JUSTICIA SIN LA RAMA JUDICIAL ESTADO, DERECHO Y DESIGUALDAD COMO DESAFIOS PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA BRASILERA
Ana Tereza Lemos Nelson
Profesora de la Universidad Federal de Pernambuco – Brasil. Programa de postgrado en Ciencia Política. NIC-Núcleo de Estudios de Instituciones Coercitivas, Democracia y Derechos Humanos.
El texto argumenta que la escasa existencia de agencias estatales capacitadas para la realización de acciones legales en Brasil, lo que Guillermo O´Donnell identifica como la inoperancia del accountability, se debe a la debilidad del Estado de Derecho en el país. La autora discute el impacto de esta debilidad sobre la calidad y la sostenibilidad de la democracia en Brasil a través de dos de los ejemplos más graves de impunidad judicial: la discriminación racial y la seguridad pública.
estado de derecho, accountability, discriminación racial, seguridad pública, sistema judicial
In this article the author argues that the scant existence of state agencies equipped to carry out legal actions in Brazil —described by Guillermo O’Donnell as the inoperance of accountability— is attributable to the weakness of the state of law in this country. The implications of a weak state of law for the quality and sustainability of democracy in Brazil are analyzed in two of the most grave cases of judicial impunity: racial discrimination and public security.
state of law, accountability, racial discrimination, public security, judicial system
es
66-89
01/07/2003
01/07/2003
Recibido 09/30/2003,
Aprobado 10/15/2003
Introducción
A pesar de que un número significativo de reformas institucionales y de nuevas políticas públicas han sido implementadas durante la última década en Brasil dentro del campo de la profundización de la experiencia democrática, la reforma de la rama judicial se arrastra sin éxito. Un proyecto de ley referente al tema se tramita en el Congreso hace doce años, sin haberse hecho efectivo. En consecuencia, el sistema continúa lento, con problemas de acceso y muchas inconsistencias, dificultando la resolución de conflictos por la vía judicial y el establecimiento de una normatividad democrática.[1]
Este trabajo va a discutir el impacto que ha tenido la debilidad del Estado de Derecho dentro del contexto de reformas que se están llevando a cabo en Brasil sobre la calidad y sostenibilidad de la democracia. Tomaremos como base empírica dos problemas centrales que son objeto de reforma: la desigualdad racial y la seguridad pública.
Argumentaremos que en ambos casos la debilidad del Estado de Derecho, especialmente en lo que se refiere al sistema de justicia criminal, no permite la resolución de los conflictos en esas áreas por vía de la represión a la violación de derechos. En el caso de la desigualdad racial, ha sido imposible punir los casos de discriminación dadas las ambigüedades de las leyes y la falta de voluntad política de la rama judicial para identificar y castigar esos crímenes. En el caso de la seguridad pública, los mecanismos de accountability horizontal tampoco han actuado para reducir la violencia y la criminalidad policíaca: la corrupción y la violencia en el seno del propio Estado y de las agencias que deberían aplicar las normas legales configuran un Estado que no se somete a sus propias leyes, revelando su debilidad como Estado de Derecho.
Si accountability es: “la existencia de agencias estatales que tienen el derecho y el poder legal y que están de hecho preparadas y capacitadas para realizar acciones que van desde la supervisión de rutina hasta sanciones legales o hasta el impeachment contra acciones u omisiones de otros agentes o agencias del estado que puedan ser calificadas como delictivas” (O´Donnell, 1998:40), estamos obligados a constatar su casi inexistencia.
En ambos casos, el gobierno ha buscado alternativas a ese estado de insuficiencia legal y jurídica, ha procurado realizar políticas públicas positivas, valorativas y preventivas. Esas políticas buscan frecuentemente promover la justicia social y enfatizan el papel de la participación ciudadana y de las comunidades. Por lo tanto, el trabajo va a argumentar que esas políticas son importantes y que se justifican en un contexto de complementariedad para las decisiones judiciales. Sin embargo, en la ausencia del papel restrictivo y normativo legal del Estado, éstas no cuentan con seguridad política para sostenibilidad. Esa opción no garantiza que la protección de los ciudadanos sea efectuada como materia de derecho, y que tales políticas se consoliden, corriendo el riesgo de mantenerse como prebendas del Estado, afectando su sostenibilidad en el largo plazo.
La paradoja racial brasilera
La cuestión de la desigualdad y de la discriminación racial en Brasil tiene un impacto enorme sobre la calidad de la democracia, una vez que la población afrodescendiente representa casi la mitad (45%) de todos los ciudadanos, y se encuentra sujeta a precarias condiciones de vida y exclusión. Brasil posee la segunda mayor población de afrodescendientes del mundo, y la mayor fuera de África, reuniendo 76,4 millones de personas concentradas principalmente en ocho estados (Jaccoud y Beghin, 2002: 25). Para hacernos una idea sobre ese efecto en la calidad de vida, se puede observar que la población blanca brasilera ocupa la 49a. posición en el índice de desarrollo humano (IDH) global, mientras que su población negra ocupa la 108a (Sant´Anna, 2001: 366). Si reconocemos que, como se sabe, las situaciones de desigualdad severa afectan negativamente el perfil de la violencia directa y aumentan los homicidios (Cerqueira y Lobao, 2002: 60), podemos inferir que esa es necesariamente una sociedad afligida y desarmonizada.
La movilidad social dejó de afectar la población no/blanca, demostrando la existencia de ese proceso activo de discriminación cuestionando seriamente la validez de las políticas universalistas para realizar la promesa de una sociedad igualitaria.
Esos muchos millones de personas víctimas de discriminación tienen un promedio mensual de renta/ingreso equivalente a la mitad de la de los blancos, siendo inferior en todos los puntos de la distribución de la renta/ingreso. La posibilidad para un blanco ser pobre es del 22%, la del negro es del 48% (Jaccoud y Beghin, 2002: 30). Son los negros también los más propensos al desempleo (17% contra 12% de los blancos) (Jaccoud y Beghin, 2002: 31). Los negros no logran alcanzar el 70% del promedio de los años de estudio de los blancos, y la distancia entre estas unidades ha disminuido a lo largo del tiempo, a pesar de las políticas de universalización de la educación. En el bachillerato, la distancia en la escolaridad aumentó de 18 a 26 puntos entre 1992 y 2001 (Jaccoud y Beghin, 2002: 32).
