la Ley 83 de 1962, que contemplaba un impuesto al dólar de importación (como alternativa a la devaluación) (Martínez, 1986:36-38).

Los cafeteros mostraron resistencia a la devaluación antes de la expedición del Decreto Ley 444 del 22 de marzo de 1967 (Estatuto Cambiario y de Comercio) (Martínez, 1986:42-43). El Decreto 305 de 1972 que tuvo como objetivo "aumentar los ingresos fiscales, resolver algunos problemas del transporte público y racionalizar la estructura arancelaria", y que contempló la reducción de los gravámenes para un número importante de posiciones arancelarias (p. ej., para contrarrestar el contrabando) fue criticado severamente por la Asociación Nacional de Industriales y la Federación de Industriales Metalúrgicos de Colombia. La presión de estos gremios logró revertir parte importante de la reforma (Martínez, 1986:55)^[17].

Martínez (1986:58-62) se refiere al papel de los cafeteros y de otros gremios en el período 1974-1978^[18]. Este período se caracteriza inicialmente por la crisis mundial (petrolera) pero a mediados de 1975 se presenta una recuperación importante en los precios del café. A nivel de las orientaciones de la política económica, se vio una tendencia hacia la liberación del comercio, con la necesidad, en el corto plazo, de un ajuste macroeconómico relacionado con el boom cafetero. Los grupos de presión lograron orientar o revertir una serie de medidas tomadas por el gobierno de López Michelsen en materia cafetera, tributaria, financiera y comercial. De esta manera, los industriales impidieron un mayor grado de liberación comercial. La mezcla 'pragmática', 'ecléctica' o 'improvisada' de políticas de este cuatrienio refleja las tensiones políticas entre los políticos y los grupos de presión y muestra la capacidad de los grupos de presión de obligar a los gobiernos (con una autonomía limitada) a abandonar sus metas estratégicas.

Martínez (1986:53) muestra además la importancia de los arreglos institucionales para la toma de decisiones en materia comercial. Mientras que antes de 1964 los cambios arancelarios se decidían en el Congreso, en 1964 el gobierno delegó esta facultad al Consejo Nacional de Política Aduanera, con base en facultades extraordinarias. La modificación de algunos ítems en 1971 produjo una demanda en contra de la disposición y la promulgación de la Ley 6a. de 1971 (Ley Marco de Aduanas). Si el gobierno actuaba siguiendo las pautas trazadas por esta ley, las reformas se podrían hacer sin trámite legislativo. Así, el gobierno adquirió un mayor nivel de autonomía frente a los grupos políticos.

Juárez Anaya (1993) subraya que en las últimas décadas del siglo las élites políticas lograron, mediante unos arreglos institucionales, un aislamiento burocrático relativo a nivel de la política económica. Esto ha resultado en cierta autonomía, tecnicidad y estabilidad en las políticas macroeconómicas, cambiarías y comerciales. Las élites políticas no solamente han logrado dar cierto poder decisivo a los tecnócratas[19], sino que además han logrado ejercer un control sobre los grupos de presión (gremios) mediante acciones estatales encaminadas a coorganizar y controlar a los mismos. Para Juárez Anaya, las élites políticas en Colombia han logrado cierta independencia de los intereses particulares, de tal manera que los determinantes internos de la política comercial son la expresión tanto de los intereses sectoriales como del interés del Estado. El arreglo institucional del Frente Nacional (1956-1974), que incluyó, entre otras cosas, un consenso sobre las grandes orientaciones en materia de política económica, hizo que existiera menos espacio para los gremios para defender puntos de vista más radicales ante partidos o fracciones políticas determinadas.

El fenómeno del Frente Nacional habría contribuido al débil perfilamiento de los partidos tradicionales en materias económicas y al débil perfil partidista de los gremios en la era después del Frente Nacional. Sin embargo, Juárez Anaya enfatiza que los gremios estrecharon sus vínculos con el Estado a partir del Frente Nacional y que este vínculo ha tenido un carácter preferencial, puesto que otros grupos sociales, como los sindicatos, no han logrado tal cercanía.

