CRISIS, INFLEXIÓN Y REFORMA DEL SISTEMA DE PARTIDOS EN BOLIVIA
Fernando Calderón
Asesor para el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en Bolivia
Eduardo Gamarra
Profesor de la Universidad Internacional de la Florida.
En este texto los autores hacen una evaluación del sistema de partidos en Bolivia, no solo para dar cuenta de la evolución, los límites, los logros y los desaciertos del multipartidismo, sino también, para enunciar una estrategia de fortalecimiento del sistema que incluye elementos tales como un cambio en el sistema de representación, pactos, procesos de deliberación, apertura y modernización, y la formulación de políticas orientadas a satisfacer demandas sociales.
sistema de partidos, multipartidismo, fortalecimiento de la democracia, crisis de representación y democracia pactada
In this article the authors evaluate the multi-party system in Bolivia in order to identify its evolution, limits, achievements and failures. Following this analysis, a strategy for strengthening the party system is elaborated upon, including changes in the representation system, pacts, deliberative processes, political opening and modernization, and the formulation of policies designed to satisfy social demands.
party system, multi-party system, democratic strengthening, crisis of representation, pacted democracy
es
90-123
01/07/2003
01/07/2003
Recibido 09/24/2003,
Aprobado 10/08/2003
“Toda sociedad tiene la coyuntura de su estructura”
Ernest Labrousse
Introducción
La sociedad moderna puede ser caracterizada por el cambio permanente, la incertidumbre y el riesgo. Cambios que afectan la vida cotidiana de las personas y las instituciones tanto a nivel nacional como internacional. Prácticamente en todos los países con regímenes democráticos los mecanismos de representación política tienen serios problemas, mientras los partidos políticos tienden a perder peso y legitimidad en todas partes. En realidad tanto la democracia representativa como la misma capacidad de la política para organizar la vida nacional encuentran límites duros en los procesos de cambio global. Por otra parte nuevas formas de organización y expresión política como los medios de comunicación y una sociedad civil internacionalizada abren nuevos espacios de acción pública con efectos también globales. Están pues emergiendo nuevas formas de democracia deliberativa y de organización política compleja en el mundo de hoy. Los resultados de semejantes mutaciones son desiguales y actúan e impactan sobre la base institucional de las distintas sociedades nacionales y su capacidad de adaptarse. El papel de los partidos políticos y su capacidad de innovarse y reorientar el cambio en función de la democracia posiblemente constituye uno de los desafíos más relevantes de principios de siglo. Bolivia también está en la encrucijada.
Bolivia vive un momento de crisis, inflexión y cambio. En este contexto, el objetivo del presente texto es realizar un análisis sobre la situación y las perspectivas del sistema de partidos políticos en Bolivia, y asimismo esbozar una estrategia para su fortalecimiento.
Las preguntas que organizaron el presente documento fueron las siguientes: ¿Cuál fue la evolución y las características del sistema de partidos actual? ¿Cuáles fueron sus logros y cuáles son sus actuales límites? ¿Cómo se perciben los partidos a sí mismos y como los percibe la sociedad? ¿Cuáles son los escenarios emergentes? ¿Cuál sería la estrategia de fortalecimiento del sistema de partidos? Y finalmente, ¿cómo podría apoyar la cooperación internacional a un fortalecimiento democrático del sistema de partidos?
Para el logro del mencionado objetivo se han realizado 27 entrevistas a líderes políticos, cuatro talleres con especialistas, análisis y recopilación de datos secundarios, y nueve grupos focales en la ciudad de La Paz.
El texto que presentamos es de carácter preliminar y su pretensión es la de incidir en un debate público que apoye el fortalecimiento de la democracia en Bolivia, lo cual consideramos a la vez un fin y un medio a partir del cual se podrán enfrentar y resolver los problemas de desarrollo del país.
En el presente trabajo contamos con la colaboración de Andrés Tórrez, quien nos apoyó en la realización de las entrevistas de profundidad y en varios de los talleres, como también en la realización de las matrices y tipologías, que nos ayudaron a elaborar el informe. Agradecemos a la empresa Diagnosis que realizó los nueve grupos focales y muy especialmente a nuestros colegas del EDHA. Claro está que la responsabilidad intelectual del informe es sólo nuestra.
El sistema de partidos en Bolivia
Las elecciones nacionales del 30 de junio de 2002 fueron un punto importante de quiebre para el sistema multipartidario en Bolivia. Este hecho ha sido confirmado por los sucesos ocurridos los días 12 y 13 de febrero y la semana que culminó el 17 de octubre de 2003 con el derrocamiento del Presidente Gonzalo Sánchez de Lozada. Acusado de corrupción, de un mal manejo de la economía y de haber fracasado en establecer vínculos creíbles y estables con la sociedad civil, el sistema de partidos se encuentra en una fase difícil no sólo por la pérdida de apoyo y legitimidad, sino por los repetidos llamados a quebrar su monopolio constitucional sobre la representación política.
El sistema multipartidario surgió después de la Revolución de 1952 y fue el resultado de una serie de hechos históricos y enfrentamientos políticos. Entre 1952 y 1964 el Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR), fracasó en su intento de instaurar un sistema de partido único. A la vez, diseñó un marco legal y electoral que encaminó el desarrollo del sistema multipartidario a su situación actual. Entre 1964 y 1982 los gobiernos militares hicieron poco para cambiar los mecanismos electorales y, paradójicamente, contribuyeron al desarrollo de un sistema repleto de fracciones partidarias, de partidos pequeños y sin una base social real (alternativa: y con bases sociales insignificantes).
Más allá de la presencia del MNR y las distintas fracciones que se le desprendieron, durante el largo período militar surgieron partidos como el Movimiento de la Izquierda Revolucionaria (MIR), que jugaría un papel clave en el período democrático. En Bolivia, la transición hacia la democracia empezó a finales de los años 70 y proporcionó veinte años de experimentación con reformas electorales, constitucionales y estructurales que expandieron el escenario donde actúan los diferentes partidos políticos. Este sistema de partidos tuvo su primer accionar durante el gobierno de la Unidad Democrática y Popular (UDP, 1982-1985), particularmente en el Congreso Nacional. En los tres años que duró el gobierno de Hernán Siles Zuazo se pusieron en evidencia los problemas básicos del sistema multipartidario en un contexto de presidencialismo híbrido, caracterizado básicamente por la elección congresal del primer mandatario. El enfrentamiento constante entre Poder Ejecutivo y Poder Legislativo fue uno de los problemas centrales de la gobernabilidad en Bolivia. Lograr la gobernabilidad implicaba superar el impasse entre estos dos poderes del Estado.
El enfrentamiento constante entre Poder Ejecutivo y Poder Legislativo fue uno de los problemas centrales de la gobernabilidad en Bolivia
Durante esta etapa de transición, a pesar de que los partidos eran “cuestionados por la sociedad”, la preocupación por lograr la gobernabilidad era mayor que aquella por perfeccionar el sistema de partidos. La gobernabilidad también implicaba lograr controlar a la fuerza laboral, en ese entonces concentrada en la Central Obrera Boliviana (COB). La COB, especialmente la Federación de Mineros, lideró toda la movilización social durante este período y logró paralizar los intentos de estabilización económica.
La democracia pactada
La crisis de gobernabilidad que dominó la etapa de transición fue resuelta en 1985 cuando los principales partidos del sistema (MNR, ADN y MIR) encontraron un mecanismo para establecer y sustentar una mayoría congresal para resolver el impasse entre los poderes Ejecutivo y Legislativo y, de esa forma, implementar profundas reformas estructurales políticas y económicas. El principal logro fue el lanzamiento de una Nueva Política Económica (NPE), que puso fin a la estrategia de desarrollo Estado-céntrica e impulsó la apertura de mercados, la privatización de empresas estatales y la descentralización administrativa, entre otras reformas.
A través de cuatro diferentes tipos de coalición entre estos partidos y otros menores, los pactos le dieron a Bolivia un grado de estabilidad política sin precedentes. Esta democracia pactada, que aseguró el control parlamentario a los partidos de gobierno, está hoy en crisis; una crisis producto de la recesión económica que se empezó a hacer sentir desde fines de 1998, el incremento de las desigualdades sociales y la percepción popular de que los partidos y los pactos son los responsables de la situación actual que vive Bolivia.
