En busca de aliados para la "seguridad democrática":La política exterior del primer año de la administración Uribe
Arlene B. Tickner
Arlene B. Tickner es profesora del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes y de la Universidad Nacional de Colombia.
Rodrigo Pardo
Rodrigo Pardo Subdirector de El Tiempo y ex ministro de Relaciones Exteriores de Colombia.
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En este texto se discuten las formas en las que el presidente Álvaro Uribe, en su primer año de gestión, ha buscado vincular la política de seguridad democrática a estrategias concretas de política exterior. Dentro de éstas, la inserción del conflicto armado colombiano dentro de la cruzada internacional antiterrorista que lidera Estados Unidos ocupa un lugar privilegiado. Los autores concluyen que dar prioridad exclusiva a la relación con Washington no sólo reduce los márgenes de autonomía de Colombia sino que obstaculiza la posibilidad de entablar relaciones más positivas con otros actores internacionales.
política exterior colombiana, seguridad democrática, conflicto armado colombiano, cruzada internacional antiterrorista
This article discusses the ways in which president Alvaro Uribe has sought to link his democratic security policy with concrete foreign policy strategies during the first year of his administration. Among these, the insertion of the Colombian armed conflict within the international counterterrorist crusade led by the United States occupies a central role. The authors conclude that granting exclusive priority to Colombia's relationship with Washington not only reduces its margins of autonomy but may also pose obstacles to the creation of more positive relations with other international.
Colombian foreign policy, democratic security, Colombian armed conflict, international counterterrorist crusade
64-81
01/06/2003
01/06/2003
Recibido: 06/06/2003; Aprobado: 26/06/2003.
La elección de Álvaro Uribe como presidente el 26 de mayo del 2002 fue señal de un profundo viraje en la política colombiana. Este cambió las costumbres electorales al evitar, por primera vez, desde su creación en 1991, la segunda vuelta electoral y obtener una amplia victoria con el 53% de los votos. Uribe, cuyo principal cargo público había sido el de gobernador de Antioquia en el periodo 1998-2001, la campaña con solo un 60% de reconocimiento, y con apenas un 20% del electorado a su favor (Pardo, 2002). Para la mayoría de los analistas, su participación en esta elección apenas formaba parte de una estrategia política de largo plazo para darse a conocer.
El triunfo amplio y sorpresivo de Uribe fue interpretado como un mandato de cambio, fundamentalmente, frente a la política de paz de su antecesor, Andrés Pastrana (1998-2002), quien absorbió gran parte de los esfuerzos del gobierno en un intento sin precedentes por encontrar una solución política al conflicto interno. Con el lema ‘Mano firme; corazón grande’, Uribe interpretó el hastío de la opinión pública frente a los "excesos" de su antecesor y, sobre todo, frente a la arrogancia de la guerrilla de las FARC que nunca dio muestras convincentes de su disposición a negociar el fin de su lucha armada de más de cuarenta años.
La campaña electoral del 2002 giró en torno al tema de la guerra. La percepción mayoritaria de que el proceso de paz había fracasado, fue canalizada por Uribe, el principal crítico de los esfuerzos de Pastrana y, concretamente, de su decisión de entregarle a las FARC una zona desmilitarizada de 42.000 kilómetros en la región del Caguán, en el oriente colombiano. Su discurso, actitud y programa de gobierno, reflejaron una auténtica 'línea dura' que el electorado acogió con un entusiasmo sin precedentes en la hasta ahora predecible tradición electoral del país.
En consecuencia, desde sus inicios el 7 de Agosto del 2002, la columna vertebral de la presidencia de Álvaro Uribe ha sido la definición y ejecución de una política de seguridad, que incluye una guerra frontal en contra de los actores armados que no estén dispuestos a negociar según los términos anunciados por el gobierno[1]. La "política de defensa y seguridad democrática" fue propuesta durante la campaña electoral como un plan integral de consolidación del control del estado sobre el territorio nacional y garantía de la seguridad de la población naciona1[2].
Hasta la fecha, las medidas implementadas por la administración Uribe en aplicación de su política incluyen: (l) la ampliación y modernización de la fuerza pública; (2) el cobro de un impuesto único del 1,2% al patrimonio de los colombianos más adinerados para financiar lo anterior; (3) la intensificación de la "guerra contra las drogas" y la "guerra contra el terrorismo"; (4) la instauración de zonas de rehabilitación y consolidación bajo control militar; (5) la creación de redes de Informantes; (6) el reclutamiento de efectivos campesinos; (7) la organización de caravanas colectivas por las principales carreteras del país; y (8) la presentación de un estatuto antiterrorista que implica una reforma constitucional, La mayoría de estas políticas fueron amparadas por el Estado de Conmoción Interior, una medida de excepción declarada por Uribe el 12 de agosto de 2002, con vigencia de 90 días y prorrogable dos veces más[3].
Con la creación, el 21 de septiembre de 2002, de zonas de rehabilitación y consolidación del orden público en 26 municipios de los departamentos del Sucre y Bolívar, y tres más en Arauca, el gobierno buscó enfrentar uno de los problemas más apremiantes del Estado colombiano en la actualidad: ¿cómo restablecer la presencia y la institucionalidad estatal en zonas del país en donde los actores armados ejercen funciones paraestatales? Los mecanismos propuestos por el gobierno para la administración de estas zonas incluyeron el nombramiento de comandantes militares para las dos zonas, la restricción de la movilización de los individuos, el control al ingreso de la prensa y de las personas extranjeras, la creación de juzgados penales militares y la realización de censos[4].
