Ideología y pragmatismo: la politica externa brasilera del gobierno Lula
Antonio Jorge Ramalho da Rocha
Profesor del Instituto de Relaciones Internacionales de la Universidad de Brasilia.
es
Este texto analiza los aspectos centrales de la política exterior de Brasil durante los primeros seis meses del gobierno de Lula. Luego de plantear los elementos de continuidad que existen en la política exterior del país, se identifican las iniciativas principales del Partido de los Trabajadores que distinguen a la administración Lula del gobierno anterior Finalmente. el autor discute las formas en las que la política exterior ha sido utilizada para satisfacer objetivos domésticos.
administración Lula, partido de los Trabajadores. política exterior y objetivos domésticos
This text analyzes the central aspects of Brazilian foreign policy during the first Six months of the Lula government. After identifying a series of continuities in the country's foreign policy, the principal initiatives of the Worker's Party that distinguish the Lula administration from its predecessor are highlighted. Finally, the author discusses the ways in which foreign policy has been used to satisfy domestic objectives.
Lula administration, Worker's Party, foreign policy and domestic objectives
28-45
01/06/2003
01/06/2003
Recibido: 14/05/2003; Aprobado: 11/06/2003.
Este artículo analiza las características más importantes de la política exterior del gobierno de Luiz Inácio Lula da Silva en sus primeros seis meses. Lo hace tanto desde el punto de vista de la formulación y la implementación de las decisiones de política externa como desde el punto de vista de las condiciones de inserción internacional de Brasil. Su principal argumento es que existen más elementos de continuidad que de ruptura en estos primeros meses de la política externa del Partido de los Trabajadores (PT). El artículo también evalúa el riesgo que puede generar la creación de expectativas muy elevadas en relación con las posibilidades de lograr éxito en las propuestas brasileñas de política externa en el largo plazo. Finalmente, se analizan las convicciones de los formuladores de esta política, así como el uso que ellos hacen de decisiones en materia de política exterior para la obtención de objetivos de política interna.
El texto se divide en tres secciones. En la primera parte se plantean los elementos de continuidad de la política exterior brasileña y las condiciones de su implementación. La segunda sección se ocupa de la estrategia que fundamenta las principales iniciativas de política exterior del Partido de los Trabajadores y de los cambios más importantes de ésta desde la elección del Presidente Lula. La última sección identifica las convicciones destacables de los formuladores de la política exterior de Brasil y del uso que hacen de ésta para asegurar logros positivos en el escenario político interno.
Un conocido músico brasileño, Antonio Carlos Jobim, decía que "el Brasil no es para iniciantes". Frecuentemente, los procesos políticos, económicos y sociales del país sorprenden a los analistas, extranjeros y nacionales, La manera en que el Partido de los Trabajadores (PT) ganó las últimas elecciones presidenciales, alcanzado incluso una mayoría operacional en las dos cámaras del Congreso, junto con la transición pacífica del poder, fueron de esos hechos sorpresivos, sobre todo si uno compara lo que pasó en Brasil con la turbulencia política y social vivida en los países vecinos, en especial Venezuela y Argentina. La señal que la elite política brasileña intentó emitir a los observadores extranjeros —con éxito aparente— consistía en la idea de que Brasil era una democracia consolidada y madura que, conocedora de sus limitaciones, intentaba iniciar procesos económicos para reducir las profundas desigualdades sociales que destacan al país entre los emergentes, Dadas las contradicciones internas del país, cada vez más el gobierno brasileño confiere a la política exterior un papel central en la promoción del desarrollo económico y social del país.
el gobierno brasileño confiere a la política exterior un papel central en la promoción del desarrollo económico y social del país.
Tan sorprendente como la serenidad en la transición fueron las primeras decisiones del gobierno Lula, en especial en el ámbito económico. No solamente el PT continuó la política económica del gobierno anterior, sino que profundizó algunas de sus dimensiones ortodoxas, particularmente en lo que respeta al superávit fiscal y las reformas de la seguridad social y tributaria. Si bien esto provocó revuelo entre muchos de los miembros del Partido —ahora llamados "radicales"—, ha tenido éxito en la desarticulación de una posible oposición al gobierno durante sus primeros meses, dado que la agenda del gobierno de hoy es básicamente la misma que la del gobierno de ayer. Como resultado, o bien los partidos que apoyaban al presidente Cardoso ahora darán su respaldo a los cambios que éste intentó realizar sin éxito, en parte debido a la fuerte oposición del PT, o caerán en la misma contradicción que el gobierno actual enfrenta: la incoherencia entre los comportamientos del pasado reciente y los del presente.
En otras palabras, los partidos que conformarían oposición natural al gobierno del PT no tienen experiencia corno opositores (el caso del Partido del Frente Liberal); si acaso, algunos de éstos ejercieron oposición al gobierno militar (el grupo que formó el Partido de la Social Democracia Brasileña de Cardoso). Además, se quedaron sin discurso, pues el PT se apropió de su agenda estando en el gobierno. Para el gobierno, enfrentar esta incoherencia es más fácil, pues juega con el argumento de que su comportamiento tiene que ser "más responsable que el de la oposición"[1] tiene que responder a las presiones cotidianas de Inversionistas, empresarios, trabajadores y otros "clientes" de sus decisiones.
Es oportuno tener presente que, en realidad, el cambio de posición del gobierno es menos radical de lo que se podría imaginar, pues en los últimos años el partido se encaminó hacia el centro del debate político, incluso por tener la conciencia de que sólo tendría condiciones de llegar a la Presidencia si construía una agenda social-demócrata. Esto se observó, por ejemplo, en las elecciones para la Presidencia del Partido, cuando el grupo del Presidente y de su compañero José Dirceu (entonces el Presidente del Partido; ahora el principal Ministro de Lula) ganó la dirección del Partido por un voto en la convención partidaria anterior a las elecciones para la Presidencia de la República.