Juárez Anaya describe la proliferación de los grupos con intereses económicos particulares a partir de los años cuarenta y reconoce que su influencia en las políticas gubernamentales ha sido muy importante (pero no ilimitada) y sus canales de acceso al poder público múltiples. Destaca como organización de mayor importancia la Asociación Nacional de Industriales (ANDI) (Juárez Anaya, 1993:16). La influencia de esta organización explica, al menos parcialmente, el sesgo a favor de la industrialización de la política económica colombiana en la posguerra[20]. Se supone que los gremios fortalecieron su posición como intermediarios preferenciales sociales y económicos durante el gobierno de Carlos Lleras Restrepo (1966-1970).

Con la creación del Fondo Nacional del Café en 1940, la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia adquirió un poder considerable. Juárez Anaya (1993: 18) enfatiza su carácter ambiguo; como entidad mixta se ha comportado en ocasiones como una entidad pública, en otras como entidad privada, lo cual muestra muy bien la estrecha relación entre los intereses públicos y privados. Su influencia sobre las políticas comerciales ha sido, por supuesto, una función de la importancia de las exportaciones del café en las exportaciones totales. Por consiguiente, como las exportaciones colombianas se han ido diversificando en las últimas décadas, la Federación ha perdido lógicamente impacto (anexo 2).

El autor destaca además a Asocaña y Asocolflores como gremios que en los años ochenta y noventa lograron una gran efectividad en su lobby en temas comerciales, hasta tal punto de que prácticamente dictarían las políticas al respecto, en sus sectores específicos (Juárez Anaya, 1993:19).

La autonomía de la política y el aislamiento burocrático en materia comercial fueron fortalecidos con las reformas del presidente Carlos Lleras Restrepo (1966-1970), por dos razones básicamente: primero, fueron creados dos organismos públicos importantes con relativa autonomía (Proexpo e Incomex) y, segundo, la diversificación exportadora a la cual las reformas contribuyeron, dispersó los intereses gremiales. Las reformas fueron posibles por la circunstancia particular del Frente Nacional y porque inicialmente no tocaron los intereses de los sectores protegidos[21]. La apertura de 1990-1991 fue factible gracias a la división entre los intereses de los gremios en los sectores exportadores e importadores.

Juárez Anaya se posiciona en la línea de Urrutia (1983), compartida por Romero (1995:436), según la cual la influencia de los gremios sobre la política de las últimas décadas habría sido relativamente moderada[22]. Sin embargo, esta posición no es necesariamente incompatible con la percepción de la mayoría de los autores de que durante el resto del siglo el lobby frente a la política comercial ha sido uno de los objetivos más importantes de los gremios de la producción y, además que, en este campo, el lobby ha sido muy eficaz (Echavarría, 1999; Sáenz Rovner, 1992; Vesga, 1992:251).

Valdría la pena investigar la eficacia del lobby de los gremios en la época de la apertura. Debido a los compromisos adquiridos por Colombia a nivel multilateral y regional, los gremios, por supuesto, ya no pueden aspirar a los aranceles de épocas anteriores. Sin embargo, quedan espacios y se han creado nuevos espacios para ejercer influencia y defender intereses sectoriales, como, los acuerdos de competitividad, el manejo del Fondo Nacional de Productividad y Competitividad, las medidas antidumping, las salvaguardias, las negociaciones con Mercosur, las negociaciones sobre ALCA, las negociaciones en el marco de la OMC, etc.

PROPÓSITOS Y METODOLOGÍA DE INVESTIGACIÓN

El propósito de nuestra investigación fue indagar sobre cómo era percibido el papel y la influencia de los gremios en la formulación de la política comercial en Colombia a finales de los años noventa[23]. También se buscó establecer cómo los arreglos institucionales determinan el acceso que tienen los gremios a la esfera política. Las preguntas de la encuesta están reproducidas en el anexo 4.

Nuestro objetivo no fue analizar ni evaluar las políticas comerciales del gobierno colombiano en ese período[24].

La muestra total consistió de 127 personas vinculadas al tema de la política comercial, organizadas en seis categorías (anexo 3):

Ministros y viceministros: 10

Funcionarios públicos: 21

Representantes de los gremios de la producción: 19

Representantes del sector exportador: 18

Representantes de los sindicatos y otras organizaciones sociales de los sectores industrial y agrario: 46.

