Diez años de politica exterior argentina: de Menem a Kirchner
Rut Diamint
Profesora de la Universidad Torcuato Di Tella y de la Universidad de Bologna, sede Buenos Aires. Este trabajo fue realizado con la valiosa colaboración de las Licenciadas Melina Grinspag y María Cecilia Villagra, a quienes agradezco su generosa e idónea participación.
es
La autora examina los principales rasgos de la política exterior de Argentina durante los últimos diez años, así como la evolución de las relaciones argentinas con Estados Unidos los países de América Latina. Se argumenta que si bien en algunos aspectos puntuales ha habido cambios en la política exterior del país, la defensa de principios democráticos ha sido el eje fundamental de todos los gobiernos estudiados, El texto concluye con la formulación de algunas perspectivas acerca del recién inaugurado gobierno de Néstor Kirchner.
relaciones bilaterales con Estados Unidos, relaciones regionales, democracia
The author explores the primary characteristics Of Argentine foreign policy during the past ten years, as well as the evolution of Argentina' relations with the United States and Latin America. It is argued that although the country’s foreign policy has undergone change in some concrete aspects, the defense of democratic principles has constituted the central foundation of all of the governments examined. The text concludes by formulating a series of observations concerning the recently inaugurated government of Néstor Kirchner.
bilateral relations with United States, regional relations, democracy
12-27
01/06/2003
01/06/2003
Recibido: 04/06/2003; Aprobado: 08/07/2003.
Es común que entre los internacionalistas argentinos se discuta si existe una continuidad en la política exterior del país. Esta preocupación no es solamente teórica, pues en parte responde a confrontaciones ideológicas. Este corte ideológico no se alinea directamente con la división fundamental de los últimos sesenta años en la política argentina —peronismo vs. antiperonismo— sino que el anclaje se vincula al pensamiento nacionalista, que encuentra sus representantes tanto en el partido justicialista creado por Juan Domingo Perón como en el opositor Partido Radical. Ese eje explica también muchas de las múltiples fracturas mitad de los años cincuenta. Eduardo Grüner (1991: 90), por ejemplo, considera que el nacional populismo produjo "una carencia de espacios alternativos en la cultura política, habida cuenta de que el nacional populismo no fue un discurso ideológico de referencia exclusivamente para el peronismo, sino también —con múltiples variantes, claro está— para buena parte del radicalismo, la izquierda tradicional e incluso los sectores más clientelistas del conservaduristno." En la antípoda, se ubica una línea conservadora, que se auto percibe como internacionalista, y que en otras épocas podría haber sido criticada desde la izquierda por dependentista. El eje continuidad/cambio no ha sido acertado para explicar la toma de decisión política pero fue instrumental para tomar posiciones críticas o de aprobación ante los diferentes gobiernos de la democracia post 1983. En efecto, ante la insuficiente institucionalización de los procesos políticos, los cambios respondieron a los objetivos cambiantes de los distintos presidente y dirigentes políticos.
El tema de la continuidad de la política refiere además a otro aspecto de la historia argentina: de 1930 a 1989 Sólo un presidente completó su gobierno obtenido por medio de elecciones, Juan D, Perón, mientras que se produjeron seis golpes de estado y numerosos intentos de instaurar gobiernos o mandatos militares. Esta accidentada historia refleja los conflictos sociales y políticos, y la ausencia de un consenso hegemónico entre elites dirigentes, Ello también se expresó en las preferencias de vinculación con otros estados y en la definición de la agenda argentina de política exterior.
Los años del gobierno de Carlos Menem reavivaron esa polémica que -da fundamento al retorno de una tendencia nacionalista en la actual presidencia de Néstor Kirchner. El exponente teórico de la corriente menemista era Carlos Escudé acuñó el término "realismo periférico". Desde esta óptica un país vulnerable, empobrecido y con poco peso estratégico para los intereses vitales de la potencia hegemónica debe evitar confrontación con las grandes potencias, salvo en aquello asuntos materiales vinculados en forma directa con su bienestar y su base de poder; en suma, necesita adaptar sus objetivos a la potencia dominante (Escudé, 1992:44-47).
Con el retorno democrático se han mantenido en firme principios que han sido sostenidos, en estos veinte años, por todos los gobiernos. La democracia, el respeto —creciente y desparejo— a los derechos humanos, las libertades políticas. Por cierto, estos valores no han resultado claros a lo largo de la historia, ya que se saboreaba con orgullo un premio Nobel de la paz (Saavedra Lamas)[1], y no el otro premio Nobel, Adolfo Pérez Esquivel, defensor de los derechos humanos ante los avasallamientos de la última dictadura. La jactancia se continúa por la Doctrina Drago[2] así como un incomprensible alardeo por una tradición de neutralidad que encubría la simpatía del gobierno de facto por el eje. Todos estos son los recordados cimientos de la tradición de política exterior, que por cierto no ayudan a entender los procesos de los veinte años de democracia.