Principales pactos democráticos en Bolivia[1]
Para comprender la profundidad de la crisis actual es importante entender las características básicas de la democracia pactada. Si bien ella fue un avance que logró resolver el problema entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo, éste se basó en prácticas tradicionales del sistema de partidos y de la política boliviana. Un primer rasgo de la democracia pactada es que contenía una alta dosis de clientelismo político: los pactos aseguraron la distribución equitativa de puestos y cargos entre los miembros de las respectivas coaliciones. Esta distribución se convirtió en la única recompensa tangible para los partidarios de los partidos que ingresaron a las coaliciones. La gran paradoja de este sistema clientelar es que las reformas estructurales que se impulsaron para reducir el tamaño del Estado, redujeron también la cantidad de puestos disponibles. Por otra parte, y durante los últimos 18 años, las coaliciones crecieron en tamaño hasta llegar a conformarse las “mega coaliciones” recientes. Inevitablemente, la necesidad de recompensar a los socios de las coaliciones contradijo la lógica de las reformas; por lo tanto, Bolivia se enfrenta hoy al dilema de cómo repartir menos puestos y cargos entre una cantidad cada vez mayor de partidos. El clientelismo, tan funcional en los primeros momentos de la transición, se ha vuelto crecientemente ineficaz e ilegítimo.
Una segunda característica fue la concentración de poder decisorio en el Poder Ejecutivo de orientación tecnocrática. Ello se evidenció en el hecho de que el diseño de las principales reformas se concentró en pequeños grupos tecnócratas en los distintos Ministerios. El Congreso Nacional, por su parte, reflejó una disciplina partidaria destacable: los partidos se limitaron a aprobar las políticas diseñadas por el Poder Ejecutivo y la labor fiscalizadora del Parlamento se redujo. En términos globales, sin embargo, la productividad del Congreso Nacional aumentó si ésta se mide por el número de proyectos de ley aprobados.
La tercera característica fue la consolidación del caudillismo partidario. La democracia pactada no fue producto de un pacto entre partidos sino de acuerdos entre sus cúpulas. Los jefes “obligaron” a sus partidos a entrar en las coaliciones. Los caudillos partidarios consolidaron sus posiciones dentro de sus respectivos partidos y, al mismo tiempo, en el ámbito más amplio de la política boliviana. Por lo tanto, no es sorprendente que esos líderes fueran los gobernantes del país las últimas dos décadas. Esta situación le dio cierta estabilidad a la democracia pactada, pero no fomentó ni la democracia interna ni el reclutamiento ni la promoción de nuevos líderes. Este fenómeno es probablemente la principal causa de la fragilidad del sistema de partidos, pues ningún partido pudo trascender con éxito a la primera generación de líderes. A esto debe sumarse una irritante tendencia al nepotismo.
Un cuarto rasgo de la democracia pactada entre 1985 y 2002, fue que logró desarrollar una maquinaria electoral que rota entre los tres partidos principales. Ella se centra en el Artículo 90 de la Constitución, en la Ley Electoral y en un acuerdo negociable durante cada proceso electoral entre distintos partidos. Esta fórmula permitió acceder al poder a todos lo que quisieron participar y que aceptaron las premisas básicas del consenso. Entre los tres partidos principales, se concentraba entre el 65% y 57% de los votos y el 86% y el 62% de los escaños en el congreso, incluidos los partidos menores.
Finalmente, existió un consenso entre los principales partidos sobre las características políticas del modelo y la nueva política económica, consenso que se reflejó en todos los resultados electorales entre 1985 y 2002, donde siempre ganó alguna fórmula del modelo. Aunque los principales partidos hacían campañas que incluían severas críticas a la estrategia de desarrollo, ninguno se atrevió a modificarlas durante su gestión de gobierno; al contrario, en cada ciclo, los partidos y las coaliciones han aggiornado las características “neoliberales” de la nueva política económica.
Los logros de la democracia pactada
La democracia pactada logró importantes avances que llevaron a pensar que el modelo tenía la posibilidad de consolidarse. En primer lugar, los partidos principales se mostraron siempre dispuestos a expandir el tamaño de la coalición gobernante, ya fuera para cooptar a la posible oposición o para asegurar la gobernabilidad. Esta expansión era posible mientras no existiera un partido o movimiento de oposición real que estuviera en contra de las premisas básicas del modelo político y económico.
En segundo lugar, los partidos de las distintas coaliciones diagnosticaron los problemas básicos del sistema e intentaron resolverlos a través de una serie de reformas. Entre los problemas claves que trataron de corregir se encontraban: devolver al electorado la sensación de que vota y elige; mejorar los vínculos partidarios con la sociedad civil; descentralizar el poder e involucrar más a las regiones y a las comunidades, e institucionalizar la noción de que la reforma era la única fórmula posible para abrir el sistema. Sin duda alguna el principal logro fue la imposición permanente de la nueva política económica. A pesar de ciertas modificaciones, las políticas básicas de este acuerdo se impusieron con el apoyo de las cuatro principales coaliciones que gobernaron Bolivia durante este período. Hasta 1997, este logro fue la base fundamental del consenso, pues se estabilizó la economía, el crecimiento económico y la inversión externa.
Las tres reformas de mayor importancia para el sistema de partidos fueron: la modificación del Artículo 90; la extensión de los períodos presidenciales y congresales y la Ley de Participación Popular.
Los logros institucionales del sistema fueron varios que es preciso destacar. En 1992, producto de un gran acuerdo entre los principales partidos que propusieron importantes reformas, una gran mayoría de los cuales logró institucionalizarse en la Constitución de 1994. Las tres reformas de mayor importancia para el sistema de partidos fueron: la modificación del Artículo 90, que determinó que en la segunda vuelta congresal para elegir Presidente sólo participaran los dos primeros y no el tercero; la extensión de los períodos presidenciales y congresales de cuatro a cinco años; la elección de diputados uninominales y la Ley de Participación Popular, que logró descentralizar poder y darle importancia a los municipios. En otras palabras, el sistema de partidos y la democracia pactada intentaron llevar adelante reformas que lograrían institucionalizar el sistema que ellos crearon.
Sin embargo, estas mismas reformas facilitaron el crecimiento de una oposición que ha cuestionado las bases de los acuerdos y la lógica de la gobernabilidad en Bolivia. Por ejemplo, la Participación Popular y la presencia de diputados uninominales, ha acelerado la demanda de participación en el ámbito local, que los partidos tradicionales, empero, no han sido capaces de canalizar. El resultado es que el sistema de partidos es hoy más cuestionado que nunca. En el trasfondo hay una demanda de genuina participación ciudadana en el sistema de decisiones políticas.
La crisis de la democracia pactada
La gran paradoja de la democracia pactada es que en lugar de consolidar el sistema de partidos, sus p ticas la llevaron a la crisis actual. Los partidos no se modernizaron, no lograron incorporar ni promover a nuevos líderes ni pudieron establecer y mejorar la calidad de sus vínculos con la sociedad. Tampoco lograron articular un proceso de fragmentación social en la misma sociedad. La COB no fue reemplazada por un nuevo actor articulador de las demandas sociales y el resultado fue una multiplicación de conflictos que conlleva un fraccionalismo secular en la sociedad boliviana, tendiente al bloqueo social y a un vacío de genuinos movimientos sociales.
En este sentido, uno de los límites más importantes del modelo político fue la recurrente necesidad de controlar la movilización social contraria a la Nueva Política Económica. Desde que se lanzó la NPE en agosto de 1985, este control se logró a través de la imposición de Estados de Sitio que desmovilizaron a la COB particularmente, pues gracias a la NPE, que impuso la libre contratación, la COB perdió poder de convocatoria. Estas mismas políticas, sin embargo, dieron paso al surgimiento gradual de una vasta y compleja red de protestas y demandas de campesinos cocaleros, extrabajadores mineros, y una sociedad civil pujante y sin vínculos reales con los partidos del sistema. Dicho de otra manera, la democracia pactada tuvo limitaciones grandes que, a pesar de las reformas, no se logró resolver Cabe mencionar también problemas básicos de vinculación entre los partidos del sistema y la ciudadanía en general.
El crecimiento del complejo coca-cocaína y su concomitante re de corrupción y las políticas de lucha contra el narcotráfico impactaron también al sistema de partidos, que se acentuó desde 1985. Para los propósitos de esta sección, el hecho más importante fue el surgimiento de Evo Morales y su Movimiento al Socialismo (MAS). Este movimiento no es aún un partido a pesar de su importante presencia en el Congreso Nacional y de la prominencia de su líder, tanto en el ámbito nacional como internacional. Controlar al MAS y a la vasta movilización social que este movimiento desató no es posible con las mismas tácticas que se utilizaron para controlar y desmantelar a la COB en la década de los años 80. La base política del MAS es grande y su poder de convocatoria significa que la gobernabilidad en Bolivia hoy, tal como estuvo planteada, ya no es posible, aunque podría darse sólo a través de un acuerdo que garantice el control del Parlamento y el uso del Estado de Sitio.