Representantes del sector académico, vinculados a los temas de la economía y las relaciones internacionales: 13

RESULTADOS DEL ESTUDIO

Política comercial e intereses particulares

Parece haber consenso en que los intereses particulares que más compiten con el interés del país, a la hora de tomar decisiones de política comercial, son los de los gremios de la producción, organizados por sectores. Para algunos observadores los intereses gremiales pueden incluso pesar más que los del país. Las respuestas sugieren que la burocracia tiene intereses propios y que es capaz de influir en la toma de decisiones, es decir, tiene cierta autonomía. La burocracia parece tener más peso que los partidos políticos. Otra categoría de actores a quienes se les atribuye una capacidad de influencia son las empresas multinacionales. Hay consenso sobre el papel marginal de los sindicatos y las ONG. Para consuelo de los académicos, parece que los ministros y los funcionarios valoran sus aportes más de lo que el público en general y ellos mismos se atreven a atribuir.

Peso político relativo de los gremios

Hay bastante coincidencia entre las clasificaciones de los gremios, según su influencia política, por parte de los diferentes grupos de entrevistados (cuadro 2).

A pesar de que la mayoría de los encuestados todavía menciona a la Federación de Cafeteros como el gremio de mayor incidencia en la formulación de políticas comerciales, es significativo que, entre los encuestados del nivel ministerial, quienes están mejor ubicados para evaluar el peso político de cada gremio, ocupa apenas el séptimo lugar en la clasificación establecida con base en las opiniones emitidas. Hoy en día, la ANDI y Analdex, como gremios inter o supra sectoriales se proyectan como los interlocutores más importantes para el gobierno (aunque, los funcionarios, por ejemplo, no otorgan tanta importancia a Analdex). La opinión de los ministros y de los sindicatos coincide con los resultados de la encuesta de Kline (1974) entre congresistas y con la posición de Juárez Anaya (1993), según los cuales, la ANDI sería la más poderosa e influyente agrupación en el país. El modelo factorial parece entonces tener relevancia en el contexto colombiano. Esto, a su vez, podría indicar que los factores de producción son relativamente móviles entre sectores, que los industriales colombianos importantes se caracterizan por un portafolio diversificado de actividades, y/ o que los empresarios y los sindicatos no se logran poner de acuerdo para organizar el lobby a nivel sectorial (a pesar de tener intereses coincidentes). El estudio confirma la opinión de Juárez Anaya (1993: 19), según la cual, algunos gremios sectoriales, Asocolflores y Asocaña han logrado eficazmente ejercer una influencia significativa sobre el ejecutivo. Mientras que, en la primera mitad del siglo XX, los intereses agrarios y comerciales todavía pesaban mucho en materia de política comercial (Sáenz Rovner, 1992; Echavarría, 1999), la importancia creciente de la industria en la economía nacional y el debilitamiento del sector agrario, hoy en día, hacen que los intereses industriales dominen el debate sobre políticas comerciales.

Política comercial y tendencias partidistas

Hay cierta confusión sobre el papel de las tendencias partidistas de las fuerzas políticas en el poder, como lo evidencian las respuestas del sector privado (aunque el perfil partidista del Ministro puede tener una importancia). Los ministros y los académicos (quienes asesoran a los primeros) creen en su gran mayoría que las tendencias partidistas no influyen en la toma de decisiones de política comercial, mientras que los funcionarios y los sindicatos sí parecen percibir que las tendencias partidistas del ejecutivo tienen un impacto real.

 

CUADRO 2 CORRELACIÓN DE RANGO DE SPEARMAN (R) ENTRE LAS CLASIFICACIONES DE LOS GREMIOS POR PARTE DE LOS DIFERENTES GRUPOS DE ENTREVISTADOS

 

	Ministros	Funcionarios	Gremios	Exportadores	Sindicatos	Académicos
Ministros	1,00	0,91	0,91	0,90	0,92	0,90
Funcionarios		1,00	0,96	0,93	0,89	0,90
Gremios			1,00	0,97	0,92	0,94
Exportadores				1,00	0,94	0,97
Sindicatos					1,00	0,95
Académicos						1,00

 

Nota: Los coeficientes de Spearman se calcularon con base en la clasificación de los gremios según su influencia (de mayor a menor) en la política comercial, por parte de cada uno de los grupos de entrevistados. No se incluyeron los gremios mencionados dentro de la categoría "Otros".

