EL ESTADO DE LA DEMOCRACIA EN AMÉRICA LATINA. PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO

Augusto Ramírez Ocampo

Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo.

242-249

01/07/2003

Esta es una transcripción de la ponencia presentada en el foro; América Latina: Democracias turbulentas. Septiembre 11 y 12 de 2003. Departamento de Ciencia Política, Universidad de los Andes.

Realmente creo que podemos decir que estamos en la misma onda porque este Foro está tratando temas bastantes similares a los que nosotros hemos emprendido ya hace cerca de 18 meses, trabajando un poco justamente para contestar esta pregunta clave de: ¿bajo qué condiciones es viable o sostenible la democracia en la América Latina contemporánea? Nosotros hemos venido trabajando muy juiciosamente y como pasa siempre sobre todo en el ámbito de Naciones Unidas, a pesar de que es un grupo que tiene absoluta libertad intelectual para trabajar, tiene que cumplir con una gran cantidad de exigencias para llegar a los clichés que se demandan en el piso 38 de Naciones Unidas razón por la cual hemos retrasado un poco la aparición del informe. Sin embargo, en este momento, creo que podemos decir que hemos terminado por completo la tarea de campo, lo que no supone que los insumos que aquí se produzcan no vayan a ser de muchísima importancia para nosotros, y espero poder socializarlos con todo el equipo de gente, para en marzo estar presentándole al secretario general de Naciones Unidas este informe.

Cabe anotar que esta es la primera aparición pública como tal del proyecto y, por lo tanto, tiene toda una gran cantidad de limitaciones, las limitaciones radican en que estamos en la etapa ya de la masticación última y la parte más importante que es sacar las conclusiones, además hay una enorme cantidad de material del que no me corresponde hablar o chimbiar, hablando en términos periodísticos. Por lo tanto, ésta va a ser una presentación más bien de la metodología de nuestro trabajo y de los capítulos sobresalientes, mucho más que una presentación de resultados. No obstante, posiblemente algunas de ellas se puedan digerir.

Desde luego nosotros si partimos de la tesis de que a pesar de que sentimos la turbulencia, América Latina ha progresado extraordinariamente en materia de democracia, tanto así, que 20 años atrás yo diría que se podían identificar alrededor de tres países y medio a lo sumo, a los que se les pudiera denominar como democráticos. Entre otros Colombia; y que a partir de los 80 la transición se aceleró de manera notable, a tal punto, que hoy, los 18 países que forman el área de estudio de nuestro trabajo, que son todos los de América Latina, más República Dominicana en el Caribe, se entienden como democráticos. Así pues, el continente no sólo ha hecho avances en materia de democracia sino también en materia de lo que hoy llamamos la defensa colectiva de la democracia. Por ejemplo, desde el Grupo de Contadora y del Grupo de Apoyo en el que nosotros inspiramos unas reformas institucionales a la carta de la OEA, reformas que se sumaron al protocolo de Cartagena de Indias de 1985, esta organización, —la OEA— se compromete con la defensa colectiva de la democracia. Sin embargo, hay que recordar que ya había un avance al respecto en Chile con el compromiso de Santiago; un compromiso con la democracia que se cerró con el protocolo de Washington, y ahora últimamente con la aprobación de la llamada carta democrática que efectivamente satisface bastante todas las aspiraciones cuando menos, para mantener la democracia en América Latina.

La otra fuente de inspiración ha sido el propio informe de Desarrollo Humano. Yo tuve la suerte de participar desde sus comienzos porque arrancamos con un proyecto sobre la pobreza crítica en América Latina y en ese entonces vinculamos al profesor Sen, ilustre premio Nóbel de Economía. Era una tarea bastante compleja pero gracias a la iniciativa del administrador del proyecto, el esfuerzo se convirtió en todo un sistema. Entonces pasamos toda la información que ya habíamos recogido, y hoy yo diría que ese informe fue precursor de un nuevo paradigma sobre el desarrollo que incluye a “la libertad” como un fin del desarrollo.