Por este motivo, el desafío más grande al que se enfrenta el sistema de partidos es lograr que el MAS llegue a coordinar con los intereses de los demás actores políticos. El camino hacia la convergencia no es corto, especialmente cuando la distancia entre los partidos sistémicos y el MAS es profunda. Para lograr una convergencia será necesario desarrollar formas que permitan mantener la interacción continua entre los partidos del sistema. Como dice Pizzorno (1984), una larga permanencia de los mismos actores produce convergencia. Esta interacción, a la larga, puede contribuir a lograr metas que restauren cierta estabilidad del sistema. En el corazón de este tema está la posibilidad de lograr una concertación democrática más amplia y sustantiva en torno al modelo político y económico. Si bien los partidos y los políticos son percibidos como los responsables de todo lo acontecido en los últimos años, en ausencia de alternativas viables, los partidos siguen siendo los únicos capaces de proporcionar una salida de la actual crisis, pero para ello deben cambiar sus prácticas y orientaciones.
La realidad es que los partidos en Bolivia nunca han sido populares. Al menos desde 1952, los partidos y otras instituciones de la democracia representativa han sido percibidos críticamente por la ciudadanía. Las encuestas disponibles desde mediados de la década de los 80 dan cuenta de este fenómeno; en los últimos años se percibe una disminución de la preferencia por la democracia como única forma de gobierno, una disminución de la satisfacción con la democracia realmente existente, un incremento de la desconfianza en los partidos políticos y en las instituciones democráticas y un aumento de la percepción de que los partidos políticos no son necesarios para la democracia. Todos estos factores marcan un tremendo panorama de crisis política generalizada que es crucial enfrentar y resolver democráticamente. El problema central, sin embargo, se sitúa en cómo lograr que los partidos respondan a la crisis y proporcionen respuestas creíbles.
Cabe anotar que se debe situar el actual momento de descontento con los partidos dentro de la larga tradición boliviana de intentar remplazar las instituciones de la democracia representativa con otras que presumiblemente establecerían un vínculo directo entre Estado y sociedad, olvidándose del papel de intermediación que los partidos deben proporcionar. El IDH Bolivia 2002 detectó, luego de la realización de 80 entrevistas a líderes políticos y sociales, una fuerte tensión entre unos y otros. Los líderes partidarios orientan su acción hacia cambios institucionales para innovar la democracia mientras que los líderes sociales plantean demandas comunitaristas con mecanismos de participación directa para mejorarla. A nuestro juicio, la cuestión consiste en buscar formas de institucionalizar el comunitarismo y, de alguna manera, “comunizar” a las instituciones. Precisamente aquí está uno de los desafíos más importantes para los demócratas bolivianos.
La crisis de representación
Los factores analizados en las secciones anteriores llevan a la conclusión de que Bolivia sufre una grave crisis de representación que será difícil de superar. Para los propósitos de este trabajo se define esta situación como una crisis donde las instituciones y el sistema no logran representar la diversidad sociocultural boliviana ni generar confianza, así como tampoco transformar las necesidades en demandas y convertirlas en proyectos que beneficien a la sociedad. Por otra parte, esta situación refleja una capacidad muy limitada de representar la complejidad étnica, regional y social del país.
Los indicadores más claros de esta crisis son aquellos que demuestran la falta total de confianza precisamente en las instituciones claves de la democracia como los partidos políticos
Los indicadores más claros de esta crisis son aquellos que demuestran la falta total de confianza precisamente en las instituciones claves de la democracia como los partidos políticos, el Parlamento y el Poder Judicial. Esta falta de confianza se manifiesta también en indicadores que reflejan un incremento notable en la proporción de bolivianos que piensa que la democracia es posible sin partidos y sin Parlamento: en la Bolivia del año 2003, la mitad de los ciudadanos piensa que los partidos políticos no son necesarios para la democracia. Esta tendencia, que es paralela a la percepción de insatisfacción con la democracia y a una disminución de la preferencia por ésta, sugiere que los mecanismos de representación e intermediación están en una crisis profunda.
La crisis de representación se evidencia también con el desplazamiento acelerado de votos de los principales partidos hacia otras opciones electorales. En los últimos años se ha venido dando un acelerado proceso de desplazamiento en toda la región. En Bolivia el proceso ha sido gradual aunque constante, llegando a la situación actual donde las opciones anti-sistémicas parecen ser más atractivas para el electorado.
Si bien todo lo que se dice de los partidos parece ser cierto, el sistema es quizás más representativo de lo que se supone en términos étnicos o raciales. La encuesta de Seligson muestra que todos los partidos expresan realmente la composición étnico-racial del país. Más importante aún, estos datos reflejan que ningún partido puede reclamar para sí el monopolio de la representación de alguna etnia o grupo racial en particular. Dicho de otra forma, el MNR parece ser tan representativo de la población indígena como el MAS y, de la misma manera, se podría llegar a la conclusión de que el MAS es tan representativo de los blancos en Bolivia como el MNR. Esto no quiere decir que el resultado de las elecciones de 2002 no haya representado un importante avance de la representación por la inclusión de sectores indígenas y campesinos (Mayorga 2003). La conclusión más importante es que todos los partidos tienen una sólida base mestiza sobre la cual deberán reconstruir el sistema de partidos.
Las tendencias que se presentan a continuación muestran algunas de las percepciones de los líderes políticos de nivel intermedio y de base acerca de: a) la situación del sistema de partidos en Bolivia, b) la situación interna de su partido y c) las sugerencias para mejorar el sistema de partidos (véase tipología anexa). Sin embargo, como se apreciará más adelante, no existen percepciones homogéneas por partido sino más bien transversales al conjunto de los partidos, lo cual es un síntoma de un sistema de partidos con rasgos heterónomos[2].
La situación del sistema de partidos
Una primera tendencia considera que el sistema de partidos en Bolivia está muy debilitado; prima la percepción de una crisis general de confianza, unida a un cierto verticalismo interno y una visión de poder concentrada en torno de grupos y clanes familiares. Dirigentes del MAS suponen que la lógica partidista estaría asociada a un mundo occidental que ve la realidad de manera segmentada y que no respeta una visión integral de la misma. Dirigentes de la NFR visualizan un colapso del sistema de partidos y una ruptura democrática. Por su parte, dirigentes del MNR perciben que el diálogo y los pactos interpartidiarios han debilitado el sistema de partidos y sobre todo los dirigentes de base critican la presencia de clanes familiares que impedirían una participación real y una representación genuina. Dirigentes del MIR critican el verticalismo partidista, destacan una fragmentación territorial de los partidos y reclaman una mayor comunicación interpartidaria.
Una segunda tendencia, si bien coincide en la percepción de la debilidad del sistema de partidos, no ve la situación tan catastrófica y propone algunas reflexiones. Los líderes del MAS valoran el Parlamento como horizonte de acción política, pero critican el hecho de que su funcionamiento es muy deficiente, al tiempo que reclaman el derecho a ser escuchados. Por otra parte, auto valoran la relación con sus bases. Los de la NFR proponen fortalecer la renovación de líderes para oxigenar ideas y estructuras y denuncian un fraude electoral que los habría perjudicado. Para los líderes del MNR, el sistema de partidos, aunque esté en crisis, todavía tiene vigencia. Un hecho novedoso es que ellos valorizan la presencia de nuevas formas de representación política. Los del MIR critican la verticalidad de los partidos, afirman que los pactos políticos han dado viabilidad a la democracia al tiempo que han minado su credibilidad y perciben que el funcionamiento partidista es más eficiente en el ámbito local.
Finalmente, una tercera tendencia propone que el sistema de partidos estaría en reconstrucción. Un punto de encuentro sería la constatación del cambio que han significado los últimos resultados electorales. Los dirigentes consultados del MAS afirman que el modelo económico y partidario fracasó, al tiempo que reconocen la importancia de la democracia, aunque encuentran fuertes límites en su capacidad de inclusión política. Para los de la NFR el cemento ideológico de los partidos se ha derrumbado y las élites tradicionales necesitarían una renovación. Los líderes del MNR afirman que la presencia del MAS, el MIP y la NFR ha fortalecido el sistema de partidos. Para los del MIR se debe incentivar la lógica local de la política para romper con estructuras patrimonialistas y verticales.
Sugerencias para mejorar el sistema de partidos
Algunos líderes proponen que se debe fortalecer la participación de las bases; otros, que se debe fortalecer los mandos intermedios y renovar el liderazgo y, finalmente, se sugiere generar mayores espacios públicos y cobertura para los partidos y las propuestas. El fortalecimiento de las bases, según los distintos líderes, estaría asociado con programas de capacitación que formen nuevos líderes y posibilidades de cambio. En esta misma dinámica se plantea vigorizar los mecanismos de participación. También se señala la necesidad de trabajar en municipios, comunidades y juntas de vecinos, evitando mediaciones innecesarias.
Otra orientación afirma que se tendría que fortalecer a los representantes de nivel intermedio, como los uninominales, que pueden jugar un papel de bisagra entre la base y los liderazgos nacionales.