Esta decisión les permitió aislar a los izquierdistas más radicales, particularmente en los discursos de la campaña electoral, como evidencia la Carta al Pueblo Brasileño, publicada en el 22 de junio del 2002, en donde el candidato a la Presidencia, hablando por el Partido, firmó un compromiso para garantizar los contratos públicos, de pagar la deuda externa, de promocionar cambios graduales en la redistribución de la riqueza nacional, siempre obediente a los mandatos constitucionales. Concretamente, la tendencia hacia el centro también se manifestó en el rigor fiscal con el cual el Partido de los Trabajadores administró varios ciudades y estados en el país, siempre teniendo en cuenta que tales administraciones eran vitrinas para la verdadera lucha, a saber, la Presidencia de la República. Los estudiosos de los sistemas electorales conocen bien la tendencia hacia el centro (o hasta incluso hacia la derecha) que se observa entre los partidos más radicales, y lo que pasó con el PT no es nuevo ni sorprendente. La teoría de los juegos nos ayuda a explicar este cambio en función de la búsqueda de electores, el cual en este caso sigue en curso, pues hay todavía radicales para purgar del Partido[2].
La paradoja está en que las decisiones del fueron más ortodoxas de lo que se imaginaba en los escenarios más optimistas, pero vienen acompañadas del discurso que defiende la realización de cambios graduales pero más profundos, en la sociedad brasileña. En parte, la respuesta a esta posición del gobierno se dio porque no existían alternativas a las políticas que fueron implementadas en los primeros meses, pues el grado de confianza del mercado en el gobierno era muy bajo y el escenario internacional desfavorable. O sea, la propia supervivencia del gobierno y su capacidad de gobernar dependió, en los primeros meses, de conquistar la confianza de los inversionistas extranjeros y nacionales. Por Otra parte, sigue siendo una incógnita hasta punto la disposición del gobierno a realizar "cambios profundos en la estructura social y económica del país" producirá una economía viable y dinámica desde el punto de vista de su inserción en la economía internacional. Para muchos no está claro, en resumen, si los cambios que se pretenden implementar van a tornar la economía brasileña más rígida y menos competitiva comparada con otras economías emergentes.
Las primeras decisiones del gobierno Lula fueron un conjunto de victorias tácticas. Para que se tenga una idea, en agosto del 2002 el riesgo que los agentes del mercado financiero atribuían a la deuda brasileña alcanzó más de 2.400 puntos[3]. En enero del 2003, va con los nombres de los principales tomadores de decisión confirmados, el riesgo alcanzaba todavía 1.300 puntos, En junio el riesgo estuvo entre los 750 y 800 puntos[4]. Cuando se publicó la Carta al Pueblo Brasileño, que buscó convencer al electorado de que el PT no cancelaría los contratos firmados por gobiernos anteriores, además de que riesgo de la deuda alcanzó un nivel elevado, los agentes privados no pudieron emitir deuda en dólares y los títulos públicos solo se vendían a tasas de interés insostenibles. Al finalizar el año 2002, las captaciones totales de títulos de Brasil permanecieron en US$ 6,3 mil millones y los préstamos alcanzaron US$ 3,5 mil millones. Lo anterior contrasta con US$ 12,2 mil millones y US$ 6,1 mil millones en el año 2001 (FMI, 2002). El primero semestre del 2002 registró una disminución en las inversiones de riesgo del 40% en relación con el año anterior.
En consecuencia, la tasa de cambio se volvió un problema grave, pues al tiempo que contribuyó al aumento de la percepción de riesgo asociado al país alimentó la inflación[5], obligando al gobierno a elevar las tasas de interés internas y a reducir todavía más el ritmo de la 'actividad económica. Mientras la mayoría de los bancos privados internacionales solo retiraban recursos del país, el dólar de los Estados Unidos, que llegó a R$ 3,955 el día 22 de octubre del 2002 (comparado con 2,30 al comienzo del año), generó expectativas de que llegaría a R$ 4,00 0 incluso R$ 5,00, lo cual, para muchos analistas, era ya la expresión del pánico en el mercado financiero frente a la inevitable victoria del Partido de los Trabajadores[6]. En este contexto, el gobierno, por primera vez en la historia, emitió deuda para financiar las exportaciones y para ofrecer hedge a los agentes económicos[7].
La absoluta falta de confianza produjo una disminución radical en el flujo de ingreso de dólares relacionados al comercio exterior, presionando todavía más la devaluación de la moneda nacional y colocando en riesgo el control de la inflación, tan duramente conquistado por la administración Cardoso. En el período más crítico, solo se financiaron las operaciones de comercio exterior con una reserva suministrada por el Banco Central, a tasas de interés de cerca del 35% al año en dólares, mediante títulos negociados en mercados de derivativos. con recursos recibidos del mayor préstamo ofrecido por el Fondo Monetario Internacional hasta ese entonces (en agosto del 2002, casi US$ 32 mil millones) y con impactos previsibles sobre la deuda pública.[8]
La absoluta falta de confianza produjo una disminución radical en el flujo de ingreso de dólares relacionados al comercio exterior
Para que se tenga una idea más con creta, la deuda liquida del sector público subió del 54,8% del PIB en abril del 2002 al 62,5% en octubre del mismo año, como consecuencia de la devaluación cambiaria y del aumento de deuda tasada en dólares estadounidenses. Con el dólar negociado a R$ 2,90, la deuda líquida volvió al 52%-53% del PIB, pero en aquel momento las proyecciones que se hacían con base en la relación deuda/ PIB, las tasas de interés y de cambio, y la necesidad de alcanzar superávits primarios de más del 10% del PIB, hicieron que todos los escenarios que se construían dela solidez de la economía brasileña se basaban en expectativas extremamente negativas sobre la capacidad del gobierno de establecer un ambiente económico estable, aunque fuera simplemente para salvar aquella parte de la economía que seguía funcionando. Obviamente, tales escenarios jugaron un papel importante al condicionar la toma de decisiones de inversionistas, que hasta ahora siguen cautelosos en relación con la economía brasileña.