Aunque la mayor parte de la diferencia en el resultado de la renta/ingreso se relacione con esos niveles desiguales de educación y calificación de los afrodescendientes (Soares, et. al, 2002) se sabe que la discriminación racial, en la convergencia del prejuicio y del racismo perjudica “los individuos solamente en razón de sus características físicas” (Hasenbalg, 1979: 113). En consecuencia, la movilidad social dejó de afectar la población no-blanca, demostrando la existencia de ese proceso activo de discriminación (Jaccoud y Beghin, 2002: 37) cuestionando seriamente la validez de las políticas universalistas para realizar la promesa de una sociedad igualitaria.
Se vuelve por lo tanto imprescindible que el gobierno brasilero desarrolle políticas que ataquen el problema de la desigualdad racial, so pena de comprometer la calidad de la democracia y el desarrollo de la ciudadanía. En medio de la desigualdad racial, sin embargo, coexisten cuatro diferentes fenómenos que es necesario distinguir conceptualmente. Dos son relativos a ideas o modos de ver ciertas personas o grupos sociales que dan sentido a las prácticas discriminatorias, y dos se refieren a esas prácticas.
El primero de esos modos de ver es el racismo, es “una ideología que pregona la jerarquización de los grupos humanos con base en la etnicidad” (Jaccoud y Beghin, 2002: 67). El prejuicio racial es la “predisposición negativa frente a un individuo, grupo o institución fundamentada en generalizaciones estigmatizantes sobre la raza con la que es identificado” (Jaccoud y Beghin, 2002: 67). Las discriminaciones que son fruto de esa ideología y predisposición pueden ser directas e indirectas. La discriminación racial directa es “un comportamiento, una acción que perjudica explícitamente a determinada persona o grupo de personas como consecuencia de su raza/color” (Jaccoud y Beghin, 2002). La discriminación racial indirecta es “un comportamiento, una acción que perjudica de forma disimulada a determinada persona o grupo de personas como consecuencia de su raza/color”. Discriminación no manifiesta, oculta, oriunda de prácticas sociales, administrativas, empresariales o de políticas públicas. Se trata de la forma más perversa de discriminación, pues proviene de mecanismos societales ocultos por la mayoría” (Jaccoud y Beghin, 2002). Se puede pensar en por lo menos cuatro tipos de políticas para enfrentar esa cuestión: políticas restrictivas, universales, valorativas o persuasivas, y afirmativas.
Los distintos fenómenos de la desigualdad racial y las políticas públicas brasileras para enfrentarlos[2]
Habiendo verificado la incapacidad de las políticas universales para resolver solas el problema, consideraremos ahora las fragilidades de los sistemas de represión de la discriminación. Para eso es necesario comprender las peculiaridades de las relaciones raciales brasileras que dan el contexto de significado y percepción para las prácticas represivas. Argumentaremos aquí que la concepción brasilera de las políticas afirmativas las identifica como una alternativa al sistema represivo, dada la decepcionante performance de ese sistema en responsabilizar los discriminadores. Sin embargo, las políticas que conciernen al derecho dependen de la consolidación de una nueva ética e ideología que reconozca el problema de la discriminación, pero la consolidación de esas nuevas visiones no puede ocurrir sin el apoyo de un sistema jurídico que se responsabilice de la accountability del ejecutivo y de los individuos discriminadores. Para esclarecer ese punto, voy a retomar el asunto comparativamente, para evidenciar mejor las características del sistema de desigualdad racial brasilero. Comprendo por sistema de desigualdad racial el conjunto de las percepciones y prácticas que transforman la diferencia étnica en handicap para el grupo minoritario.
En general se percibe la existencia de por lo menos dos sistemas de relaciones raciales en los países que recibieron la diáspora africana: los países de relaciones raciales de tipo polarizadas, donde generalmente alguna forma de apartheid legalmente organizado tuvo lugar en algún momento, y los países en que las divisiones étnicas son más fluidas y manipulables individualmente. En el primer caso se incluirían los E. U. A., el Caribe angloparlante y más recientemente Canadá y Australia, países en que la puesta en escena de la cuestión racial los identificaría como “países “etnófilos”. Ya en América Latina, la tendencia a disimular y darle carácter de tabú a la cuestión racial haría que nuestros países se caracterizaran como “etnófobos” (Sansone, 1998: 2).
Las contradicciones entre concepciones y prácticas establecen la paradoja racial brasilera.
Se observa que en los países etnófilos las “políticas de acción afirmativa tienden a ser aplicadas de forma más eficaz y debatidas y politizadas mucho más que en países etnófobos” (Sansone, 1998: 3). La polarización facilitaría la politización (Wade, 1993; Sansone, 1998) y la enunciación de las demandas y soluciones, mientras que las ambigüedades dificultarían la organización política de los discriminados. Aquí procuraré mostrar que los sistemas etnófilos también se caracterizan por un Estado de Derecho mucho más consolidado, lo que facilita que los conflictos sean resueltos por la vía del sistema legal. No es sólo la existencia de leyes, sino su aplicación sistemática lo que cambia las normas sociales. El proceso legal torna perceptible lo que históricamente fue naturalizado. Tiene por lo tanto función pedagógica, siendo la efectividad del Estado de Derecho el instrumento para el cambio de las normas sociales excluyentes. Ese cambio facilita el voluntarismo estatal y social para la adopción de políticas afirmativas. Así, el éxito de las políticas afirmativas, incluyendo la percepción de su legitimidad, no resulta simplemente de la polaridad racial, y sí de la represión sistemática de las prácticas de discriminación.