Finalmente, también se afirma que se debe crear mayores espacios para los partidos dentro de la sociedad. En el caso del MAS esta demanda se concreta en querer ser escuchados y tener posibilidades de expresión mediática. En este sentido, también se afirma la necesidad de crear mecanismos para fiscalizar la información y tener datos veraces. Se plantea promover espacios que fomenten la institucionalidad y la discusión entre opciones políticas.
Las interpretaciones encontradas en el sondeo realizado, si bien señalan avances en los sistemas de representación y reconocimiento institucional de la democracia, también plantean con meridiana claridad una reforma política y cultural del sistema de partidos en Bolivia. A nuestro entender, tal reforma se expresa tanto en el plano de la elaboración de propuestas para el país en un mundo globalizado, de las deliberaciones públicas de tales propuestas, como de reformas en el plano de las estructuras, de las prácticas cotidianas y de la relación con una sociedad culturalmente diversa. Ciertamente, tales planteamientos de reforma entrarían en franca contradicción con estructuras de poder cerradas, mecanismos clientelares de funcionamiento, prácticas extrainstitucionales y una larga tradición de cultura autoritaria y poco tolerante asentada en los partidos y en la misma sociedad boliviana. En el corazón de todos estos temas está presente la necesidad de construir un proyecto de futuro y una renovación de la idea de nación a partir de las propias demandas y experiencias históricas de la gente. Resulta fundamental reconstituir una idea de continuidad de la nación en función de las nuevas realidades globales y nacionales.
La crisis de la construcción del nosotros
Según nuestro entender existen tres momentos sintomáticos del proceso de inflexión histórica que vive Bolivia. El primero se refiere a las protestas sociales que se dieron en el año 2000, especialmente la denominada “Guerra del agua” y los bloqueos en el altiplano. Allí se puso de manifiesto un profundo malestar de la sociedad boliviana respecto de los débiles resultados de integración social del llamado “modelo económico”, los límites de los partidos políticos sistémicos para gestionar los conflictos y hacer propuestas de futuro y, muy especialmente, la persistencia de mecanismos de discriminación social y étnica muy afines a poderes oligárquicos de antaño.
El segundo se vincula al resultado no contundente de las elecciones pasadas y a la emergencia de los denominados “partidos sociales”, experiencia que puso en cuestión la sostenibilidad de la democracia pactada. Paradójicamente, dentro de esta crisis, se evidencia un importante avance en la representación de sectores indígenas y campesinos.
El tercero se refiere a los conflictos de febrero y octubre, que pueden ser leídos como una crisis del nosotros en tanto construcción nacional. Tales conflictos habrían puesto en evidencia la incapacidad de los partidos políticos y del Estado de dar cuenta de una idea de colectividad que abarca a la nación y también la existencia de una crisis de la misma sociedad en cuanto a su capacidad de comprenderse a sí misma como una unidad social constituida. Ciertamente, la cuestión nacional y los límites de la construcción de una continuidad histórica no pueden dares sin un sentimiento arraigado de nacionalidad. Si bien este es un tema complejo y polémico que obviamente no se tratará en este informe, tenemos la impresión de que las crisis de febrero y octubre tienen el mérito, como la punta de un iceberg, de mostrar señales de la necesidad de reinstituir una idea de futuro.
Escenarios de la coyuntura político-económica y opciones emergentes
Bolivia vive un momento de inflexión marcada por un proceso irregular de cambios políticos y económicos que van prefigurando la emergencia de un nuevo ciclo histórico. Sin embargo, tal inflexión está atravesada por una incertidumbre respecto de las características de la conformación nacional en este nuevo ciclo. En el corazón de tales mutaciones están los partidos políticos y sus posibilidades de construir proyectos de futuro pertinentes a las necesidades y posibilidades de la sociedad en un contexto internacional fuertemente globalizado. En este sentido, si bien las dinámicas estructurales internas y externas condicionan en gran medida dicho ciclo, las prácticas y las orientaciones de los actores políticos y sociales son determinantes en la configuración futura. Precisamente por esto cobran especial importancia las coyunturas político-económicas y el comportamiento de los actores.
Existen tres momentos sintomáticos del proceso de inflexión histórica que vive Bolivia, el primero se refiere a las protestas sociales, el segundo se vincula al resultado de las elecciones y el tercero se refiere a los conflictos de febrero y octubre
Un hito de referencia fundamental en este proceso son las elecciones de junio de 2002; sus resultados confirmaron la existencia de un momento de inflexión en las tendencias del electorado y propiciaron cambios sustanciales tanto en la composición del sistema de partidos, con la emergencia de nuevas organizaciones políticas y una marcada concentración regional del voto, como en la correlación de fuerzas al interior del mismo, con una mayor dispersión del electorado y el debilitamiento de los partidos llamados sistémicos. Estos partidos, MNR y MIR, sumaron respectivamente el 22% y 16% de los votos, concentrados fundamentalmente en los departamentos del oriente y el sur del país, mientras que partidos políticos nuevos en la escena nacional y autodenominados asistémicos, el MAS de Evo Morales y la NFR de Manfred Reyes Villa, ganaron ampliamente en el centro y el occidente del país, sumando cada uno el 21% de los votos válidos. De esta forma, la elección reflejó un notorio cansancio de la población frente a la dirigencia política sistémica y una clara demanda de cambio.
Las cicatrices de la crisis política y social previa al proceso eleccionario, la emergencia de nuevas organizaciones políticas críticas, la dispersión del voto, el escaso margen de diferencia entre las tres fuerzas más votadas y el virtual agotamiento del sistema de pactos, dificultaron la conformación de una coalición de gobierno sustentada en una mayoría parlamentaria sólida y cohesionada. Finalmente, la inestabilidad política vivida en las tres semanas posteriores a la elección, que puso en serio riesgo la estabilidad del sistema financiero, y la consolidación del MAS como segunda fuerza política del país con clara vocación de oposición contestataria, fueron los catalizadores de una coalición de gobierno a contrapelo entre el MNR y el MIR.
En síntesis, las elecciones de junio de 2002 configuraron un nuevo escenario político caracterizado por: i) la emergencia de una coalición gubernamental relativamente débil con serias dificultades para organizar los juegos de la democracia pactada narrados en páginas anteriores, ii) un sistema de partidos sistémicos más debilitado (el apoyo electoral a los partidos mayoritarios pasó del 85% en 1989 al 51% en 2002, e incluso ADN prácticamente desapareció de la coyuntura política electoral), y iii) la emergencia de partidos sociales portadores de discursos ideológicos radicales, indigenistas y marxistas principalmente, iv) una redistribución territorial del voto, con un fuerte sello étnico-regional como el MIP en el altiplano y el MAS en el valle de Cochabamba.
A nuestro entender, este resultado electoral no contundente estuvo también asociado con un fuerte proceso de fragmentación social y desestructuración de las orientaciones políticas de los últimos veinte años. La cuestión es si estas tendencias a la fragmentación y a la dispersión son solamente el resultado de un franco proceso de descomposición del sistema de partidos que se inició en 1985, o si, además, son síntomas de una nueva conformación del sistema de partidos.
En este nuevo contexto, la viabilidad de la coalición de gobierno, e incluso del sistema político en su conjunto, está estrechamente vinculada a su capacidad de gestión de la crisis económica. Por lo mismo, el desafío de consolidar a Bolivia como centro energético gético del Cono Sur y, más específicamente, el reto de viabilizar el contrato de venta de gas a California adquiere un carácter central y estratégico para el gobierno, más aún en la medida en que su programa económico de corto plazo se asienta en las perspectivas de mayores recaudaciones tributarias provenientes de las exportaciones adicionales de gas.
Sin embargo, las reticencias que genera en la opinión pública la percepción de que el gas es un negocio millonario que no redundará en beneficio de la población[3] definieron la caída del gobierno de Sánchez de Lozada y definen los objetivos de la agenda Presidencial de Mesa en cuanto a generar credibilidad y confianza en la población, con el convencimiento de que la consolidación, en el corto plazo, de un cierto equilibrio político y social que viabilice en democracia el nuevo perfil exportador del país, depende de: i ) la credibilidad a corto plazo de las políticas económicas para paliar los efectos de la crisis, fundamentalmente en lo que se refiere al desempleo, y ii) el tratamiento específico del tema de la erradicación de cultivos de hoja de coca.
Aquella situación política generó la expansión de conflictos sociales reforzados por una nueva oposición parlamentaria. Frente a esta situación, el gobierno de Sánchez de Lozada planteó metas de reactivación económica y de negociación con el frente cocalero y otros múltiples frentes de conflicto político asociados con la tierra, el empleo y otras demandas sociales. Correlativamente, esa administración buscó consolidar su coalición y generar confianza y credibilidad en la población, tareas que estuvieron fuertemente condicionadas por el débil apoyo de Estados Unidos y la errática y dura negociación con el FMI. Por otra parte, en la coyuntura el MAS se fue perfilando como el principal actor de la oposición política; este partido pretendía convertirse en un articulador real de las demandas sociales y ampliar sus demandas hacia una agenda antiglobalización. Ciertamente, su capacidad de oposición, negociación y crítica respecto de la política económica y de la coca fueron configurando un proceso acelerado de crisis política que desembocó en la caída de Sánchez de Lozada en octubre de 2003.