Los líderes del gobierno utilizan estas cifras hoy día para convencer a la sociedad brasileña, así como a los observadores internacionales, de que no solamente el PT y la democracia brasileña se han madurado, sino también para evidenciar su capacidad de gobierno —lo cual tiene sentido. Lo que no se dice es que la crisis que se presentó en ese entonces resultó en gran medida de la desconfianza de los agentes económicos en relación con la intención real del gobierno de implementar los compromisos públicamente asumidos en la Carta al Pueblo Brasileño, los cuales fueron contrarios a muchos de los discursos pronunciados históricamente por sus mismos líderes— en contra del Fondo Monetario Internacional, de las políticas monetarias y fiscales ortodoxas, y a favor de la revisión de la deuda externa (o sea, del rompimiento de los contractos, etc.), En otras palabras, seis meses después de la toma de poder por el Partido de los Trabajadores, hay más elementos que permiten a los analistas económicos depositar en este gobierno una confianza que en aquel momento no tenía; las probabilidades que antes se asociaban a su intención de cumplir la Carta al Pueblo Brasileño eran muy bajas; ahora son bastante más elevadas. Si uno lleva el raciocinio hasta sus últimas consecuencias, llegará a la conclusión de que no solamente se logró producir una transición política tranquila en el Brasil, típica de las democracias consolidadas, sino que el país también logró establecer una gestión económica continúa, en la cual los intereses del estado se mantuvieron a pesar de los cambios políticos de los gobiernos.
El problema está en que, si la Carta decía claramente que,
superando nuestra vulnerabilidad externa, podremos reducir de forma sostenida la tasa de interés. Podremos recuperar la capacidad de inversión pública tan importante para alcanzar el crecimiento económico. Este es el mejor camino para que los contratos sean honrados y para que el país recupere la libertad de su política económica orientada hacia el desarrollo sostenible,
ésta también afirma que, el Brasil quiere cambiar. Cambiar para crecer, incluir, pacificar. Cambiar para conquistar el desarrollo económico que hoy no tenemos y la justicia social que tanto queremos alcanzar. Hay en nuestro país una poderosa voluntad popular de encerrar el actual ciclo económico y político. El Brasil quiere cambiar 'para valer"' [efectivamente y profundamente].[9]
Con el pasar del tiempo y el cumplimiento de las primeras promesas hechas en la Carta, los analistas se preguntan lo que se quería decir con "encerrar el actual ciclo económico y político". Es probable que las percepciones de riesgo no vayan a disminuir significativamente en el corto plazo, y está muy claro para los analistas económicos que el ingreso de dólares al mercado brasileño, tanto por captaciones externas como por inversiones en la bolsa de valores, tiene más relación con la oferta de liquidez en la economía internacional y la falta de alternativas atractivas que con las acciones del gobierno brasileño, que lograron, hasta el momento, restablecer un nivel básico de confianza y expectativa positiva. Estados Unidos sigue en riesgo de deflación y con perspectivas de crecimiento económico modesto y tasas reales negativas de interés; el Japón seguirá en deflación por los próximos años si no efectúa una profunda reforma monetaria, fiscal y financiera; y la Unión Europea, además de estar ocupada en el proceso de su ampliación, sigue con estructuras tributarias y laborales rígidas, además de condiciones macroeconómicas preocupantes.
Desde el punto de vista de la inmediata reducción de la vulnerabilidad externa, el énfasis estuvo en la manutención de una política económica ortodoxa, en conjunto con acciones de publicidad en la prensa, destinadas persuadir al mundo de la responsabilidad y confiabilidad del equipo económico del gobierno. En ello la política externa jugó un papel importante, sobre todo mediante la fuerte presencia del Presidente en eventos tales como el Forum Económico de Davos y el Político y Social de Porto Alegre, así como el Encuentro Anual de los Líderes del G-8. En estas ocasiones el Lula da Silva reafirmó su compromiso con una gestión económica responsable mientras intentaba insertar en la agenda internacional el debate sobre ternas sociales.
Las victorias tácticas iniciales del gobierno, en síntesis, no son pocas ni irrelevantes, pero se deben mucho más a la falta de alternativas de acción frente a la profunda vulnerabilidad externa del Brasil que a la selección efectiva entre diversas opciones políticas. El momento de las acciones concretas se acerca, y los observadores se preguntan en la actualidad si la coherencia entre el discurso y las políticas en curso va a continuar. Veamos, próxima sección, la estrategia del gobierno en su política exterior, concebida como "un instrumento importante para hacer viable el programa de transformaciones económicas, sociales y políticas que pretendemos poner en marcha en Brasil en los próximos años" (Lula da Silva, 2003: 1).
El inicio de los "cambios económicos, políticos y sociales que desean los casi 53 millones de brasileños (Lula da Silva, 2003: 1) que votaron por el PT se fundamenta en gran medida en un conjunto de acciones que prácticamente dan seguimiento a las políticas del gobierno anterior.
el énfasis estuvo en la manutención de una política económica ortodoxa
En su mayoría, la actual política externa brasileña ejemplifica el hecho de que la distinción conceptual entre política interna y política exterior es cada vez menos importante para interpretar los complejos procesos que caracterizan las relaciones internacionales contemporáneas. Esta discusión no es nueva[10] sino que se ha tornado mucho más sistemática y sofisticada[11]. En la sección anterior se discutió cómo la implementación de un conjunto de políticas macroeconómicas Internas puede reducir la vulnerabilidad externa de una economía pequeña, una vez que los inversionistas toman decisiones basadas en la evaluación de escenarios de largo plazo[12], Se subrayó el escaso margen de maniobra que caracterizó los primeros meses del gobierno Lula. En esta sección veremos cómo la administración piensa utilizar la política exterior para promover cambios en la estructura interna de la economía y, en consecuencia, en la sociedad brasileña.