En este trabajo repasamos los diez últimos años de política exterior argentina. Si bien hay elementos de continuidad, como el Mercosur, la política de derechos humanos o la relación con Estados Unidos, no nos Interesa remarcar esas tendencias, sino el arduo proceso que con contramarchas asentó los principios de la democracia. La defensa de la democracia corno valor estuvo siempre presentes en el accionar, confuso, pendular, de los gobiernos post-autoritarios. ¿De qué otra forma se puede interpretar el acercamiento a Chile y Brasil iniciado en los ochenta si no es en el marco del fortalecimiento de la democracia? Si a partir de 1983 se entendió que las políticas exteriores son instrumentos para cumplir con los objetivos de un estado y que ellos son esencialmente contribuir al bienestar de sus ciudadanos en un marco de convivencia pacífica y democrática, los principios pueden revelar que los intereses no han sido tan diferentes de un gobierno al otro.
El artículo se divide en tres temas. El primero se ocupa de los principales rasgos de la política exterior argentina en los últimos diez años. El segundo tema presenta las relaciones de Argentina con Estados Unidos y con los países de la región. Por último, se presentan las conclusiones y algunas perspectivas para la etapa Kirchner, aún en sus inicios.
La sociedad argentina parecía no soportar un nuevo fracaso arrastrando al menos cincuenta años de decadencia y errores. La Argentina pujante y europea, que aprovechando las ganancias de la segunda guerra se adjudicaba un destino de grandeza y participaba en el mercado internacional como proveedor de productos agrícola-ganaderos, fue perdiendo prestigio y pujanza, hasta convertirse, gracias a la aventura de la Guerra de las Malvinas y la represión feroz contra militantes políticos y sindicales, en un país agresor y violento. El progreso económico se detenía e incluso, ya en democracia, la hiperinflación carcomía las bases de sociabilidad.
Cuando Carlos Menem asumió la presidencia, en julio de 1989, en el mundo se estaba configurando un nuevo orden y la Argentina transitaba por un escenario de grave crisis económica y social. En el plano externo, la guerra fría estaba llegando a su fin, el mundo se empezaba a organizar sobre la base de otras reglas, Estados Unidos se constituía en la potencia hegemónica mundial. En el plano interno, el lugar central de la arena política lo ocupaban las demandas económicas y sociales, que agravadas por la crisis hiperinflacionaria y sumadas a la entrega anticipada del poder, mostraban a la Argentina como un país imprevisible y poco confiable. La política exterior del gobierno del Dr. Menem se autodenominó pragmática y de perfil bajo, pero tuvo un alto perfil internacional que dio al gobierno claras ganancias pero también produjo contradicciones y controversias.
Una de las preocupaciones centrales de la administración Menem en desmilitarizar la diplomacia tanto en el ámbito subregional como en el internacional. Esta elección era inevitable para alcanzar el restablecimiento económico, abriendo mercados e impulsando una mayor vinculación subregional y global. Cualquier intento de apertura del país, de atracción de inversiones y de vinculación con las naciones desarrolladas, tenía corno condición previa la paz interna. Ningún país, ni sector empresarial o financiero, se arriesgaría a realizar acuerdos y negociaciones en la medida que el sistema no se mostrara estabilizado. La pacificación interna era así un prerrequisito para poder establecer una política tendiente a activar la economía.
En función de este objetivo se llevó a cabo una consistente política de no proliferación, desactivando el proyecto, Cóndor II, transparentando la política nuclear, primero con Brasil, luego en el ámbito Latinoamericano con la ratificación de Tlatelolco y finalmente a nivel internacional con la inclusión del país en el TNP, En ese mismo sentido, se firmó la Convención de Armas Químicas y los Memorándum de Entendimiento con Brasil y Chile y en ese marco se entiende la declaración por la democracia como Único régimen compatible con los esquemas de regionalización en el Mercosur y los acuerdos de confianza mutua impulsados desde la OEA. Frente a estos aciertos desconcertó el pedido de ingreso a la OTAN, los acuerdos de confidencialidad con los Estados Unidos o las ocultas promesas de una fuerza de intervención hemisférica.
Se tomaron iniciativas que fueron fuente de controversias, por ejemplo:" la participación argentina en la Guerra del Golfo; el alejamiento del Movimiento No Alineado y el apoyo a varios candidatos auspiciados por los Estados Unidos para altos puestos de organismos internacionales, El respaldo activo a los Estados Unidos en la campaña para mejorar las prácticas de los derechos humanos y el respeto por las reglas democráticas en Cuba; la cooperación en el esfuerzo para restaurar el gobierno democrático en Haití;. la participación en operaciones de mantenimiento de la paz o la concordancia con la posición norteamericana para disminuir los subsidios agrícolas en la Ronda Uruguay de negociaciones del GAIT, fueron cuestionadas no por los beneficios que aportaban al país, sino por el supuesto alineamiento automático.
Las negociaciones por el desmantelamiento del misil Cóndor II son un ejemplo de que estas decisiones, en reiteradas ocasiones, generaban disputas dentro del mismo gobierno de Menem, Nos interesa resaltar que detrás de estas jugadas no primaron ni la búsqueda de continuidad/ rupturas de políticas, ni una coherencia de valores.
