EL GRUPO DE LOS TRES: QUINCE AÑOS DE VIDA Y POCOS RESULTADOS (1989-2003)

Socorro Ramírez

Profesora titular del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia.

En este artículo la autora hace un balance de los alcances del Grupo de los Tres (G-3) que se divide en cuatro etapas. En la primera se define una dinámica de concertación para la consecución de la estabilidad política en Centroamérica. A partir de 1990 comienza el proceso de institucionalización. La tercera etapa se caracteriza por la no consolidación y firma de acuerdos previos para la puesta en marcha de un tratado comercial, razón por la cual el cuarto período, que corresponde al año 2000, se caracteriza por los esfuerzos de reactivación a nivel institucional con el fin de dar cabida a las políticas de concertación, cooperación internacional e intercambios económicos.

Grupo de los Tres, área de libre comercio, concertación política, liberalización, institucionalización, ALCA

In this article the author evaluates the achievements of the Group of Three (G-3) in four distinct periods. The first period was characterized by a dynamic of political concertation that sought to reestablish political stability in Central America. Starting in 1990, a second stage of institutionalization was begun. The third period was characterized by the failure of the G-3 to consolidate itself and the non-signing of previous commercial agreements. In consequence, the fourth stage, corresponding to 2000, has been characterized by efforts to reactivate the organization and to incorporate policies of political concertation, international cooperation, and economic exchange.

Group of Three, free trade area, political concertation, liberalization, institutionalization, FTAA

39-72

01/01/2002

Con cerca de quince años de existencia, el Grupo de los Tres (G-3) tiene para mostrar momentos muy diferenciados de su funcionamiento en los cuales los gobiernos de México, Colombia y Venezuela han asumido compromisos concretos y hasta han hecho esfuerzos de relanzamiento. Pero a la hora de evaluar su desarrollo, los resultados no se corresponden con las expectativas generadas en las declaraciones y acuerdos oficiales sobre la concertación entre los gobiernos, la integración económica, la articulación de sectores empresariales y la cooperación de organismos académicos y no gubernamentales.

Esta lectura política del G-3 está articulada en cuatro partes que corresponden a las etapas que son claramente identificables en el desarrollo del Grupo. La primera (1989-1991) se caracterizó por una acelerada dinámica de concertación política para buscar la estabilidad centroamericana y caribeña. La segunda (1991-1994) se centró en las difíciles negociaciones del acuerdo de libre comercio antes y después de la firma del North American Free Trade Area (NAFTA). La tercera (1995-1999) se redujo al desarrollo del Tratado de Libre Comercio (TLC) dada la parálisis del Grupo como ámbito de concertación política y cooperación. La cuarta (2000...) comenzó con un esfuerzo deliberado de los tres gobiernos por recuperar el triple papel del Grupo, reactivar sus mecanismos y reajustar su funcionamiento[1].

1. DE PRECARIOS LAZOS A UNA DINÁMICA CONCERTACIÓN INICIAL (1989-1991)

A pesar de los vínculos geográficos, históricos y culturales, y en contra de los sueños bolivarianos, los países de Latinoamérica y del Caribe han mantenido relaciones escasas entre sí y con frecuencia más bien conflictivas. Mucho más intensos han sido sus nexos verticales y bilaterales con Estados Unidos y Europa. Ni siquiera la crisis de la deuda fue una ocasión para unificar posiciones, realizar presiones frente a los acreedores y concretar negociaciones conjuntas. Se impusieron las preocupaciones coyunturales y las vías individuales y bilaterales por sobre los intereses regionales de mediano y largo plazo. A esta realidad no escapaba la conformación del G-3.

Entre México, Venezuela y Colombia los vínculos habían sido escasos y eran pocos los antecedentes de acción conjunta. En el pasado las relaciones entre México y Colombia se reducían a escasos contactos diplomáticos. Estos, además, en el momento de conformación del Grupo se vieron empañados por problemas derivados de denuncias de maltratos a presos colombianos en cárceles mexicanas, de dificultades para el ingreso de personas y vuelos colombianos a México (Cardona, 1990). Entre México y Venezuela las relaciones no habían sido tampoco muy estrechas. Los pocos nexos que mantenían —como el Acuerdo de San José—[2], habían estado cruzados por conflictos petroleros y contradicciones políticas (Romero, 1993:88). Venezuela y Colombia, en cambio, comparten una mayor historia común y una frontera activa y conflictiva. Justamente, al momento de formación del G-3, venían de uno de los peores momentos de crisis en el diferendo fronterizo que casi los lleva a un enfrentamiento bélico (Obregón y Nasi, 1990). A diferencia de la convergencia casual de los tres países en el Grupo Nassau, impulsado por la administración Reagan para enfrentar la situación centroamericana y caribeña a fines de los años setenta, el precedente más importante había sido la creación conjunta, en 1983, y la gestión, hasta 1986, del Grupo de Contadora, que los tres gobiernos habían impulsado junto con el de Panamá, para salirle al paso a las posibles repercusiones del conflicto centroamericano en sus respectivos países, y para contribuir a la estabilidad de la zona (Ramírez, 1992). Ahora bien, más significativas que las relaciones previas entre sus miembros eran quizás las disparidades al interior del G-3 (Cardona, 1992), aunque éstas fueran sustancialmente menores que las asimetrías existentes entre los miembros del NAFTA.

Intereses compartidos e individuales

Más que sus relaciones diplomáticas previas o su complementariedad económica, lo que empezó a aproximar a México, Venezuela y Colombia, como ocurría con el resto de países de la región, era el hecho de ir adoptando las mismas fórmulas impulsadas por los organismos financieros internacionales: apertura, liberalización, reforma económica y del Estado, y firma de acuerdos de libre comercio, para insertarse en la economía mundial.

Esa presión de dinámicas externas que incidieron en la conformación del G-3 derivada tanto de las implicaciones de la situación de Centroamérica y del Caribe insular, como de la búsqueda de formas de inserción internacional en la que convergían los tres presidentes, estuvo acompañada de intereses disímiles de cada gobierno, aunque no necesariamente contradictorios entre sí como para que impidieran la puesta en marcha del Grupo.

Para el gobierno mexicano, el Grupo de los Tres tenía un sentido fundamentalmente geopolítico. Su prioridad era el NAFTA, que formalizaba una situación de facto. A diferencia de lo que acontecía en el G-3 con los escasos intercambios previos entre sus miembros, las relaciones de México con Estados Unidos, aunque no exentas de contradicciones y conflictos, han sido muy estrechas. El G-3 le ayudaba, entonces, en su acercamiento a Centroamérica y al Caribe, y le permitía justificar internamente sus opciones frente al NAFTA y mostrar que preservaba cierta autonomía cultural y su vocación latinoamericanista e incluso que podía jugar un papel de contrapeso frente a Estados Unidos. De hecho el surgimiento del G-3 coincidió con otras iniciativas del gobierno mexicano como la realización de la Primera Cumbre Iberoamericana y el ejercicio de la secretaría del Grupo de Río. Con todo, el acuerdo con los principales socios andinos le permitía cumplir un triple papel económico. Internamente, demostrar que buscaba nuevos mercados para diversificar sus exportaciones, mejorar su balanza comercial y fortalecer sus inversiones; externamente, mostrarle a Estados Unidos que el modelo NAFTA que empezaba a negociar México podía extenderlo hacia Latinoamérica; y con los vecinos, buscar opciones para su sector energético (Vega, 1993: 179).

Los mandatarios de Colombia y Venezuela, cada uno por su lado, habían acogido con mucho entusiasmo la Iniciativa para las Américas lanzada por el presidente Bush y la conformación del NAFTA. Por eso vieron en el G-3 la posibilidad de colocarse en mejores condiciones para un posible ingreso al tratado norteamericano y para llegar, vía México, al mercado estadounidense. El G-3 les servía también para dar señales favorables que atrajeran capitales externos y ampliar las inversiones, así como para emprender algunos proyectos conjuntos en los que se combinaran los recursos petrolíferos, carboníferos e hidráulicos que los tres países poseen y que los convierten en una importante cuenca energética.

Además, el G-3 constituía para el gobierno venezolano una oportunidad de incrementar su anterior involucramiento en los asuntos culturales y económicos caribeños y abrir nuevas áreas de intercambio. Luego, el "gran viraje" de Carlos Andrés Pérez le ayudaba a la búsqueda de mayores espacios económicos y de profundización de las reformas y estrategias de inserción internacional emprendidas (Ruiz y Vielma, 1997: 89). Para el gobierno de Colombia el Grupo constituía una posibilidad de consolidar su acercamiento a Centroamérica y al Caribe y de multilateralizar la difícil relación con Venezuela. Posteriormente, al "revolcón" gavirista el área de libre comercio del G-3 le ayudaría a profundizar y hacer irreversibles la apertura y las reformas económicas en curso. También fue defendida como una oportunidad de entrenamiento de los negociadores y de aprendizaje de los empresarios sobre cómo competir en un mercado medianamente exigente, lo que debía facilitar el que asumieran mayores retos en las negociaciones con el NAFTA o en los mercados de Estados Unidos o Europa (Echavarría, 1996: 131).

Interés de los tres en el Caribe y Centroamérica

La acción inicial del G-3 estuvo centrada en el Caribe insular y en Centroamérica cuya suerte ha preocupado a México, Venezuela y Colombia mientras sus mercados han ido generando un creciente interés. Y a la inversa, podemos decir que estos tres países revisten una capital importancia para el istmo y las islas. Por eso con relación al Caribe insular, cada uno de los miembros del G-3 quería aumentar las presencias e influencias en esta zona.

El Caribe[3], por su posición geográfica y sus recursos naturales, ha sido escenario de importantes acontecimientos a lo largo de su historia (Grabendorff, 1983: 491-502). De ahí que para cada uno de los miembros del G-3, haya sido una zona estratégica a la cual habían estado vinculados de alguna manera desde la conquista, bien fuera por haber recibido algún impacto de los acontecimientos que allí se produjeron, o porque habían ejercido cierta influencia. Pero esa proximidad no había cambiado la característica principal de la relación con las islas: eran vecinos distantes y desconocidos[4]. Para México, vía el mar Caribe se habían desarrollado la mayor parte de comunicaciones y relaciones comerciales, así como las principales intervenciones militares extranjeras: francesa en 1861, norteamericana en 1847 y 1914. A pesar de ello los nexos con las islas habían sido pocos. Solo hasta la época tercermundista de Echeverría, México mantuvo contactos políticos con éstas, en especial con Jamaica. Luego, Miguel de La Madrid diseñó una política caribeña (Ministerio de Relaciones Exteriores, México, 1990). Con el Caribe no hispánico Venezuela, en cambio, ha tenido mayor relación que los otros dos socios del G-3, entre otras cosas, porque la capital de Venezuela, Caracas, y la mayor parte de las ciudades de ese país están cerca de la costa Caribe. Además, Venezuela estableció misiones diplomáticas, consulares y culturales en la casi totalidad de las islas, para contrarrestar los problemas de delimitación por la posesión de la isla de las Aves, así como en las negociaciones con Trinidad y con Guyana[5]. La transferencia al secretario general de Naciones Unidas de la selección del mecanismo de solución de la disputa con Guyana por el Esequibo, la política de ayuda al Caribe oriental y el suministro petrolero en condiciones favorables le han mejorado sus relaciones en la zona (Boersner, 1968; Calvara, 1976; Cardoso Da Silva, 1992). Para Colombia, el Caribe pasó de ser la vía por donde se ligaba al mundo en el siglo XIX, y con el que tenía grandes lazos culturales, sociales, económicos, a convertirse en un lejano océano Atlántico. Esto aconteció, entre otras cosas, por el aislamiento de Colombia y su encierro sobre los Andes en las siete primeras décadas del siglo XX luego de haber perdido la Mosquina y Panamá. Posteriormente realizó acciones puntuales de un acercamiento centrado sobre todo en la delimitación de las fronteras marítimas. Los años noventa constituirían un esfuerzo para rearticular vínculos más amplios con esta región y para buscar formas de inserción internacional (Ramírez, 2002: 431-470).