Durante su tiempo de funcionamiento, las zonas arrojaron resultados ambiguos, en particular en el departamento de Arauca, en donde los tres grupos armados principales, ELN, FARC y AUC tienen una fuerte presencia. El gobierno ha afirmado, haciendo uso principalmente de las cifras de capturas de actores ilegales, números de informantes y entregas de actores armados, y reducción de voladuras al oleoducto Caño-Limón, que el experimento estaba dando los resultados deseados[5]. Sin embargo, otros apuntan al crecimiento de asesinatos selectivos, la impunidad con la cual los grupos paramilitares siguen actuando en la zona, la frecuencia de los atentados al espacio público y la visibilidad de las actividades del narcotráfico como señales de la ineficacia de la política (Sierra, 2003a; 2003b). Sobre ésta, la propia Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del pueblo presentaron un balance deficiente (El Tiempo, 2003a).
Aunque la política de defensa y seguridad democrática, sobre el papel, recalca la necesidad de garantizar el estado de derecho, en la práctica uno de los obstáculos más grandes de la estrategia de la administración Uribe es la reconciliación de la seguridad con la protección de los derechos y libertades fundamentales de la población. En una carta al presidente colombiano el 26 de agosto del 2002, Mary Robinson, la Alta Comisionada para los Derechos Humanos de la ONU manifestó su preocupación acerca del crecimiento del paramilitarismo en Colombia, así como la posibilidad de que algunas de las medidas de excepción adoptadas por el gobierno podrían ser incompatibles con el derecho internacional de los derechos humanos y con el fortalecimiento de las instituciones civiles del estado[6]. En su informe de noviembre de 2002 sobre Colombia[7], Human Rights Watch acusó al Fiscal General, Luis Camilo Osorio, de obstaculizar algunas investigaciones de miembros de la fuerza pública involucrados en abusos a los derechos humanos, Según la organización, esta laxitud podría generar la idea de que la violación de los derechos humanos constituye una forma aceptable de hacer la guerra en Colombia. Por su parte, el informe anual de la Oficina del Alto Comisionado de la ONU para los Derechos Humanos[8] señala que el conflicto armado colombiano experimentó una mayor degradación en 2002, con lo cual los altos niveles de infracciones al derecho internacional humanitario permanecieron virtualmente intactos.
El acto legislativo contra el terrorismo busca otorgarle a la fuerza pública colombiana facultades extraordinarias para combatir este fenómeno que podrían prestarse para abusos de las garantías fundamentales de la ciudadanía. Lo anterior se combina con las recientes afirmaciones del presidente Uribe de que los grupos guerrilleros y paramilitares no se pueden calificar como combatientes sino como terroristas, lo cual tiende a borrar la distinción que establece el derecho internacional humanitario entre la población y las personas en armas.
El acto legislativo contra el terrorismo busca otorgarle a la fuerza pública colombiana facultades extraordinarias
Si bien en el plano interno la administración Uribe ha marcado grandes diferencias respecto de su antecesor Andrés Pastrana, entre los dos gobiernos han existido amplios grados de continuismo en la relación de Colombia con los Estados Unidos. Gran parte de ello se atribuye a la permanencia en su cargo del embajador de Colombia en Washington, Luis Alberto Moreno, quien ha desempeñado una función crucial y protagónica en las relaciones bilaterales y cuya inusual permanencia en el cargo fue anunciada por Uribe antes que cualquier otro nombramiento de su gabinete, en la mañana siguiente de su victoria electoral. Para muchos, la aprobación del paquete estadounidense correspondiente al Plan Colombia en 2000 no se hubiera logrado sin la sofisticada campaña de lobby montada por la embajada Colombiana, la cual permitió convencer a los miembros del Congreso de la magnitud de la crisis en Colombia a finales de los años noventa. Después de la ruptura del proceso de paz con las FARC en febrero de 2002, Moreno también se convirtió en uno de los voceros principales de la idea de que el conflicto colombiano constituía la principal amenaza terrorista en el hemisferio occidental (Moreno, 2002: 23A).
El objetivo principal de la política exterior de Uribe ha sido vincular el conflicto armado a la cruzada internacional liderada por la administración de George W. Bush contra el terrorismo. La identificación de los tres principales grupos armados colombianos como organizaciones terroristas con alcance global por parte del Departamento de Estado, así como la comprobada participación de las FARC y las AUC en diversas etapas del negocio de las drogas, facilitó este proceso. Un efecto inmediato de esta estrategia, que comenzó a implementarse durante últimos seis meses de la administración Pastrana, fue el levantamiento dé algunas de las restricciones asociadas con el uso de la ayuda militar estadounidense en Colombia. En su solicitud de financiación suplemental de USS27 mil millones para la guerra contra el terrorismo y la defensa de la seguridad nacional, presentada el 21 de marzo de 2002, el presidente Bush pidió la autorización del legislativo para que las ayudas antinarcóticos que Colombia ya había recibido por medio del Plan Colombia pudieran utilizarse en la lucha contra el terrorismo. Con ello, la distinción, de por si borrosa, que Estados Unidos trató de establecer durante años entre las drogas y la contrainsurgencia, se acabó de eliminar del todo.
Un segundo efecto de la inserción del conflicto armado colombiano dentro de la lógica antiterrorista tiene que ver con la financiación directa de parte de Estados Unidos de actividades no relacionadas con la lucha contra las drogas en Colombia. En su solicitud presupuestal para el año 2003 (entregada al Congreso el 4 de febrero de 2002), la administración Bush también pidió, dentro de US$532 millones solicitados, unos USS98 millones para financiar un programa de protección militar al oleoducto Caño Limón-Coveñas, en el cual la empresa estadounidense Occidental Petroleum tiene amplios intereses.