La forma en la que el mito de la democracia racial se establece es bastante compleja y llena de ambigüedades. Oracy Nogueira decía en su trabajo comparativo sobre la discriminación en Brasil y en los EUA (“Prejuicio racial de marca y prejuicio racial de origen”), que el prejuicio de marca brasilero impone una restricción sobre el comportamiento del discriminador, en oposición a la restricción impuesta al comportamiento del discriminado, característica de la segregación y del prejuicio racial de origen americano. Así, mientras en los Estados Unidos la “etiqueta”, o norma social, impedía que los negros salieran del espacio sociocultural que les era legalmente y de hecho reservado, en Brasil siempre fue políticamente incorrecta la manifestación explícita del prejuicio inclusive en situaciones de discriminación, aunque la idea del “lugar del negro” diferenciado sea claramente parte de nuestro imaginario colectivo.
Por eso adoptamos tantas expresiones camaleónicas para designar al discriminado, tales como llamar a los negros como morenos, visto que sería “feo” explicitar un color “inferior”. Claro que eso es también recurrente como resultado de la miscegenación y de nuestro amplio espectro de colores, sin que, sin embargo, el color deje de ser una “marca” a través de la cual se separa los individuos con o sin prestigio social. Las contradicciones entre concepciones y prácticas —y las ambigüedades que las acomodan— establecen la paradoja racial brasilera. Una investigación de opinión realizada por el Instituto Data Folha en 1995 constató que la existencia de prejuicio de color de los blancos contra los negros era percibida por 89% de los entrevistados, aunque un porcentaje todavía mayor no se reconociera como prejuicioso. (Sant’Anna, 2001: 361). Esa habilidad de reconocer el problema y no reconocerse como parte de él, forma la médula espinal de la paradoja racial en Brasil. En la ausencia de políticas bien definidas, mecanismos inerciales perpetúan el racismo, el prejuicio, las discriminaciones, generando incesantemente la desigualdad.
Un sistema de justicia criminal vacilante
La cuestión clave desde el punto de vista jurídico en Brasil es el problema de la intencionalidad de la discriminación. El paradigma restrictivo brasilero instaurado por la ley Caó de 1989, aunque aparentemente más severo, deja de incorporar la identificación de la discriminación a partir de sus efectos. De acuerdo con la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, discriminación sería:
“cualquier distinción, exclusión, restricción, o preferencia basada en raza, color, descendencia u origen nacional o étnica que tenga el propósito o efecto de anular o perjudicar el reconocimiento, gozo o ejercicio en pro de la igualdad de los derechos humanos y libertades fundamentales en los campos político, económico, social cultural o en cualquier otro campo de la vida pública” (art. 1).
La debilidad de nuestro Estado de Derecho y las dificultades para implantar un sistema legal-penal eficiente fue agravada por la propia severidad con la que se concibieron las leyes anti-racismo. La llamada “Lei Caó” de 1989 optó por criminalizar la llamada discriminación intencional, dejando por fuera la cuestión de identificar la discriminación por sus efectos, como posibilidad claramente enunciada por la ONU. Además de eso, esa criminalización elevó el patrón de prueba necesario para combatirla por las vías de la justicia criminal, debido a que la ley brasilera se tornó extremadamente difícil para producir condenas puesto que busca penalizar una “intención basada en un prejuicio”, lo cual es algo extremadamente subjetivo y que permanece en mente apenas del discriminador, casi imposible de aprehender. Si la ley hubiera criminalizado la discriminación, que es una acción concreta, sería tal vez más útil. Además de todo, la justicia criminal es aquella que exige un patrón de prueba extremamente elevado.
El resultado en las acciones criminales contra actos de racismo ha sido casi siempre una absolución por el argumento procesal de la falta de pruebas (Gomes, 2001: 21). Porque la única prueba de la intención es la existencia de testigos que certifiquen haber oído el discriminador usar el término despreciativo de tipo “seu negro safado”, lo que es raro precisamente por la permanencia de la etiqueta que reprime la explicitación del prejuicio, y lo disfraza con un gran número de velos socialmente sancionados. Los jueces, siguiendo la ley al pie de la letra, requieren que “un alegato viable de discriminación racial incluya evidencia directa del acto discriminatorio, del prejuicio del acusado con respecto a la víctima y de la relación causal entre el prejuicio y el acto (Racusen, 2003: 10). Sumado a eso, transfiere la responsabilidad de la prueba a la víctima al mismo tiempo que se abstiene de considerar por los menos dos factores muy importantes: (a) los aspectos culturales y psicológicos presentes en lo que podría llamarse de “imaginario colectivo” y (b) no toma en cuenta los efectos presentes de la discriminación pasada (Racusen, 2003: 20).
En los Estados Unidos, se penaliza especialmente la discriminación como acto ofensivo a la igualdad y otros tipos de evidencia han sido aceptados de manera amplia. Se procura pasar por encima del requisito de la intencionalidad para identificar y cohibir la discriminación de hecho presente en las prácticas concretas de lo cotidiano. Se tienen en cuenta entonces los diferentes tipos de discriminación de hecho suplantando un principio de igualdad formal que no toma en cuenta las especificidades históricas de la formación de los grupos minoritarios, descartando la necesidad de probar el prejuicio y cohibiendo directamente la reproducción de sus consecuencias.
El primer tipo de discriminación de hecho reconocido por la jurisprudencia americana es el de la discriminación por impacto desproporcional adverso, o sea:
“aquella que resulta en una desigualdad no oriunda de actos concretos o de manifestación expresa de discriminación por parte de quien quiera que sea, sino de prácticas administrativas, empresariales s o de políticas públicas aparentemente neutras, pero dotadas de gran potencial discriminatorio” (Gomes, 2001: 23). Esa discriminación indirecta, que constituye una forma de violencia estructural, sería “la forma más perversa de discriminación, por ser disimulada y casi invisible”. (Racusen, 2003: 23).