El Cóndor se concibió en Argentina a finales de los años 70 dentro de los desarrollos de la Fuerza Aérea, vinculado al deseo de las Fuerzas Armadas y de la Fuerza Aérea en especial, de revertir la humillación por la guerra de Malvinas y adquirir autonomía tecnológica fuera de los grandes centros de poder (Diamint, 1997: 5-7; Nolan, 1991: 4). Los colaboradores de Argentina cran Irak y Egipto, por ello, este misil se convirtió en una preocupación prioritaria de la agenda occidental.
Las primeras demandas del gobierno norteamericano para detener la proliferación misilística, llegaron al gobierno argentino en forma directa a las altas autoridades del ejecutivo en una Visita del presidente Alfonsin a Estados Unidos. Hubo un rechazo a la posición norteamericana[3], Las palabras del Canciller Dante Caputo explican los motivos de la negativa a terminar con el misil: "Creo que el conflicto por la posesión de las Islas Malvinas nunca podrá ser resuelto bélicamente, pero de lo que se trata es de sentarse con más elementos a la mesa de negociación" (Barcelona y Villalonga, 1992: 35).
El nuevo gobierno del presidente Menem comenzó desmintiendo la peligrosidad del misil. Cavallo, como ministro de Relaciones Exteriores, dijo que Argentina estaba desarrollando un vector que no tenía fines militares y que esa tecnología no sería diseminada a lo largo del mundo, Tiempo después las autoridades del nuevo gobierno produjeron un cambio obligado por la política de vinculación de cuestiones que impuso la administración norteamericana al tratar de forma conjunta las negociaciones financieras y el desmantelamiento del Cóndor II.
En una polémica entre el secretario de la Cancillería de Guido Di Tella, Andrés Cisneros, y el ex Ministro de Defensa de Alfonsín, Horacio Jaunarena, Cisneros dijo que "armas nucleares, bacteriológicas y químicas, V misiles de largo alcance no son instrumentos estratégicos de una política exterior que intenta insertar definitivamente a Argentina en la comunidad internacional de naciones avanzadas" (Clarín, 1993). Marcaba así otros de los puntos centrales de la posición de la Cancillería durante el gobierno de Menem: el Cóndor II era un proyecto que subordinaba la política exterior a las Fuerzas Armadas y esa administración intentaba desmilitarizar la política exterior.
Otro caso que generó controversias internas consistió en que Argentina fuera incluida en 1997 en el grupo de países aliados extra-OTAN de los EE. UU; Israel, Jordania, Egipto, Japón, Corea del Sur, Australia y Nueva Zelanda, Los beneficios de aceptar esta categoría son facilidades para participar en licitaciones del Pentágono o para adquirir equipamiento en condiciones más favorables, recibir excedentes de equipamiento, compartir normativas de catalogación militar y participar de algunas iniciativas de investigación y desarrollo en defensa. Ezequiel Reficco considera que el interés y empuje argentino era ser miembro de la OTAN, y que este acuerdo bilateral era un consuelo menor ante la imposibilidad de concretar ese primer objetivo (Reficco, 1998).
Esta sorprendente asociación, sin embargo, no fue una idea original del presidente Menem. El almirante Emilio Ossés, que había cultivado una relación de amistad con Raúl Alfonsín, cuando era el jefe del Estado Mayor Conjunto durante la administración radical, fue el primero en proponer un mayor acercamiento a la alianza del norte. Menem veía en el ingreso a la Alianza un anclaje entre las potencias occidentales.
Corno alertaban los diplomáticos argentinos, esta medida generó repercusiones en la región. El Canciller José Miguel Insulza expresó sus preocupaciones por el nuevo estatus del vecino ante la secretaria de Estado norteamericana, Madelaine Albright (La Nación, 1997a), mientras que Brasil no fue tan expresivo, pero hizo conocer su malestar porque fue interpretado como una forma de debilitar el MERCOSUR (La Época, 1997: 13) La Cancillería tuvo diferencias que se manifestaron de forma más contundente cuando a final de su mandato, Menem solicitó, vanamente, ser aceptados como miembro por la OTAN (Norden y Russell, 2002: 62).
Junto a la desmilitarización de la diplomacia, se optó en los primeros años de gestión por la desmalvinización de la política exterior
Si bien en la mayoría de los temas se mostró una política pragmática, en la cuestión de las Malvinas se mantuvo un fuerte componente ideológico, Junto a la desmilitarización de la diplomacia, se optó —en los primeros años de gestión— por la desmalvinización de la política exterior. Entre 1989 y 1990 se firmaron los acuerdos de Madrid I y mediante los cuales Argentina y el Reino Unido reanudaron las relaciones consulares y diplomáticas, "...sobre la base de un 'paraguas' que comprometía a ambas partes a independizar las discusiones por la soberanía en el resto de los rubros" (Cisneros, 1998: 74). Sin embargo, en los últimos años, la necesidad de obtener logros partidarios, re-malvinizó a la Cancillería, mezclando reclamos históricos de soberanía junto a políticas más concretas y urgentes que Implicaba negociar beneficios económicos (en la pesca y la explotación de petróleo), así como el levantamiento de restricciones a la compra de material militar.