Para asegurar la continuación y flexibilización de la ayuda estadounidense, Álvaro Uribe ha asumido una postura activa y enérgica de subordinación ante Washington. Con ellos los márgenes de autonomía del gobierno colombiano para el manejo de política doméstica y de la política exterior se han reducido dramáticamente. La subordinación de Colombia se ha reflejado principalmente en la adopción de medidas aún más estrictas en la lucha contra las drogas así como una alineación irrestricta con las posturas de Estados Unidos en el ámbito global, en especial en lo que se refiere a la lucha contra el terrorismo.
El manejo que se la ha dado al tema de las drogas ilícitas en Colombia se deriva principalmente de la aproximación estadounidense al problema (Tokatlián, 1995). Sin embargo, desde la administración Pastrana Colombia aceptó y propagó activamente una visión de las drogas ilícitas como amenaza a [a seguridad colombiana, a fin de asegurar la financiación estadounidense del Plan Colombia (Tickner, 2002). Esta estrategia no Sólo ha continuado bajo el gobierno Uribe sino que ha sido intensificada. A pesar de lo anterior, la "guerra contra las drogas" no ha sido efectiva. Entre 1996 y 2001, los cultivos de coca en Colombia aumentaron de 67,200 a 169,800 hectáreas, para un crecimiento total de más de 150%[9]. Los esfuerzos por erradicar la coca en Colombia a través de la fumigación aérea también han aumentado de forma permanente durante el mismo período. Para 1998 se incrementó en un 50% el número de hectáreas de coca fumigadas con respecto al año 1997, mientras que en 2001 la Policía Nacional de Colombia fumigó casi dos veces más de cultivos que el año anterior (U.S. Department of State, 1999; 2001). En ambos casos, la fumigación arrojó resultados nulos o hasta inversos sobre el número total de hectáreas cultivadas.
Las primeras señales del "éxito" de la "guerra contra las drogas" se dieron a conocer en marzo de 2003, cuando los gobiernos de los dos países reportaron una reducción de 15% en las hectáreas de coca cultivadas (U.S. Department of State 2003)[10]. Entre mediados y finales de 2002 la administración Uribe levantó toda restricción respecto de la fumigación; además de incrementar el área de zonas fumigadas, la concentración del glifosato utilizada en dichos operativos fue aumentada en un 30% (Baena 2003). Lo anterior explica la reducción en las hectáreas cultivadas en el sur del país, en donde las actividades de fumigación están concentradas. No obstante, se ha afirmado que una porción de los cultivos en Colombia simplemente se ha trasladado de las zonas tradicionales del Putumayo y el Caquetá hacia otras partes del país (Amazonas, Arauca, Guainía y Vichada) o a lotes más pequeños que son difíciles de detectar (Wright, 2003; The Economist, 2003), y que los cultivadores de coca en las zonas afectadas por la fumigación han aumentado la velocidad con la que resiembran sus cultivos. Otra porción de los cultivos erradicados ha sido compensada por aumentos en el número de hectáreas cultivadas en 2002 en Perú y Bolivia (U.S. Department Of State, 2003). En el primero de estos países el precio de la hoja de coca llegó a cifras históricas, lo cual constituye un fuerte incentivo para que los campesinos peruanos vuelvan a cultivar este producto.
Si bien los dos gobiernos han reportado reducciones consecutivas en los cultivos de amapola entre 2001 y 2002, en abril de 2003 se reconoció que dichos cultivos producen hasta tres veces más heroína de lo que se pensaba y que abastecen un porcentaje considerable del mercado de heroína en Estados Unidos (Gómez, 2003a: 1-5). En el caso de la cocaína y la heroína, los precios de venta en las principales ciudades estadounidenses han permanecido estables o hasta incluso han bajado.
La fumigación aérea masiva, en particular en el sur de Colombia, ha creado problemas de salud pública, la contaminación de aguas y la destrucción de otros cultivos lícitos (Baena, 2003). Estudios realizados por la Defensoría del Pueblo en 2001 y 2002 indican que la fumigación aérea con glifosato ha afectado los cultivos legales en las zonas en las que ésta se realiza, mientras que ha causado problemas de salud asociados con la inhalación del pesticida y su contacto con la piel humana [11] La fumigación se suma a la destrucción ambiental que de por sí causan los cultivos ilícitos; al Obligar a los cultivadores reubicarse ésta genera un círculo vicioso de fumigación y expansión de los cultivos hacia otras zonas no fumigadas (Vargas, 2001), El carácter potencialmente nocivo de la fumigación fue reconocido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en junio de 2003, cuando éste ordenó la suspensión la erradicación aérea de coca y amapola [12] hasta que sus efectos ambientales y de salud se estudien más a fondo (Brodzinsky, 2003).
La decisión más polémica que ha tomado el presidente fue de respaldar a Estados Unidos en la guerra en Irak
El fin del proceso de paz colombiano, en combinación con el contexto global post-9/11, produjo un acercamiento aún mayor entre Colombia y los Estados Unidos. El apego del gobierno colombiano a las políticas de Washington evidencia la convicción de que la ayuda militar estadounidense constituye un elemento indispensable en su propia lucha contra el terrorismo, uno de los ejes principales de la política de seguridad democrática[13]. Así, además de la aplicación estricta de la "guerra contra las drogas", la administración Uribe se ha alineado con Washington en su "guerra contra el terrorismo" en el ámbito global. Sin duda, la decisión más polémica que ha tomado el presidente colombiano en esta materia fue la de sumarse la coalición de países que respaldaron a Estados Unidos en la guerra en Irak. Según el presidente Uribe, "Colombia ha pedido al mundo apoyo para derrotar al terrorismo y no puede negarse a apoyar la derrota del terrorismo dondequiera que se exprese" (Semana, 2003a: 38). No es gratuito que el 18 de marzo de 2003, el subsecretario asistente para el Hemisferio Occidental del Departamento del Estado se haya referido al primer mandatario colombiano como el 'Tony Blair" de América Latina (Gómez, 2003b). El nivel de compromiso del gobierno de Álvaro Uribe con los Estados Unidos es tal que, corno ilustra esta decisión, ha estado dispuesto a marginar a los países vecinos y europeos que se opusieron a la guerra, así como a la misma Organización de las Naciones Unidas, en vez de arriesgar el aminoramiento de su relación privilegiada con Washington.