No es preciso tener en cuenta la intencionalidad porque esa discriminación resulta generalmente de prácticas arraigadas, consolidadas en lo cotidiano, y por tanto consideradas legítimas por la gran mayoría de las personas (Racusen, 2003: 24). Esa discriminación tiene el aspecto perverso de perpetuar situaciones de desigualdad resultante de factores histórico-culturales. Una acción que marcó la jurisprudencia en esos casos fue el caso Griggs versus Duke Power Co. (1970). Bajo la presión del movimiento de derechos civiles, la compañía resolvió establecer mecanismos de contratación y promoción de sus funcionarios negros, pero impuso un “test de inteligencia”. Los funcionarios argumentaron que éstas incidían negativamente en su contra, puesto que habiendo sido obligados a frecuentar escuelas segregadas y de inferior calidad, difícilmente serían aptos para obtener buenos resultados en esas pruebas. De esta manera, aunque la exigencia aparentara ser neutra, incidía sobre ellos de manera desproporcionada, configurando un “impacto desproporcional”. Se procura en ese caso tener en cuenta la igualdad de oportunidades y la igualdad de resultados económicos.
Otro tipo de discriminación donde la intencionalidad no es central es la de la discriminación manifiesta o presunta. Especialmente en el ámbito de las relaciones de trabajo y en la educación, esa discriminación es tan flagrante, visible, indiscutible, que el Derecho la considera presunta (prima facie discrimination). Se percibe la existencia de esa discriminación por su resultado, esto es, cuando las estadísticas demuestran el perfil diferenciado en la esfera económica y social de los beneficios disfrutados por los diferentes sujetos, verificándose la ausencia o subrepresentación del grupo discriminado en determinado sector productivo. En Brasil, aunque el sistema penal admita que “cuando la culpa es presunta se invierte la responsabilidad de la prueba y el autor de la prueba sólo necesita probar la acción u omisión y el daño resultante del agente requerido” (Hack, 2001: 18), no ha sido posible aplicar esa cláusula a actos de discriminación racial, por el momento, vista la intolerancia de los jueces que se aferran a la necesidad de intencionalidad.
La discriminación en la aplicación del derecho, como un tipo de discriminación de hecho puede ser verificada en el análisis de los datos concretos, del resultado de la aplicación de normas sospechosas de discriminar a pesar de su aparente neutralidad, examinándose del conjunto de autos procesales que involucran minorías (Hack, 2001: 27). Se refiere a identificar el resultado del prejuicio que influencia las decisiones de los operadores del sistema de justicia. Datos policíacos, en los Estados Unidos, analizados bajo esa óptica, han conducido por décadas a la revisión de normas de procedimiento operacional de las fuerzas policiales, por ejemplo.
En São Paulo, así blancos y negros cometan crímenes en igual proporción, los sospechosos negros sufren mayor presión de la vigilancia policíaca, tienen mayores dificultades en el acceso a la justicia y mayores problemas para usufructuar el derecho a la plena defensa.
Aquí en Brasil la precariedad del Estado de Derecho es tan grande que es muy difícil recolectar datos procesales, inclusive porque muchos de los casos que involucran minorías raramente pasan de la fase policial y no llegan ni siquiera a los tribunales. Además, los negros también enfrentan discriminación como acusados de procesos criminales. En São Paulo, así blancos y negros cometan crímenes en igual proporción, los sospechosos negros sufren mayor presión de la vigilancia policíaca, tienen mayores dificultades en el acceso a la justicia y mayores problemas para usufructuar el derecho a la plena defensa (Adorno, 1995: 45). Los negros son víctimas de violencia letal por parte de la policía en razón de cinco a ocho veces en proporción con su representación en la población en Río de Janeiro y Bahía (Cano, 1997; Lemos-Nelson, 2001), así como son víctimas preferenciales de la policíaca en las penitenciarías de Alagoas. (Brito, 2003: 109).
Eso ocurre porque el mito de la democracia racial, vista como ideología de construcción de nación (“colorblind ideology”) funciona como un mecanismo complejo: en primer lugar, “intimida y desarma la oposición a través del poder de la mitología de la pertenencia a la nación” y esa ideología “protege las prácticas discriminatorias sociales del cuestionamiento popular”. Sumado a esto, “la doctrina de la democracia racial separa y protege la práctica social del control legal” (Racusen, 2003: 2) y afecta las propias decisiones de los jueces que comparten la cultura y las visiones del mundo raciales.
En Brasil, los casos de condena por discriminación son muy raros, puesto que la mayoría de las demandas ni siquiera llega a los tribunales, y cuando llegan son generalmente acogidos fuera del ámbito de la ley Caó (1989). De 61 casos localizados dentro del período entre 1989-2001, 37 fueron objeto de sanción, de los cuales 6 se basaron en la ley antidiscriminación de 1989, 9 en el ítem del Código Penal que protege contra injuria y 17 por indemnizaciones al código del consumidor y del trabajo y 3 a la constitución, siendo el índice de condenas muy inferior de lo que se expresa en esa muestra (Racusen, 2003: 17).
De esta manera, considerando que la lucha por la igualdad en la sociedad brasilera no ha tenido en cuenta adecuadamente en sus estructuras legales la forma y extensión del problema que necesita ser resuelto, las políticas afirmativas ganan un papel de mayor relevancia en las estrategias gubernamentales de combate a la desigualdad racial. Se entiende por políticas afirmativas:
“un conjunto de políticas públicas y privadas de carácter obligatorio, facultativo o voluntario, concebidas con miras al combate de la discriminación racial, de género y de origen nacional, enfocadas también a corregir los efectos presentes de la discriminación practicada en el pasado, teniendo como objetivo el ideal de efectiva igualdad en el acceso a bienes fundamentales como la educación y el empleo” (Gomes, 2001:40).
Entre tanto, se observa que en los E.U.A. esa lucha enfrentó tres etapas: inicialmente se implantó la igualdad formal, después se pasó a la represión de las prácticas discriminatorias, y en tercer lugar vinieron las políticas afirmativas. El paso por las cortes fue fundamental y acompañó y acompaña todo el proceso de acciones afirmativas. Se tiene así un proceso de acción complementaria y de accountability involucrando las ramas legislativa, ejecutiva y judicial. En Brasil, de acuerdo a lo que observamos en el cuadro A, las políticas afirmativas aparecen como solución para lidiar con la discriminación indirecta a partir del reconocimiento de sus efectos. Sin embargo, como la ley penal no reconoce esos efectos como característicos de la discriminación, la legitimidad de las políticas afirmativas ha sido seriamente cuestionada, a pesar de la ruidosa evidencia de la reproducción sistemática de la desigualdad substantiva.