Cuba ha ocupado un lugar central en las diplomacias de los tres países desde el siglo XIX. En todos la lucha por su independencia fue acompañada con un alto grado de interés y movilización social, y los tres sirvieron de refugio para muchos líderes o patriotas que luchaban por ella. Ya en el siglo XX México fue el único que nunca rompió sus vínculos con la isla, y el que mantuvo más estrechos nexos. Para Venezuela, por razones ideológico-políticas y de influencia, Cuba era percibida como un competidor geopolítico en el área. Colombia, por su parte, fue modificando sus relaciones con la isla al vaivén de la Guerra Fría. Las rompió luego de la expulsión de la OEA, las restableció Alfonso López Michelsen (1974-1978), las interrumpió de nuevo Julio César Turbay Ayala (1978-1982), las rehízo de manera informal Belisario Betancur (1982-1986), las mantuvo informalmente Virgilio Barco (1986-1990) y las reanudó oficialmente César Gaviria. En la primera etapa del G-3, los tres países miembros coincidieron en la necesidad de promover tanto una gradual transición política y económica en la isla como el diálogo entre Cuba y Estados Unidos y el reintegro de ésta a la OEA (El Tiempo, 1991: 3A). Estas iniciativas se fueron desvaneciendo al mismo ritmo que el G-3 fue perdiendo su papel como mecanismo de concertación política, y más recientemente en el 2002 se ha dado un deterioro de las relaciones de México con Cuba, un acercamiento venezolano y el apoyo cubano a los diálogos de paz del gobierno colombiano.

Con Centroamérica, los tres países tuvieron a lo largo del siglo XX relaciones distintas aunque todas ellas muy precarias. Para México, Centroamérica podría constituir un mercado "natural", pero hasta fines de los ochenta sus intereses en el istmo eran más de carácter geopolítico y los intercambios económicos muy reducidos. Primaba la preocupación por los asuntos que genera la frontera con Guatemala la cual prolonga y acompaña los problemas sociales y culturales propios de su zona sur, estimula migraciones y transfiere los efectos políticos de los conflictos centroamericanos. Entre las iniciativas que México tomó en los años ochenta se encuentran: el acuerdo de San José con Venezuela para el suministro de petróleo, la declaración firmada con Francia de reconocimiento del Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) como parte beligerante —lo que le generó malestar con los gobiernos centroamericanos a excepción de los sandinistas—, y la participación política en Contadora. La presencia venezolana en Centroamérica se incrementó desde el primer gobierno de Carlos Andrés Pérez, cuando en 1974 reunió a los gobiernos centroamericanos en ciudad Guayana y se comprometió a suministrar petróleo, a financiar sus facturas petroleras y a comprar bonos del Banco Centroamericano de Integración Económica. Luego, con el Comité de Organización Política Electoral Independiente (COPEI), estuvo marcada por la búsqueda de influencia sobre los partidos demócrata cristianos en la zona. Colombia mantenía muy precarias relaciones con Centroamérica hasta que la crisis política del istmo, en los años ochenta, y el temor a que se uniera con el conflicto interno, así como las pretensiones territoriales de Nicaragua sobre el archipiélago de San Andrés, llevaron a sus gobernantes a interesarse por la región, aunque con orientaciones distintas. Julio César Turbay desplegó su activismo a favor de la política de Reagan, Belisario Betancur participó en Contadora (Ramírez, 1989) y César Gaviria impulsó varias iniciativas económicas.

Apoyo a Centroamérica y al Caribe y concertación entre los tres

Como parte de la preocupación compartida por México, Venezuela y Colombia acerca de la estabilidad de sus zonas vecinas: Centroamérica y el Caribe insular, el G-3 surgió en febrero de 1989, cuando a petición centroamericana, los tres países reunidos en San Pedro Sula (Honduras), se comprometieron a mediar entre la entonces Comunidad Europea y Centroamérica en la recuperación socioeconómica de las naciones del istmo. Un mes más tarde, en marzo de 1989, en Puerto Ordaz, Venezuela, los cancilleres de los tres países acordaron fijar posiciones conjuntas ante terceros, buscar la complementación de sus economías y la cooperación económica, cultural, científica y técnica de los tres países y con Centroamérica y el Caribe, con el fin de fortalecer su desarrollo y consolidar su proceso de paz.

En efecto, la cooperación con Centroamérica y el Caribe constituyó en la primera etapa del G-3, un objetivo central. El Grupo participó en diversos mecanismos de concertación política y cooperación, en especial con Centroamérica y el Caribe: las reuniones de diálogo de la entonces Comunidad Económica Europea con América Central, la Asociación para la Democracia y el Desarrollo en Centroamérica, el grupo de amigos del secretario general de la ONU que acompañaría luego su gestión de paz en el Salvador y luego en Guatemala. Se pronunció sobre la invasión a Panamá; la situación en Haití, Surinam y Cuba. Aportó créditos puente para que Nicaragua pudiera pagar sus deudas y ayudó a Costa Rica a raíz del terremoto. Insistió en la necesidad de desarrollar una cierta mediación para garantizar una gradual transición política y económica de Cuba que no repercutiera en una desestabilización de la zona.

También el G-3 comenzó a jugar un papel como mecanismo de concertación política de sus miembros con el fin de aumentar su capacidad propositiva y negociadora en diversas instancias regionales e internacionales. Ejemplos de esta concertación son las intervenciones de los miembros del G-3 en el Grupo de Río, en el conflicto ecuatoriano-peruano, en la discusión acerca de la reforma de la Organización de Estados Americanos (OEA), en la Ronda Uruguay del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT), en la Comisión de Naciones Unidas sobre Derechos Humanos o en la Comunidad Económica Europea (CEE) a propósito de las cuotas de banano procedentes de América Latina (El Tiempo, 1992: 10A). Algunas de estas coordinaciones se prolongaron más allá de esta primera etapa. El dinamismo inicial del Grupo era tal que funcionarios, empresarios, políticos, comunicadores y académicos coincidían en un consenso genérico a su favor (Tokatlian y Cardona, 1993: 50-55), y los tres presidentes acordaron fortalecer la cooperación entre las cancillerías, compartir sedes e instalaciones de embajadas y consulados en aquellos países donde uno de ellos tuviera representación y los otros no.

Gracias a esa concertación política entre los tres países y al empuje que le imprimieron los presidentes Carlos Salinas de Gortari, Carlos Andrés Pérez y César Gaviria —que en un año se reunieron una decena de veces, y sus cancilleres muchas más—, comenzó el proceso de institucionalización del Grupo en noviembre de 1990 con la Declaración de Nueva York. En ella, los tres presidentes acordaron impulsar la cooperación en la cuenca energética que representan mediante proyectos en los que se combinen los recursos petrolíferos, carboníferos e hidráulicos. Acordaron también darle prioridad al desarrollo del transporte y las telecomunicaciones en proyectos estatales y privados, y establecer una secretaría pro tempore con una coordinación anual y rotativa, que inició la cancillería mexicana en 1991. Crearon además once Grupos de Alto Nivel (GAN) sobre energía, comercio, transporte marítimo, transporte aéreo, telecomunicaciones, finanzas, turismo, cultura, ciencia y tecnología, medio ambiente, y cooperación con América Central y el Caribe. Tales comisiones debían preparar proyectos de cooperación, proponer mecanismos para facilitar el comercio y establecer la manera de compartir las ventajas comparativas de cada uno de los países miembros en diferentes asuntos.

Paralelo a la institucionalización y de acuerdo con los nuevos tiempos, los temas económicos fueron ocupando cada vez más la atención del Grupo. Sin abandonar del todo su carácter de mecanismo de concertación política ni el interés de los países miembros por los asuntos geopolíticos de la Cuenca del Caribe, el Grupo comenzó a evolucionar hacia una forma de cooperación económica con Centroamérica y el Caribe dirigida a buscar posibilidades de invertir, implantar empresas, servicios y programas energéticos.

Las elecciones en Nicaragua y el comienzo de las negociaciones en El Salvador, hicieron menos apremiante la búsqueda conjunta de estabilidad en la zona. Pero fue, sobre todo, el comienzo de las negociaciones de México para constituir el NAFTA lo que desplazó los esfuerzos de concertación y cooperación y centró la atención del Grupo en la búsqueda de un acuerdo de libre comercio entre sus miembros. Desde las primeras reuniones del G-3, celebradas en octubre en Nueva York y en noviembre de 1990 en Caracas, los presidentes decidieron profundizar la liberalización comercial y la reforma económica, avanzar hacia un acuerdo de libre comercio y articular proyectos relacionados con la cuenca energética que conforman los tres países (Ministerio de Relaciones Exteriores, Colombia, 1993: 17-28).

De ahí que, el interés inicial de concertar posiciones o impulsar programas de cooperación frente a Centroamérica y el Caribe se desplazara a la búsqueda de un apoyo pragmático de acuerdos comerciales con los países del istmo y las islas. En esta primera etapa, cada país empezó a sentar las bases del libre comercio con la zona. México, en 1990, constituyó la Comisión para la Cooperación con Centroamérica; en enero de 1991, suscribió en Tuxtla Gutiérrez un acuerdo orientado a la creación —en un plazo de seis años de una zona de libre comercio, formó la comisión de complementación económica, y firmó tres convenios de libre comercio cada uno con distintos países centroamericanos (CEPAL, 1992). Venezuela, por su parte, firmó en julio de 1991, en San Salvador, un acuerdo marco sobre apertura comercial unilateral para los productos centroamericanos por cinco años, y luego conformó el Consejo Centroamérica-Venezuela (Ortiz, 1992). Colombia, a su vez, negoció un acuerdo marco con Centroamérica aunque no logró concretar la zona de libre comercio. Los tres países alcanzaron el carácter de observadores en la Caribbean Community and Common Market (CARICOM), y Venezuela y Colombia firmaron cada uno un acuerdo de liberación comercial no recíproco con la Caricom, y un acuerdo marco con los países centroamericanos; y los tres países impulsaron la constitución de la Asociación de Estados del Caribe.

En suma, aunque en esta etapa el G-3 era presentado indistintamente como mecanismo de concertación, cooperación e integración, el énfasis fue pasando paulatinamente de la concertación a la búsqueda de un acuerdo comercial.

LA NEGOCIACIÓN DEL ÁREA DE LIBRE COMERCIO (1991-1994)

El comercio entre los tres países tampoco constituía un escenario del todo favorable para formar un área de libre comercio. Las exportaciones a Venezuela y Colombia equivalían para México a menos del 1 % del total, y las de Venezuela y Colombia a México representaban el 1,6% y 1%, respectivamente (Comercio Exterior México, 1994: 565-566; CEPAL, 1993). Caso contrario ocurría entre Colombia y Venezuela. Al iniciarse las negociaciones del Tratado de Libre Comercio (TLC) del G-3, el intercambio comercial entre los dos países estaba bastante libre de trabas, lo que permitió que se fuera incrementando y sustrayendo del conflicto fronterizo hasta conformar una zona de libre comercio y luego una unión aduanera en el marco andino.

En la segunda etapa, se inician propiamente las negociaciones para un acuerdo de libre comercio entre los miembros del G-3, o mejor aún, de Colombia y Venezuela, respectivamente, con México. La evolución del G-3 hacia el área de libre comercio, como todos los demás acuerdos similares iniciados o reactivados en América Latina a comienzos de los años noventa, hace parte de los intentos de los distintos gobiernos por profundizar el ajuste, hacer irreversible la apertura y la liberalización. De hecho, el acuerdo de libre comercio del G-3 se impone por decisión de los presidentes de México, Venezuela y Colombia, en contra incluso de importantes sectores empresariales de estos dos últimos países, quienes se oponían a la exigencia mexicana de reciprocidad y al desconocimiento de las asimetrías entre las tres economías. En su evolución pesan mucho más los factores externos y la voluntad de los gobernantes que un entrelazamiento previo de las economías, las sociedades o los estados en cuestión, que le pudiera dar una base más sólida.