La estrategia del Partido de los Trabajadores es muy clara en este sentido. Su prioridad es América del Sur, inicialmente por vía del fortalecimiento y de la profundización del Mercosur, Como seguidamente afirman el Presidente, el Ministro de Estado y el Secretario General del Ministerio de Relaciones Exteriores[13]. Esta prioridad se reafirmó con acciones simbólicas y bellas palabras durante el primero viaje del Presidente electo a Argentina, y con acciones concretas, tales como la decisión de aportar recursos financieros al Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (UNDES) para promover la importación brasileña de productos y servicios de los países del Mercosur y la implantación de actividades económicas en estos países[14]. La intención manifiesta de profundizar la integración se concretiza en promesas de coordinación de políticas macroeconómicas que culminarán, si el discurso se transforma en acción, en la creación de una moneda única en el Mercosur. La integración económica entre estos países se tornaría viable desde el punto de vista político vía la creación de un Parlamento del Mercosur, con representantes elegidos directamente (Silva, 2003).
El énfasis en Mercosur fue relevante porque el presidente Lula da Silva llegó al poder en un período de gran turbulencia social, política y económica en Argentina, al punto que la mayoría de los analistas y políticos esperaban declaraciones más modestas del gobierno brasileño en relación con el proceso de integración y las relaciones bilaterales, por lo menos hasta las elecciones presidenciales en el vecino país[15]. Esta actitud fue interpretada por los analistas de la política exterior del como una señal genuina del interés del presidente de Brasil en el Mercosur y como manifestación de su genio políticos pues extendió la mano a los argentinos en un momento en que ellos no lo esperaban.
De otro lado, el énfasis en una estrategia de consolidación del liderazgo de Brasil en la región tiene el claro objetivo de profundizar la integración y la interdependencia de las economías sudamericanas, por medio de la integración física (infraestructura de energía, transportes y Comunicaciones) y normativa (acuerdos bilaterales y entre los bloques, como el que reúne Mercosur y la Comunidad Andina de Naciones), Si bien dicha política no es novedosa[16] las innovaciones del PT se manifiestan en su clara disposición de asumir los costos de este liderazgo por medio de la liberalización del comercio brasileño con estos países y la contribución de recursos para financiar algunas inversiones. Se nota también en movimientos más sutiles, pero no menos importantes, como la reforma burocrática en el seno del Ministerio de Relaciones Exteriores concretizada en la creación de secretarías y la destinación de más diplomáticos para avanzar en esta dirección.
Por lo tanto, la prioridad conferida a América del Sur se manifiesta en una dimensión económica, que depende de una infraestructura normativa y física, el desarrollo de la cual el gobierno brasileño intentará liderar, incluso en términos financieros. Este liderazgo también posee una dimensión política, ejemplificada en las primeras semanas del gobierno del PT en la iniciativa de intervenir en la crisis venezolana. A pesar de que los discursos iniciales del Presidente y de su asesor para Asuntos Internacionales, Marco Aurélio García, sobre todo en las partes improvisadas, parecían simpatizar Con el presidente Hugo Chávez, rápidamente éstos dejaron de opinar sobre la crisis y el Ministerio de Relaciones Exteriores, Itamaraty, se encargó de justificar la propuesta brasileña, basada en la necesidad de asegurar el respeto a la Constitución de Venezuela y en la solidaridad regional, incluso mediante la invitación a Estados Unidos para que, en el seno de la Organización de los Estados Americanos, contribuyera para restablecer el orden en el país. Así, si bien no existe la intención de participar activamente en otras crisis en la región, el gobierno brasileño considera haber enviado una clara señal de que está pronto a "asumir responsabilidades en el escenario internacional" (Silvas et. al., 2003), especialmente en la región, consolidando su candidatura a un puesto permanente en el Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas —una de sus prioridades de política exterior.
El discurso a favor de una reforma de las Naciones Unidas, relacionado con la idea del fortalecimiento de las instituciones internacionales, sirve también para proyectar la imagen de un país que busca afianzarse como uno de los lideres, a partir de América del Sur, de los países en desarrollo. Este objetivo requiere acercarse a otros países "del Sur", tales como México, India, China, Rusia, Sudáfrica del Sur y, en según plano, Indonesia, Angola, Nigeria y Arabia Saudita. La premisa en la cual el gobierno basa esta estrategia es que "cuanto más Visibilidad tengamos en el Sur, más atención vamos a comandar en el Norte" (Amorim, 2003). Puede ser que la dimensión más importante de esta política sea el acercamiento a África, continente en Cl cual el gobierno brasileño ya decidió inaugurar cinco embajadas nuevas y hacia donde el Presidente viajará en agosto de 2003 para negociar nuevos acuerdos que faciliten el comercio, especialmente con los países de lengua portuguesa.
En este caso, el discurso comanda la acción: la discreta y profesional autocontención de las inclinaciones ideológicas del gobierno en el plano del discurso hace que se denuncie con eufemismos la dicotomía Norte-Sur, y se reafirmen las críticas a los flujos de capitales internacionales, a las contradicciones del sistema capitalista de producción, y a las injusticias de la Organización Mundial de Comercio[17]. En el plano de las acciones, en varias ocasiones el gobierno ha manifestado su posición: además de nombrar en Londres al embajador Bustani, quien estuvo en el centro de una delicada confrontación con Estados Unidos hace pocos meses[18], nombró como Viceministro de Relaciones Exteriores al embajador Guimarães, quien, hasta días antes de asumir el cargo, había criticado duramente el proceso de negociación del Área de Libre Comercio de las Américas.