La falta de jurisprudencia que consolide las categorías de discriminación por impacto proporcional adverso, discriminación manifiesta o presunta, y discriminación en la aplicación del derecho, hace que esas categorías no puedan ser invocadas en la lucha por la igualdad. El país de la “constitución avanzada” y de las libertades formales se vanagloria de su vanguardismo. Sin embargo, sólo se tiene certeza de la existencia de un derecho sustantivo cuando en el momento del conflicto el derecho formal es invocado y aplicado. En cuanto a las políticas afirmativas, la paradoja racial brasilera parece haber encontrado una forma de producir una más de las ambigüedades con las cuales se nutre y reproduce el mito de la democracia racial.
Crimen organizado y seguridad pública: problemas de un accountability de la policía
Uno de los mayores desafíos al proceso de democratización en Brasil está en el campo de la reducción de la violencia una vez que estos son procesos con tendencias opuestas: cuanto más nos distanciamos de la dictadura y profundizamos la institucionalización de la democracia, más aumenta la violencia, expresada en el creciente número de muertes violentas y profundización de la crisis institucional en el área de la seguridad pública. No es posible pensar en democracia efectiva en el contexto del silencio y del miedo que corroen la transparencia del espacio público. A pesar de los recurrentes proyectos de reforma, hay un crecimiento de las acciones terroristas del crimen organizado y sus espectáculos de destrucción afectan lo cotidiano y el imaginario público, generalizando la sensación de inseguridad.
El gobierno federal ha ampliado sus instrumentos de control del crimen organizado, y a pesar de las muchas victorias y encarcelamientos efectuados, la represión es insuficiente frente a la incapacidad del sistema de justicia criminal de dar respuesta a estos desafíos, siendo inclusive el sistema penitenciario un importante reproductor del crimen. Así, ese crimen se reproduce y se alimenta del caos urbano y del alto grado de exclusión económica y social y de la falta de oportunidades de inclusión para los jóvenes (Cerqueira y Lobao, 2002: 59). Un gran desafío es conseguir que las políticas públicas adquieran capilaridad en el tejido social, de forma que la represión y prevención vengan a modificar las normas sociales que legitiman acciones violentas como forma de resolución de conflictos.
Un desafío todavía mayor es cohibir la violencia y la corrupción policial dentro del contexto del crecimiento del narcotráfico y del crimen organizado, agravadas por la proliferación de los grupos de exterminio. La organización para matar no necesariamente proviene del narcotráfico, al cual puede dar sustento, sino que puede ser un mecanismo de acumulación en sí mismo, sólo posteriormente penetrando en los campos más lucrativos. Siendo así, la organización para matar puede tener diferentes espacios logísticos o estratégicos en la sociología del crimen.
Las relaciones de esos grupos con la política no han sido consideradas en los proyectos de reforma de la seguridad pública. Argumentamos que la idea de una separación entre grupos de vigilancia (privados) y escuadrones de la muerte (involucrando al Estado) se torna cada vez más tenue, casi perdiendo su sentido. Hay un proceso de privatización de los escuadrones de la muerte, así como un creciente apoyo político a la reproducción de los grupos de vigilantes asesinos a escala local, contradiciendo las políticas federales. Procuraremos mostrar que aunque la acumulación económica —y por tanto organizacional— de esos grupos pueda llegar a cubrir estados enteros, regiones, o internacionalizarse, la protección política que les garantiza impunidad (generación de unaccountability) tiende a se de base local o municipal, dificultando la acción de políticas federales de combate al crimen.
Para eso, analizaremos los casos investigados por la Comisión Parlamentaria de Inquérito Federal (Brasil, 2000) que en el año 2000 denuncio el problema del narcotráfico en todo el país, y nos valdremos inclusive de casos seguidos por nosotros en el curso de una investigación sobre el control externo de la policía efectuada con el apoyo de la Fundación Ford en tres estados brasileros. Nos centraremos en los casos del estado de Pernambuco, donde nuestra investigación permanente ha levantado muchos y nuevos casos.
Escuadrones de la muerte, crimen organizado y terrorismo
El fenómeno de la violencia de los escuadrones de la muerte es hoy recurrente en todos los continentes sin que el asunto haya merecido de la academia la misma atención que ha despertado en la prensa sensacionalista y consecuentemente en la opinión pública.
La cuestión de los escuadrones de la muerte ha sido subsumida dentro del contexto teórico-conceptual del crimen organizado, en que la escala y la persecución criminal —y por tanto los aspectos cuantitativos legales— han parecido más importantes que la diversidad de estructuras, motivaciones y dinámicas de esos grupos, en suma los aspectos cualitativos de su sociología y política, así como la singularidad local de su historia. Aunque no haya duda de que los escuadrones de la muerte sean de hecho crimen organizado, o, la recuperación de la historia de esos grupos permite argüir que por mucho tiempo no fueron considerados criminales, pues muchos fueron organizados dentro de los estados autoritarios y dictatoriales como política de estado y por tanto fuera de la definición de criminalidad vigente en la época (Huggins,1991).
Al pasar por un proceso de democratización, los estados “pasaron para el otro lado”, pero mientras tanto esos grupos, ahora ilegales, continuaron con muchas de sus estructuras dentro del Estado. Esas estructuras, que ahora son analizadas como corrupción, todavía se encuentran protegidas por sistemas legales ineficientes y en gran parte vistos como ilegítimos, inaccesibles, carentes de privilegios y falta de transparencia. En suma, esa violencia ilegal es parte tanto de lo “nuevo” que proviene del contexto de la creciente globalización económica, como de lo “viejo”, el autoritarismo que todavía no fue vencido por los esfuerzos de la democratización.