Al cumplirse el primer año de su cuatrienio, Uribe había hecho tres visitas a la Casa Blanca: una como presidente electo y dos de carácter oficial, con estadía en Blair House. El Objetivo fundamental de su administración, al fortalecer una relación especial con el Presidente Bush y enmarcar la concepción del conflicto interno dentro de la cruzada mundial contra el terrorismo, ha sido el de propiciar un mayor nivel de injerencia de la comunidad internacional —y en particular de los Estados Unidos— en el combate de los grupos armados ilegales, en particular las FARC. En este complejo terreno, y más allá de la ayuda militar recibida, Colombia ha logrado que Estados Unidos apoye desde el punto de vista político su estrategia de mano dura.
Recientemente, algunos lideres de estos grupos fueron solicitados en extradición por su participación en casos de narcotráfico. Tal fue el caso de Carlos Castaño y Salvatore Mancuso, jefes máximos de las Autodefensas Unidas de Colombia. En cuanto a las FARC, la justicia estadounidense abrió procesos penales por narcotráfico contra Jorge Briceño (alias, "el mono' Jojoy; jefe militar de la organización), Henry Castellanos (alias; 'Romaña', jefe del Frente 16, con presencia en la región de Sumapaz, cercana a Bogotá) y el 'Negro Acacio' (quien opera en el oriente y está acusado de haber construido lazos con narcotraficantes del Brasil para exportar estupefacientes) (El Tiempo, 2002a y b).
También ha habido una inusual intervención de Estados Unidos en el incipiente proceso de negociación abierto por la administración Uribe con los grupos de las Autodefensas Unidas de Colombia. A raíz de la solicitud de extradición de Carlos Castaño y Salvatore Mancuso, circularon versiones que planteaban la poco factible posibilidad de que dichas personas se sometieran directamente a la justicia estadounidense. Al final, el Departamento de Estado en comunicado oficial reconoció la existencia de contactos que en ningún caso incluían la negociación de la extradición sino esfuerzos para reiterar la política de la Casa Blanca de cumplir las obligaciones legales (El Tiempo, 2003c). La propia embajadora Anne Patterson anunció la disposición de su gobierno a apoyar, incluso con financiación, el proceso de diálogo con los grupos paramilitares (El Tiempo, 2003d).
El papel de Estados Unidos en el conflicto interno colombiano, sin embargo, no ha estado exento de generar roces con Colombia a pesar de la intención de la Casa Blanca de apoyar la política de seguridad democrática del presidente Uribe. En concreto, se han presentado casos que involucran a oficiales de alto tango con procesos relacionados con narcotráfico y violación a los derechos humanos. Al almirante Rodrigo Quiñónez le fue retirada la visa para entrar a Estados Unidos por supuestos vínculos con narcotraficantes por los cuales había sido exonerado por la justicia colombiana (El Tiempo, 2002c). En junio del 2003, el general del Ejército Gabriel Diaz fue dado de baja en medio de un confuso escándalo originado en la captura (y posterior pérdida) de un cargamento de dos toneladas de cocaína, encontrado gracias al aporte de tres informantes de la DEA, dos de los cuales fueron posteriormente asesinados. Versiones de prensa indican que el Gobierno, al llamar a calificar servicios al general Díaz, lo hizo por petición de la Embajada estadounidense (Cambio, 2003; El Tiempo, 2003b). Aunque en ninguno de estos episodios hubo discrepancias públicas entre los dos países, la decisión del Congreso de Estados Unidos de congelar US$37 millones hasta que el segundo caso no se investigue a fondo, junto con el efecto que tiene este tipo de medidas sobre la moral de las Fuerzas Armadas, evidentemente han suscitado inconformidad en el estamento militar y en el propio gobierno.
Un punto más de desacuerdo entre los dos gobiernos surgió en septiembre del 2002 cuando Estados Unidos solicitó —como lo ha hecho con vanos países del mundo— la firma de un tratado bilateral con Colombia para asegurar la inmunidad frente a la Corte Penal Internacional de personal y ciudadanos de ese país que estén en Colombia. La administración Uribe consideró que dicha inmunidad estaba contemplada en un tratado vigente y firmado en 1962, actualizado recientemente a raíz de la adopción del Plan Colombia durante la administración Pastrana. Esta alternativa, que evitaría la ratificación de un nuevo Instrumento en el Congreso y, por consiguientes un debate político sobre el contencioso tema, no sólo fue rechazada por el gobierno Bush, sino que el 1 de julio de 2003 éste anunció la suspensión de la ayuda militar que quedaba por entregarle a Colombia durante este año fiscal (unos US$ 5 millones) y la posible congelación de la que corresponde al año 2004 si el gobierno colombiano no accede a la firma del tratado (Gómez, 2003c: 1-2).