Vale la pena detenernos en las negociaciones del área de libre comercio del G-3 porque nos permite establecer la dinámica y el alcance de las relaciones entre los nuevos socios. Estas negociaciones no fueron fáciles pues no dependían sólo de la voluntad y premura política de los tres presidentes. En su contradictorio desarrollo es posible identificar claramente dos momentos que se diferencian por la modificación en el alcance y la profundidad de los objetivos de la negociación. El uno se sitúa bajo el marco tradicional de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), y el otro, bajo el formato del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA).

Negociación bajo criterios de la ALADI

En el primer momento, que arranca a comienzos de 1991, el G-3 decidió adelantar un proceso de consulta acerca de un posible acuerdo sobre comercio e inversiones. Inicialmente se propuso que el programa de liberalización y desgravación del comercio mutuo fuera progresivo y se realizara en un plazo máximo de tres años, y que la eliminación de los aranceles se hiciera por reducciones anuales y diferenciales. La configuración de las excepciones bilaterales se basaría en las listas de preferencia tarifaria regional de la ALADI, no incorporaría los productos que hubieran sido objeto de comercio bilateral en los tres últimos años o que hubieran contado con preferencias en los acuerdos de la ALADI, se reduciría al mínimo posible el número de artículos con tarifas exceptuadas y no se extendería inútilmente el cronograma de desmantelamiento.

Los negociadores previeron entonces una cierta armonización de las políticas de impulso a las exportaciones, a través de diversos mecanismos, como no conceder estímulos mayores que los existentes en el comercio recíproco, especificar una cláusula sobre el perjuicio a la producción local por prácticas desleales de comercio y la aplicación posterior de derechos compensatorios, adoptar normas comunes para calificar el origen de mercancías y establecer procedimientos para la solución de las diferencias y la aprobación de protecciones transitorias. Posteriormente, acordaron la libertad de cargamento marítimo entre los países miembros para facilitar el transporte intrarregional.

Las preocupaciones, por lo menos del gobierno colombiano, estaban dirigidas a actuar sobre tres frentes relacionados con las características que le asignaba al acuerdo: 1) gradualidad, selectividad y activa participación del sector privado en la negociación a través de consultas sobre propuestas de desgravación para cada sector con base en estudios de competitividad externa de los mismos; 2) mecanismos de apoyo a la transición como el papel de la inversión pública y extranjera en el transporte, la tecnología, la educación para la creación de ventajas competitivas e incentivos al comercio; y 3) cronograma de desgravación que debería tener en cuenta los diferentes niveles de desarrollo entre los países, el grado de sensibilidad inicial de algunos sectores, y la compatibilidad con otros acuerdos. En este primer momento de las negociaciones los gremios empresariales participaban en las consultas, se hicieron 24 estudios sectoriales sobre sensibilidades y preferencias comerciales y se habló de firmar un acuerdo entre México y los cinco países andinos. Funcionarios, empresarios, políticos, comunicadores y académicos colombianos y venezolanos coincidían en un consenso genérico a favor del G-3.

Las negociaciones del acuerdo de libre comercio entre los tres se iniciaron propiamente en junio de 1991. En la III Cumbre del G-3 en Caracas, en junio de 1992, los presidentes decidieron adelantar dos años, para enero de 1993, el comienzo de la formación de una zona de libre comercio entre los tres países.

Al mismo tiempo que hacían las consultas y tal como lo había hecho cada país del Gs3 con Centroamérica y el Caribe, los miembros del Grupo firmaron acuerdos mutuos. Así, por ejemplo, aprovechando la reunión del Grupo de Río, en Cartagena, en diciembre de 1991, los presidentes de México y Colombia hicieron un acuerdo bilateral al respecto. Al mismo tiempo, en el marco del Grupo Andino, Venezuela y Colombia decidieron instaurar un área de libre comercio que entró en vigencia a partir de 1992.

No obstante el dinamismo inicial y el empuje presidencial, 1992 terminó sin la firma del acuerdo de conformación del área de libre comercio, fundamentalmente en razón de las negociaciones que México adelantaba para la conformación del NAFTA. También tropezó con las disposiciones y la dinámica del Grupo Andino que se enfrentaban con la proliferación de negociaciones y acuerdos individuales de sus miembros: con Estados Unidos, en el G-3, entre Ecuador y Chile, entre Bolivia y Mercosur, Por eso la Comisión del Pacto Andino, comenzó, desde septiembre de 1991, a poner las bases para modificar la Resolución 68 que prohibía tales acuerdos hasta que decidieron dejar en libertad a los países miembros para negociar bilateralmente reducciones arancelarias con terceros. Esto permitía a Colombia y Venezuela llegar a acuerdos con México, independientemente de los demás socios andinos (El Tiempo, 1992a: 14A) así como a Ecuador, Perú y Bolivia adelantar sus propias estrategias bilaterales. Pese a esa definición acordarían luego, en 1995, un arancel externo andino.

Negociaciones bajo el formato NAFTA

Las negociaciones del NAFTA no eran fáciles para México a nivel interno ni externo. Estas dificultades incidirían en las negociaciones del G-3 a tal punto que en repetidas oportunidades México solicitó el aplazamiento de las reuniones técnicas y ministeriales que debían preparar el acuerdo de libre comercio y los encuentros de los tres gobiernos con los centroamericanos. Las demoras del acuerdo del G-3 y el interés mexicano permitieron al gobierno de ese país formular una estrategia de extensión del modelo NAFTA. Por eso cambió su equipo negociador y reformuló los principios sobre los cuales se venían adelantando las negociaciones del G-3. Los cambios introducidos no eran para nada despreciables si se considera que los resultados de la integración dependen del grado de desarrollo relativo, la estructura productiva, la capacidad tecnológica de los implicados, el grado de interdependencia entre las economías asociadas, y la profundidad, alcance, perdurabilidad y estructura de los acuerdos firmados. Las negociaciones del G-3 pasaron entonces del manto de la ALADI al paraguas del NAFTA.

Este traspaso de formato se tradujo, en la práctica, en el cambio de la negociación de un pacto de integración de primera generación a un acuerdo de nueva generación. Estos últimos se distinguen de los primeros por la tipología, selectividad y estructura de las normas de origen; la introducción de temas como inversión, propiedad intelectual, compras oficiales, normas técnicas, servicios financieros, telecomunicaciones, entre otros; y la especialización de subgrupos de negociación con dedicación exclusiva a estas cuestiones específicas. Aparte del posible impacto que el NAFTA pudiera tener para Colombia y Venezuela, su formato generaba dificultades para el reconocimiento de las asimetrías sectoriales y el adelanto posterior de cualquier negociación.

Dejando de lado los estudios realizados y sin mayor debate ni consulta, las negociaciones tomaron otro rumbo. México puso el marco y ritmo de las negociaciones porque es la economía más fuerte y con mayor experiencia, contaba con conocimiento de los temas, tenía negociadores probados y esquemas de trabajo depurados durante la negociación del NAFTA.

Pero para adelantar las negociaciones del área de libre comercio no bastaban la voluntad y empuje de los presidentes. Contaban también las situaciones internas —que fueron difíciles en 1992 en Venezuela y Colombia—, la dinámica de los demás acuerdos de libre comercio o procesos de integración en que cada uno de los miembros estaba implicado, y hasta las reacciones que éstas suscitaban internamente.

Como era de esperarse de un proceso presionado desde fuera y decidido desde arriba, la voluntad política de los presidentes para impulsar el área de libre comercio del G-3 no se fundaba en un sólido consenso interno, como se puso de presente, entre otras cosas, con el cambio de las reglas del juego. Desde mediados de 1992 las protestas en Colombia y Venezuela contra una posible área de libre comercio con México se acrecentaron y llegaron acompañadas de la solicitud de desacelerar las negociaciones (Escobar, 1992: 4B).

Seis problemas se le señalaban en Colombia al G-3, justamente en ese segundo momento de las negociaciones. Primero, la existencia de una diplomacia " de cúpula", muy sigilosa y altamente concentrada en unos pocos, lo que generaba una precaria información, difusión y coordinación por parte del gobierno y un pobre conocimiento público de las ventajas o beneficios de los acuerdos entre los tres países. Segundo, los escasos debates o cubrimientos periodísticos sobre el Grupo se concentraban en la dimensión comercial y dejaban de lado la cooperación y concertación. Tercero, el tratamiento fragmentado de los temas y la ausencia de un esquema de enlace y planificación centralizado que restaba capacidad negociadora. Cuarto, la falta de convergencia de intereses y posiciones entre el gobierno, que asumía la integración como imperiosa y benéfica per se, y los sectores privados que insistían en ir lentamente, ser muy específicos en las negociaciones y valorar los potenciales acuerdos. Quinto, la expectativa desmesurada del gobierno respecto a México, mientras que los empresarios se mostraban temerosos frente a ese país que, además de ser más competitivo, estaba mejor preparado para la apertura y la negociación. Sexto, los vaivenes internos y externos en cada uno de los países miembros que alteraban las posibilidades de mayor expansión de los contactos y confluencias trilaterales (Tokatlian y Cardona, 1992: 11-13).

Una segunda ola de fuertes reacciones gremiales se produjo cuando se conoció por la prensa que Salinas, Gaviria y Ramón J. Velázquez, que había reemplazado a Pérez, ante el empantanamiento de las negociaciones y la cercanía de la finalización de sus respectivos mandatos, habían acordado: una desgravación lineal y no gradual, de diez años; reciprocidad en lugar de reconocimiento de las asimetrías, y firma del tratado antes del 1 de diciembre de 1993. Este acuerdo, en el sentir de los gremios colombianos, era totalmente distinto a lo pactado hasta ese momento y constituía un golpe a la credibilidad de la concertación. Algunos consideraron incluso que no valía la pena continuar en "el cuarto de al lado" de las negociaciones porque no les suministraban toda la información y sus posiciones importaban poco. Claro que hubo también opiniones a favor por parte de sectores agrícolas, financieros, comerciantes y pequeños industriales. Estos lo consideraban una ocasión para acceder a nuevos proveedores de insumos y materias primas de mejor calidad, menor costo y una posibilidad de establecer nuevos competidores a las pocas firmas que han controlado el mercado colombiano.

Estos factores influyeron en el freno al ritmo negociador del G-3, en la reducción de sus reuniones de alto nivel y en la limitación de los acuerdos suscritos. Luego de múltiples aplazamientos (El Tiempo, 1992b: 11C; El Tiempo, 1992c: 8A), y pese a todas esas divergencias y a la oposición de algunos gremios, los presidentes ratificaron su decisión de firmar. Así se hizo el 13 de junio de 1994 en el marco de la IV Cumbre Iberoamericana por parte de Caldera como nuevo presidente de Venezuela, Salinas y Gaviria, a quienes les quedaban pocos meses de gobierno. Por la complejidad y diversidad de los elementos que cubre, el acuerdo es muy semejante al NAFTA y se encuentra entre los que más materias abarcan en el ámbito latinoamericano (Reina y Zuluaga, 1994: 16-23).

En síntesis, como resultado de esta segunda etapa encontramos la premura presidencial por el acuerdo de libre comercio, el abandono de los programas de concertación política y cooperación económica al interior de cada país, entre los tres países firmantes del TLC, y con Centroamérica y el Caribe. Por eso, fuera de la coordinación realizada en la primera etapa del Grupo, los tres gobiernos hicieron otras pocas gestiones en común. En septiembre de 1993, los cancilleres Fernando Solana, de México; Fernando Ochoa Antich, de Venezuela y Nohemí Sanín, de Colombia, emprendieron una gira de tres días por los países de Centroamérica. En el periplo, además de revisar el acuerdo de Caracas sobre compromisos entre el G-3 y los centroamericanos, le dieron apoyo a la propuesta de Violeta de Chamorro, de Nicaragua, de convocar una sesión de la OEA ante los graves problemas económicos de ese país. A mediados de 1994, en otros temas centrales como energía, cooperación industrial, transporte aéreo y marítimo, apenas se revisaba la prefactibilidad de algunos proyectos. Había, además, algunos avances sobre libertad de cargamento marítimo entre los países miembros para facilitar el transporte intrarregional. Pero sobre todo, había la premura de México de hacer del G-3 el primer caso de extensión del formato NAFTA.