En un discurso del 5 de enero de 1998, el Presidente Menem estableció tres prioridades estratégicas fundamentales para el resto de su gobierno: 1) La lucha contra el desempleo, la pobreza y la marginalidad social; 2) La adecuación del sistema político-institucional argentino a las grandes transformaciones operadas en los últimos ocho años y 3) La proyección internacional de la Argentina en el escenario mundial del siglo XXI. Ninguna de estas propuestas fue encarada por el gobierno de Menem y en resumen, si bien se adecuó la política al impacto de la globalización y de los procesos de integración subregional; se incorporaron las pautas de la democracia y se reconoció el liderazgo de las potencias occidentales, comprometiéndose en la solución pacífica de los conflictos, no se aportó racionalidad al proceso institucional.
El nuevo presidente electo, Fernando de la Rúa, anunciaba un cambio en las opciones de política exterior, pero sin embargo, el período se caracterizó por la ausencia de definiciones y la desaceleración de las medidas que se iniciaron con el gobierno anterior. Esto no se debió a una definición política, sino, como señala Juan Tokatlián, a una "diplomacia de ajuste" (Tokatlián, 2000: 27).
Los dos años de la administración de la Rúa se centraron en manejar la crisis económica, dejando que el resto de las políticas públicas continuaran agónicamente su marcha. Las propuestas de campaña que auguraban superar las políticas de ajuste, afianzando la juridicidad y la transparencia en los actos de gobierno, quedaron en mero discurso, El Canciller Adalberto Rodríguez Giavarini eta un técnico respetable en el ámbito de la economía. La idea de fortalecer el comercio exterior y ampliar mercados, justificaba su elección, y así quedaba expresado en las propias palabras del canciller:
"La política exterior debe contribuir directamente al crecimiento económico y social del país. Al elaborarla según las directivas del presidente de la Nación, he tenido primordialmente en cuenta que las acciones del Gobierno deberán resultar en el beneficio directo de nuestra gente, contribuyendo al desarrollo económico, a la creación de empleo, y a la erradicación de la pobreza en un marco comprehensivo de los intereses de nuestras provincias y apuntalando a las pequeñas y medianas empresas" (Rodríguez Giavarini, 2000: 14).
Para entender la parálisis política exterior, debemos reconocer que estos objetivos suenan como los del Ministro de Economía en vez de los del Canciller de la República. Si bien es cierto que en ese texto luego expresa que su política tendrá la finalidad de integrarse más a nivel sudamericano, como pasó previo a la integración hemisférica, propiciar una democratización del sistema internacional y reclamar soberanía de las Islas Malvinas, en todos los objetivos expuestos aparecen referencias a la dimensión económica de sus propuestas vaciando de contenido a las políticas exteriores (Rodríguez Giavarini, 2000: 14).
Un país marcado por la crisis, modelo pata la Vanguardia antiglobalización y antiorganismos financieros internacionales, con un mercado de trueque que movilizaba a miles de personas y un descontrol territorial paralizado por sucesivas revueltas piqueteras", no estaba en óptimas condiciones de dar signos de credibilidad a los mercados externos, por ello, el Mercosur era la mejor apuesta estratégica.
El acuerdo que surge de una propuesta del presidente Alfonsín tenía el objetivo de disminuir la confrontación con Brasil y ampliar la escala del mercado nacional. En el nivel simbólico, en la construcción de identidades y en el nivel de los acontecimientos concretos, el Mercosur es la más importante decisión estratégica de la subregión desde los tiempos de la segunda Guerra Mundial (Diamint, 1997).
El Mercosur nunca logró consolidarse como un actor destacado de la escena regional y mundial, dinamizando las economías de sus miembros en el nivel internacional y aportando un formato único en las relaciones internacionales. Los estudiosos del tema se han referido a los déficits institucionales del Mercosur (Bouzas, 1997: 121-122; Moneta, 1998; Bouzas y Fanelli, 2002: 219-220) causa suficiente como para que no acceda a tener los mismos derechos que otras entidades multilaterales. “En esto se diferencia de otras organizaciones regionales latinoamericanas de integración, como la CAN y la Comunidad del Caribe (CARICOM), que tienen el estatuto de observador ante la Asamblea General de la ONU y algunos órganos de la OMC.
Los dos años de la administración de la Rúa se centraron en manejar la crisis económica, dejando que el resto de las políticas públicas continuaran agónicamente su marcha.
Y, por supuesto, constituye una diferencia tangible del Mercosur con las CE" (Cienfuegos, 2001).
De la Rúa, de misma forma que Alfonsin, consideró que "Hoy es imprescindible, vitalmente imprescindible, como opción estratégica. Por eso hemos coincidido con nuestros pares en la necesidad de redefinir y relanzar al Mercosur" (Rodríguez Giavarini, 2000: 16), No obstante, el Mercosur recibió un traspié cuando en noviembre de 2000 el gobierno norteamericano anunció las negociaciones bilaterales con Chile para integrarlo al programa de libre comercio, dejando en suspenso la futura adhesión del país andino al acuerdo. Por otra parte, la competencia de productos entre Argentina y Estados Unidos no permitía una relación preferencial con el norte. Por ejemplo, la cuestión de los subsidios agrícolas, el Canciller Rodríguez Giavarini lo consideró corno "una forma de discriminación política que perjudica la equidad y crea situaciones endémicas de marginación" (Rodriguez Giavarrni, 2000: 16) Esta gestión, por lo tanto, privilegió el Mercosur, aunque la modificación Cambiaria unilateral de Brasil arrasó con las expectativas delarruistas de recomponer el mercado interno.