De la misma forma en que el Plan Colombia made in USA de Andrés Pastrana fue visto por Europa y los países latinoamericanos corno una iniciativa antidrogas del país del norte en la cual éstos no tenían interés de participar, Álvaro Uribe, a pesar de manifestar su compromiso con una agenda de seguridad común en el hemisferios no ha podido convencer a los países vecinos a comprometerse con la "guerra contra el terrorismo" que se vive en Colombia.
Durante los últimos años los cinco vecinos terrestres del país (Venezuela, Perú, Ecuador, Panamá y Brasil) han tomado medidas militares para proteger sus fronteras de los potenciales efectos del 'contagio' de la crisis colombiana, producto no sólo de la agudización del conflicto armado Sino de la implementación de estrategias antidrogas en el sur del país. A raíz de estas preocupaciones, el gobierno Bush lanzó una estrategia regional para el año 2002, denominada Iniciativa Regional Andina, por medio de la cual Bolivia, Brasil, Ecuador, Perú y Panamá recibieron mayor asistencia estadounidense. A pesar de ello, la regionalización de la ''guerra" contra las drogas ha tenido el efecto de suprimir otros temas importantes en las relaciones subregionales, como el comercio y los esquemas de integración regional, al tiempo que ha facilitado la securitización de las drogas y con ella, la obstaculización de esquemas distintos, basados en los graves problemas sociales, políticos y económicos que estos países comparten, para hacer frente a este tema.
La naturaleza combativa y polarizante del discurso antiterrorista de Álvaro Uribe es otro factor que permite entender los obstáculos que ha encontrado el gobierno colombiano a la hora de buscar aliados regionales para la "guerra" contra las drogas y la insurgencia. Desde que asumió la presidencia, Uribe ha abogado por la necesidad de crear iniciativas regionales de combate al terrorismo. En septiembre de 2002, el primer mandatario propuso reformar el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) pan acomodar la lucha contra el terrorismo y las drogas. Con este mismo fin, Colombia ha buscado que los países vecinos clasifiquen formalmente a las FARC como un grupo terrorista. Luego del atentado contra el Club el Nogal en Bogotá, el 7 de febrero de 2003, el gobierno colombiano logró que el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, el Consejo Permanente de la OEA, así como los presidentes de Centroamérica, condenaran formalmente a las FARC por ser las responsables de este acto (Semana, 2003b: 42-43). Asimismo, los gobiernos de Colombia, Ecuador, Panamá, Perú, Bolivia, Venezuela y Brasil firmaron un acuerdo el 12 de marzo de 2003 por medio del cual se comprometieron a hacer un esfuerzo conjunto para enfrentar el narcotráfico y el terrorismo. Posteriormente, Uribe logró que tanto la reunión presidencial del grupo de Río en Cusco, Perú, como la Asamblea General de la OEA, le solicitaran a la ONU contactar a las FARC, indagar sobre su actitud frente al diálogo y, si ésta no existiese, apoyar al gobierno de Colombia en el manejo del problema por 'otras vías' (El Tiempo, 2003e y f).
A pesar de lo anterior, lo que no ha sido posible es que algunos de los países vecinos de Colombia, entre ellos Venezuela, Ecuador y Brasil, declaren explícitamente a las FARC como terroristas[14]. Ello daría lugar a la aplicación de medidas contempladas por la Resolución 1373 del consejo de Seguridad de la ONU y la Convención Interamericana contra el Terrorismo, como la congelación de las finanzas de grupos terroristas y la persecución activa de sus miembros. Los tres países han argumentado que la clasificación de las FARC como un grupo terrorista equivaldría a entrometerse en los asuntos Internos de Colombia, y que su voluntad de ser mediadores viables en el caso de reanudarse las negociaciones con dicho grupo se vería obstaculizado por esta acción (Oppenheimer y Robles, 2003).
En el complejo panorama de las relaciones con los vecinos, los mayores obstáculos que ha encontrado la administración Uribe se han presentado, a raíz del problema de seguridad, con Venezuela. Desde hace unos diez años, la frontera se ha visto afectada por la presencia de grupos guerrilleros colombianos que incluso han cometido secuestros al otro lado de la frontera, obligando a diversos gobiernos de las dos naciones a poner en práctica esquemas de cooperación militar.
En el caso de los gobiernos de Álvaro Uribe y Hugo Chávez, dicha cooperación militar ha sido poco menos que un imposible. La relación entre los dos mandatarios está afectada por una evidente crisis de confianza, pues cada uno considera que su contraparte es un aliado de los grupos internos que buscan derrocarlos. Chávez ha hecho varias alusiones en ese sentido en su programa dominical de radio 'Aló Presidente'. Ve al gobierno Uribe como una oligarquía que mantiene lazos y relaciones con la oposición y cita como indicio la presencia en Colombia de Pedro Carmona, el expresidente de Fedecámaras que ocupó por unas horas la presidencia venezolana en el fallido golpe del 11 de abril del 2002 (El Tiempo, 2003g). Carmona está asilado en Bogotá.
Por su parte, en Colombia hay sospechas de que el presidente Chávez tiene cercanía con la guerrilla y desde el proceso de paz bajo la administración Pastrana se ha presentado una larga lista de incidentes que incluyen una declaración de Chávez en el sentido de que su gobierno era 'neutral' frente al conflicto interno colombiano; la fuga hacia Venezuela de un guerrillero acusado de secuestrar un avión; visitas a la zona de distensión del actual Ministro del Interior, Rodríguez Chaín; la presencia en un foro en Caracas de un representante 'oficial' de las FARC; y la publicación en la prensa venezolana de reportajes que aseguran la presencia de campamentos de la guerrilla colombiana en territorio venezolano (Giusti, 2003). La propia Presidencia de la República en un comunicado público se refirió en Febrero del 2003 a "los violentos de las FARC y el ELN que se esconden en Venezuela" (El Tiempo, 2003g).