A fines de enero, y en la medida en que todas sus acciones estuvieron fuertemente restringidas por el débil apoyo de Estados Unidos, la errática y dura negociación con el FMI y un manejo patrimonial del Estado para consolidar la coalición, el gobierno de Sánchez de Lozada tenía graves dificultades para enfrentar los dos grandes desafíos que podían darle credibilidad y legitimidad al resto de su gestión. Por un lado, el empantanamiento del proceso de negociación de la coca en diciembre de 2002 y el conflicto abierto con los sectores cocaleros y, en menor medida, con otros actores sociales en enero, supuso una pérdida de autoridad y de control institucional, mientras el MAS se fortalecía y acentuaba su radicalización. Por el otro, la meta de reducción del déficit fiscal negociada con el FMI chocaba con amplias demandas sociales postergadas por cuatro años de recesión económica. El rechazo de buena parte de la sociedad boliviana a la política impositiva propuesta por el gobierno fue el detonante de un nuevo conflicto en febrero de 2003, esta vez entre las mismas fuerzas del orden.
Los hechos del 12 y 13 de febrero de 2003, con un saldo de 33 muertos y 180 heridos, dieron lugar a una situación cualitativamente más grave, pues pusieron al descubierto los rasgos estructurales de la crisis política, económica y social de Bolivia y configuraron una nueva coyuntura política de crisis, caracterizada por una degradación y una inestabilidad que colocan en riesgo el mismo proceso democrático. Entre los rasgos que permiten configurar la situación política, se encuentran:
Una crisis generalizada del Estado y de sus capacidades para garantizar niveles mínimos de orden, incluso al interior del mismo Estado. La crisis policial y el enfrentamiento con el Ejército fue tan sólo un reflejo de la crisis entre el Estado y la sociedad y del tipo de articulación que tuvieron los actores de la democracia pactada con las Fuerzas Armadas. Desgraciadamente persisten el resentimiento, la desconfianza y los riesgos de enfrentamiento entre las fuerzas del orden.
La situación económica resultante del conflicto quedó bloqueada y las opciones posibles requerían de un nuevo capital político, que nunca se recuperó. Si bien el FMI había accedido a reducir la amplitud del ajuste fiscal y a firmar un acuerdo stand-by de doce meses que postergue definiciones cruciales en materia de reformas a los sistemas tributario y financiero y viabilice la liberación de recursos económicos por parte de los organismos multilaterales, el proyecto de venta de gas a California parecía ya haber sido herido de muerte.
Se profundizó la crisis de legitimidad del sistema de partidos y se generalizó la percepción de serias dudas sobre la capacidad de liderazgo en el gobierno e incluso en la misma oposición. Una reciente encuesta del grupo Apoyo S.A. muestra que el 78% de los encuestados en el mundo urbano de Bolivia desaprobaba al gobierno y un 60% desaprobaba a la oposición. El vacío político estaba en el centro de la coyuntura. La propuesta social se fortaleció e incluso asumió formas de rencor y vandalismo, mostrando una ausencia mínima de orden. Esto en gran medida aceleró la desconfianza, el miedo al desorden y un sentimiento generalizado de orfandad en el conjunto de la sociedad boliviana y, especialmente, en La Paz y en los sectores medios y altos de la sociedad. Posiblemente esto esté asociado con un fortalecimiento de los grupos no democráticos en el panorama de las opciones políticas que serán narradas posteriormente.
Se generalizó un comportamiento faccioso y corporativo que parece imponerse entre los actores y las instituciones políticas de Bolivia, cuya siguiente etapa fue el derrocamiento del gobierno de Sánchez de Lozada en octubre. Parece que se está viviendo una situación de “suma cero” donde todos pierdan, donde cada actor o líder, a nombre de todos, defiende sus intereses particulares: actores sin plena capacidad de comprensión de lo vivido y sin capacidad tampoco de plantear metas posibles que recojan y estructuren las demandas de la sociedad. El saldo es una tremenda crisis de futuro, fenómeno por lo demás muy acentuado por la coyuntura internacional de guerra y contracción económica global.
Sin embargo, más allá de los problemas estructurales, la coyuntura impuso al menos dos desafíos mínimos de corto plazo al sistema de partidos en su conjunto. Por un lado, reestablecer los niveles mínimos de orden institucional y de respeto al orden constitucional establecido, cosa que se logró casi de milagro en octubre y, por otro, generar consensos mínimos en torno al nuevo presupuesto general de la Nación. La emergencia de un escenario autoritario en medio de la fragmentación social, la descomposición de las orientaciones políticas, la recesión económica, la inestabilidad social, el desorden y el caos, constituye, a los 20 años de construcción democrática, una amenaza latente.
En primer lugar, la disminución del apoyo a la democracia en general, asociada con la creciente insatisfacción con esta forma de gobierno, la crisis de legitimidad de los partidos políticos y, sobre todo, el apoyo creciente de la población a una salida autoritaria de la crisis, crean condiciones para prácticas políticas más autoritarias tanto dentro del mismo régimen como en opciones fuera de él.
En segundo lugar, la profundización de la crisis económica junto con la pérdida aparente de un horizonte de recuperación bajo la égida del gas, fortalecen las percepciones de quienes demandan un manejo vertical de la economía.
En tercer lugar, la conspiración se ha posicionado en el centro del juego político y los indicios de complot son una muestra radical de la descomposición del sistema de partidos y de su incapacidad para canalizar las reivindicaciones políticas. Finalmente, el contexto internacional, que limita el diálogo entre naciones como mecanismo de resolución de conflictos, fortalece posiciones autoritarias y militaristas frente a problemáticas complejas. Las propuestas autoritarias emergen desde dentro y desde fuera del régimen político boliviano y podrían manifestarse abiertamente a la menor señal de desorden y violencia.
La coyuntura de Octubre y el cesarismo civil de nuevo tipo[4]
La crisis de octubre 2003 fue el resultado de cuatro factores: (i) la explosión de un conjunto de conflictos sociales con demandas particulares en todo el país, (ii) la debilidad del gobierno para gestionar estas demandas, (iii) la rápida articulación de estos conflictos en torno al rechazo a la exportación de gas, el reclamo de una Asamblea Constituyente y finalmente la renuncia del Presidente, y (iv) el fracaso de la mediación de la Iglesia en agosto, hecho que aceleró la polarización y el enfrentamiento.
El intento de responder a esta coyuntura con creciente represión a los movimientos sociales en el Altiplano paceño, la ciudad de El Alto y La Paz, que dejó un saldo de 58 muertos, precipitó los acontecimientos. El descontrol de la situación en La Paz agudizó los sentimientos de vacío político y falta de gobernabilidad ya presentes en febrero haciendo imposible el mantenimiento de Sánchez de Lozada en la Presidencia. El 17 de octubre el Presidente Sánchez de Lozada renunció y el hasta entonces Vicepresidente Carlos D. Mesa asumió la jefatura del Estado boliviano.
Las propuestas autoritarias emergen desde dentro y desde fuera del régimen político boliviano y podrían manifestarse abiertamente a la menor señal de desorden y violencia.
Se puede caracterizar la coyuntura actual como un momento de recuperación precaria de la paz, y de la estabilidad institucional y democrática en Bolivia. El actual gobierno se ha definido como uno de “transición histórica”, sin participación de los partidos políticos y con la misión de preservar la democracia y construir un puente hacia un nuevo escenario político que podría surgir en los próximos años. Es una coyuntura que ofrece oportunidades para una salida institucional a la crisis que implica también riesgos muy importantes debido a la precariedad de la situación política y económica del país. Mesa ha definido una agenda urgente compuesta de tres ejes: (i) avanzar en la resolución del problema de exportación del gas por medio de un referéndum vinculante, (ii) realizar cambios profundos en la política energética (Ley de Hidrocarburos), y (iii) hacer frente a la crisis política impulsando la realización de una Constituyente para discutir una nueva estructura institucional para el Estado boliviano. Esta agenda plantea, por una parte, garantizar la estabilidad económica mediante una gestión austera y responsable de las finanzas públicas. Y por otra, articular factores de poder en el ámbito político (partidos políticos, Fuerzas Armadas, etc.), regional (comités cívicos), económico (empresariado privado) y con los movimientos sociales (cocaleros, movimientos indígenas del altiplano etc.). Tales articulaciones constituyen uno de los desafíos políticos más importantes. Asimismo, las posibilidades de consolidar una transición exitosa dependen fuertemente del apoyo económico y político de la comunidad internacional.