 

Arreglos institucionales, autonomía y eficiencia de Mincomex

Con la excepción de los sindicatos, las diferentes categorías de entrevistados coinciden en que con la creación del Ministerio de Comercio Exterior se incrementó la autonomía en la política comercial nacional frente a los intereses sectoriales^[25]. Hay menos claridad, sin embargo, en cuanto a la relación entre la estructura organizacional del Ministerio y la autonomía en la toma de decisiones.

La pregunta directa sobre la existencia y el grado de corrupción en el Ministerio parece haber asustado a los funcionarios y ministros. La mayoría de los funcionarios no quiso contestar y ninguno admitió corrupción en su ministerio; sólo un ministro (entre 10) admitió la existencia de algún grado de corrupción. Tanto los gremios como los sindicatos han sido muy enfáticos en afirmar la existencia de corrupción. Entre académicos y exportadores, hay una minoría que lo afirma.

Las respuestas sobre la capacidad técnica de los funcionarios del Mincomex se distribuyen entre las categorías alto y mediano nivel técnico. Los ministros tienen un concepto generalmente positivo de los funcionarios del Ministerio, pero a nivel de los mismos funcionarios las opiniones son totalmente divididas.

La mayoría de los entrevistados ve claramente una relación entre la estructura organizacional del Ministerio y la eficiencia de sus operaciones.

La última pregunta de la encuesta fue inspirada por algunas propuestas de reestructuración y racionalización del ejecutivo, que fueron lanzadas en el gobierno Pastrana, pero que finalmente no produjeron cambios. No solamente hay argumentos a favor de una reestructuración por razones de finanzas públicas, sino también hay argumentos académicos sólidos a favor de la integración de los ministerios por razones de efectividad, lo cual se refleja en las opiniones de los académicos al respecto. La fusión con el Ministerio de Desarrollo podría permitir una mejor coordinación entre las políticas comercial e industrial, como es el caso del MITI japonés; la fusión con el Ministerio de Relaciones Exteriores podría aumentar la eficacia de las negociaciones internacionales y podría orientar las actividades de la Cancillería, las embajadas y consulados más hacia los negocios y los intereses económicos de Colombia. Sin embargo, tanto los ministros como los representantes del sector exportador no apoyan la idea. Es interesante la respuesta de los funcionarios; aunque son ellos quienes sufrirían directamente las consecuencias de los cambios organizacionales y aunque la muestra no incluyó ningún funcionario del Ministerio de Desarrollo, la mayoría de ellos apoya la idea de una fusión con ese Ministerio por razones de eficiencia. A nivel de las diferentes categorías de encuestados, incluidas las que apoyan las fusiones, parece haber un consenso en que las fusiones no incrementarían la autonomía de la política comercial, es decir, las fusiones podrían politizar más esa área de política.

 

ANEXO 2 EXPORTACIONES DE CAFÉ

 

Año(s)	Exportaciones de café (% de exportaciones totales)	Año(s)	Exportaciones de café (% de exportaciones totales)
1870/1-1874/5	16,4	1950-1952	76,9
1875/6-1877/8	22,3	1959-1961	80,0
1878/9-1880/1	21,4	1963	67,8
1881/2-1882/3	16,9	1964	71,9
1888-1891	34,3	1965	63,8
1894-1897	55,1	1966	64,7
1898	49,0	1967	63,0
1905	39,5	1968	62,9
1906-1910	37,2	1969	56,6
1911	42,4	1970	63,5
1912	52,2	1971	58,3
1913	53,6	1972	52,2
1914	49,4	1973	50,6
1915	51,5	1974	44,0
1916	53,8	1975	47,2
1917	42,8	1976	55,4
1918	55,3	1977	61,3
1919	68,7	1978	65,1
1922	68,8	1979	60,8
		1980	59,8
		1981	48,1
		1982	50,5
		1983	48,9
		1984	50,7
		1985	49,1
		1986	58,5
		1987	32,9
		1988	32,6
		1989	26,6
		1990	20,9
		1991	18,5
		1994	23,5
		1995	18,1
		1996	14,9
		1997	19,6
		1998	17,4
		1999	11,4

 

Fuentes: Tovar Zambrano (1989: 11), Gaviria (1989: 187), Juárez Anaya (1993: 27-28), De Lombaerde (2000).