El último intento de sumar confianza internacional se ensayó con el nombramiento, nuevamente, de Domingo Cavallo al frente del Ministerio de Economía. Las medidas del ministro Cavallo no conformaron a los partidarios radicales ni a sus anteriores socios neoliberales. Cuando Cavallo decidió desesperadamente congelar el movimiento de dinero en los bancos, la ira popular golpeando cacerolas renuncia presidencial. Laura Tedesco expuso este cambio muy gráficamente: "Años atrás esta crisis habría traído el ruido de las botas militares, de los tanques en el asfalto y de las herraduras de los caballos de la Montada por las avenidas porteñas. Pero en diciembre de 2001, el ruido fue distinto. Cacerolas y bocinas irrumpieron en las calles de Buenos Aires" (Tedesco, 2003: 12).
En un contexto de críticas y denuncias sobre el inmovilismo y la falta de objetivos de la administración radical y de pérdida de foco en las negociaciones económicas internacionales, este recorte sobre las capacidades de política exterior fue un motivo de mayor aislamiento y desentendimiento respecto de las posiciones argentinas en el mundo, Si para los países era imposible entender la incapacidad manifiesta, la obstinación y las tribulaciones de De la Rúa, para la sociedad argentina fue la culminación de una serie de decepciones, que dejaban al menos sentado la incapacidad histórica del Partido Radical para gobernar y cumplir con las expectativas que desperraba.
Con estos antecedentes, la presidencia de Eduardo Duhalde no producía demasiadas esperanzas, lo cual le permitía un margen de maniobra más amplio que el que tenía el gobierno radical. La negociación de la deuda era el punto central de toda la estrategia, ya que afectaba no sólo relación con los organismos Internacionales, sino con empresas de varios países que proveen servicios públicos en Argentina. Ningún país mostraba interés en fortalecer sus vínculos con el nuestro, ante la escasa legitimidad del gobierno, las continuas revueltas sociales y especialmente, el quiebre de la legalidad que se manifestaba tanto en el default como en el "corralito" que acorraló los depósitos bancarios.
Dado que el problema central era el default y la crisis económica, las relaciones exteriores se concentraron en el Ministerio de Economía, más aún con el sorprendente nombramiento de Carlos Ruckauf al frente de la diplomacia, que huyó de la gobernación de la provincia de Buenos Aires, para instalarse en un Ministerio al que ni siquiera concurría. En la prensa se dijo lo mismo con más compasión: "Eduardo Duhalde decidió abroquelarse en el país y puso a un canciller, Carlos Ruckauf, que cultivó el perfil bajo" (Muleiro, 2003: 2).
La paralización económica también condujo a la paralización diplomática, acentuada por una falta de valoración del canciller sobre los beneficios que podrían obtenerse de los funcionarios de política exterior. El rechazo de Ruckauf a la estructura que comandaba queda clara en sus propias palabras: "Quiero una política exterior que defienda lo nuestro. De lo contrario la idea es armar un cronograma de cierres o la suplantación de embajadas por estructuras volantes. Por ahora está en estudio el cierre de algunas en Europa del Este, Asia, África yAmérica latina" (Moreno, 2002). Con este perfil, las limitadas posibilidades de hacer política exterior quedaron aún más extenuadas.
Duhalde buscó en el Mercosur un aliado para enfrentar la crisis local y obtuvo un expreso apoyo del presidente Cardoso, quien se comprometió a terciar frente al EMI, (Baron, 2003), El presidente Duhalde alineó la suerte del país al éxito de Brasil y retomó la idea de tener una moneda común en la región. Presionado por la crisis interna Duhalde intentó no abrir otro frente de conflicto además del financiero y por ello mostró un claro apoyo a las políticas de seguridad propuestas por los norteamericanos. Tanto en el respaldo al combate al terrorismo, como en promover ante el Congreso la obtención de un estatus jurídico especial para las fuerzas armadas norteamericanas que ingresaran al territorio nacional, con el fin de realizar diversas operaciones de entrenamiento, el presidente intentó mostrarse colaborador y paciente. Así, el poder Ejecutivo presentó al Congreso el proyecto 145-PE-02, el 5 de diciembre de 2002, para agilizar la aprobación de ingreso y egreso de tropas[4].
A un paso de dejar la presidencia, Eduardo Duhalde se dio el gusto personal de mostrar nuevamente distancias con Estados Unidos, con cierta lógica en el caso de no otorgar apoyo a lao invasión norteamericana en Irak, concordante con una activa militancia política en contra de la guerra, pero mucho menos lógica en el cambio, después de 13 años, en la condena a los derechos humanos en Cuba, en el marco de las Naciones Unidas.