Hay un desdibujamiento del tiempo y del espacio que se da entre los niveles internacional, nacional, federal, y municipal. Entre más global, la economía y la política tienen un tiempo más acelerado y las transformaciones parecen ocurrir con una velocidad que se desprende del mantenimiento de patrones tradicionales y conservadores a nivel local. Ese texto va exactamente a argüir que ese desdibujamiento es funcional para la economía y política de los grupos de exterminio brasileros, puesto que su sistema de terror e impunidad arraiga cada vez más sus raíces en el nivel local, donde su control afecta las opciones disponibles a la población inmediatamente bajo su influencia. ¿Qué significa, en Brasil, hablar de lo tradicional en lo que se refiere al control territorial? Recientes investigaciones en Pernambuco muestran que en las áreas de cultivo del llamado “Polígono de la Marihuana”, el crimen se organiza en base a los clanes familiares tradicionales y es por tanto en el ambiente del patrimonialismo de origen ibérico que se estructuran los llamados “comandos caipiras” que se involucran también en tráfico de armas y robo de cargas. Con relación al uso de la violencia, esos grupos se valen del bandolerismo tradicional (Almeida, 2003) y de las milicias patrimoniales ya descritas por Weber (1999). Se observó que el fenómeno del Sistema de asesinos a sueldo, del crimen por encargo, con su “compleja red de actores e instituciones” traspasa “los límites de la hacienda, de la villa y las ciudades pasan a ser el gran palco” (Barreira, 1998: 35).
La reproducción y proliferación del crimen organizado en las áreas de política patrimonialista se caracteriza por el uso violento de los recursos de poder.
Esas investigaciones coinciden con otras llevadas a cabo en América Latina que muestran que políticas basadas en ondas de exterminio fueron y son propias del caudillismo, muchas veces con décadas de separación entre los episodios. El relato más impresionante es el que trata el caso de Nicaragua, donde la violencia política desembocó en el exterminio en masa entre 1926-1934 en la misma región que entre 1981 e 1995 los “Contras” esparcieron su terror (Schroeder, 2000). Más cercano a nosotros, y más obvio en relación a su afinidad con el crimen organizado, es el caso de Colombia, en la región de Urabá, donde del dominio patrimonial de algunas familias emerge un grupo paramilitar antiguerrilla que en breve se involucraría con el tráfico pesado de drogas (Lemos-Nelson, 2000). La historicidad y por tanto la profundidad de las raíces tradicionales es raramente tenida en cuenta en la literatura sobre crimen organizado. La literatura producida en el centro-sur brasilero ignora o minimiza la importancia de las estructuras patrimonialistas en la reproducción del crimen organizado internacional. Mientras tanto, la droga es producida tanto en regiones de control de dominación tradicional, como transferida de país a país por esas regiones.
Patrimonialismo y crimen organizado
Esa sección argumenta que la reproducción y proliferación del crimen organizado en las áreas de política patrimonialista se caracteriza por el uso violento de los recursos de poder, permitiendo un tipo de “acumulación primitiva” que es ideal para el éxito del crimen. Esto porque el patrimonialismo como forma de ejercicio del poder está marcado por la fragilidad de la separación entre los dominios público y privado, y recursos económicos, políticos y de violencia en general están en las manos de las mismas personas que pueden transferirlos libremente de un campo a otro.
Trataremos como evidencia la trayectoria de algunos grupos organizados en esas áreas llamadas tradicionales levantadas por la CPI del Narcotráfico de la Cámara Federal en su extenso trabajo de investigación llevado a cabo en 1999-2000. Tal vez el caso más emblemático sea el del grupo de Hildebrando Pascoal, que asoló el remoto estado fronterizo de Acre por cerca de 20 años. Proveniente de una familia terrateniente, Hildebrando comenzó a acumular poder al penetrar en la policía y comenzar a vender privadamente “recursos de seguridad” a otros hacendados caucheros, torturando y matando los trabajadores del caucho que buscaban contraponerse al régimen de semi-esclavitud al que estaban sujetos. La violencia extrema y el régimen del terror e intimidación que era capaz de imponer con su crueldad extrema rápidamente se tornaron en su mayor triunfo de expansión de los “negocios”.
En poco tiempo ya era capaz de subcontratar dentro de la propia policía y comenzar a imponer “su ley” de muerte y silencio. Se asoció con varios hacendados para después eliminar la competencia y dominar sólo el crimen en la región. Valiéndose de la extensión territorial y de las diferentes vías de acceso terrestre, aéreas y fluviales en poco tiempo penetraba ya en el tráfico internacional de drogas, asociándose a militares y narcotraficantes bolivianos. En ese momento, el montaje de una flota comienza a mezclarse con el robo de cargas y de vehículos que serían cambiados por drogas en Bolivia.
Ese poder financiero y de violencia acumulado le permite el acceso al poder político de dos formas: asociándose por intercambio de favores o compra de impunidad a miembros del sistema de justicia —corregidores, tribunal de justicia, procuraduría del estado de Acre, magistratura— formando una red, y, al mismo tiempo, involucrándose él mismo en la política utilizando un sistema de clientelismo e intimidación, y eligiéndose diputado, lo cual le garantizaba impunidad a través de la inmunidad parlamentaria. A despecho de los recurrentes pedidos de licencia para procesar a Hildebrando hechos a la Asamblea Estatal, los pedidos nunca fueron ni siquiera sometidos a votación. El control del electorado se daba tanto por compra como por imposición del miedo, visitando secciones electorales en el día de votación, controlando los números de votos “suyos” en cada sección y amenazando de muerte si el número de votos obtenidos no lo favorecieran.
Su dominación sobre la policía es lo que mejor retrata sus características de jefe patrimonial: parte de su bando de matones era reclutado directamente de la policía militar, siendo que la red se completaba tanto con aquellos delegados sobornados dentro de la policía civil que dejaban de instaurar demandas y liberaban presos, como con los policías ferroviarios que se responsabilizaban de dejar pasar los cargamentos de droga conducidos por los partidarios de Hildebrando portadores de salvoconducto, y finalmente con los guardias penitenciarios que liberaban los miembros del grupo que por acaso habían sido apresados. El sistema de impunidad era tan perfecto, que Hildebrando lograba que sus milicianos presos fueran liberados por la noche para cometer crímenes en su nombre y después volver a la cárcel de forma que su condición de “custodiados” les servía de cuartada, pues ¿cómo podrían ser ellos los autores de crímenes estando presos? La característica de “milicia patrimonial” de su tropa se completaba con el derecho que les daba de obtener los restos del sistema de dominación, fuera a través de lucros en el pequeño comercio de drogas, o de otros crímenes como asaltos y secuestros.