En otras palabras, los mensajes son claros: el grupo que formula la política exterior de Brasil piensa en términos de una estructura internacional dividida entre el Norte y el Sur, en la cual procesos excluyentes siguen concentrando riquezas en el Norte y poniendo serias trabas a la realización del potencial de crecimiento económico junto a la reducción de las disparidades sociales en Brasil y en el mundo (Silva, et. al, 2003). En esta representación de la economía internacional, se recuperan conceptos propios del período de la guerra fría, así como otros más recientes como la profundización de la interdependencia entre las economías nacionales y la simultánea consolidación de los regímenes internacionales que organizan la producción, geográficamente dispersa en el mundo (Castells, 1996; Santos, 1996; Sassen, 1998; Held, et al.,1999) y estructurada en redes de clusters y normas propias.
Si el discurso y las actitudes a favor del fortalecimiento del derecho y de las instituciones internacionales no llaman mucho la atención, por ser éstos tradicionales en la diplomacia brasileña[19] no se puede negar el serio riesgo de que esta nueva atención a temas sociales, en combinación con las inclinaciones ideológicas del gobierno, signifiquen una modificación en el papel gubernamental en la economía nacional. Al ser así, entonces los "cambios profundos" de que se habló en la campaña y en la Carta al Pueblo van a redefinir la inserción internacional del país una vez que existe un mayor margen de maniobra que permita al gobierno abandonar la orientación ortodoxa de su política económica. Lo que aún sostiene la percepción de que el gobierno utiliza este discurso, por lo menos parcialmente, para consumo doméstico, y que no va a cambiar radicalmente sus compromisos en términos de asegurar las reglas del juego económico, es el sentido de pragmatismo que caracteriza a los formuladores de la Política externa.
El mismo discurso y acciones que sirven para promover un acercamiento del Brasil a los países más importantes del Sur también son útiles para abrir mercados. Los primeros contactos del gobierno Lula con los lideres de aquellos países señalados anteriormente se hicieron con el fin de lograr acuerdos de libre comercio como resultado de la percepción de es necesario crear alternativas a las negociaciones comerciales multilaterales en las cuales participa Brasil. No hay gran confianza en que la Ronda Doha se concluya de manera favorable para los países exportadores de productos agrícolas y el Mercosur se encuentra relativamente mal posicionado en la simultanea negociación con la Unión Europea y con Estados Unidos (ALCA). Así, el acercamiento a estos otros países tiene una dimensión económica —comercial que; a lo mejor, es más fuerte que el interés político— ideológico, lo que empieza a concretizarse; por ejemplo, en el acuerdo que se inicia con China en los campos de la aviación regional y de la televisión digital.
Analizaremos este pragmatismo en la próxima sección; por el momento, basta con tener de presente las prioridades de la actual política exterior de Brasil, que pueden sintetizarse en servir de instrumento para la realización de cambios estructurales en la economía y en la sociedad brasileña, mediante: (1) el fortalecimiento del Mercosur, la base de la integración económica de América del Sur; (2) el acercamiento a otros países de peso en el mundo en desarrollo; y (3) la afirmación de Brasil corno uno de los líderes del "Sur", el cual se concretiza en una participación más firme en las negociaciones con los países del Norte (básicamente Estados Unidos y la Unión Europea) y en el ingreso como miembro permanente del Consejo de Seguridad.
El contexto en el cual tales prioridades se definen es en gran medida la continuación de la política exterior del gobierno anterior; con la excepción del acercamiento a África y la demanda por la permanencia en el Consejo de Seguridad. Aparte de eso, las posiciones en defensa del derecho y de las instituciones internacionales, de la solución pacífica de conflictos, y de la profundización del Mercosur, están lejos de constituirse en novedad en la política externa de Brasil. En parte, ello ocurre porque la política externa, más que otras políticas públicas, tiene una característica de permanencia, ya que la estructura burocrática de los encuentros y de los compromisos firmados con otros gobiernos son difíciles de cambiar en el corto plazo[20]; también sucede porque se reconoce, implícitamente, que las estructuras de integración regional establecidas durante el gobierno de Cardoso son convenientes para la promoción del tipo de inserción internacional que se quiere consolidar ahora. Una más, el sentido de pragmatismo ha permitido a la administración Lula no solo sacar provecho del trabajo que ya se venía adelantando, sino también presentar resultados que sirven simultáneamente para refrendar posiciones de política externa y satisfacer parte del electorado interno.
El grupo de diplomáticos que formula la política externa brasileña comparte con el Presidente y su partido una visión normativa de la realidad internacional. Hay gran voluntarismo en sus discursos y acciones, basado en la idea de que, en el ámbito político, los tomadores de decisiones tienen que considerar no solamente la realidad y sus duras implicaciones en términos del grado en el cual la distribución desigual de capacidades y recursos condiciona la inserción internacional de los países más débiles, sino también la forma en la cual dicha realidad debe transformarse. En palabras de Carr (2001), se trata de "reconocer la realidad [política] no solamente como ella es, pero también como debe ser". Este grupo de diplomáticos empezó su carrera trabajando con el Embajador Araújo Castro, quien, durante los años sesenta, definió como objetivos de la política exterior de Brasil la promoción del desarrollo, de la democracia y de la descolonización. Según el Viceministro en la gestión anterior de Amorim, durante el gobierno de Itamar Franco, "nosotros tenemos que planificar nuestra vida en la comunidad de las naciones con audacia, sin falsas ilusiones o lamentos, pero también sin renunciar a nuestros derechos e intereses"[21]. No solo se afirma implícitamente que la política externa resulta de la visión de un grupo sobre cómo debe ser la inserción internacional del país en nombre del cual toma decisiones, sino que se fortalece la orientación normativa del discurso, poniéndose énfasis en las injusticias del sistema internacional y en la necesidad de fortalecer el derecho internacional.