En síntesis, es posible que ninguna de las difíciles coyunturas históricas por las que habían pasado las relaciones bilaterales (que llegaron a incluir incidentes militares por conflictos de delimitación marítima en 1987) haya sido tan compleja como la actual. Mientras el número y la calidad de asuntos que deben tratar los dos países es, a todas luces, trascendental, la falta de comunicación y la desconfianza hacen particularmente complejo su tratamiento. Al fin y al cabo, Uribe y Chávez representan posiciones opuestas con relación a la tolerancia frente a la lucha armada, el papel actual de Estados Unidos, y el modelo político de democracia deseable para América Latina.
Dentro de su visión de buscar un mayor grado de intervención de la comunidad internacional en el conflicto interno, el presidente Álvaro Uribe ha buscado, hasta ahora sin éxito, un compromiso explícito de la ONU. En buena medida, este resultado negativo se debe a que los términos, concepciones y medidas que espera el gobernante colombiano se apartan de los principios y costumbres bajo los cuales opera el organismo multilateral. Uribe, sin embargo, mantiene su insistencia, con el objetivo de forzar un esquema 'sui generis' y ‘la colombiana’ de participación de la ONU.
Las difíciles relaciones entre Uribe y la ONU comenzaron en 1996, cuando el primero ocupaba el cargo de Gobernador de Antioquia. Uribe planteó el envío de 'cascos azules' para pacificar la región de Urabá, en el noroccidente de su departamento, uno de los más violentos escenarios de confrontación entre los grupos guerrilleros y paramilitares. Aunque el gobernador viajó a Nueva York, y sostuvo conversaciones de alto nivel, el punto nunca llegó a formar parte de la agenda de política exterior del entonces presidente Ernesto Samper.
Durante la campaña electoral, Uribe volvió a insistir en la tesis del envío de cascos azules a Colombia, y en el propio discurso de celebración de la victoria, le pidió a la ONU buscar contactos con los grupos guerrilleros con el fin de explorar su disposición a negociar acuerdos, sobre todo, en materias humanitarias (liberación de secuestrados). Como Presidente electo, Uribe se entrevistó con Kofi Annan, luego sostuvo dos encuentros más en los primeros tres meses de su administración. En ellos, el mandatario colombiano insistió en su iniciativa de los cascos azules (incluso hizo variaciones a la propuesta con el objeto de hacerla más viable: pidió una versión 'a la colombiana' para acompañar procesos de devolución de poblaciones desplazadas por la violencia sus lugares de origen) pero en una inusual práctica la oficina de la ONU en Colombia publicó una declaración en la cual afirmaba que “la asistencia humanitaria de la ONU no prevé el uso de cascos azules?
Dependencias de Naciones Unidas que manejan el temade derechos humanos han sido críticas y han tenido enfrentamientos públicos con ministros del gabinete de Uribe
Pero la cadena de incidentes ha sido extensa. Dependencias de Naciones Unidas que manejan el tema de derechos humanos han sido críticas y han tenido enfrentamientos públicos con ministros del gabinete de Uribe. En abril del 2002, durante la campaña electoral, la alta comisonada Mary Robinson sugirió, ante la Comisión de Derechos Humanos en Ginebra, que Uribe era tolerante con los grupos paramilitares. Más recientemente; el director en Colombia de la oficina del Alto Comisionado para los Derecechos Humanos, Miéhael Fruhling, cuestionó el proyecto de estatuto antiterrorista presentado por la administración Uribe, lo cual generó una polémica pública con la Ministra de Defensa, Marta Lucía Ramírez (Mercado, 2003). Pocas semanas antes se había presentado una controversia aún más aguda entre James LeMoyne —enviado especial para Colombia del Secretario General— y la Ministra de Defensa, Marta Lucía Ramírez, cuando el primero de ellos afirmó que "la columna vertebral de las FARC es entre 1.000 y 1.500 hombres y mujeres con una profunda formación política", lo que la Ministra consideró "una justificación del terrorismo". Por su parte, la impaciencia del presidente colombiano se hizo explícita en un discurso ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos en Costa Rica, donde afirmó que "las Naciones Unidas critican mucho y resuelven muy poquito; da la impresión de que les tienen miedo a las descalificaciones que los grupos violentos de Colombia les hagan" (El Tiempo, 2003h).
La inconformidad de Colombia se debe a la falta de concreción de las formas de participación de la ONU en tres asuntos: (1) realización de contactos con las FARC para explorar su disposición a dialogar; (2) adopción de medidas contra los grupos guerrilleros en calidad de terroristas; y (3) desarrollo de un programa de asistencia para los desplazados, que podría incluir el acompañamiento de estas poblaciones para regresar a sus lugares de origen. El gobierno colombiano presentó un documento de trabajo en este sentido, y considera que la respuesta de la ONU ha sido lenta, formal y burocrática, igual que a las convocatorias respaldadas por la OEA y el Grupo de Río.
Por su parte, para la tradición de la ONU —que si bien en casos recientes, como Liberia, ha roto esquemas y ha aceptado condiciones novedosas— se considera que las solicitudes de Colombia han sido poco claras. Por ende, la institución ha mantenido su posición en el sentido de que cualquier participación para aliviar el conflicto interno tiene que hacerse a petición de las dos partes y no solamente del gobierno.