Néstor Kirchner fue elegido presidente con un limitado consenso, un 22% de los votos, que en parte fueron acumulados gracias al apoyo de Eduardo Duhalde, Su gestión se inició con críticas al modelo menemista: existió una irresponsabilidad en los organismos financieros que aceptaron el riesgo de apoyar una propuesta económica sin transparencia ni sustentabilidad. Kirchner terció claramente por las demandas populares ante la colisión de intereses entre el mercado internacional y la ciudadanía nacional. Habiéndose perdido la euforia de los beneficios del Consenso de Washington, Duhalde primero, y Kirchner ahora. Con mis énfasis, retomaron la idea de que existen alternativas al modelo neoliberal, y que si bien existen fuertes condicionantes internacionales, un país como Argentina tiene un margen de acción en función de sus propias realidades e intereses. Las palabras del Canciller Rafael Bielsa antes de la primera visita oficial a Estados Unidos lo expresan así: "...uno puede tener una relación con Estados Unidos, donde, haciéndonos cargo de la diferencia de escalas, conserváramos el margen indispensable de dignidad que todo país serio aspira a tener con un país mayor. Me sentiría muy contento si esto fuera La Nación, 2003a).
Existen, en los argumentos de Bielsa una mirada ideológica. Al referirse a la crisis argentina, que nace en su criterio en 1975, con el proyecto económico que se conoció como el Rodrigazo, y que llevó Según él a sobreactuaciones en cortos periodos, dijo: "Nuestros bruscos cambios de veredas atentaron contra nuestros propios intereses ya que minaron nuestra previsibilidad y confiabilidad" (Fernández, 2003). El gobierno de Kirchner reforzó la idea de la cooperación regional, ha marcado pautas para la negociación bilateral con los Estados Unidos en la cual la posición argentina, coincidiendo con Brasil, busca la negociación del 4 + 1 para el ingreso al ALCA. Argentina además pretende modificaciones en los subsidios agrícolas y agroindustriales, y en las barreras no tarifarias al comercio. Bielsa aclaró; "Si en algún sitio nos espera el futuro, es apoyado sobre bloques, alianzas, y mecanismos de integración" (Moreno, 2003).
Pese a estos dichos, el margen de acción de este gobierno no es muy amplio. La opción del Mercosur es importante, pero teniendo en cuenta las dificultades del acuerdo y las presiones que Estados Unidos y el ALCA proponen, se percibirá una constante tensión entre conformar a un electorado postergado por las crisis económicas y una demanda proveniente de las potencias que quiere recuperar las inversiones realizadas.
El fracaso político de Alfonsín fue también el fracaso de una política exterior fundada en valores que el país no podía sostener. Estas contradicciones se notaban, por ejemplo, en la presencia argentina en América Central para apoyar los procesos de paz, sin que la nación estuviera en condiciones de ofrecer otro tipo de contribución técnica o económica que avalara los principios sostenidos por el gobierno radical.
Durante la gestión de Menem, aunque el alineamiento automático con los Estados Unidos generó algunas diferencias con otros países de América Latina, se intentó mantener un buen nivel de cooperación. La relación con Chile se llevó a cabo a través de dos ejes fundamentales, por un lado, la cooperación y complementación económica, y por el otro, la solución de los problemas limítrofes. El primero se concretó con la firma de los Acuerdos de Complementación Económica y de Promoción y Protección de Inversiones y con la asociación de Chile al Mercosur, El segundo se llevó a cabo mediante la conclusión de la totalidad de los problemas limítrofes, con el sometimiento a arbitraje de la Zona de Laguna del Desierto, que fue favorable para la Argentina, y con la firma de un Tratado Bilateral que solucionó la delimitación de la región de los Hielos Continentales, políticas que había iniciado el presidente Raúl Alfonsín con el Tratado de Paz y Amistad con Chile.
La relación con Brasil fue privilegia. da. El proceso de integración regional recibió un nuevo impulso con la firma del Tratado de Asunción al sentar las bases para la creación del Mercosur. Algunos relacionamientos personales de Menem con figuras del escenario político latinoamericano carecieron de tono diplomático. Así puede caracterizarse su manifestación de simpatía por Hugo Chávez, luego del intento de Golpe que comandó en Venezuela; su recepción en la residencia de Olivos al golpista general paraguayo, Lino Oviedo o la afinidad con el expresidente Abdalá Bucaram, luego de haber sido destituido por el congreso ecuatoriano, así corno la relación de Menem con Fujimori, que luego se resintió por la venta ilegal de armas al Ecuador durante la guerra de 1995 (Rapoport, 2000).
La principal alianza del gobierno de Menem fue con los Estados Unidos. El éxito de apoyar la guerra en Irak, la intervención militar en Haití o la reunión hemisférica de Ministros de Defensa, fueron escalones en la construcción de una relación preferencial con los Estados Unidos. Este último influyó para que la Argentina recibiera el apoyo que necesitaba de la banca internacional. La Argentina logró al principio de la presidencia de Menem incorporarse al Plan Brady y adquirió, durante sus dos períodos presidenciales, considerables facilidades para acceder al crédito externo (Rapoport; 2000), Pero, como demuestra Javier Corrales, la disciplina fiscal se perdió en las disputas por conseguir la re-reelección: "El objetivó de la reelección de Menem, en contra de todas las facultades institucionales, puso fin al estatus de Menem como el campeón mundial de las reformas de mercado … Con un Ejecutivo desesperado por la necesidad de alianzas, … la base política para la prudencia fiscal se evaporó" (Corrales, 2002: 9).