 

ANEXO 3 TAMAÑO Y ESTRUCTURA DE LA MUESTRA DE ENCUESTADOS/ENTREVISTADOS

 

 

Encuestados y entrevistados a nivel ministerial

 

Ministros	Viceministros
Gobierno de César Gaviria Juan Manuel Santos	Juan José Echavarría
Gobierno de Ernesto Samper Daniel Mazuera	Mauricio Reina
Carlos Ronderos	Felipe Jaramillo Alfonso Llórente Magdalena Pardo
Gobierno de Andrés Pastrana Marta Luda Ramírez	Ángela María Orozco

 

ANEXO 4 RESULTADOS DE LAS ENCUESTAS

 

1. Para cada uno de los factores que se mencionan a continuación, califique de acuerdo con el nivel de importancia otorgado por el Gobierno, en lo referente a la toma de decisiones de política comercial.

Ministros (N = 10)
Interés del país	60	30	0	0	0	10
Intereses sectoriales (gremios)	20	60	10	0	0	10
Intereses de los trabajadores (sindicatos)	0	0	40	40	0	20
Intereses de las ONG	0	0	40	40	0	20
Intereses de los consumidores	0	40	10	30	0	20
Intereses de los partidos políticos	0	0	10	40	30	20
Intereses burocráticos	0	10	10	30	20	30
Intereses de las multinacionales	10	40	20	0	10	20
Opinión de la academia	10	20	30	20	10	10
Funcionarios públicos (N = 21)
Interés del país	29	29	38	0	0	5
Intereses sectoriales (gremios)	38	38	10	10	5	0
Intereses de los trabajadores (sindicatos)	0	0	29	19	38	14
Intereses de las ONG	0	0	19	19	48	14
Intereses de los consumidores	0	14	19	33	19	14
Intereses de los partidos políticos	0	38	14	14	19	14
Intereses burocráticos	19	33	24	10	10	5
Intereses de las multinacionales	0	71	19	5	0	5
Opinión de la academia	10	5	24	24	24	4
Gremios de la producción (N = 19
Interés del país	53	32	0	11	5	0
Intereses sectoriales (gremios)	26	58	11	0	5	0
Intereses de los trabajadores (sindicatos)	0	21	32	11	21	16
Intereses de las ONG	0	16	21	26	21	16
Intereses de los consumidores	0	32	37	11	21	0
Intereses de los partidos políticos	21	26	11	21	11	11
Intereses burocráticos	16	5	42	11	16	11
Intereses de las multinacionales	5	42	26	16	11	0
Opinión de la academia	0	47	16	16	21	0
Exportadores (N — 18)
Interés del país	44	33	17	0	6	0
Intereses sectoriales (gremios)	44	33	22	0	0	0
Intereses de los trabajadores (sindicatos)	0	28	50	22	0	0
Intereses de las ONG	0	28	33	28	11	0
Intereses de los consumidores	39	28	28	0	6	0
Intereses de los partidos políticos	28	11	44	17	0	0
Intereses burocráticos	6	39	44	11	0	0
Intereses de las multinacionales	33	50	17	0	0	0
Opinión de la academia	0	17	17	56	11	0
						(Continúa)

 

(Continuación)

	MUY	IMP	MOD	POC	SIN	ns/nr
Sindicatos (N = 46)
Interés del país	24	24	7	22	22	2
Intereses sectoriales (gremios)	46	39	2	7	7	0
Intereses de los trabajadores (sindicatos)	0	4	4	46	46	.0
Intereses de las ONG	0	13	13	39	35	0
Intereses de los consumidores	0	0	4	4	4	87
Intereses de los partidos políticos	33	33	2	15	15	2
Intereses burocráticos	50	37	0	6	6	0
Intereses de las multinacionales	50	37	0	7	7	0
Opinión de la academia	0	2	2	4	4	87
Académicos (N =13)
Interés del país	38	46	15	0	0	0
Intereses sectoriales (gremios)	15	62	23	0	0	0
Intereses de los trabajadores (sindicatos)	0	8	31	54	8	0
Intereses de las ONG	0	0	8	31	54	8
Intereses de los consumidores	0	15	31	38	15	0
Intereses de los partidos políticos	0	15	31	8	38	8
Intereses burocráticos	8	15	23	23	23	8
Intereses de las multinacionales	15	46	15	23	0	0
Opinión de la academia	0	15	23	46	15	0

 

Nota: MUY = muy importante, IMP = importante, POC = poco importante, SIN = sin importancia.