Antes de pasar a la tercera etapa del G-3 es necesario considerar el papel de México. La relación comercial de México con América Latina ha sido siempre irrelevante pues su comercio ha apuntado tradicionalmente hacia el Norte. Al despliegue de una inusitada actividad de negociación de acuerdos de libre comercio con Latinoamérica por parte de México en los años noventa se le pueden encontrar, al menos, tres explicaciones (Guerra, 1995: 1-17). La primera tiene que ver con factores de legitimidad del gobierno de Salinas de Gortari, dirigidos a contrarrestar internamente las reacciones que traería la negociación del acuerdo de libre comercio con Estados Unidos. Por eso, el gobierno propuso primero el rescate de la ALADI en sus reuniones y en las del Grupo de Río, y, una vez terminadas las negociaciones del NAFTA, trató de extender su esquema a través de negociaciones sobre todo bilaterales. Una segunda explicación radica en la definición de una nueva política comercial externa de México, abierta a todos los mercados, aprovechando el desmantelamiento arancelario en la región, la apertura y las tendencias en los flujos de inversión extranjera hacia los países con mercados integrados. Y la tercera está vinculada a tres nuevas posibilidades que el NAFTA le ofrecía a México. Ante todo, la diversificación de las fuentes de inversión extranjera para la modernización de su economía y su proyección hacia América Latina. Luego, el beneficio de la exclusividad frente a posteriores negociaciones en la región, mientras goza de preferencias comerciales por ser el único miembro del NAFTA que tiene acuerdos de libre comercio con países de América Latina. Finalmente, el sistema de "centros y radios" que ha venido implantando a través de los acuerdos de libre comercio, le permite recibir inversión extranjera en condiciones preferenciales, le da oportunidades de exportación y alternativas de elección de mercados para adquirir materias primas y bienes finales. Por eso, México ha orientado sus compromisos de integración hacia cuerpos similares al NAFTA, y ha buscado que los demás países acepten la adopción de dicho formato con la idea de que les puede facilitar su adhesión al Tratado. De esta forma, las normas del NAFTA fueron cobrando una creciente cobertura geográfica en el hemisferio occidental.

DESGRAVACIÓN COMERCIAL Y PARÁLISIS DE LA COOPERACIÓN Y CONCERTACIÓN (1995-2000)

El 1 de enero de 1995 comenzó el período de diez años pactado para la desgravación arancelaria de sectores distintos del automotor, que dispone de un plazo de doce años. Profundiza, igualmente, algunas de las disciplinas que estaban en negociación al mismo tiempo en la Organización Mundial del Comercio (OMC): normas técnicas, medidas fitosanitarias y zoosanitarias, prácticas desleales, inversión, propiedad intelectual, compras del sector público; servicios profesionales, financieros y de telecomunicaciones; solución de controversias, etc. Por la complejidad y diversidad de los elementos que cubre, el acuerdo es muy semejante al NAFTA, constituye uno de los tratados que más materias abarcan en el ámbito latinoamericano y modifica las reglas jurídicas, en particular para Colombia y Venezuela. El TLC contiene varios instrumentos que podían darle un nuevo rumbo al acuerdo pero que no fueron utilizados. Primero, un período mínimo de tres años, al cabo de los cuales se podrían realizar enmiendas, evaluaciones, o retirarse. En Colombia se dijo durante el gobierno de Samper que se apelaría a esas cláusulas pero finalmente no se hizo. Segundo, una disposición para la adhesión de países latinoamericanos y caribeños que así lo desearan. Esto no ocurrió, entre otras cosas, por la parálisis del G-3 y porque inicialmente Colombia y Venezuela vieron a la Asociación de Estados del Caribe como la vía más expedita para ello por cuanto podría ser tomada como una multilateralización de las relaciones de los tres países del Grupo con sus socios centroamericanos y caribeños.

No obstante la premura en la firma del acuerdo de libre comercio, desde el momento mismo en que entró en vigencia el TLC, el G-3 empezó a perder fuerza y se estancó por muy diversas razones. Además de la falta de consenso interno, los acuerdos del G-3 padecían de otra gran debilidad originaria: el Grupo, en sí mismo, no constituía una finalidad para ninguno de sus miembros. Ni México, ni Venezuela, ni Colombia apuntaban a fortalecer sus lazos recíprocos, en consideración a los eventuales beneficios que una integración entre los tres podría reportarles; más bien los tres apuntaban a las ventajas que el Grupo podía ofrecerles para su respectiva relación con el NAFTA.

México no ha tenido ningún interés en hacer partícipe al G-3 de un vigoroso proyecto colectivo de expansión económica en dirección de Norteamérica y su pertenencia al NAFTA ha inspirado, en el Gran Caribe (Rienner, 1994) y en el propio G-3, más desconfianza y desconcierto que entusiasmo y sentido de la oportunidad. Las empresas de los tres países tampoco han encontrado motivos y ocasiones para entablar negocios en el ámbito del G-3 (Aguilar, 1996: 37-53). Pero, además, las normas de origen del NAFTA han hecho imposible el acercamiento de Venezuela y Colombia al Tratado, bien sea de manera directa o vía México, acercamiento tan ansiado por los respectivos gobiernos (Cardona, 1992: 56; Reina, 1992: 3F). Y la cumbre hemisférica de Miami mostró que Estados Unidos prefirió esperar para entrar en discusiones con otros países sobre su ingreso al NAFTA, previa evaluación de la estabilidad económica de cada futuro candidato. Mientras tanto y en virtud del acuerdo del G-3, los empresarios colombianos y venezolanos deben competir en igualdad de condiciones con sus similares norteamericanos (Briceño y Vielma, 1997: 107).

Además de estos problemas originarios del acuerdo del G-3, en esta segunda etapa, cada uno de los tres miembros del Grupo se vio enfrentado a graves crisis políticas (Iturralde, Peña y Rojas, 1998: 56-75) y desajustes económicos, derivados estos últimos, entre otras cosas, de las reformas emprendidas y del modelo de apertura y liberación adoptado. Como la marcha del G-3 venía dependiendo básicamente de la voluntad política de los gobiernos de turno y de las condiciones de gobernabilidad que enfrentara el respectivo país, cada socio dio bandazos en sus prioridades y opciones.

Apenas incorporado México en el tratado del Norte y posesionado Ernesto Zedillo, irrumpió en escena la rebelión zapatista de Chiapas y estalló la crisis financiera que fue controlada por enormes créditos de Estados Unidos y de otras potencias occidentales. No ocurrió así con el efecto tequila que ésta generó. Luego, se sucedieron magnicidios y escándalos en la cúpula del Partido Revolucionario Institucional (PRI), que amenazaban la estabilidad política del país. Desde mediados de los años noventa, México se vio, además, sometido a la creciente presión de Washington para que se concentrara en la lucha contra el narcotráfico y la corrupción.

Venezuela sufrió el impacto de la caída de los precios del petróleo y del ajuste, lo que generó una creciente impopularidad del programa de reforma económica y la disminución del protagonismo externo de Carlos Andrés Pérez, que se vio enfrentado al "caracazo" y a dos intentos de golpe de estado. Finalmente, Pérez fue depuesto, llevado a juicio y condenado por el congreso de su país. Aunque su reemplazo Ramón J. Velázquez y luego Rafael Caldera (1994-1999) aceptaron conformar el TLC del G-3, tenían que hacer frente a esa difícil situación interna. Aunque Caldera firmó el acuerdo de libre comercio del G-3 al comienzo de su gobierno, anunció que prefería centrar su mirada hacia el Mercosur para buscar algún tipo de patrón asociativo o incluso la plena e individual incorporación de su país. Ante la imposibilidad de concretar esta iniciativa y el poco dinamismo del G-3, Venezuela se concentró en la reactivación de la Comunidad Andina y la asumió como el ámbito común de negociación con Mercosur (Briceño y Vielma, 1997: 96-106).

En Colombia el deterioro de la relación con Estados Unidos llevó a Ernesto Samper (1994-1998) a clausurar la idea que había primado en la administración anterior de hacerse elegible al NAFTA, y a desestimar las posibilidades del G-3 como vía para llegar al mercado estadounidense. Prefirió más bien mirar hacia el sur, no sólo por su papel como presidente de los No Alineados sino por el dinamismo que por entonces mostraba el Mercosur, y concentrarse en estimular la reforma del entonces Pacto Andino y su transformación en Comunidad Andina. Inicialmente el gobierno de Samper quiso revertir el acuerdo de libre comercio por las fuertes críticas de los empresarios y por la evaluación negativa que se hacía del TLC firmado. Luego, el tercer ministro de Comercio Exterior de esta administración pidió, más bien, la revitalización del G-3 para aprovechar sus posibilidades, ampliar el diálogo con Centroamérica y el Caribe insular, y multilateralizarlo con la firma de un tratado de libre comercio de México con la Comunidad Andina.

Este giro de los presidentes de turno, a más de mostrar la ausencia de una consistente política de integración, es también consecuencia del traslado, a mediados de los noventa, de la iniciativa hacia el sur del continente por la no obtención de Clinton del fast track para las negociaciones comerciales y el impulso del Mercosur y la propuesta de Brasil de integrar un bloque sudamericano hacia la conformación del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). No obstante, esos cambios en la dinámica hemisférica, quedó una vez más en claro la poca solidez del G-3, cuyo estancamiento llevó a que Venezuela y Colombia tuvieran, en ese periodo, una política más activa en Sudamérica que en la Cuenca del Caribe.

Aunque se mantuvieron las reuniones rutinarias de presidentes y cancilleres del Grupo aprovechando otros eventos multilaterales y funcionaron algunas de sus instancias[6], en esta etapa sus resultados fueron precarios. Más bien, muestran una parálisis en las tres dimensiones del Grupo como mecanismo de integración, cooperación y concertación.

La integración se había reducido al libre comercio, aunque éste había constituido el GAN más dinámico y el que había obtenido más logros. Ante todo, había alcanzado la firma del TLC que se había convertido en el máximo objetivo de los tres presidentes, a pesar de que no era lo único que se había contemplado ni tampoco lo que más fácilmente podía realizarse. Si bien los programas de desgravación venían cumpliendo las metas previstas, los gremios empresariales seguían siendo muy duros en su juicio con relación a los términos acordados en el TLC y esta crítica se escucha con frecuencia incluso en los ámbitos oficiales. Para la Asociación Nacional de Industriales de Colombia (ANDI), por ejemplo, los resultados no sólo son muy precarios sino más bien negativos debido a dos situaciones que habrían colocado a Colombia y a Venezuela en desventaja con relación a México y que podrían hacer insostenible el acuerdo. Una, la estructura productiva más débil, cuyos resultados se reflejan en un permanente saldo negativo de la balanza comercial con México. Incluso en momentos en que la revaluación en México favorecía las exportaciones de sus socios, por cada dólar vendido Colombia le compró tres. Así, los desbalances que introdujo el G-3 difícilmente pueden ser soporte de una integración comercial que requiere ser estable en el largo plazo y, en consecuencia, equilibrada para las partes. La otra situación se deriva de los desequilibrios del acuerdo pues las ventajas arancelarias que México concedió a Colombia y Venezuela resultan menores que las otorgadas por ese país a Estados Unidos y Canadá. En cambio, al haber hecho recíprocas las concesiones de esos acuerdos, los dos países le habrían dado preferencias a México en productos que también pueden exportarle y recibirían como contraprestación ventajas arancelarias en lo que no producen. Hay normas de origen que no se pueden cumplir en algunos sectores, o que los colocarían en manos del productor mexicano, e incluso aceptó la revisión de las ya negociadas en acuerdos anteriores pero agregándoles limitaciones desfavorables. Para el ministerio de Comercio Exterior colombiano, de esa época, los patrones del intercambio comercial entre los dos países no se han vistos sustancialmente afectados por la entrada en vigor del G-3, en la medida en que no se ha presentado una avalancha de nuevos productos dentro de las canastas exportadoras de ninguno de los dos países. El comercio bilateral colombo-mexicano continúa exhibiendo un alto grado de concentración en unos pocos productos, y los intercambios siguen siendo de productos tradicionales en donde existen ventajas comparativas en los dos mercados.