Sin embargo, esta amistad incipiente con Estados Unidos no perduró con De la Rúa, y menos aún una vez se desata la crisis política en el gobierno radical. En el momento del default, en diciembre de 2001, el gobierno argentino debía 132 mil millones de dólares, entre deuda pública y privada internacional y nacional. El gobierno radical había disipado rápidamente su legitimidad y sin capital político se hacía insostenible mantener un compromiso fiscal, moderar las demandas de los sindicatos y negociar con los gobernadores peronistas de las provincias del interior. La relación con Estados Unidos se había deteriorado, no por un enfoque diferente del que había sostenido el gobierno anterior, sino por una falta de eficacia y una pérdida de competitividad, que si bien estaba ya presente en los últimos años de Menem, se profundizó con la gestión delarruista. A la política de privatizaciones, liberalización y desregulación siguió una política indefinida, que combinaba de forma heterodoxa distintas opciones para el comercio, los impuestos y la política cambiaria. El objetivo era mejorar el déficit, recargando los costos sobre los trabajadores, por medio de un recorte de gastos del 13 por ciento que aumentó las rivalidades políticas. Este recorte se sintió también en la Cancillería, que vio reducir su capacidad operativa, la presencia en foros y reuniones multilaterales, el cierre de consulados y embajadas, la imposibilidad de cumplir con los traslados.
Del blindaje del Ministro de Economía José Luis Machinea se pasó al frustrado recorte de gasto fiscal de Ricardo López Murphy y de allí a Cavallo nuevamente, que reconoció la deuda con los bancos privados por medio de un “megacanje”, atando “la economía argentina a dos variables externas que el gobierno no podía controlar el caprichoso índice <<riesgo de país>> por parte de los inversores y los cambios en la tasa de interés de los Estados Unidos (Corigliano, 2002:4).
La gestión de transición por un presidente que no fue electo, y que tenía prensa negativa en Washington, depreció más las posibilidades de tener cierto apoyo del gobierno norteamericano. El inicio de la gestión de Eduardo Duhalde rusto un tono desafiante, acusando a los organismos internacionales de asfixiar a la sociedad argentina. La realidad de los Compromisos moderó el discurso y finalmente, Duhalde no buscó confrontar Estados Unidos, mendigando un apoyo para negociar con el FMI o para que los contratos entre empresas privadas norteamericanas no pesaran más en las arduas negociaciones. con los organismos (Baron, 2002).
La relación con Estados Unidos no mantuvo su perfil de "relaciones Carnales" pero tanto con de la Rúa como con Duhalde, no hubo cambios dramáticos, y el enfriamiento se debió más a la crisis argentinaque posicionamiento diferente. En temas prioritarios para la agenda norteamericana, como la cooperación militar o el apoyo ante los atentados terroristas del 1 1 de septiembre, el gobierno radical no mostró un cambio de patrón respecto a la relación con Estados Unidos (Coriglianos 2002: 4).
En cambio, Néstor Kirchner muestra una tendencia a favorecer las relaciones vecinales: el Canciller Rafael Bielsa dio señales claras de quye la principal alianza estratégica es con Brasil y el Mercosur, seguida de las relaciones con Chile. (Muleiro, 2003).
El tono latinoamericanista o populista de este gobierno, sin embargo, no implica un cambio rotundo en las relaciones con los Estados Unidos. Diez días después del cambio de gobierno, el Canciller Bielsa regresó de la Asamblea General de la OEA en Chile, en el avión de Colin Powell quien agregó una visita a Argentina fuera de programa (Moreno, 2003). Sumado al adelantamiento de la fecha de la visita oficial de Kirchner a Estados Unidos, proyectada para septiembre y que sorpresivamente se fijó —con menos de una semana de anticipación— para el 23 de julio, se pueden presumir dos hechos. Primero, Estados Unidos no quiere aventuras políticas en el hemisferio y busca cierta disciplina entre lossocios del ALCA. Segundo, más que la retórica del gobierno suene a setentista, este gobierno actuará también con pragmatismo ante la potencia mundial. Una fuente de la Cancillería argentina dijo que la visita de Powell era para comprobar personalmente si Kirchner se parece más a Lagos que a Chávez, y se marchó convencido que es más cercano al mandatario chileno (Baron, 2003).
El enjuiciamiento a la Corte Suprema, ha afirmación de que Argentina busca pagar la deuda —flexibilizando extremadamente los vencimientos y montos— y la condena al terrorismo, incluida en el levantamiento del secreto de los funcionarios de la Secretaría de Inteligencia para que atestigüen en el caso de la bomba contra la AMIA, son signos que el gobierno norteamericano lee positivamente y que auguran coincidencias en temas centrales de la agenda bilateral.