 

2. Desde su óptica, ¿qué grado de influencia han tenido los gremios en la toma de decisiones sobre la política comercial en Colombia?

	ALT	MED	BAJ	NIN	ns/nr
Ministros (N = 10)
ANDI Analdex Asocaña Asocolflores SAC Fedemetal Fedecafé Acopi Acoplásticos ANIF Fedegan Andigraf Augura Asoconfecciones	80 80 70 70 50 50 40 20 20 10 10 10 10	0 0 10 10 30 30 30 50 0 10 30 0 0	10 10 10 10 10 10 20 20 0 40 50 0 0	0 0 0 0 0 0 0 0 0 30 0 0 0	10 10 10 10 10 10 10 10 80 10 10 90 90
	10	0	0	0	90

 

(Continuación)

	ALT	MED	BAJ	NIN	ns/nr
Ascolfa	10	0	0	0	90
Fenavi	10	0	0	0	90
Fenalco	0	40	50	0	10
Asobancaria	0	30	60	0	10
Camacol	0	30	30	30	10
Confecámaras	0	20	50	20	10
Asocueros	0	10	0	0	90
Funcionarios públicos (N = 21) Fedecafé	67	33	0	0	0
Asocolflores	57	33	10	0	0
ANDI	52	43	5	0	0
SAC	48	38	14	0	0
Asocaña	43	38	19	0	0
Fedegan	33	43	24	0	0
Asobancaria	33	29	33	5	0
Confecámaras	33	14	29	19	5
Fedemetal	29	48	19	0	5
Analdex	24	43	33	0	0
Fenalco	19	19	62	0	0
Camacol	14	24	48	10	5
Acopi	10	24	62	0	5
ANIF	5	48	19	14	14
Gremios de la producción (N = 19) Fedecafé	79	11	5	5	0
ANDI	58	37	0	0	5
SAC	42	37	11	0	11
Asocolflores	42	21	21	5	11
Fenalco	32	37	32	0	0
Analdex	32	32	26	5	5
Asocaña	26	32	26	5	11
Confecámaras	21	21	42	11	5
Asobancaria	2*1	11	58	11	0
Fedegan	21	11	58	11	0
Camacol	16	32	37	11	5
Fedemetal	16	32	32	11	11
ANIF	16	26	42	11	5
Acopi	11	53	26	0	11
Exportadores (N = 18) Fedecafé	61	28	11	0	0
Asocolflores	33	39	17	0	11
ANDI	22	44	33	0	0
Analdex	17	61	28	0	0
Fenalco	17	50	28	0	44
Confecámaras	11	17	28	0	44
SAC	0	44	44	6	6

(Continúa)

(Continuación)

 

 

Nota: ALT = alto, MED = mediano, BAJ = bajo, NIN = ninguno.

 

3. ¿Considera usted que han afectado en las decisiones de política comercial los siguientes factores?

 

 

4. Con la creación del Ministerio de Comercio Exterior, ¿cree usted que la autonomía en la política comercial frente a los intereses sectoriales aumentó (AUM), disminuyó (DIS), continuó igual (IGU) o que se creó total dependencia sectorial (DEP)?

5. ¿Considera que existe algún grado de corrupción en el Ministerio de Comercio Exterior?

 

6. ¿Qué grado de corrupción considera usted se maneja dentro del Ministerio de Comercio Exterior frente al promedio en otros estamentos ministeriales?

 

 

ALT = Alto grado de corrupción frente al promedio, MED = Medianamente corrupto frente al promedio, BAJ = Bajo nivel de corrupción frente al promedio.

 

7. ¿Como considera el nivel de capacidad técnica general de los funcionarios del Mincomex, para la toma de decisiones de política comercial (comparativamente frente a otros ministerios)?

ALT = Nivel técnico alto, MED = Nivel técnico medio, BAJ = Nivel técnico bajo.

8. ¿Considera que la estructura organizacional del Mincomex está afectando el nivel de eficiencia interna?

9. ¿Considera que la estructura organizacional del Mincomex está afectando la autonomía en la toma de decisiones?

10. Teniendo en cuenta la tendencia a la reestructuración de las entidades estatales, ¿cómo considera que se afectaría la política comercial en términos de eficiencia y autonomía, si se presentan las siguientes figuras institucionales?

 

AUM = Aumenta, MAN = Se mantiene, DIS = Disminuye.

 

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