Si en el plano económico cualquier propuesta debe tomar en cuenta la fragilidad del crecimiento y la magnitud del déficit fiscal, y consiguientemente el manejo eficaz y legítimo del presupuesto general de la nación, en el plano político cualquier esquema de gobernabilidad para la gestión de la crisis debe dar cuenta de dos datos de la realidad político-social boliviana: i) El “Empate Social” y ii) La “Regresión Institucional”.
El “Empate Social” refleja la realidad de una sociedad fragmentada, caracterizada por la emergencia de fuerzas sociales opuestas entre sí, que bloquean los intereses de los otros sin lograr imponer sus propios intereses, y que culpan por la crisis al sistema político. Por lo tanto no existe un proyecto hegemónico y ni siquiera un sistema de alianzas que desbloquee la situación. Frente al renacimiento de nuevos tipos de corporativismo no existen grupos dirigentes, sino grupos dominantes o de presión sin principios prácticos ni de unidad, sino con reivindicaciones políticas muy específicas.
La “Regresión Institucional” es el resultado de carencias de institucionalidad derivadas de un progreso desequilibrado en la modernización y racionalización del Estado boliviano frente a la persistencia de prácticas estatales de corte patrimonial corporativo. Este proceso se traduce en el deterioro de la imagen y de la legitimidad del sistema de partidos y del Estado, en una crisis de gobernabilidad en las instituciones de la seguridad pública y en el fortalecimiento de poderes autárquicos (transnacionales, medios de comunicación, cocaleros y otros). Por lo tanto, en un contexto marcado por el deterioro institucional y la emergencia de fuerzas sociales fragmentadas, la “Regresión Institucional” se caracteriza por la reemergencia de instituciones tradicionales como la Iglesia Católica y las Fuerzas Armadas, percibidas como capaces de asumir un cierto nivel de intermediación entre la sociedad civil y el poder.
En este contexto político signado por el “empate social” y la “regresión institucional”, la viabilidad de cualquier propuesta económica pasa por una ingeniería de pactos político-sociales, que permitan pasar de un juego de presiones a un esfuerzo de responsabilidad compartida. Se trata de un régimen que puede caracterizarse por lo pronto como de “cesarismo civil” de nuevo tipo. Cesarismo porque se mueve en los marcos de una gestión de equilibrio político muy incierto entre fuerzas contrapuestas frecuentemente auto referentes. Civil, por las características relativamente autónomas del gobierno respecto de los partidos políticos y de las fuerzas corporativas. Es un gobierno clásico de sectores medios. Y de nuevo tipo, por las características de relación mediática directa que establece el Presidente con la opinión pública.
En consecuencia, la viabilidad final de los horizontes políticos de la democracia boliviana, si bien están íntimamente relacionados con la agenda de transición fijada por el gobierno, depende de la capacidad de gestión política del gobierno y de la misma sociedad para llegar a acuerdos que puedan preservar la estabilidad económica, regular las demandas sociales, construir procedimientos para aplicar la agenda de reformas y en definitiva gestionar el empate social.
En este sentido, un breve balance de la situación actual marca por una parte una serie de dificultades que la misma democracia boliviana tiene que sortear y que están asociadas con el clima de polarización política, el elevado déficit fiscal, el bloqueo institucional, el rechazo a la exportación del gas e incluso una imagen catastrofista en el exterior de Bolivia. Pero por otra parte también marca un conjunto de posibilidades que tienden a fortalecer la transición entre ellas se puede citar: el carácter centrista del gobierno, una agenda definida y aceptada por la opinión pública y aparentemente por los poderes reales y ante todo por la demanda ciudadana de paz y acuerdos políticos que viabilicen la agenda. El futuro es incierto y en buena medida dependerá de la capacidad de los actores de comprender la actual coyuntura de fragilidad democrática y económica y de un entorno internacional desfavorable pero muy especialmente de que se vive una situación “suma 0”, es decir, que del fracaso de la transición solo podrán salir perdedores y que nadie será ganador. En el centro del drama boliviano hablan y actúan los líderes políticos y los líderes sociales. En ellos descansa una gran responsabilidad.
Por lo tanto a continuación se planteará una serie de delineamientos para un fortalecimiento del sistema de partidos tomando como referencia las posibilidades de recomposición y ampliación del régimen democrático en función de una “democracia de lo público”.
Elementos para una estrategia de fortalecimiento del Sistema de Partidos
Apertura y modernización
Los partidos políticos en Bolivia sufren una serie de cambios y, al igual que en otros países, los esfuerzos para reformar el sistema de partidos han enfatizado acciones referentes a la estructura organizativa y a las reglas de procedimiento. Desde principios de los 90, algunos partidos identificaron la erosión de su legitimidad tanto como producto de la falta de una estructura partidaria que reflejara los cambios en la sociedad como por el hecho que los partidos no reforzaron sus vínculos con el mundo social que decían representar. Las reformas internas a los partidos fueron influidas por corrientes que pensaban que la solución descansaba en cambiar la naturaleza funcional y corporativa del sistema por un esquema de representación más territorial. En algunos casos se adoptaron reformas internas que intentaron eliminar la vieja lógica corporativa y se pensó que las grandes convenciones llevarían al ingreso masivo de militantes y que se lograría una importante presencia de votantes que si bien no militarían en el partido votarían por los candidatos del mismo. A mediados de los 90 el MNR, por ejemplo, volvió a retomar su esencia funcional y corporativa pero mantuvo algunos rasgos de representación territorial.
La otra gran característica de la reforma de partidos en Bolivia ha estado orientada hacia la modernización y democratización interna. La Ley de Partidos Políticos aprobada por el Congreso y que recoge una multitud de buenas ideas para mejorar el comportamiento de los partidos no ha sido puesta en práctica en parte por la reticencia de los mismos partidos. Entre las principales ideas presentes en la Ley y que son aún válidas están sugerencias que si fuesen adoptadas reducirían el caudillismo e impulsarían una mayor participación de las bases partidarias. La Ley de Partidos expone el hecho, sin embargo, de que no se puede legislar el comportamiento de los partidos. Su transformación tiene que surgir de ellos mismos.
Sin duda, la apertura y la modernización de los partidos deberán retomar la lógica de la Ley que pretende regularlos. En este sentido, los partidos deben por lo menos intentar responder a los siguientes desafíos: democratizar sus estructuras internas, mejorar los mecanismos de reclutamiento y promoción de líderes, mejorar los procesos de selección de candidatos en todos los niveles, lograr una estructura partidaria que refleje la dispersión territorial del voto, establecer mecanismos para la rotación de liderazgos, reconocer la calidad pluri y multicultural del electorado y adoptar una ética de comportamiento partidario como una necesidad básica para la supervivencia del sistema.
En nuestro criterio la apertura y modernización deberán dar un paso fundamental: la descentralización del sistema de partidos para reflejar los cambios estructurales de la democracia en Bolivia desde la adopción de la Participación Popular. A través de la descentralización, los partidos desarrollarán estructuras locales desde donde podrán reclutar nuevos liderazgos y mejorar la calidad de la representación. El fortalecimiento de estructuras locales, manejadas por políticos amateurs, podrían llevar al fortalecimiento de los partidos. Los políticos amateurs locales dependerían no de la caridad clientelar de los partidos sino de la movilización de votantes en torno a temas específicos. Esta apertura a los amateurs locales obligaría a los profesionales de la política que se han concentra do en La Paz, a responder a las demandas de las bases locales. La lógica de establecer estructuras locales parte del supuesto que la mejor forma de fortalecer a los partidos es que estos establezcan una presencia local real.
Hacia una cultura cívica, legítima y eficaz.
La presente propuesta esta sustentada en el supuesto de que el comportamiento de los partidos políticos tiene un efecto demostrativo en el conjunto de la sociedad: es decir, la coherencia de una propuesta se consolida y se hace sostenible en la práctica y en el ejemplo constante en la misma institución partidaria y de la institución partidaria hacia la sociedad. En este sentido, los partidos necesitan innovarse en función de prácticas culturales institucionales de gran fuerza valórica en los mismos militantes para que ellas puedan proyectarse en la sociedad.