La política exterior es una política pública más —aunque posea sus propias peculiaridades— y que por consiguiente, varia con los cambios de régimen, con los cambios de partido en el gobierno y con la impronta personal que les otorgan los altos funcionarios. A pesar de que la imprevisión argentina es un rasgo señalado por muchos analistas extranjeros, debemos reconocer que, crisis mediante, la democracia se mantuvo como un principio inalterable. Pero también debemos admitir que estos veinte años de democracia no han logrado asentar procesos institucionales sólidos, o sea, reglas del juego claras y permanentes que oriente las formas de participación en las acciones políticas de diversos actores políticos y establezcan una rutina de procedimientos (Tulchin & Spach, 1990: 9-12).
Además, tanto por la aversión que provocaban en el exterior las aberraciones de la Junta Militar, como por una vital necesidad interna de recomponer a la sociedad y a la política, el tema de los derechos humanos fue un eje central de todos los gobiernos democráticos. Primero, el presidente Raúl Alfonsín produjo un hecho único a nivel mundial al someter a un juicio público e imparcial a los militares que atentaron contra los derechos humanos y políticos de los argentinos. La renuncia a los mismos ideales que se había propuesto tuvo un alto costo político para el presidente, mayor que la. contestación militar que se quiso evitar.
Menem decidió la dudosa reparación y conciliación de la sociedad con los militares a través de los indultos de 1990, pero reafirmó en la cuestión de Cuba la preeminencia del respeto a los derechos humanos, propició la intervención de la justicia interamericana y promovió la Ley 24. 411 de 1994 de compensaciones monetarias a familiares de desaparecidos y muertos por la represión.
De la Rúa mantuvo la vocación contra el estado de los derechos humanos en Cuba, pero reclinó aceptar los juicios sustanciados en España por el juez Baltasar Garzón. Finalizó su mandato con acusaciones de represión durante las manifestaciones populares que terminaron derrocándolo. Duhalde mantuvo en el primer año de gobierno el apoyo a las sanciones a Cuba, cambiando en su segundo año, por una hipotética defensa de los derechos humanos. Dijo: ''la Argentina no puede condenar a un pequeño país bloqueado cuando vemos cómo se afectan los derechos humanos en Irak" (La Nación, 2003b).
debemos reconocer que, crisis mediante, la democracia se mantuvo como un principio inalterable.
En el discurso del presidente Néstor Kirchner en la cena de camaradería de las fuerzas armadas, un espacio en el que tradicionalmente se fijan las políticas para el área de defensa, el mandatario opinó: “la defensa de los derechos humanos, algo a lo que nuestra Constitución y los tratados internacionales suscritos por nuestro país nos obligan, no tienen por qué ser interpretada de aquí en más como una política en contra de las Fuerzas Armadas”[5]. Ahondando en este camino anunció que aceptará la extraterritorialidad para los juicios a militares, prometió desclasificar todos los documentos relativos al nazismo en Argentina y levantar el secreto sobre las informaciones de las agencias de inteligencia y de seguridad, vinculadas al atentado contra la mutual judía en 1994.
En los pocos meses de gestión dio señales claras acerca de recomponer las instituciones argentinas (Fernández, 2003). Kirchner hizo referencias reiteradas sobre la urgencia de reestablecer reglas de juego y buscar consensos que superen al gobierno de turno. Por ejemplo, con ese objetivo lanzó oficialmente la iniciativa de "la defensa nacional en la agenda democrática", un diálogo amplio para fijar una política de defensa en la que converjan los intereses de la sociedad.
Tantos fracasos pasados no nos permiten ser anticipadamente optimistas. Pero, si como se percibe, se restituye la definitiva preeminencia del estado de derecho, seguir polemizando sobre cambios y continuidades, perderá sentido, Se analizarán, meramente, en función de la actualización de políticas en correspondencia con las transformaciones del Sistema internacional y de las prioridades de cada partido político en el gobierno.
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[1] Quien logró establecer el Pacto Antibélico de No agresión y Conciliación, que también se conoce como Pacto Saavedra Lamas, firmado en Río de janeiro en 1933, en dónde se condenan las guerras de agresión y se Compromete a resolver los conflictos territoriales sin el recurso de la violencia.
[2] Luis María Drago en 1902 que planteó ante el gobierno de EE. UU. la ilegitimidad del empleo de la fuerza por el cobro de las deudas. imponiendo en el derecho internacional la doctrina que posteriormente llevaría su nom-
[3] El Decreto No 604, firmado por el presidente Raúl Alfonsín; el Ministro de Relaciones Exteriores, Dante Caputo; el Ministro de Economía, Juan Sourrouille y el Ministro de Defensa Raúl Borras, el 9 de abril de 1985, autorizaba a la empresa Consen a actuar como manager del proyecto. El Decreto 1315, firmado por el ministro Jaunarena y el presidente Raúl Alfonsins el 13 de agosto de 1987, autorizaba transferir tecnología misilística a Irak, quien financiaba el desarrollo del Cóndor. FBIS-LAT-91-018, 28 de enero de pp, 26.
[4] Artículo 5°, 6°, 7° y 11°.
[5] Ver la versión completa del discurso presidencial en La Nación. 8 de Julio de 2003, http://w-ww.lanacion.com.ar/03/071/08/dp_509717.asp.