La política exterior de la administración Uribe, en su primer refleja el programa prioritario del primer mandatario: el fortalecimiento de la seguridad, la confrontación de los grupos guerrilleros y la legitimación del uso de la fuerza, En el plano diplomático, la búsqueda de la 'seguridad democrática' define el discurso, las prioridades, las alianzas y los instrumentos utilizados. La estrategia internacional del actual gobierno parte de una estrecha alianza con los Estados Unidos, país que antes de la llegada de Uribe había convertido a Colombia en el tercer beneficiario de ayuda militar después de Israel y Egipto. Esta relación especial con Washington implica priorizar la relación bilateral sobre la de otros actores del sistema internacional como son Europa e incluso los países vecinos, así como instituciones como Naciones Unidas. En términos conceptuales, el presidente Uribe comparte la que tiene su contraparte George W. Bush de los principales problemas de la política internacional, y —como en la guerra en Irak— está decidido a jugar en forma decisiva de su lado, Lo anterior ha conllevado la inserción del conflicto interno colombiano dentro de la cruzada internacional anti terrorista. En consecuencia, los grupos guerrilleros son considerados en la actualidad como terroristas (y no como combatientes), lo cual genera efectos para su tratamiento desde el punto de vista de la no aplicación del DIH y, en cambio, podría (según la aspiración de Uribe) convertirlos en blancos para aplicarle la resolución 1373 del Consejo de Seguridad, que contempla drásticas sanciones contra los grupos terroristas y medidas para asfixiar su movilidad y manejos financieros.
Desde el punto de vista temático, el discurso internacional de Uribe está dominado casi del todo por el problema de la seguridad. Los planteamientos y propuestas formulados en distintos escenarios se circunscriben a esta agenda, como se vio con la convocatoria en Bogotá de una cumbre regional sobre seguridad, las propuestas planteadas al Grupo de Rio y la OEA para que conminen a la ONU a tomar un papel activo de acorralamiento político de las FARC y de los demás grupos guerrilleros, y las iniciativas llevadas a la propia ONU dirigidas a buscar un esquema de participación sui generis, ‘a la colombiana’.
Esta apuesta es alta y no está exenta de riesgos. Al parecer, el gobierno colombiano considera que el contexto global actual, junto con el deterioro de la crisis nacional, no sólo obligan sino que hacen rentable una estrategia de subordinación. En efecto, seria difícil argumentar que la subordinación no ha traído algunos beneficios tangibles: entre 2000 y 2001 solamente, la ayuda estadounidense para el país ascendió a la cifra histórica de alrededor de US$1,300 millones, y los montos correspondientes a 2002, 2003 y 2004 siguen evidenciando el alto nivel de compromiso de los Estados Unidos con la situación de Colombia.
Sin embargo, hasta el momento la implementación del Plan Colombia no ha arrojado resultados notables en la lucha antidrogas (a excepción de la polémica reducción de cultivos, y en especial en algunos departamentos como el Putumayo), ha producido una serie de efectos negativos paralelos, repercutido en el deterioro de las relaciones colombianas con los países vecinos y ha posibilitado la creciente intervención de los Estados Unidos en los asuntos internos de Colombia. Así, los únicos resultados visibles de la "subordinación agresiva" característica de las relaciones del país con Estados Unidos han sido el gradual fortalecimiento de las Fuerzas Armadas, el levantamiento de las restricciones sobre el uso de la ayuda militar estadounidense, y en mucho menor medida, el aseguramiento de fondos limitados para empezar a impulsar procesos de fortalecimiento institucional y desarrollo alternativo. Sería viable argumentar que el gobierno colombiano hubiera podido obtener los mismos logros sin haberse subordinado completamente a los designios de los Estados Unidos. El hecho de que Washington tiene amplios intereses en juego en la situación nacional hace difícil pensar en el retiro de su ayuda en el futuro cercano.
Al preservar un mínimo de autonomía en su relación bilateral, Colombia podría fortalecer espacios de interlocución con otros actores internacionales cuya participación en la resolución de la crisis colombiana será fundamental desde el punto de vista de varios objetivos: (1) el fortalecimiento de su capacidad de negociación frente a Washington; (2) la introducción de visiones diferentes a las de Estados Unidos en temas como el narcotráfico y los derechos humanos, sobre los cuales Europa, por ejemplo, tiene perspectivas que podrían enriquecer el conjunto de alternativas de políticas a seguir, (3) un alivio en las difíciles relaciones con los países vecinos, y en especial con Venezuela; (4) un blindaje contra un eventual aislacionismo en el contexto latinoamericano, en el que Colombia podría caer corno consecuencia de su alejamiento de los esfuerzos que están haciendo los nuevos gobiernos de Brasil y Argentina por fortalecer la integración del sur; y (5) la participación de otros actores (menos comprometidos con el esquema de la guerra antiterrorista) en un eventual proceso de paz[15].
Finalmente, la alianza especial que con éxito ha construido el presidente Uribe con George W. Bush podría enfrentar una serie de desafíos durante los próximos meses. Si bien hay evidencias contundentes sobre la voluntad política de los dos gobiernos de mantener intacta esta relación, hay otros elementos que sugieren la existencia de algunos tropiezos. Además de los incidentes que se han presentado —y que se discutieron en este articulo— las últimas votaciones en el Congreso estadounidense sobre temas que tienen que ver con la ayuda a Colombia muestran señales de fatiga. En particular, un grupo demócrata de la Cámara de Representantes considera que antes de seguir manteniendo los niveles actuales de ayuda para Colombia debe evaluarse la efectividad del presupuesto gastado, y sopesarlo con otras necesidades más apremiantes de la política interna y externa de los Estados Unidos. Además, se inicia un año electoral, en el que el Presidente Bush buscará no solamente su reelección sino el incremento de las mayorías republicanas en el Senado y la Cámara, lo cual podría no ser el escenario más propicio para justificar el gasto de recursos en temas —como el colombiano— que carecen de sentido para mayoría de los votantes.