Como se ha visto en el presente texto, a pesar de variados avances, la cultura institucional boliviana es muy débil y los mecanismos de resolución de conflictos tienden a ser por lo general informales, y muchas veces espurios además de estar asociadas con un sistema de presiones que combinan necesidades reales con propósitos ideológicos desmesurados. Esta dinámica de conflictos genera un círculo vicioso frente a los cuales los mecanismos y las instituciones para procesarlos son ineficaces porque no tienen credibilidad en la sociedad. Por otra parte estos altos niveles de desconfianza conviven con demandas por un trato digno por parte de la mayoría de la ciudadanía especialmente de los sectores más pobres y excluidos. En esta perspectiva satisfacer las necesidades de dignidad mejorarán los niveles de autoconfianza y éstos a su vez incidirán en la legitimidad institucional. Precisamente por esto, la promoción de una cultura cívica en el largo plazo, que se desarrolle en los distintos niveles del aparato del Estado, como también en un plano cotidiano, incidirán progresivamente en la conformación de una cultura cívica. A nuestro entender hay cuatro delineamientos fundamentales al respecto:
En primer lugar, una cultura que promueva una solidaridad con los procedimientos, en el sentido que las personas y las comunidades no sólo personas y las comunidades no solo vean los procedimientos institucionales como las formas más legítimas para resolver los conflictos sino también porque la legitimidad se alimente de la eficacia de estos procedimientos. Ello, como se verá más adelante, supone una reforma intercultural tanto de los procedimientos cuanto de los contenidos institucionales. En segundo lugar es fundamental generar campañas de educación que fortalezcan relaciones entre las personas, las instituciones y las comunidades en función de un reconocimiento, de una dignidad ciudadana en las distintas esferas públicas y privadas. El primer mecanismo para la lucha contra la pobreza es reconocer la dignidad humana de los más pobres, excluidos y discriminados.
En tercer lugar, es necesario, entre otras cosas por los datos presentados en el presente estudio, promover experiencias de convivencia intercultural en los principales centros de producción simbólica y socialización, como por ejemplo las escuelas, los medios de comunicación y los diferentes espacios públicos. En este sentido, y como se ha podido apreciar en el análisis de capítulos anteriores, el carácter intercultural de convivencia entre distintos grupos interétnicos regionales y sociales en los partidos políticos, constituye una importante referencia de promoción de esta cultura de la tolerancia. De esta manera, también sería importante explorar nuevas políticas de discriminación positiva para promover una nueva cultura de la tolerancia y la convivencia entre diferentes, bajo el supuesto fundamental de la democracia, que es el de la igualdad política de la comunidad democrática. En cuarto lugar, una cultura cívica legítima y eficaz supone que los distintos actores del Estado y la sociedad produzcan una corresponsabilidad mutua respecto del civismo que aquí venimos argumentando.
Un problema estratégico para el fortalecimiento de la democracia boliviana será el de construir una matriz institucional compleja que recoja la diversidad cultural, étnica, regional y social.
Es fundamental, valorizar disposiciones mentales y aspiraciones culturales que ya existen en Bolivia para producir el desarrollo de esta cultura cívica desde una perspectiva institucional. Dignidad, confianza e institucionalidad son fundamentales para la promoción de una cultura cívica. Como la misma gente argumenta, la dignidad está asociada con la lucha que plantea reconocimiento, igualdades universales a partir de condiciones particulares. Significa merecimiento de respeto y consideración del más miserable de los bolivianos, tanto como de cualquier otro miembro de la sociedad. Aquí nos estamos refiriendo al concepto de Tocqueville de igualdad de condiciones.
Fortalecer la sinergia entre lo institucional y lo comunitario
Como se pudo observar en páginas anteriores, el conjunto de los líderes políticos y sociales de Bolivia si bien reconocen avances del proceso democrático, también advierten importantes limitaciones en la misma democracia como el espacio común para construir opciones. En general, se advierte que los líderes políticos de los partidos sistémicos colocan énfasis en las orientaciones institucionales del cambio democrático, mientras que los líderes sociales y particularmente aquellos vinculados al MAS y al MIP colocan énfasis en el papel estratégico de la comunidad y en las culturas vernáculas para renovar la democracia.
A nuestro entender quizás un problema estratégico para el fortalecimiento miento de la democracia boliviana será el de construir una matriz institucional compleja que recoja la diversidad cultural, étnica, regional y social del país y construya un sistema de prácticas en función de la construcción de una comunidad democrática de ciudadanos y un estado laico que garanticen la convivencia de las distintas diversidades socioculturales que conforman este país. En realidad se trataría de un proceso que a la vez, como ya se planteó, institucionalice lo comunitario y comunitarice lo institucional. En un sentido similar Amartya Sen argumenta en función de la relación entre culturas no occidentales y la democracia: para él la democracia a escala global se podrá renovar y reforzar aún más en la medida que integre prácticas y valores democráticos propios de otras culturas, como aquellas que provienen del islam y el pensamiento de Confucio. En el mismo sentido podríamos argumentar si uno toma como referencia la cultura andina y otras culturas vernáculas coexistentes en Bolivia.
Por otra parte los diseños institucionales también tienen que tener correspondencia con la imagen de un país posible, resultado de la deliberación y de la proyección de la propia comunidad democrática. En este sentido resulta fundamental reconocer la importancia de la formación de una genuina conciencia de continuidad histórica que se desarrolle revalorando la misma nación. Es decir, ello implica asumir críticamente la superposición de los cambios históricos y espaciales en la diversidad y heterogeneidad sociocultural de Bolivia, pero también asumir las dinámicas del cambio global que se dan en el mundo moderno. En este marco los partidos están obligados a reescribir (¿reinventar, recrear?) una conciencia nacional para promover una cierta idea de futuro que responda a esa comunidad de ciudadanos, y esto es una tarea de reforma intelectual.
Cambios en el sistema de representación
En este informe se ha planteado que en Bolivia existe una profunda crisis de representación. Aunque pensamos que la situación no es tan extrema como se cree, la realidad es que para sobrevivir los partidos tendrán que eliminar algunas de sus viejas prácticas y permitir una real apertura. Se debe tratar de aprovechar y profundizar los avances logrados hasta el momento como por ejemplo la incorporación de la diputación uninominal.
Los datos recolectados en este trabajo y los resultados de encuestas recientes reflejan que en Bolivia existe un gran apoyo del electorado a los diputados uninominales. En este sentido, el boliviano promedio parece haber descubierto que los líderes locales pueden cumplir funciones a escala nacional y a la vez mantener sus lazos comunitarios. En alguna medida esto refuerza nuestra visión de la necesidad de reclutar “políticos amateurs” en los municipios y en el ámbito local. No todos están de acuerdo. Aparentemente los políticos profesionales argumentan que la calidad del ejercicio parlamentario ha disminuido como producto de la llegada de los uninominales; critican su falta de experiencia en asuntos legislativos y mencionan su falta de preparación. Sin embargo, las entrevistas con los diferentes sectores de los partidos, aunque quizás con mayor énfasis entre el MAS y NFR, reflejan un creciente interés dentro de los mismos a tal punto que piensan que todo el sistema de representación parlamentaria debería ser uninominal.
El alto índice de apoyo que tienen los diputados uninominales en el electorado revela el factor más importante: la necesidad de llenar el vacío de representación que existe en el país. Las encuestas revelan que el ciudadano promedio piensa incorrectamente que el distrito electoral elige al diputado y no el partido o su liderazgo. Este dato refleja un deseo general de que los uninominales se conviertan en la base de un nuevo esquema de representación más directo. Este nuevo esquema incluiría dos características: en primer lugar, todos los diputados pasarían a ser uninominales; en segundo, los partidos no decidirían quien es el candidato del partido, si no que cada distrito lo haría a través de voto directo por su candidato preferido.
Es posible que una cámara de diputados compuesta en su totalidad por uninominales logre cambiar la naturaleza de la representación en Bolivia y que logre descentralizar a los partidos. Es posible también que con este esquema los partidos desarrollen estructuras fuertes en los municipios y que puedan responder mejor a las demandas de sus electores. Lograr este cambio, sin embargo, no será fácil pues la resistencia a restarle poder a los caudillos del partido es grande. Además este cambio requeriría de una modificación constitucional. En nuestro criterio, los partidos podrían avanzar hacia esta meta simplemente dando paso a lo que el votante promedio ya piensa que es realidad, es decir, que los uninominales sean elegidos o seleccionados en sus distritos y no por el líder del partido.
Ciertamente en esta lógica emerge un tremendo peligro sobre la cualidad de unidad que tiene que tener todo sistema de representación parlamentaria. Un sistema generalizado de uninominales también podría fagocitar el faccionalismo preexistente en las prácticas y en la cultura política boliviana. Es fundamental construir una articulación entre lo específico y lo universal del sistema camaral.
Deliberación y pactos
Diferentes estudios, encuestas y grupos focales han demostrado que la opinión pública boliviana y los diferentes grupos sociales que la componen plantean e insisten que la mejor forma de resolver problemas y alcanzar resultados positivos es mediante un proceso de intercambio de ideas de acuerdos concretos y que estos acuerdos se transformen en beneficios. La misma gente en general también demanda participar en la construcción de dichos consensos y controlar la consecución de sus resultados.