Un efecto positivo, más que del área de libre comercio, de la existencia del Grupo se puede apreciar en las relaciones colombo-venezolanas. El G-3, sobre todo en su origen, constituyó un ámbito de acercamiento y encuentro entre los dos gobiernos luego de un momento de máxima tensión en sus relaciones bilaterales. La década del G-3 coincide con diez años continuos de avances sustanciales en las relaciones comerciales entre los dos países. En ese periodo Colombia se fue convirtiendo en el mercado más atractivo para las exportaciones venezolanas distintas del petróleo y a su vez Venezuela pasó a serlo para las colombianas. Estos avances suelen mostrarse como un resultado positivo del área de libre comercio del G-3 pero en realidad corresponden a la dinámica colombo-venezolana, más que al aumento del comercio de cada uno de estos dos países con México cuya balanza sigue siendo negativa para los dos primeros.

Con relación a las otras dimensiones que parecerían más viables: la cooperación económica, energética y cultural, así como la concertación política, los resultados tampoco en esta etapa fueron estimulantes. El logro del GAN de comercio frente a la inoperancia de los demás grupos de trabajo —como lo muestra el cuadro N° 1— llevó a que cuando se habla de G-3, casi siempre se esté haciendo referencia al tratado de libre comercio y no al esquema de cooperación o concertación. La falta de resultados concretos en campos tan disímiles también es producto de la premura de los tres presidentes en la firma del tratado de libre comercio, en las que empeñaron toda su voluntad. En las múltiples actas e informes de esta etapa no se encuentran resultados concretos en ningún programa de cooperación; sólo la reiteración de los buenos propósitos, el recuento de cada vez menos reuniones y de acuerdos de intención firmados. Se desarrollaron algunas actividades de cooperación con Centroamérica y el Caribe, a veces a nombre del G-3, pero con frecuencia se presentaron como la acción de cada país; así ocurrió, por ejemplo, con el apoyo acordado por el Grupo luego del huracán Mitch en que cada uno salió por su lado a reivindicar como propia la acción del Grupo. En este periodo la cooperación cultural se redujo a esporádicas acciones que no van más allá del solo espectáculo y no están enmarcadas en una estrategia de acercamiento y conocimiento mutuo necesarios para la integración.

En cuanto a la concertación, la situación es aún más lamentable. Ese propósito y las acciones al respecto desaparecieron durante las negociaciones del área de libre comercio. Aparte de lo anotado en la primera etapa, no es posible documentar ningún resultado al respecto, por ejemplo, en asuntos de las drogas, uno de los más críticos para los tres países. En las negociaciones sobre la OMC o en el ALCA, en ámbitos como la ONU, la OEA, o el Grupo de Río se encuentran más comportamientos divergentes, entre otras cosas, porque el NAFTA ha consolidado una relación privilegiada entre Washington y Ciudad de México. Hay que reconocer, sin embargo, que en el marco de la asamblea de la ONU, de las cumbres iberoamericanas o del Grupo de Río, los tres gobiernos suelen reunirse de manera informal la mayoría de las veces para intercambiar puntos de vista o discutir algún asunto relacionado con el G-3.

Ahora bien, la concertación no puede ser entendida sólo en el ámbito político externo sino que implica un proceso al interior de las sociedades y de las respectivas instancias del Grupo en procura de la necesaria participación y legitimación de los acuerdos. Pero sólo han intervenido en el primer momento de las negociaciones del acuerdo de libre comercio las organizaciones empresariales, muchas de las cuales rechazaron los cambios en la negociación y el acuerdo resultante. En el caso colombiano, algunos académicos han sido convocados en un par de ocasiones para participar en el análisis de la dinámica y de los resultados del Grupo, y en esta etapa existió el llamado "grupo de los sabios" con académicos y representantes de gremios empresariales.

En suma, han paralizado el desarrollo del G-3: el conjunto de circunstancias congénitas al acuerdo, las crisis de muy diversa naturaleza posteriores a la firma del tratado de libre comercio y el afán presidencial puesto en la firma del libre comercio. Es probable que el área de libre comercio del G-3, en condiciones menos críticas que las atravesadas por los tres países, y una vez se clarifique la perspectiva hemisférica, pueda ser más dinámica. Es de esperar que los resultados mejoren con el impulso dado por los encuentros empresariales trilaterales. El problema es que, la magnitud de la crisis que enfrentan Colombia y Venezuela puede hacer aún más difícil su reactivación. A esto se añade la falta de legitimidad del tratado de libre comercio por la forma y los términos en que se negoció, el nulo conocimiento de su alcance, posibilidades y efectos, por parte de diversos sectores sociales distintos de los empresariales.

Cuadro No. 1

Creación y funcionamiento de los GAN hasta 2000

Creación e inicio	Objetivos	Funcionamiento y resultados
Cooperación con Centroamérica y el Caribe. Creado por los cancilleres en Tlatelolco en noviembre de 1990, instalado en marzo de 1991 en México.	Impulsar los programas de cooperación así como un mercado común regional de bienes y servicios culturales producidos por los distintos países.	Participación en las reuniones de San José, realización de cumbre con Centroamérica (Caracas, febrero de 1995) y con Caricom y Surinam (Puerto España, octubre de 1995), así como del seminario del G-3 (Caracas, 31 de octubre y 1° de noviembre 1996) sobre evaluación de la cooperación con el Caribe. Aunque se han desarrollado actividades grupales ha predominado la actuación de cada país.
Medio ambiente, creado por los presidentes en Guadala-jara, en julio de 1991, e instalado en agosto en Ginebra, Suiza.	Desarrollar un programa de cooperación ambiental entre los tres y con países de Centroamérica y el Caribe.	Se reunió hasta 1998 y formuló propuestas de cooperación. Paralelamente los tres países han concertado posiciones en diversos foros y ámbitos multilaterales dedicados al tema.
Educación, creado por los vicecancilleres en México, abril de 1998.	Propiciar intercambio académico e investigativo.	Nunca se instaló.
Cultura, creado por los cancilleres en Tlatelolco, noviembre de 1990, e instalado en febrero de 1991 en Cartagena.	Estimular la identidad del Grupo y vincular sus sociedades.	Aunque nunca se reunió, los tres países han desarrollado acuerdos en torno a industrias culturales.
Ciencia y tecnología, creado por los presidentes en Maiquetía, en junio, e instalado en agosto de 1992.	Intercambiar información y formular proyectos de cooperación.	La última reunión de ministros del ramo se realizó en marzo de 1996. Elaboró un acuerdo entre Conacyt (México), Conicit (Venezuela) y Colciencias (Colombia) y editó tres números de la revista Integración ciencia y tecnología.
Comercio, creado por los presidentes en Maiquetía, el 11 de junio e instalado en agosto de 1992.	Adelantar negociaciones comerciales.	El acuerdo de libre comercio suscrito por los presidentes en Cartagena, en junio de 1994 vigente desde 1° de enero de 1995.

Creación e inicio	Objetivos	Funcionamiento y resultados
7) Energía, creado por los presidentes en Nueva York, en septiembre, e instalado en Ciudad de México en octubre de 1990.	Lograr complementación energética a través de negociaciones de los subgrupos de: carbón, hidroelectricidad, gas, interconexión eléctrica, uso racional y eficiente de la energía, y legislación y regulación energética.	Realizó diez reuniones de viceministros y subgrupos. Hizo estudios de prefactibilidad, encuentros de inversionistas de carbón y editó sus informes. Cada país ha aplicado criterios propios en su relación energética con los otros miembros y con Centroamérica y el Caribe.
8) Finanzas, creado por los cancilleres en Tlatelolco, noviembre de 1990, e instalado en abril de 1991 en Nagoya, Japón.	Intercambiar información sobre mecanismos financieros y de apoyo a Centroamérica y el Caribe, y licitaciones públicas; aprovechar el financiamiento subregional; buscar oportunidades de inversiones conjuntas, establecer programas de hacienda y finanzas.	Nunca celebró reuniones formales.
9) Pesca y acuicultura, creado por los presidentes en Caracas, junio de 1992, e instalado en julio en Bogotá.	Elaborar un diagnóstico para un plan de acción conjunto.	Se reunió en marzo de 1996 y acordó intercambios de información y capacitación así como posiciones comunes sobre barreras arancelarias. Pero cada país ha actuado por su lado.
10) Telecomunicaciones, creado por cancilleres en Tlatelolco, noviembre de 1990, e instalado en mayo de 1991 en México.	Determinar la demanda y oferta de servicios, en especial de satélites de los tres países.	Pretendía la interconexión del satélite Simón Bolívar de Colombia y Venezuela -que no ha sido lanzado- con el Solidaridad de México, que dejó de operar.
11) Transporte, creado por los viceministros en México.	Diseñar proyectos de conexión aérea, marítima y terrestre.	El terrestre se reunión hasta 1993 para revisar el proyecto del Darién, el aéreo decidió negociar bilateralemente, y el marítimo reiteró el interés de acercar a los industriales al respecto. En abril de 1998 los tres se integraron en un sólo GAN pero no ha funcionado.
12) Turismo, creado por los cancilleres en Tlatelolco, noviembre de 1990, e inició en febrero de 1991 en Cartagena.	Compartir experiencias y promover proyectos de mutuo interés entre los sectores turísticos públicos y privados de los tres países.	No se registran actividades.

Elaboración de la autora de este trabajo a partir de información de www.secofi.gob.mx y del informe del Comité Trilateral de Reflexión.

Una y otra vez, se hicieron declaraciones de los países miembros del G-3, anunciando su reactivación. Así sucedió en el encuentro de los tres presidentes, en la isla Margarita, del 8 de noviembre de 1997 en el ámbito de la cumbre iberoamericana; en Panamá, el 5 de septiembre de 1998 en la XII sesión del Grupo de Río; y luego, en la reunión de Andrés Pastrana, en diciembre de 1998, con su colega mexicano para buscar formas de poner a funcionar el Grupo hacia la celebración del X aniversario de su creación. Pero la reactivación no tomaba forma. Se postergaría aún más después, entre otras cosas, porque el presidente Hugo Chávez, con un proyecto más distante de Estados Unidos que el de sus otros dos colegas del G-3, ha preferido mirar más bien hacia el sur, y unas veces ha dicho que centraría todos sus esfuerzos hacia el Mercosur, Brasil en particular, y otras ha defendido a la Comunidad Andina.

LA REACTIVACIÓN QUE SE HA QUEDADO ANUNCIADA

Sólo en su XV encuentro —realizado en Cartagena el 16 de junio de 2000 en el marco de la XIV cumbre del Grupo de Río— los presidentes decidieron poner en funcionamiento el "Comité Trilateral de Reflexión: siglo XXI del G-3" que desde antes había sido conformado con la participación de académicos y funcionarios de cada país. El Comité presentó su informe "Hacia un relanzamiento del Grupo de los Tres" al encuentro de cancilleres celebrado en Cancún el 10 y 11 febrero de 2001, y luego los presidentes lo acogieron en su reunión de Caracas del 7 y 8 de abril de 2001, y lo hicieron parte del plan de acción para el fortalecimiento del G-3.

El informe contiene dos partes. La primera, hace un diagnóstico de los elementos determinantes del estado actual del G-3 que en su opinión se derivan tanto de los cambios ocurridos en el entorno internacional y en cada país como de los problemas surgidos al interior del mismo Grupo. La segunda, formula recomendaciones en torno a la readecuación institucional, la concertación política, la cooperación, y la integración económica entre los miembros del G-3, como lo veremos enseguida.