Sin lugar a dudas, el sistema de impunidad, y de violencia y terror de Hildebrando era de base local y se sustentaba en el poder original de la familia. Hildebrando llegó a diputado federal y a traficante con actuación en diferentes estados brasileros y más allá de las fronteras. La “acumulación primitiva” por medio de la violencia, y la sustentación política fue y continuó siendo local, así eventualmente él distribuyera pistoleros en la persecución de adversarios por otros estados. Su proceso de acumulación no habría podido ocurrir si no tuviese como base la capacidad de apropiarse privadamente de los recursos de la política o de transferir a la política sus recursos personales y familiares. Esa permeabilidad de las fronteras entre lo público y lo privado, permitiendo que su grupo esparciera el terror por una vasta región y controlara y expandiera su territorio no sería posible sin las previas estructuras tradicionales que dan sentido y “naturalizan” esas prácticas, apoyando y protegiendo el crecimiento de una lógica criminal al interior de una lógica y una práctica que aún no han hecho consciente el republicanismo o el constitucionalismo del estado. En la práctica patrimonial, lo público es en la práctica, privado.
La base municipal de la formación y organización de cuadrillas no es necesariamente originaria, exclusivamente, de la posesión de la tierra. Crece en volumen gracias a la organización que parte del vigilantismo para el crimen organizado, por tanto lleva una trayectoria diferente. Son grupos que se aprovechan de la desorganización de los servicios policíacos, de vigilancia policial y de su sujeción a decisiones políticas y no burocrático-legales de tipo weberiano. En Pernambuco, crece diariamente el poder de las “turmas do apito”. Son grupos de vigilantes organizados a partir de la iniciativa de algunos expolicías, o policías activos, que se reúnen como pistoleros y comienzan a “prestar seguridad” a comerciantes urbanos y propietarios de fábricas o de industrias de las zonas rurales. Esa “seguridad” no sólo se transforma rápidamente en exterminio de pequeños criminales en potencia, sino que también el grupo pasa a cometer extorsión. Como faltan criminales para abastecer su industria de la muerte, esos “desempleados” pasan a cometer robos, secuestros y muertes para intimidar a la población y coaccionarla para pagar una tarifa de seguridad. Otra trayectoria posible es la venta de seguridad para traficantes de drogas en la tarea de eliminar personas y grupos rivales.
En el estado de Pernambuco, fueron identificados grupos con esas características por el Ministerio Público, por los grupos de Derechos Humanos y por la prensa en los municipios de Abreu y Lima, Cabo de Santo Agostinho, Timbaúba, Jaboatão dos Guararapes, Limoeiro, Escada, Ipojuca, Itamaracá, Caruaru, Paulista, Trindade, Surubim, São Lourenço da Mata, Olinda, Paudalho, Belém do São Francisco e Itambé, y en Recife en los barrios de Ibura, Nova Descoberta, Alto do Pascoal, Afogados, Alto de Santa Isabel, Iputinga, Beberibe y Torrões. Algunos cuentan con centenares de víctimas. Sus trayectorias de formación son en gran medida desconocidas, así algunos casos hayan salido a colación durante la CPI del Narcotráfico y bandolerismo estatal y durante la reciente visita del Secretario Nacional de Derechos Humanos. Los casos mejor relatados —si no estudiados— son los del grupo “Ángeles de la Guarda” de Timbaúba.
Políticas de seguridad pública e instrumentos de control del crimen policial
La impunidad es un elemento crucial en el crecimiento de la violencia. No es la existencia de leyes si no su aplicación sistemática lo que promueve la adherencia a los principios legales formales y la reducción de la violencia. Como explica Norbert Elias (1997), esa certeza de la punición hace que la ley genere norma social una vez que los individuos internalicen la norma legal haciendo que el control social-legal se transforme en autocontrol. En Brasil, proliferan las leyes de control de la criminalidad pero su efectividad es reducida: ni un 10% de los crímenes de homicidio se resuelven. La criminalidad e impunidad de las autoridades es un elemento que desacredita todo el sistema de justicia y lleva a los ciudadanos a percibir legitimidad en la acción de los justicieros. Esa impunidad genera inclusive el mito de que necesitamos leyes más duras —y hasta la pena de muerte— cuando es evidente que ni las leyes existentes llegan a ser aplicadas.
Muchos factores colaboran en la ineficiencia del sistema de justicia, y aquí abordaremos algunos problemas de accountability que llevan a esa situacional y el funcionamiento efectivo de los segmentos del sistema. En primer lugar, tenemos que considerar que la policía en Brasil es un órgano del ejecutivo: la Policía Federal está ligada al Ministro de Justicia, a quien compete el combate al crimen organizado. Las policías estaduales están vinculadas a los gobernadores, en general a través de Secretarías de Seguridad Pública. Los dos principales cuerpos de policías estaduales —policía militar notoria y la policía civil investigativa— siguen regímenes jurídicos separados y no congruentes, habiendo un régimen penal civil y uno militar. Dada la tradición patrimonialista, y donde ésta se mantiene más fuerte, el hecho de ser la policía “del ejecutivo” la vuelve vulnerable a transformarse en una “milicia de los gobernadores”, un órgano siempre político, sin la independencia que la vincule a principios legales. En otras palabras, es más fácil que éstas puedan actuar de acuerdo con la orientación del gobernador que con la de la rama judicial, facilitando que tengan una dinámica política, no necesariamente legal. Ese cuadro es mantenido institucionalmente por la ausencia de control externo y por la permanencia de los principios políticos en el control interno.