Aunque este grupo de decisores sea más normativo que otros diplomáticos con discursos y acciones orientados por el pensamiento realista, y esté convencido de que con una acción determinada se pueden reducir, por la vía diplomática, las desigualdades en el contexto internacional, no pierde el sentido pragmático de identificación y promoción de lo que piensa ser los intereses nacionales. En relación con temas como el comercio internacional, prevalece la convicción de que las negociaciones sirven más a los países avanzados, los cuales invierten mayores recursos para actuar en estos foros y, cuando sea necesario, niegan el acceso a su mercado a aquellos productores de los países en desarrollo mientras que subsidian a sus propios agentes económicos, sobre todo en el sector agrícola. En consecuencia, a pesar de que no se observen grandes esfuerzos por comprender las contradicciones internas de los sistemas políticos de Europa o de los Estados Unidos, los formuladores de decisiones consideran que la mejor alternativa es de actuar de manera más dura en las negociaciones, concediendo los intereses de los países del Norte solamente en cambio de concesiones para los productos brasileños o, en todo caso, del Mercosur.
En el discurso, lo anterior se hace presente cuando el Presidente habla en el extranjero y cuando presenta sus elocuciones casi cotidianas en Brasil, Entretanto, puede generar malentendidos innecesarios en la medida en que proyecta una visión de las negociaciones como se fueran un juego de suma cero. En el plano de la acción, es muy modesto el esfuerzo por preparar la burocracia adecuadamente para actuar en estas negociaciones y en términos generales se ha mantenido la misma orientación establecida durante el gobierno anterior.
Frente al tema de la seguridad, internamente el gobierno el apoyo del estamento militar, hace algunos años organizado en fuerzas armadas bajo el comando de un ministro civil (ahora un diplomático con experiencia en negociaciones de temas delicados, tales como el ingreso de Brasil al Tratado de No-proliferación de Armas Nucleares y la adhesión al Tratado de Prohibición de Minas Terrestres), por compartir visiones similares así como la necesidad de desarrollar un sentimiento nacionalista más fuerte y de defender la soberanía de Brasil sobre el territorio nacional. Algunas acciones se han presentado en la frontera con Colombia, mediante un acercamiento a los gobiernos de la región y la profundización de la cooperación para el combate al terrorismo y al narcotráfico, además de la realización de maniobras militares de gran impacto mediático, como la que, en la última semana de junio del 2003, involucró a las tres fuerzas simultáneamente, integradas por informaciones producidas por los Sistemas de Vigilancia y de Protección de la Amazonia (SIVAM / SIPAM)[22]
En el ámbito de la política mundial, la grande prioridad de Brasil es ingresar de forma permanente al Consejo de Seguridad, lo que también constituyó un objetivo importante en la primera administración de Amorirn y siempre ha sido mencionado por los gobiernos brasileños que se caracterizaron por políticas externas asociadas a proyectos de desarrollo nacional. Así fue la "Política Externa Independiente" de Kubitschek (la cual funcionó al inicio de los años sesenta y hasta el golpe de 1964) y, más discretamente, el "Pragmatismo Responsable" practicado por los gobiernos militares[23]. La convicción de que este tipo de estrategia es funcional a los intereses del país, más que un cálculo de costo—beneficio, parece orientar los esfuerzos del gobierno de Lula en este sentido.
El problema principal que presenta esta intención radica en que el gobierno habla muy tranquilamente de "asumir sus responsabilidades en el escenario internacional" sin mencionar el hecho de que esto implicará, por ejemplo, aumentar los aportes del Brasil a la ONU (los cuales el país atrasa frecuentemente por problemas presupuestarios); participar más activamente de las operaciones armadas de la ONU, incluso con tropas; y asumir riesgos más serios en los conflictos internacionales más delicados (como el de Israel y Palestina), frente a los cuales el gobierno brasileño ha mantenido una distancia confortable amparada en un discurso favorable a la solución pacífica de las controversias. En resumen, no está claro que el gobierno esté en condiciones, por lo menos en el corto plazo, de destinar fondos adicionales para financiar los costos asociados a una decisión como ésta, a pesar de que se sigue buscando apoyo para esta estrategia, sobre todo en los viajes internacionales del Presidente.
En relación con la inserción económica del país, las decisiones principales se quedan en manos de la burocracia económica, en particular el Ministerio de la Economía y el Banco Central. Los diplomáticos interfieren poco en el ámbito económico-comercial y, como hemos discutido, los márgenes de maniobra son reducidos. No sólo las políticas ortodoxas han permanecido, sino que el gobierno ejecutó una parte más del préstamo del Fondo Monetario Internacional, en contra de lo cual el Partido de los Trabajadores se había manifestado hasta las elecciones presidenciales. Una vez más, las decisiones en este campo pasan por la percepción de las necesidades externas del país, de sus problemas de desajuste en la balanza de pagos, de la urgente demanda por inversiones de riesgo y de portafolio en el corto plazo El gobierno implementa ahora políticas pragmáticas que había condenado en el pasado desde la oposición. Este sentido de realidad que se observa en otras áreas es todavía más fuerte en la política exterior, la cual sigue siendo formulada por la misma burocracia, además de su fuerte carácter de path dependence que ya se discutió anteriormente.
Finalmente, cabe anotar que el PT habla constantemente de la democratización de la política externa. En Brasil el Congreso participa poco en la formulación de la política exterior, y la populación se interesa todavía menos por estos temas, dado que las urgencias y los problemas más graves son de índole doméstico e históricamente el país ha observado una inserción internacional pacífica y poco controversial. Aquellos temas internacionales que interesan marginalmente a la gente, aparte de situaciones excepcionales como la disputa con Canadá en el affair Embraer—Bombardier, incluyen las negociaciones comerciales con Estados Unidos y en la OMC. A pesar de lo anterior, crece lentamente en el país la percepción de que estas negociaciones impactan la vida de las personas de manera profunda, y el Presidente habla de incluir grupos organizados de la sociedad en discusiones más amplias sobre los intereses brasileños en el mundo. Lula ha encontrado en esta arena gran receptividad de los lideres mundiales, y ha utilizado ésta para fortalecer su posición política interna, sobre todo en los primeros meses de su gobierno, en los cuales la burocracia del gobierno duras penas se está organizando para producir políticas públicas eficaces y en donde la agenda política del gobierno es sumamente polémica (ha priorizado las reformas de la seguridad social y del sistema tributario).