Hoy mismo, los datos de la coyuntura actual muestran una altísima disposición al diálogo y al acuerdo entre las diferentes fuerzas en pugna, de ahí que la deliberación y la lógica del pacto constituye no solamente un importante capital político para enfrentar problemas sino también toda una fuerza metodológica, que señala un camino donde medios y fines se alimentan mutuamente. La experiencia local boliviana enseña que los procedimientos y las formas como los procesos son tan importantes como los resultados de un acuerdo.
Las entrevistas en profundidad realizadas para el presente estudio muestran las respuestas de los dirigentes políticos de nivel intermedio y de base sobre un pacto social en Bolivia. La tipología adjunta muestra los diferentes matices entre los diferentes dirigentes. Aquí tan solo deseamos plantear lo que consideramos las tres tendencias principales, a saber:
1. La primera tendencia considera inviable al pacto social. El MAS manifiesta desconfianza en los pactos y acuerdos por que pocas veces fueron cumplidos. Se critica el modelo occidental de la política, y se afirma que ningún pacto logrará solucionar la compleja problemática boliviana. El NFR propone que en las condiciones actuales un pacto es prácticamente imposible. Para ello primero habría que solucionar las diferencias entre los partidos. Un sector del MNR ve complicado el que se realice un pacto, y otorga a la oposición un lugar central para su realización.
2. Otra tendencia sostiene que la posibilidad de un pacto es muy difícil. El MAS afirma que para ello el Presidente tendría que ceder demasiado, que no es lo habitual (octubre). Si hubiera un pacto, debería ser transparente y con voluntad de asumir cambios. El NFR sostiene que es importante una reunión para buscar soluciones pero desconfía de la capacidad real para llevarlo a cabo y que no se convierta en un diálogo de sordos. El resultado debería ser muy concreto, y que dé insumos para construir el futuro del país. Para el MNR es muy preocupante que el país no se pueda poner de acuerdo, y cree que es un momento de refundación pacífica de la nación. Para este Partido se debe reorientar el modelo.
3. La última tendencia considera urgente la necesidad de construir un pacto social. El MAS propone que se debe crear una constituyente que escuche las demandas de la gente. El pacto se debería basar en el respeto, la igualdad y la legalidad. El NFR afirma que desde el año pasado vienen pidiendo la concertación nacional. El pacto social es urgente y debería tener un acuerdo de emergencia para enfrentar el corto plazo, pero también poder mirar al futuro. Para el MNR, Bolivia requiere una especie de pacto de Moncloa donde se llegue a consensos objetivos a corto y largo plazo. El pacto además debería asumir una forma institucional.
Finalmente, si uno contrasta las demandas de diálogo y de acuerdo por parte de la sociedad con los matices y las desconfianzas legítimas que tienen los distintos partidos políticos, es fácil concluir que se opera un cierto bloqueo entre las demandas sociales y las capacidades de articulación y pacto por el conjunto de una clase política con desiguales pero con altos niveles de legitimidad en la población. Si las élites políticas se osifican, si mantienen niveles de desconfianza y fuerte faccionalismo en su comportamiento, y no vigorizan sus partidos con metas de acuerdos legítimos y eficientes, con la presencia de nuevos cuadros dirigentes y de estructuras renovadas las posibilidades de sostenibilidad de la democracia en Bolivia serán cada día más difíciles. Resulta fundamental romper con la confusión de las ideas que nada bueno pueden transmitir en el plano de la práctica. Los partidos necesitan desarrollar nuevos códigos de comprensión de la realidad boliviana e internacional y nuevos proyectos de futuro en función de una lógica práctica.
El fortalecimiento en la democracia local
Hasta aquí se ha argumentado que el fortalecimiento de la democracia en el ámbito local debería ser una prioridad. La transformación del sistema político boliviano que se produjo como resultado de la Ley de Participación Popular, ha producido también una urgente necesidad de continuar el proceso de fortalecimiento de municipios. En parte, el fortalecimiento de la democracia local tiene que ver con mejorar la calidad y la cantidad de la participación. Los índices de participación local son aceptables (Seligson 2001), aunque el tipo de participación varía. La participación política en sí es baja y la tendencia parece ser contraria a la suerte especialmente de los partidos tradicionales. La democracia local se fortalecerá en la medida en la que el ciudadano en los municipios se involucre en actividades políticas vinculadas al municipio.
En los municipios la participación vinculada a partidos políticos es parte de una estrategia de fortalecimiento de la democracia local. En otras palabras, los partidos deberán reconocer la importancia de los municipios y actuar en ellos. No intentamos en esta recomendación dar pautas sobre cómo organizar un partido en el municipio, pero sí se debe resolver la tensión entre nociones corporativistas de representación y esquemas más territoriales. Retornamos nuevamente aquí a nuestra noción de que la calidad de la participación política en el ámbito local debe pasar por la inclusión o el deseado reclutamiento de políticos amateurs. En otras palabras, el fortalecimiento de la democracia local pasa por la incorporación de novatos en actividades políticas previamente restringidas a militantes de los partidos.
Políticas orientadas a satisfacer demandas sociales a través de vías institucionales
En Bolivia se ha incrementado el número de demandas sociales que están siendo resueltas a través de mecanismo ad hoc o no institucionales. El bloqueo de caminos logra cambios en la política pública, mientras el largo camino de contactar a un legislador para lograr algo es visto como un obstáculo a la democracia directa.
Lamentablemente, en sociedades contemporáneas persiste la necesidad de estructuras de intermediación para la canalización de demandas. En Bolivia estas vías están en sí bloqueadas. La tarea más urgente en el país sigue siendo la construcción de estas vías institucionales que puedan generar la confianza para lograr a mediano plazo un proceso de toma de decisiones relativamente estable.
Esto daría resultado si los partidos políticos se convencieran de que desarrollar una presencia y una estructura en los municipios es parte de la clave para mejorar su contacto con el electorado. Organizaciones partidarias nacionales tienden a concentrar todos sus esfuerzos en la capital o en las principales ciudades y le restan importancia a las estructuras locales o regionales. Es importante notar que en países donde los partidos son fuertes, esta fortaleza se debe principalmente a su estructura local. La estructura nacional de un partido es clave en periodos electorales aunque para nosotros la estrategia electoral de un partido mejoraría si la organización local estuviera mejor estructurada o si la presencia partidaria en los distritos fuese más importante en períodos electorales y no sólo durante procesos electorales.
En la actualidad existen algunos proyectos financiados por la cooperación internacional, tales como Democracia, Desarrollo y Participación Ciudadana (DDPC) que están encaminados precisamente a fortalecer los municipios, aunque hasta ahora existe una reticencia a trabajar directamente con los partidos. Los municipios son la base sobre la cual se debe fortalecer la democracia en Bolivia y los partidos son la clave para vincular a esta instancia gubernamental con el ciudadano. En este nivel como en el nacional es importante enfocar los procesos y las reglas para elegir concejales y diputados plurinominales y uninominales. Si continúa siendo un proceso cerrado donde el jefe del partido nombra a dedo a los candidatos, se perderá una importante oportunidad para rescatar a los partidos de la crisis en la que se encuentran. Se perderá también la oportunidad de desarrollar un sistema de toma de decisiones que vincule a ciudadanos a través de partidos, municipios y parlamento.
Estrategia de fortalecimiento del abanico democrático
Hemos visto como el espectro político en Bolivia está dividido en distintos grupos: uno que apoya decididamente la democracia, otro que está indeciso, y un tercero que está desencantado con el sistema. En este abanico democrático los que están comprometidos con la democracia son los que menos precisan del tipo de discurso respecto al fortalecimiento de la democracia. Es también cierto que aquellos que se oponen a la democracia por convicción se benefician poco de estrategias de fortalecimiento democrático.
Cualquier estrategia de fortalecimiento democrático debería tomar como referencia la necesidad de fortalecer el polo democrático del abanico de las orientaciones políticas predominantes en Bolivia
Cualquier estrategia de fortalecimiento democrático debería tomar como referencia la necesidad de fortalecer el polo democrático del abanico de las orientaciones políticas predominantes en Bolivia. Esto supone buscar políticas y prácticas que resuelvan la ambivalencia en más de un tercio de los ciudadanos a favor del polo democrático. Las encuestas de Seligson (2003) revelan que la distancia entre ambivalentes y demócratas es menor que entre estos y los “autoritarios.” En este sentido parece importante trabajar especialmente con este grupo que tiene orientaciones ambivalentes y no centrarse meramente, como parece que ha sido la experiencia, en el polo prodemocrático. En nuestro criterio esto es equivalente a la decisión de un partido político durante una reñida batalla electoral de sólo trabajar con aquellos grupos que ya se saben votarán por el partido.
Por este motivo, pensamos que el futuro de la democracia está en manos de los demócratas y su capacidad de convencer a los ambivalentes. No nos referimos necesariamente a mejoras en los servicios básicos, sino más bien a la generación de oportunidades que redunden en beneficios tangibles y simbólicos para el ciudadano que cada día manifiesta su insatisfacción.
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