El control interno es efectuado por los corregimientos de Policía que son estructuras que en la práctica las aíslan del control externo, sea por la población u opinión pública, sea por la rama judicial. Si el control interno es tan poderoso para producir impunidad, ¿qué se puede decir del control externo? Constitucionalmente, el Ministerio Público (MP) es el órgano encargado de ejercer el control de las policías. Antes de la constitución de 1988, le competía al Ministerio Público el papel de destinatario de los inquéritos, esto es, de recibir los casos concluidos, examinarlos y presentar la denuncia a la rama judicial. Ese papel no era (y no es) necesariamente proactivo: en el flujo del sistema de justicia criminal el Ministerio Público sólo considera los casos que la policía decide encaminar. Con eso, el papel de puerta del sistema penal ejercido por la policía concentra poderes ilimitados y, en ese sentido, el MP tiene apenas una función reactiva.
En las audiencias que buscan desarrollar un nuevo cuadro institucional también enfrentan esos mismos problemas de ausencia de instrumentos investigativos. Además de eso, muchas audiencias no se constituyen de forma independiente, articulándose bajo el yugo de las secretarías de estado (Goulart F., 2002). Por tanto, lo que debería ser control externo, vuelve al control del ejecutivo estadual. Por otro lado, en el caso de los grupos de exterminio, el MP también puede transformarse en víctima, sufriendo amenazas y campañas de terror.
Desafíos a la política federal
Dada la enorme dificultad de volver más eficiente el sistema de justicia criminal y de reducir la impunidad, el actual gobierno federal optó por diversificar los niveles de acción. Mientras busca ampliar y sofisticar el aparato investigativo y represivo de la policía federal y modernizar y profesionalizar de acuerdo con las leyes las policías estaduales, también decidió invertir en la prevención de la violencia a través de la ampliación y redireccionamiento del aparato de las guardias municipales que hasta el momento cuentan apenas con la función de protección del patrimonio municipal. De los 5607 municipios brasileros, apenas 1035 cuentan con guardias municipales, algunas armadas, otras no.
Las nuevas guardias municipales tendrían como función articular y capilarizar una política intersectorial de prevención a la violencia, concatenando iniciativas locales, y evitando su superposición y estableciendo inclusive una relación de protección y respuesta a las necesidades de las comunidades. Para el año 2003 la Secretaría Nacional de Seguridad Pública pretende apoyar proyectos en 30 municipios, dando prioridad a aquellos que presentan un alto índice de violencia. Se desconoce sin embargo un índice municipal de violencia que cobije todo el país, y ni siquiera los datos estaduales enviados al Ministerio de Justicia son confiables o comparables. No existe tampoco un índice de violencia consensual o legalmente aprobado, por lo que se utiliza, por conveniencia, en la mayoría de los casos, el índice de homicidios por cada cien mil habitantes.
Nos queda todavía un interrogante:
¿Quién controla las guardias municipales? La guardia municipal de São Paulo estableció un corregimiento semindependiente apoyado en un severo código de conducta, y las demás guardias son controladas generalmente por los alcaldes ¿Será ese modelo eficaz?
Los municipios son el locus de las grandes contradicciones de las cuestiones de seguridad pública: son el espacio privilegiado de las relaciones de poder que apoyan la criminalidad policíaca y la violencia organizada, son igualmente el lugar donde las relaciones de pertenencia comunitaria permiten un trabajo preventivo capilarizado. El futuro de la seguridad pública y del alcance de la justicia en Brasil dependerá en gran parte de la protección que se le dé a las comunidades para que ellas puedan engendrar nuevas formas de participación en la construcción de un espacio público libre del miedo.
Conclusión: ¿estado de derecho o estado de Favor?
Uno de los aspectos que más actúan en detrimento de las reformas en curso ha sido la incapacidad de producir una rama judicial mínimamente eficiente y eficaz en la aplicación de las medidas necesarias de democratización progresiva. No se consigue transformar los derechos formales en substantivos ni democratizar el acceso a la justicia. Tampoco hemos tenido éxito en producir niveles e instrumentos de accountability que sometan los agentes estatales y gubernamentales a la ley.
Bajo la presión de presentar resultados ante la gravedad de los problemas de la desigualdad y de la violencia, los gobiernos han optado por desarrollar políticas que sean independientes del performance de la rama judicial. En el caso de las desigualdades raciales, la inoperancia del sistema de justicia criminal le sugiere al ejecutivo proponer y ejecutar políticas afirmativas y significativas, esperando que esas políticas tengan efectos estructurales. Mientras tanto, esas iniciativas adquieren cada vez más un carácter de concesión de derechos económicos y sociales sin el acompañamiento de los demás poderes.
En el caso de la seguridad pública, es claro que las políticas municipales pasan por encima, pero no resuelven los problemas de accountability. Parece haber una premisa natural del involucramiento comunitario en las tomas de decisión y en el monitoreo de las políticas de seguridad. Sin embargo, dada la debilidad de los instrumentos de represión del crimen organizado, y en especial de la corrupción y de la violencia policíaca, es posible pensar que comunidades ya reprimidas por el miedo sean altamente vulnerables a los poderes tradicionales y a los criminales.
Es necesario comprender las políticas afirmativas, valorativas y preventivas en su papel de complementariedad a la acción del Estado legal represivo y normativo, y nunca en su lugar. No es que las autoridades las vean necesariamente como capaces de resolver los graves problemas de desigualdad que afectan a las minorías raciales, a las poblaciones de las periferias y toda la sustentabilidad de la experiencia democrática. Pero si no se lleva a cabo una priorización de las reformas de la rama judicial, esas acabarán siendo las únicas iniciativas políticas implementadas, y su eventual fracaso podrá conducir al descrédito del papel de la propia ciudadanía en la democracia. Para que las reformas del presente puedan garantizar el futuro, tiene que preservarse el papel del Estado legal en la mediación de los conflictos, de forma que el espacio obtenido por la sociedad pueda ser garantizado como un derecho.
Es preciso siempre tener en mente las dimensiones y el enraizamiento de las tradiciones autoritarias: Estas no pueden ser transformadas como por arte de magia, sino solamente por una práctica constante, donde el espacio de participación democrática esté protegido de la acción predatoria de la tradición por una rama judicial ágil y efectiva. En la inercia para cambiar las estructuras, el autoritarismo se reproducirá apoyado en la naturalización de las prácticas de siempre.
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