La política exterior ha sido, hasta ahora, el instrumento preferido del presidente Lula para proyectarse ante sus compañeros de partido y electores que se oponen a las reformas como un verdadero líder, ya que el primer mandatario se presenta como un self-made man quien alcanzó, además de la Presidencia de la República de su país, el respeto de los líderes mundiales. Frente a la incapacidad de generar resultados rápidos en el ámbito interno, las atenciones del gobierno se concentran en hacer del presidente un líder mundial, y él mismo utiliza su proyección internacional para promover su imagen internamente[24]. El problema con esta actitud es que se ha generado la esperanza, en Brasil y en el extranjero, de que el país puede jugar un papel de líder entre los países del Sur, sin tener en cuenta que los graves problemas económicos y sociales que enfrenta el país hacen difícil que el gobierno cumpla con dicha expectativa.
El exceso de promesas y, en cierta medida, la permanente preocupación con la imagen del Presidente y del han creado expectativas mayores que las posibilidades políticas del gobierno. Como nos enseñó Alexis de Tocqueville, el peligro de ruptura política ocurre cuando este abismo entre expectativas y posibilidades se profundiza. Está claro que el riesgo de ruptura institucional en Brasil no existe, pero una decepción profunda con el gobierno actual llevará seguramente a una honda crisis de confianza, ya que las visiones de mundo de sus líderes son más intervencionistas y menos benéficas hacia la inversión extranjera. Ante la más mínima sospecha de que las convicciones intervencionistas del gobierno puedan materializarse, por medio de la ruptura de los contratos, se observará una fuga de capitales parecida a la que ocurrió antes de la elección de Lula da Silva. Por las mismas razones, el exceso de expectativas en relación con la capacidad de liderazgo del Brasil en el Tercer Mundo puede generar decepciones que lleven a una oposición, posiblemente radical, de aquellos los líderes que hoy apoyan las acciones del gobierno brasileño en el contexto internacional.
Este artículo presentó un análisis de la política exterior brasileña durante los primeros seis meses del gobierno Lula da Silva desde el punto de vista de las condiciones de inserción internacional del país y de la dinámica del proceso de su formulación. Se subrayaron las características ideológicas de los principales líderes del gobierno y de su impacto sobre el proceso cognitivo por el cual analizan las informaciones utilizadas para tomar decisiones de política externa. También se observó que la actual política exterior brasileña ha transformado, para mejor, la imagen del gobierno y del Presidente, pero que en lo sustancial ésta ha cambiado muy poco en términos de sus prioridades con respecto a la política implementada durante el gobierno de Cardoso. A pesar de ellos, se resaltan como aspectos novedosos de la política exterior de Lula el acercamiento a África, el trabajo sistemático para afirmarse como líder de los países en desarrollo, como ilustra la búsqueda de un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU, y una mayor disposición de financiar los Costos del liderazgo brasileño en América del Sur.
Finalmente, a pesar de resaltar el sentido de realidad y de pragmatismo del gobierno, se discutió el riesgo de que las grandes expectativas generadas por su política externa generen una fuerte oposición a las posiciones brasileñas en un futuro no muy distante, en el caso de que, una vez alcanzado un mayor margen de maniobra, el gobierno lo utilice de tal forma que sea percibido por agentes del mercado como intervencionista y por otros gobiernos como contradictorio a los compromisos asumidos en calidad de "candidato a líder" en el ámbito internacional. Entre las perspectivas de actuación más probables se destaca el énfasis en el Mercosur y en América del Sur, además de la decisión de volverse un líder de los países del Sur, La pregunta que queda sin respuesta tiene que ver con la posibilidad de que el pragmatismo que hasta ahora ha estado presente en las acciones del gobierno pueda vencer la ideología que fundamenta la visión de mundo de sus integrantes. Los próximos seis meses ofrecerán mayores elementos de juicio para afirmar algo más concreto sobre el tema.
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[1] La posición ha sido defendida por el líder del gobierno en el Senado, Aluísio Mercadante, pero textualmente el propio Presidente afirmó que "cuando uno está en la oposición puede decir disparates, pues no tiene que hacer nada. Pero cuando eres gobierno hay que producir resultados, y entonces no caben los disparates" (Journal da Tarde, 2003: 1).
[2] El PT no sólo lo hace de forma silenciosa, sino que lo hace públicamente; en su más reciente entrevista, el Presidente del Partido, José Genoíno, afirmó: para gobernar el país con parámetros democráticos —opción estratégica del PT— el gobierno fue obligado a hacer un movimiento hacia el centro, para garantizar la gobernabilidad. Desde el punto de vista del método, además de buscar agrandar los espacios de la democracia participativa, el gobierno busca implementar prácticas que se destinen a construir consensos sociales en torno de las directrices y gubernamentales" (Genoino, 2003), El tratamiento del tema por parte del presidente del Partido confirma que en los casos en los que se intentaron producir cambios profundos demasiado rápidos, las izquierdas siempre fracasaron en América Litina. Si bien es positivo que el PT preserva la conciencia acerca de su evolución, quedan sin responder preguntas sobre los cambios profundos que van a entrar la agenda del futuro cercano.
[3] Lo que significa un 24% más ele lo que paga el gobierno de los Estados Unidos para financiar su deuda.
[4] El principal indicador es el del que tiene series históricas para la deuda brasileña desde 1995. La misma tendencia se observa, por ejemplo, en los garantizados por bonos del FED, en el contexto del Plan Brady, particularmente el que se compraba en los mercados secundarios a un 70-720/0 del valor principal hace año y que ahora Se encuentran a un 89-91% del valor principal, dependiendo de las circunstancias de liquidez en sistema financiero y de la percepción del riesgo-país.