La reactivación institucional

Pese a la parálisis del G-3 y sus pocos resultados, y aunque había sido concebido como un mecanismo ágil e informal[7], e igual que ocurrió con otros órganos similares, el Grupo fue duplicando los ámbitos de diálogo y consulta, las declaraciones y los compromisos sin establecer con claridad sus propias prioridades ni los planes para el cumplimiento de sus metas. Además, la preponderancia del acuerdo de libre comercio por sobre las dimensiones de concertación política y cooperación funcional fue paralizando diversos mecanismos de coordinación que se habían acumulado, a tal punto que algunas instancias creadas ni siquiera llegaron a operar y otras se anularon mutuamente. El "Comité Trilateral de Reflexión" así lo reconoció: "Con el paso de los años la institucionalidad que fue generando el G-3 ha demostrado ser en muchos casos inoperante e inadecuada, lo que se ha traducido en superposición de funciones, desarticulación de las distintas instancias institucionales e ineficiencia en la operación del Grupo" (Comité Trilateral de Reflexión G-3,2001: 11). Las tres principales instancias establecidas en el G-3: la secretaría, los Grupos de Alto Nivel y la comisión administradora del TLC, se sometieron entonces a un proceso de readecuación.

La secretaría pro tempore ejercida de manera rotativa —inicialmente durante un año— por cada uno de los miembros, tenía el propósito de coordinar los trabajos y las acciones del Grupo así como de darle seguimiento a los acuerdos adoptados. En junio de 1999, se acordó ampliar el ejercicio de la secretaría a dos años a fin de dar mayor continuidad a los trabajos. En el balance de su funcionamiento, el Comité Trilateral reconoce que la secretaría no ha tenido la capacidad de articular las diversas instancias y procesos que están bajo la coordinación de países distintos, que el nivel jerárquico de quienes la han venido ejerciendo ha decrecido y se ha vuelto un asunto rutinario menor. Por eso como parte de la reactivación acordada, a la secretaría se le asignaron como potestades y tareas: convocar cuantas veces sea necesario las distintas instancias del G-3, reactivar y coordinar los GAN, supervisar el funcionamiento de la comisión administradora preservando su autonomía, y elaborar un plan de trabajo bianual que permita visualizar las metas prioritarias y la atención de los problemas fundamentales. Igualmente, la secretaría debe preparar la agenda de los diversos niveles de diálogo del Grupo.

El primer nivel es el presidencial, que hasta el 2001, había celebrado 16 reuniones casi siempre aprovechando la realización de un evento multilateral. Para darle un impulso político al relanzamiento y enviar un mensaje de unión a la comunidad internacional y a la opinión pública, se acordó realizar un evento presidencial específico, independientemente de los encuentros en otros foros. En adelante debería constituir una reunión regular cada dos años para orientar y profundizar el proceso, revisar el cumplimiento de las metas acordadas y aprobar el programa de trabajo bianual. De esa primera cumbre presidencial se venía hablando desde cuando se intentó reactivar el Grupo en 1998, y sólo se pudo realizar en Caracas, el 7 y 8 de abril de 2001. La reunión, que expidió la Declaración de Caracas, fue recibida con mucho escepticismo dado que cada "cumbre" aparece como borrón y cuenta nueva y no hay una revisión de lo antes acordado (Ball, 2002: 2).

El segundo nivel que se acordó reactivar es el ministerial que hasta el 2001 había celebrado 38 reuniones de cancilleres, y que tendría ahora la responsabilidad nacional del Grupo. Asimismo, el tercer nivel es el de vicecancilleres, que se venía reuniendo en el marco de los eventos de negociación del ALCA y ahora con el relanzamiento del Grupo debería evaluar sus acciones y acordar medidas que contribuyan a su coordinación. Finalmente, se aprobó incrementar el papel de los coordinadores nacionales que deberían reunirse semestralmente como un nuevo nivel técnico de seguimiento de las acciones del Grupo y de los GAN.

Los GAN constituían otra instancia del G-3 pero la proliferación de temas y objetivos a ser tratados de manera simultánea, sin distinción de prioridades ni de tiempos para lograrlos, llevó a su parálisis o incluso al no arranque de buena parte de ellos, como lo vimos en el cuadro N° 1. El Comité Trilateral propuso centrarse en tres GAN agrupando varios de los doce que se habían creado hasta el 2001, suspender el resto y asignar la coordinación de cada uno ya no de manera permanente a un país sino con carácter rotativo a quien ejerce la secretaría.

Otra instancia de funcionamiento del G-3 ha sido la comisión administradora del TLC, la cual, según el tratado, tiene competencia sobre cualquier tema que afecte el acuerdo. Algunas de sus facultades, la comisión las delegó en 1999 en una subcomisión que opera a nivel de viceministros. Estas instancias se superponen al GAN de comercio como puede apreciarse en las 28 decisiones tomadas en las tres reuniones de la comisión y las dos de la subcomisión sobre aceleración del programa de desgravación arancelaria, adecuación de las reglas de origen dado el cambio en clasificador del sistema arancelario armonizado, y formalización de las listas del sector servicios.

La reactivación de la concertación política

Para el Comité Trilateral la reactualización del G-3 como mecanismo de concertación política implica, ante todo, recuperar la experiencia común desarrollada desde la promoción del Grupo de Contadora que dio aliento a su accionar conjunto. Exige, además, "abrirse paso con identidad propia, hablar con una sola voz y hacer planteamientos conjuntos, lo más frecuentemente posible, sobre la base de una agenda común en los encuentros regionales y mundiales" (Comité Trilateral de Reflexión G-3 2002: 16). Requiere también y por encima de las diferencias en la visión y el tratamiento de problemas nacionales o regionales, que no sólo afectan el devenir interno de los países sino sus relaciones bilaterales, unir posiciones en temas de interés mutuo y en los que haya aspiraciones convergentes[8] para aunar esfuerzos y adelantar acciones en beneficio del Grupo y de la región.

Esta última función buscaría recuperar su calidad de espacio intergubernamental para analizar de manera conjunta el contexto global, hemisférico y regional y para la construcción de consensos que luego permitan una actuación coordinada en diversos ámbitos multilaterales. Los cancilleres, al acoger el informe, acordaron fortalecer la consulta previa sobre temas de interés común y la coordinación política, en particular, en el marco del Grupo de Río y de la Asociación de Estados del Caribe.

El carácter del G-3 como grupo de concertación puede ser entendido —desde una perspectiva colombiana— en otras dos dimensiones que no contempla el Comité Trilateral ni los acuerdos de cancilleres y presidentes: la actuación en situaciones críticas de sus miembros, y la participación de la sociedad civil de estos países en la integración subregional.

Con relación a la primera función adicional, podríamos decir que el G-3 mostró los mayores desarrollos en su primer año de reactivación frente a dos asuntos cruciales de la subregión: la relación de los gobiernos venezolano y colombiano y el conflicto armado colombiano.

En la compleja relación venezolano-colombiana el G-3 ha cumplido un positivo papel. En su origen el Grupo permitió un acercamiento y reencuentro entre los dos gobiernos luego de un momento de máxima tensión en sus relaciones bilaterales cuando en 1987 los dos países estuvieron al borde de un conflicto armado por aguas en disputa en el Golfo de Venezuela. Por fortuna la presión regional ayudó a que primara la sensatez y el peligroso acontecimiento llevó al acuerdo de los dos gobiernos para establecer comisiones presidenciales de diálogo y negociación sobre los temas centrales de la agenda bilateral. Posteriormente, la primera década del G-3 coincidió con diez años continuos de diálogo y negociación al más alto nivel político y con avances sustanciales en las relaciones comerciales entre los dos países, lo que "desgolfizó" la relación bilateral.

En la década de los noventa las dos economías se complementaron y los empresarios de ambos lados realizaron importantes inversiones cruzadas lo que llevó a la multiplicación de los intercambios comerciales binacionales luego de la conformación, en 1992, de la zona de libre comercio y la puesta en marcha de la unión aduanera acordada en el marco andino. Cada país —después de Estados Unidos— pasó a ser el principal socio del otro, Colombia se fue convirtiendo en el mercado más atractivo para las exportaciones venezolanas distintas del petróleo y a su vez Venezuela pasó a serlo para las colombianas (Ramírez León, 1997: 284-287).

Estos avances, sin embargo, desde fines de 1999 y hasta entrado el 2001, se venían viendo amenazados tanto por las profundas crisis económicas y políticas en que se debaten ambos países como por las opciones políticas antagónicas y los estilos políticos diferentes de los dos gobiernos. En efecto, desde la elección de Hugo Chávez como presidente de Venezuela, comenzaron dos años de continuas recriminaciones entre Caracas y Bogotá que fueron subiendo de tono en sus declaraciones a los medios masivos y escalando peligrosamente sus divergencias hasta el punto de retirar a sus respectivos embajadores. Se dieron, además, sucesivas suspensiones de reuniones entre presidentes, cancilleres, comisiones militares y de funcionarios que desde hace una década sistemáticamente se encontraban para el manejo de asuntos claves de una activa vecindad. Las comisiones presidenciales de diálogo y negociación bilateral, no se reunieron ni una sola vez en 1999 y en 2000 y Venezuela impuso el transbordo de carga internacional en la frontera con Colombia.

Por fortuna, la presión en cada uno de los dos países, de funcionarios, empresarios y académicos (Ramírez y Cadena, 1999), entre otros factores, llevó en 2001 a la reactivación de las Comisiones Presidenciales de Integración y Asuntos Fronterizos (COPIAF) que fueron ampliadas en sus componentes y en su temática que ahora incluye la integración[9]. Contó también en la restauración de los mecanismos de diálogo, y en particular, en la multiplicación de las reuniones de Chávez y Pastrana en 2001, el interés mexicano en la reactivación del G-3 y su papel como ámbito de concertación. De hecho, desde la posesión de Vicente Fox el 30 de noviembre de 2000, el nuevo presidente mexicano y su canciller Jorge Castañeda propiciaron un acercamiento de los dos países que se encontraban en uno de los momentos más tensos (Vargas, 2001: 36-39). Luego, el presidente Fox visitó Bogotá antes de su viaje a Caracas a la cumbre presidencial del G-3 para salir conjuntamente con su homólogo colombiano hacia Venezuela y repitió una y otra vez que lo que pasaba con la relación entre los dos países le incumbía de manera directa a su gobierno.

En cuanto al proceso de paz en Colombia, además del análisis de la situación y de haber hecho varias declaraciones en favor de una solución política negociada, el Grupo estimuló en 2001 el acercamiento de cancilleres y presidentes de Venezuela y Colombia que venían teniendo serias diferencias sobre las declaraciones del primero, de neutralidad frente al conflicto y de interés en una interlocución directa con las guerrillas, por encima del gobierno colombiano. Para contrastar con la posición de su homólogo venezolano, en la rueda de prensa ofrecida por los tres presidentes al finalizar la primera cumbre del G-3, en Caracas en 2001, Fox recalcó que "por invitación del gobierno de Colombia estamos participando como país, en el proceso de las negociaciones como observadores y como parte interesada... estamos a la disposición del gobierno de Colombia, del país de Colombia y de sus habitantes colombianos para hacer todo el esfuerzo y todo lo que sea necesario a petición del gobierno colombiano". Chávez por su parte dijo: "Yo agregaría acerca de ese tema que nos interesa mucho, tanto que hemos emitido una declaración conjunta de los presidentes de México y de Venezuela, acerca del proceso de paz y el apoyo que estamos dispuestos a seguir dando al tan necesario proceso de paz en Colombia"[10].