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[1] Vale la pena aclarar que desde su mismo discurso inaugural, Uribe ha enfatizado la necesidad de buscar una solución negociada, al conflicto armado, inclusive con la mediación de las Naciones Unidas. Sin embargo, el presidente colombiano ha exigido como sine qua de un nuevo proceso con las FARC un cese de hostilidades, el cual ha sido rechazado repetidamente por este grupo. En cambio, en diciembre de 2002 las AUC anunciaron un cese unilateral de hostilidades como muestra de buena fe para entrar a dialogar con el gobierno. Éste nombró una comisión exploratoria que viene reuniéndose con dirigentes de la organización para discutir las condiciona de una posible negociación, la cual giraría en torno a la reincorporación de los paramilitares a la legalidad. Existen múltiples obstáculos considerables a este proceso, entre ellos: el problema de la impunidad (los paramilitares son responsables de alrededor del 70% de las violaciones a los derechos humanos cometidas en el país); la falta de consenso dentro de las AUC acerca de las negociaciones (varias frentes mantienen su desacuerdo frente a éstas); y la injerencia de los paramilitares en el negocio del narcotráfico. Ver El Espectador (2003: 16A) y Wilson (2003).
[2] Para el texto completo de la política señalada, el cual no se divulgó públicamente sino hasta finales de junio de 2003, ver http://www.mindefensa.gov.co/politica/documenros/seguridad_dernoeratica.pdf.
[3] El 6 de febrero de 2003 éste fue prorrogado por segunda vez, aunque el gobierno presentó un proyecto de ley al Congreso (denominado acto legislativo contra el terrorismo) para adoptar como legislación permanente algunos de los decretos que se han emitido para el control del orden público, La declaración de la segunda prórroga, además, fue declarada inconstitucional por parte de la Corte Constitucional el 2 de mayo del mismo año.
[4] La Corte Constitucional declaró inconstitucionales las últimas dos medidas, al tiempo que Su fallo sobre la segunda prórroga del Estado de Conmoción Interior: puso las zonas Len maya de 2003.
[5]http://www.mindefensa.gov.co/politica/minmlramirez200212020_balance_zonas_rehabilitacion_3_meses.html.
[6] Ver Letter from High Commissioner Mary Robinson President Uribe, 26 de agosto de 2002, httpp://www.hchr.org.co/documentoseinformes/documentos/ex0201.pdf.
[7] Ver http://hrw.org/reports/200/colombia/.
[8]http://www.hchr.org.co/documentoseinformes/informes/altocomisionado/informe2002_esp.pdf.
[9] La Oficina de Drogas y Crimen de la ONU. en contraste con el Departamento de Estado de los Estados Unidos, afirma que el monto toral de cultivos de coca en 2001 fue de 144,000 hectáreas, lo cual representa una reducción de 1 1 % con respecto al año anterior. Ver UNODC (2003).
[10] Según la Oficina de Drogas y Crimen de la ONU, la reducción en los cultivos asciende a 30%. Ver UNODC (2003).
[11] Los gobiernos de Colombia y' los estados unidos, respaldados por un reporte emitido por el departamento de estado el 4 de septiembre de 2002, aducen que el uso de Roundup ultra, un tipo de glifosato, genera efectos secundarios en los seres humanos ni en las otras plantas, sin embargo, su utilización en el país no obedece al "uso correcto" establecido por la empresa que lo manufactura. además de ser usado en concentraciones que superan las especificaciones técnicas el pesticida es regado desde los aviones a una distancia mucho mayor que lo estipulado, a fin de evitar recibir disparos de los actores armados. finalmente, al Roundup ultra se le ha añadido en el caso colombiano una sustancia que hace que el pesticida pegue mejor a las hojas de coca, lo cual hace que también se adhiera más a otras plantas, así como a la piel humana. entrevista escrita con Joel Tickner, investigador asociado, Center for Sustainable Production, Universiry of Massachussets-Lowell, agosto 1 de 2002.
[12] El gobierno colombiano Se negó a suspender la fumigaciÓn mientras presente un recurso de apelación ante el Consejo de Estado.
[13] Esta apreciación no es de] todo infundada cuando se considera que desde e] año 2000 Estados Unidos ha dado una ayuda a Colombia que suma más de US$2,300 millones. La solicitud de US$533U millones, correspondientes al año fiscal 2004, fue presentada al congreso en febrero de 2003. A su vez, en su solicitud de una adición presupuestal para la guerra en Irak, el presidente Bush ha incluido una partida de US$105 millones para la lucha contra él en Colombia, los cuales se sumarían a la ayuda ya autorizada para 2003. Ver http://www.ciponline.org/colonibia/.
[14] Como se verá más adelante, en el caso de las relaciones colombo-venezolanas este tema ha sido especialmente espinoso. En la actualidad, la relación bilateral pasa por uno de sus peores momentos desde los años ochenta. Ver Semana (2003c: 30-33)
[15] Esta última alternativa, desde luego, es muy poco probable en el corto plazo en lo que se refiere a las FARC y al ELN, grupos radicalizados en su retórica hacia la administración Uribe y con una aparente disposición a intensificar el conflicto. Sin embargo, voces oficiales de los Estados Unidos, como la propia embajadora Anne Patterson, han manifestado que en el largo plazo su país apoyaría una salida negociada, la cual considera viable y necesaria. E incluso funcionarios del gobierno Uribe hablan privado de que antes de terminar el actual cuatrienio se podría volver a un dialogo las estrictas condiciones que éste exige, como resultado de un supuesto cambio en el equilibrio militar.