[5] Sobre todo por medio del efecto que los economistas caracterizan pass through el cual impacta la oferta de bienes en el mercado interno tanto vía los insumos que se ponen más costosos, como vía la reducción de la oferta, pues parte de la producción se destina al mercado exterior en busca de las ganancias asociadas a la devaluación cambiaria.
[6] Las tasas se encuentran en la página web del Banco Central: http://www.bcb.gov.br/
[7] El aspecto positivo de este fenómeno fue un fuerte crecimiento en las exportaciones impulsadas por las ganancias extraordinarias que resultado de la variación cambiaria. Esto contribuyó a la reducción de los desequilibrios en la balanza de pagos y para mantener la actividad económica.
[8] A estas operaciones se les dio el nombré de cambiarias, pues los agentes intercambiaban con el Banco Central la variación de la moneda nacional contra la variación de la casa interbancaria interna.
[9] La Carta al Pueblo Brasileño puede encontrarse en http://wwwlula.org.br/obrasil/home_obrasil.asp.
[10] Algunos textos clásicos que tratan este tema incluyen Rosenau (1971); Keohane (1984); Keohane y Nye (1986) y Krasner (1982).
[11] Ver, por ejemplo, Karzenstein (1996) sobre seguridad, y Held, et. al. (1999).
[12] Una buena discusión sobre esto aparece en Kenen (1995) y Melvin (1999).
[13] Algunos de los principales- discursos se encuentran en Silva, Amorim y Guimarãey (2003). Las ideas principales se han repetido en los discursos posteriores.
[14] El gobierno destinó más de US$ I mil millones para este fin; además, fortaleció la cooperación con la Comunidad Andina de Fomento (CAI). Informaciones más precisas se encuentran en www.bndes.gov.br.
[15] Así mismo, el firme apoyo de Brasil durante el período de la más grave crisis económica argentina fue tanto más apreciada por el gobierno y por la sociedad de ese país por causa de la comparación con la total ausencia ele interés y de atención de los Estados Unidos durante este período.
[16] También constituía una prioridad en los discursos de Cardoso y sus ministros de Relaciones Exteriores, al tiempo que se materializó en proyectos como el gasoducto Bolivia-Brasil (obra de más de US $ mil millones), la integración de hidrovía del Rio Paraná y la Primera Reunión de presidentes de Sudamérica, hace poco más de dos años. En la realidad, esta definición estratégica de integrar físicamente a América del Sur fue concebida por el gobierno Collor de Mello, cuando se tomó la decisión de cambiar la inserción del país en la economía internacional, Esta propuesta más liberal implicaba buscar salidas hacia el Pacífico además de tener acceso a fuentes energéticas alternativas, como el petróleo de Argentina y Venezuela, y el gas natural de Bolivia. Cardoso repelió estos objetivos y concretó algunos de ellos con sus dos Planes Plurianuales (Brasil en Ação y Avanza Brasil).
[17] Claramente, la visión de mundo de los individuos que deciden la política externa brasileña se establece con base en la identificación de las contradicciones del sistema capitalista de producción, de Sus efectos concentradores, y de la necesidad de su transformación para mejorar la realidad social por medio de una acción política consecuente. El sistema interpretativo de Vertzberger (1990) nos ayuda a identificar los valores y preconceptos que fundamentan la manera Corno estos lideres interpretan la realidad. Peto su acción solo puede entenderse cuando uno combina el análisis en el nivel de los individuos Con la discusión del papel de las burocracias, sobre todo las del Ministerio de Relaciones Exteriores, del Ministerio de la Economía y del Banco Central
[18] El Embajador Bustani ocupaba el cargo de Director General de la Organización para la Prohibición de Armas Químicas cuando el gobierno estadounidense presionó a los miembros a cuestionar su administración, con el argumento de que el Embajador excedía al mandato de la organización en sus esfuerzos por investigar el manejo de estas armas en territorio americano. Al dejar la Dirección, Bustani hizo declaraciones muy fuertes en contra de Washington, con repercusiones negativas en la prensa mundial.
[19] Eso se vio en la condenación del ataque de los Estados Unidos sin autorización del Consejo de Seguridad, por ejemplo. En larga medida, lo que Kagan (2002) y otros realistas consideran "el argumento de los débiles" caracteriza la política externa brasileña exactamente porque existe la percepción de que el país no dispone de recursos de poder suficientes para avanzar sus intereses en el contexto internacional.
[20] Los científicos políticos utilizan el término path dependence para referirse al proceso por el cual las decisiones tomadas en el pasado condicionan las Alternativas en el presente. En Brasil, esto es muy significativo en función de la autonomía (y del sentido de unidad, verdadero espirit de corps) que caracteriza el Ministerio de Relaciones Exteriores, lo que confiere fuerza considerable a las rutinas burocráticas adoptadas, para recordar las lecciones de Allison (Allison y Zelikov, 1999), el caso brasileño es interesante porque las rutinas (política burocrática) condicionan una posición coherente a través del tiempo, reforzando en los otros la percepción de una acentuación racional (modelo del actor racional) del gobierno brasileño.
[21] R. Abdenur, Discurso de posesión del cargo de Secretario General del Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil, en Brasilia, el 9 de septiembre de 1993.
[22] Ministerio de defensa, www.defensa.gov.br.
[23] Un buen registro de los períodos de la política externa brasileña y de sus características principales se encuentra en Cervo y Bueno (2002),
[24] El Presidente Lula da Silva se refiere a so recientc experiencia internacional en prácticamente todos sos discursos', de modo elocuente lo hizo, por ejemplo, en su antigua representaciÓn sindical momentos antes de viajar al encuentro dc lideres de la Comunidad Andina, en mayo de 2003, Subrayando que esta era la primera vez que un Presidente brasileño participaba en este tipo de reunión.