El gobierno de Fox además, estuvo interesado en 2001 en jugar un papel en el proceso de paz colombiano, como el que Contadora tuvo frente al conflicto centroamericano, aprovechando el resurgimiento del G-3 y su relación privilegiada con Washington. Esto se veía como la oportunidad de retomar el trasfondo geopolítico de la primera etapa. Era tal la expectativa al respecto que como la relación de los gobiernos de México y Estados Unidos es tan estrecha, antes de su visita a Bogotá para examinar el desarrollo del Plan Colombia, Marc Grossman, subsecretario de estado para asuntos políticos, se reunió en México con funcionarios de la cancillería de ese país para conocer su percepción sobre la situación colombiana. Igualmente, para la preparación del viaje del secretario de estado Colin Powell a Bogotá, y en la primera visita de Fox a Bush se realizaron reuniones de funcionarios estadounidenses y mexicanos en las que, entre otras cosas, analizaron la conformación de una veeduría internacional para la fumigación de cultivos ilícitos así como una posible salida negociada al conflicto armado colombiano y la petición de reequilibrar los componentes militar y social del Plan Colombia. El mismo Bush destacó que Fox se está convirtiendo en "una fuerza estabilizadora en Colombia y la región andina" (El Espectador, 2002: 13A; El Espectador, 2002: 14A). En 2002 fue más explícito y señaló que la relación con México constituía la prioridad para Estados Unidos.

A pesar de que estos avances en la concertación política al interior del G-3 eran cada vez más esenciales en la medida en que se agravaba la situación de Colombia y Venezuela y en que el pos-11 de septiembre, ponía el tema de seguridad en el primer plano, muy pronto las expectativas se desinflaron. En 2002 el retorno de la crisis entre Colombia y Venezuela, la agudización de la situación de gobernabilidad en cada uno de estos dos países y el rápido desgaste del gobierno de Fox dejaron sin piso las posibilidades de concretar esas dos alternativas de recuperar la concertación política entre los tres gobiernos.

Las prioridades de la cooperación

Con relación a los buenos propósitos de cooperación entre los tres países y con Centroamérica y el Caribe, el cuadro N° 1 muestra que en la mayoría de casos, los GAN no alcanzaron ni a producir comunicados. La cooperación económica, energética y cultural parecería más viable, sin embargo los resultados allí también eran precarios. La cooperación con Centroamérica y el Caribe, a veces ha sido desarrollada a nombre del G-3, pero con mucha más frecuencia se queda en la presencia de uno solo de los tres países. El informe del Comité Trilateral se queda corto al respecto, no sólo no le dedica un aparte especial sino que se conforma con proponer la suspensión de la mayoría de los GAN hasta que la dinámica real del Grupo los requiera. Pide más bien concentrarse en los GAN de energía, transporte y finanzas para auscultar sus potencialidades.

Por su parte, los presidentes dijeron en la cumbre del G-3, de abril de 2001: "Nos comprometemos a reactivar la cooperación entre los tres países y hacerla extensiva solidariamente hacia Centroamérica y el Caribe de manera unilateral, complementaria o conjunta" (Venezuela Analítica, 2001) y acordaron dar prioridad al trabajo de los GAN de educación y cultura (que se unificaron), ciencia y tecnología, energía, ambiente y turismo; así como conformar un nuevo GAN dedicado a la prevención y atención de desastres y calamidades con el fin de intercambiar información y experiencias y coordinar la atención de situaciones de emergencia de la subregión.

En materia de educación, ciencia y tecnología, decidieron impulsar la innovación y la complementariedad en los sectores empresarial y académico, establecer una red de cooperación trilateral de investigación en temas de interés común, y difundir información sobre las áreas académicas de excelencia, con el propósito de incentivar programas de becas e intercambio académico que promuevan la formación de recursos humanos, aprovechando, entre otros, el "Sistema hemisférico de intercambio de posgrados". En cuanto a la gestión cultural acordaron promover la difusión y circulación de las respectivas industrias culturales, dado que los bienes y servicios culturales son recursos importantes para el desarrollo y el bienestar de las naciones; instrumentar el intercambio de residencias artísticas del Grupo suscrito durante la reunión de comunidades artísticas celebrada en el marco de la cumbre; articular políticas y programas conjuntos en materia de legislación, patrimonio, prácticas artísticas, formación de recursos humanos, investigación, industrias culturales, festivales, seminarios y encuentros, exposiciones, gestión cultural y estímulos a la creación dentro y fuera del sistema educativo.

En cuanto al medio ambiente y uso sustentable de los recursos naturales los presidentes instruyeron a las autoridades ambientales para que reactivaran el respectivo GAN, impulsaran políticas de educación ambiental dirigidas a concientizar a todos los sectores de la sociedad sobre la importancia de la preservación y protección del medio ambiente con el fin de garantizar un desarrollo sostenible para las generaciones futuras. Los presidentes también acordaron en Caracas constituir inmediatamente un "fondo de ayuda al desarrollo social" para el combate contra la pobreza y el logro de una distribución más equitativa del ingreso, objetivos prioritarios en la agenda social; así como estudiar la posibilidad de desarrollar un plan común de uso popular de medicinas genéricas con el propósito de mejorar las condiciones básicas de la salud. No se definió, sin embargo, quién iba a manejar el mencionado fondo ni a definir sus prioridades. Hasta comienzos de 2003, como ha ocurrido casi sistemáticamente con fondos similares que crean los gobiernos en momentos de euforia, no se ha puesto en funcionamiento sino que ha quedado en la retórica.

Sobre la energía los gobiernos acogieron el informe del GAN en el sentido de fortalecer el intercambio de información y la coordinación política conducentes a la estabilización de los mercados energéticos que en él se recomiendan; estudiar acciones coordinadas en las áreas de hidrocarburos líquidos, gas, electricidad, fuentes alternas y uso racional de la energía e intercambiar información sobre los marcos regulatorios que las rigen; impulsar iniciativas que involucren la participación de los sectores productivos de energía e industrias conexas de los países del G-3 que propicien la inversión y el desarrollo económico; promover mecanismos de apoyo a la transferencia de tecnología, tanto entre los países miembros como con otros centros productores de la misma; procurar el apoyo financiero del Banco Interamericano de Desarrollo, y otros organismos financieros multilaterales para la ejecución de programas y proyectos que contribuyan a la integración energética entre los países del G-3 y con Centroamérica y el Caribe.

Empezando el 2003 aún está pendiente que cada GAN diseñe su plan de trabajo bianual con el fin de que la secretaría pueda articular el desarrollo de las actividades tendientes al cumplimiento de los objetivos y prioridades seleccionados. Hasta fines de 2002 sólo se conocían los planes de dos GAN: el de cultura, que se reunió en México el 13 y 14 de agosto y acordó el programa de trabajo consignado en el cuadro N° 2; el de educación, que se reunió en México el 6 de noviembre y estableció varios programas como lo muestra el cuadro N°3. Estos, sin embargo, no tuvieron mayores desarrollos.

La lentitud con la que arrancó la reactivación de los GAN y la puesta en marcha de las actividades acordadas, que en 2002 no logró poner en marcha ninguna de ellas, es un mal augurio de otra etapa de grandes promesas y casi ningún resultado. Más bien se nota el interés de miembros del G-3 de adelantar sus propios programas nacionales en relación con partes del Gran Caribe, Vicente Fox desde México a través del Plan Puebla-Panamá, y Hugo Chávez desde Venezuela con la ampliación del acuerdo San José México que tenían con México, a Cuba y a diez miembros de la AEC[11].

La reactivación del G-3 no ha servido tampoco de oportunidad para estimular la participación de la sociedad civil de los países miembros en la integración subregional. La cooperación no puede ser entendida sólo en el ámbito intergubernamental sino que implica un proceso al interior de las sociedades y de las respectivas instancias del Grupo en procura de la necesaria participación de diversos sectores sociales para consultar sus propuestas, legitimar los acuerdos, desarrollar sus propias iniciativas, e incluso revisar los efectos de las medidas puestas en marcha por los gobiernos. Pero en ese terreno los resultados del G-3 son igualmente muy precarios. Sólo han participado en el primer momento de las negociaciones del TLC las organizaciones (Giacalone, 1997, 1999a, 1999b) empresariales, muchas de las cuales rechazaron los cambios en la negociación y el acuerdo resultante. Posteriormente se conformó el "Consejo empresarial triláteral" que con ocasión de la primera cumbre presidencial del G-3, en 2001, realizó en Caracas su III encuentro, al lado de la reunión de bolsas de valores y representantes de la pequeña y mediana empresa. El sector privado ha sido entonces el que ha tenido más oportunidad para que sus intereses puedan expresarse y tener repercusión sobre los gobiernos. Igualmente, algunos sectores vinculados a industrias culturales han emprendido proyectos conjuntos. En suma, empresarios, académicos y artistas son los sectores sociales que han participado esporádicamente en ciertos momentos de las tres etapas de desarrollo del G-3. En la reactivación que se anunció no están contemplados mecanismos específicos para ello. Claro que la reactivación es una oportunidad que puede ser aprovechada para tejer lazos académicos, culturales y sociales entre los tres países y eso no depende de las iniciativas de los gobiernos sino de los mismos sectores universitarios y no gubernamentales. Pero estos tampoco ven claro este ámbito trilateral ni encuentran apoyo a sus iniciativas.

La reactivación de los intercambios económicos

El TLC del G-3 que fue puesto en marcha a partir del 1 de marzo de 1995 contemplaba un programa de desgravación de diez años que debería conducir a una zona de libre comercio entre los tres países en el año 2005, dado que entre Colombia y Venezuela ya existía, y que incluso estos dos países tienen en el marco andino un arancel externo común desde 1995, que no está previsto en el acuerdo tripartito. Además de los asuntos propiamente comerciales se incluyeron en el acuerdo normas sobre inversión, servicios, propiedad intelectual y compras gubernamentales. Para la entrada en vigor del acuerdo se tomaron en cuenta las diferencias entre los países participantes. México otorgó una preferencia arancelaria promedio de 35% a los productos de Colombia y Venezuela. Por su parte, estos dos países concedieron preferencias promedio de 21 % a los productos mexicanos. Las negociaciones deben culminar en el 2005.

Como lo muestra el cuadro N° 4, el comercio entre los tres países experimentó un crecimiento notable durante el primer y tercer año de vigencia del acuerdo y los otros años ha decrecido acercándose en 1999 al punto de arranque. Esto se ha debido probablemente a las dificultades económicas que enfrentan los países miembros, pero también a la naturaleza del acuerdo que generó desventajas para Colombia y Venezuela.

Según el Comité Trilateral, ese comportamiento comercial está determinado por la evolución no sólo de los aranceles sino también de las tasas de cambio y la actividad económica, factores que afectan la magnitud y sentido del intercambio. De ahí que las exportaciones a los socios del Grupo, entre 1993 y 1996, crecieron para México un 66%, para Colombia un 41 % y para Venezuela un 14%. Si se analiza la composición por país en el comercio intragrupo se observa una mayor vinculación comercial entre Venezuela (41 %) y Colombia (40%), y una creciente (19%) participación de México cuya balanza se ha mantenido superavitaria. En cuanto a inversión, el flujo a lo largo de la vigencia del TLC ha sido básicamente de norte a sur, con cerca de 3.000 millones de dólares invertidos por México en Colombia y Venezuela y tan sólo 30 millones de dólares invertidos por estos dos últimos países en el primero.

Para el Comité Trilateral, cuatro son los principales problemas del TLC que están incidiendo negativamente sobre los flujos comerciales y que no han encontrado solución con los procedimientos previstos en el tratado: 1) Las normas de origen pactadas exigen que las materias primas requeridas en la producción provengan de la subregión lo que, en muchos casos, no es factible. 2) El no reconocimiento entre México y Colombia de la certificación de cumplimiento de las normas técnicas y sanitarias somete al exportador a una doble evaluación en el país de origen y de destino. 3) El comercio de servicios financieros no ha satisfecho las expectativas dado que su apertura se ha retrasado por desacuerdos respecto a la reciprocidad en las ofertas entre México y Venezuela. 4) Existen demoras en los procesos de inspección aduanera así como daños de las mercancías en los controles antidrogas, en particular en las exportaciones colombianas que van por vía marítima a México.

Cuadro No. 2 Acciones de cooperación cultural trilateral acordadas para 2001-2003

Elaboración de la autora de este trabajo a partir de información de la reunión de responsables nacionales del GAN de cultura y de su programa de trabajo.

Cuadro No. 3 Cooperación educativa acordada para 2001-2003

COLOMBIA	VENEZUELA		MÉXICO
Evaluación de calidad de educación básica con acuerdo en conceptos, métodos estándares.		Sistemas de evaluación para mayor eficiencia y pertinencia educativa.	Actualización docente en áreas de acelerado cambio tecnológico.
Introducción de nuevas tecnologías al currículo de matemáticas de secundaria.		Foro sobre currículo de educación integral de 0 a 5 años y asesoría en materiales educativos.	Centros de investigación y formación para el trabajo.
Portal educativo para compartir experiencias.		Experiencias de alfabetización de adultos.	Instrumentación de carrera de hotelería.
Diplomacia educativa con redes de cooperación para movilidad de profesores y estudiantes, programas académicos e investigativos conjuntos.		Avances en educación especial de discapacidad visual y autismo.	Intercambio académico y empresarial para investigación y desarrollo tecnológico, y de alumnos de excelencia en informática, electromecánica y mecatrónica.

Elaboración de la autora de este trabajo a partir de información de información de la Secretaría de Educación Pública de México y el Ministerio de Educación de Colombia y Venezuela.

El Comité enumera otros dos problemas no previstos en la operación del TLC del G-3 y que inciden en su no aprovechamiento: 1) El deficiente transporte marítimo por una operación portuaria costosa e ineficiente así como por falta de barcos con las frecuencias necesarias entre los tres países y de contenedores apropiados; los navieros alegan bajos volúmenes de carga y los exportadores se quejan de los dobles fletes y del alto costo de los contenedores. 2) La precaria información tripartita así como de promoción y difusión de las reglas, alcances y oportunidades del tratado.

Existen, además de los seis problemas antes planteados, otras dificultades con las que se ha enfrentado el TLC del G-3. Por un lado, el cambio después de la aprobación del NAFTA de la forma y los términos en que se venía negociando el tratado y la adopción, sin calibrar mucho los efectos para Colombia y Venezuela, de extender el NAFTA vía el G-3. Esto llevó a la oposición de buena parte de los sectores empresariales, lo que desestimuló su posterior interés por las oportunidades que el TLC del G-3 pudiera abrir. Por otro lado, en el G-3 están presentes de manera directa o indirecta los diferentes esquemas de integración hemisféricos. Su permanencia y su misma evolución han dependido y seguirán dependiendo de las dinámicas de la integración regional y del ALCA, más que de la influencia que el Grupo pueda ejercer sobre esos procesos. Además de su participación en el NAFTA o la Comunidad Andina, las tres economías del G-3 tienen los mayores vínculos con Centroamérica y el Caribe, y han mostrado interés por un acercamiento al Mercosur. En teoría estos lazos les podrían permitir jugar un papel central en la relación con el Mercado Común Centro Americano (MCCA), la Caricom, los países caribeños que no pertenecen a ningún esquema de integración y la Comunidad Andina. Pero lo que ha mostrado su dinámica es que han primado los comportamientos individuales de cada uno de estos países y que el G-3 no ha sido el punto de referencia de sus miembros a la hora de diseñar sus estrategias. Sigue siendo, pues, un reto el que el Grupo se convierta en punto de convergencia entre el norte, centro, sur de América e incluya al Caribe y que en la medida en que vincula diverso tipo de acuerdos de integración puede contribuir a la armonización y equilibrio de la integración latinoamericana, caribeña y hemisférica.

Cuadro No. 4

Comercio trilateral México-Venezuela-Colombia (en millones de dólares)

Año	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999
Monto	1.677	2.157	2.494	3.371	3.194	4.130	3.878	2.95119

Ya desde su reunión de febrero de 2001 los cancilleres del G-3 acordaron pedirle a la comisión administradora del TLC realizar su IV reunión, con el fin de revisar los problemas antes señalados que dificultan el aprovechamiento del tratado: normas de origen, reconocimiento mutuo de normas técnicas y sanitarias, apertura financiera, políticas y prácticas aduaneras, así como el desarrollo de acciones que propicien la complementación económica. Igualmente propusieron la realización de eventos sectoriales entre representantes de la micro, pequeña y mediana empresa de los tres países, a fin de identificar los sectores y productos que permiten profundizar el intercambio comercial y la complementación económica e integrar un directorio empresarial del G-3. Poco se ha avanzado al respecto.

La cumbre presidencial decidió divulgar información básica del Grupo y su TLC, la oferta exportable, las oportunidades comerciales en cada uno de los países miembros, y las actividades de los diferentes GAN, a través de un portal informático del G-3 tal como lo propuso el Comité Trilateral de Reflexión; y hasta se logró montar, pero el no arranque de la reactivación ha impedido hasta su actualización. Acordó, también, pedirle a la comisión administradora del TLC redoblar esfuerzos para materializar los compromisos, ampliar el alcance de los beneficios y promover un mayor desarrollo e incorporación de los servicios financieros al financiamiento y capitalización del sector productivo de los tres países; reactivar y adecuar las funciones y alcances del comité de la micro, pequeña y mediana empresa (Pymes) a fin de propiciar una mayor participación y aprovechamiento del potencial del TLC y de la complementación económica trilateral, así como su cooperación horizontal e interinstitucional; estimular la subcontratación, misiones comerciales de Pymes, asociaciones y alianzas estratégicas entre empresas y organizaciones empresariales, fondos de capital de riesgo, financiamiento, capacitación, cooperación técnica e innovación tecnológica, desarrollo de proveedores y centros de acopio, aprovechamiento de grandes cadenas de distribución y generación de una cultura empresarial y asociativa. Estos acuerdos siguen siendo, sin embargo, enunciados de una necesaria agenda a desarrollar si de verdad se quiere que el G-3 exista.

En síntesis y a modo de conclusión podemos decir que, a pesar de un arranque exitoso basado en los esfuerzos emprendidos mancomunadamente en dirección de Centroamérica y el Caribe insular, que marcaron el gran dinamismo de los comienzos del Grupo, éste no logró convertirse desde el principio en un proyecto en el que estuvieran realmente comprometidos sus miembros. La lógica política inicial del trabajo conjunto se vio muy pronto desbordada por los cambios internacionales de comienzos de los años noventa: el fin de la Guerra Fría que hizo más evidentes los procesos de transnacionalización y globalización de la economía mundial y de otras esferas de acción social. Se impuso, como por todas partes, una dinámica comercial pragmática, coherente con los signos de la época y con las exigencias hemisféricas e internacionales. Luego, la negociación del área de libre comercio absorbió rápidamente los esfuerzos del Grupo pese a las resistencias internas que su conformación suscitaba en Venezuela y Colombia, desplazó su función inicial de concertación política mientras su alcance como instrumento de cooperación quedó reducido a la retórica. Vino después una larga parálisis en la que el Grupo se reducía a las desgravaciones acordadas para conformar el área de libre comercio sin que sus resultados fueran muy alentadores. Finalmente, los presidentes acordaron la reactivación de los tres ámbitos del Grupo: la concertación política, la cooperación mutua y con Centroamérica y el Caribe, y el área de libre comercio, que casi dos años después continúa siendo un derrotero a seguir pero que no ha tenido mayores desarrollos.

Era de esperar que todos esos acuerdos de reactivación institucional, en cuanto a la concertación política, sobre la cooperación y a propósito de los intercambios comerciales y las relaciones económicas entre los tres países, dieran paso a una consolidación del G-3 y que su dinamismo estimulara la participación de los más amplios sectores sociales, culturales y académicos mexicanos, venezolanos y colombianos. Esto dependía no sólo de los espacios que abrieran los gobiernos sino de las iniciativas de los académicos y de diversos sectores sociales así como de la calidad de su participación. Pero las pocas iniciativas tomadas al respecto no han contado con mayor apoyo. Es de esperar que el G-3 no quede reducido a un ejemplo más de iniciativas gubernamentales que involucran grandes esfuerzos y queman enormes oportunidades. La crisis venezolana y colombiana y el desgaste del gobierno de Fox no parecen mostrar hasta comienzos de 2003 que la reactivación anunciada esté ayudando a superar la fatiga que —como le acontece a agrupaciones similares— manifiesta el G-3, por la caótica proliferación de acuerdos paralelos y a veces contradictorios, pero sobre todo, porque las negociaciones del ALCA parecen devorar las energías regionales y arrasar las posibilidades de integración más profunda entre vecinos latinoamericanos y caribeños.

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[1] Cada uno de estos períodos ha sido analizado en Ramírez (1997, 2000, 2002).

[2] Por el cual ambos se comprometieron a entregar petróleo a naciones centroamericanas y caribeñas en condiciones financieras más favorables que las ofrecidas por los arreglos comerciales corrientes. Las principales medidas del acuerdo de San José señalan: el suministro por partes iguales entre Venezuela y México de 160 mil barriles de petróleo diarios, la consideración de medidas financieras y de precios en beneficio de la región, la extensión de créditos preferenciales, hasta un 30% de la cuenta petrolera por un periodo de cinco años y un interés del 4% anual, si los fondos derivados de estos créditos se orientan hacia el desarrollo económico de interés prioritario, dichos fondos podrán convertirse en nuevos créditos por un período hasta de 20 años y con un interés anual del 2%.

[3] Tomó su nombre de una nación de indios que habitaban la desembocadura del Orinoco y que se extendieron por la mayoría de las islas.

[4] La común experiencia histórica, basada en la economía de plantación, la esclavitud y la masiva incorporación de contingentes poblacionales, sobre todo de origen africano, sirvió para delimitar diferencias tanto con las antiguas potencias coloniales como con Estados Unidos y los vecinos continentales de América Latina.

[5] Desde los años sesenta Venezuela estableció centros culturales para la enseñanza del español en Aruba, Curazao, Guyana, Jamaica, Trinidad y Surinam, los cuales fueron ampliados en los años setenta con el programa de cooperación con Centroamérica y el Caribe al resto de islas anglófonas.

[6] La población del G-3 representa un 32% y su PIB un 31,6 % del total de América Latina y el Caribe, de acuerdo con cifras de 1997.

[7] Ejemplos de esa diplomacia informal fueron el Grupo de Contadora —constituido en los años ochenta para ayudar a buscar una solución negociada a los conflictos centroamericanos—, o el Grupo de Río —formado como espacio de concertación latinoamericano y caribeño—, la Asociación de Estados del Caribe —impulsada como ámbito del denominado Gran Caribe— que reúne a estados y territorios insulares y continentales que tienen costas sobre ese mar o están asociados históricamente con éstos.

[8] Entre estos se señalan: integración, paz y seguridad regionales, desarrollo sostenible, fortalecimiento de la democracia, drogas y delitos conexos, derechos humanos, y desarrollo de Centroamérica y el Caribe.

[9] Tres reuniones realizaron las COPIAF en el año 2001: la primera, en febrero, en la Colonia Tovar (Venezuela), permitió el reencuentro; la segunda, en marzo en Santa Marta (Colombia), ayudó a redefinir la agenda; y la tercera, en septiembre en Puerto Ayacucho (Venezuela), empezó a inscribir los asuntos bilaterales en la dinámica regional, y está prevista la cuarta reunión de esta nueva época —XXXII desde que se conformaron en 1989— que se realizará en febrero de 2002 en Riohacha (Colombia) para continuar el diálogo sobre la integración y con autoridades y sectores sociales de esta zona.

[10] Página WWW de Venezuela Analítica, 13 de septiembre de 2001.

[11] Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, Jamaica, Nicaragua, Panamá y República Dominicana. Se espera que Cuba firme y el resto de los países de la AEC podrían ser elegibles para acogerse a los beneficios de este instrumento. El Acuerdo establece una escala de precios para fijar porcentajes preferenciales para el financiamiento a largo plazo y préstamos blandos para cada país, con base en la factura petrolera. La totalidad de los préstamos oscilará entre 10 y 25% del monto pagado por el crudo, dependiendo de los precios del petróleo, con un período de gracia de un año y de reembolso de hasta 15 años.