En ese sentido lo que pretende el informe es contribuir al desarrollo humano que hoy está muy de moda en Colombia gracias al informe mismo de Desarrollo Humano en el cual muchos de los aquí presentes participaron. Por lo tanto, para ustedes es claro que el informe de Colombia que se ha centrado en el tema del conflicto colombiano pretende ayudar al Informe de Desarrollo Humano en un esfuerzo de ir más a profundidad sobre el tema de las instituciones políticas, y en ese sentido, se basa en los principios que ya señalaron y que ahora entre otras cosas ha publicitado extraordinariamente el profesor Amartya Sen en sus trabajos.

El proyecto está montado básicamente sobre cinco aristas de la CEPAL, la primera es un marco teórico, un marco en el cual se ha trabajado muy intensamente en un equipo que ha liderado el profesor Guillermo O’Donnell. Respecto a esta primera arista yo diría que hay un producto final que además ha pasado por el filtro del análisis de quince pares y la idea en esa materia para no desfigurar lo que ha producido el profesor O’Donnell ha sido justamente poder publicarlo con todas las observaciones de los pares, observaciones desde luego de donde hemos extractado las partes que son fundamentales para las tesis que sostiene el informe.

La segunda arista es un compendio estadístico y un probable desarrollo del indicador, en eso estamos. En la parte de compendio estadístico yo diría que hemos concentrado toda la data prácticamente existente hoy con respecto a mediciones, e igualmente hemos empezado a desarrollar indicadores aun cuando el tema de los indicadores es muy difícil de manejar porque se trata del problema político interno de los países, sin embargo, voy a tratar de presentar un ejemplo de lo que estamos haciendo en esa materia.

La tercera arista, es una visión de los ciudadanos latinoamericanos, o sea de los ciudadanos de los 18 países. Hemos trabajado con el latinómetro, en el cual el proyecto es dueño de 66 preguntas que procuran profundizar más en los aspectos cualitativos que en los cuantitativos de la democracia. Evidentemente dicho instrumento se ha ensayado y desde luego también se ensayaron muchísimo en las preguntas mismas que fueron elaboradas. Yo diría que arroja luz, pues está montado o apoyado en un proyecto muy bueno que se hizo en Costa Rica justamente para medir la calidad de la democracia, proyecto en el cual se utilizó una metodología que tuvo también digamos un paso por la realidad que resulto posible o factible de utilizar ya en un nivel mucho más amplio. Si tenemos tiempo también puedo pasar algunas de las conclusiones en esa materia.

En cuarto lugar y tal vez el trabajo más complejo que tuvimos, fue la consulta con 200 líderes de América Latina. Procuramos tener el 50% de líderes políticos y el otro 50% de líderes sociales que tuvieran que ver con la academia, con iglesias, con medios comunicadores. Esta experiencia fue muy rica realmente, fueron 250 consultas en profundidad, es decir, son de esos esfuerzos que solamente puede hacer una entidad como Naciones Unidas y de la que hemos aprendido algunas corporaciones que estamos replicando el proceso a través de consultas o entrevistas transversales y sectoriales que seguramente van a iluminar bastante el camino respecto al temperamento actual de la gente latinoamericana.

En quinto lugar hemos adelantado una enorme cantidad de seminarios, foros, monografías y trabajos preparatorios sobre puntos específicos del informe, es decir, sobre estado y democracia; sobre economía y democracia; de ilegalidad y democracia y otros varios más; inclusive en algunos casos por regiones que nuevamente han enriquecido tanto el trabajo que seguramente va a ser necesario continuar en algunos de todos esos temas. Pero aspiramos por lo menos en el debate de las tensiones democracia y economía ser capaces también de publicar algunos de los trabajos que han sido de mucha importancia. Por ejemplo, nuestro equipo colombiano ha tenido que encargarse de la comunidad andina, y gracias al trabajo que hemos realizado con la profesora Elizabeth Ungar de la Universidad de los Andes y otros académicos de la Universidad Javeriana, que han contribuido muchísimo, tanto en la parte esencial y conceptual, hemos logrado la puesta en escena de seminarios, de trabajos y monografías.

En todo caso lo que pretendemos con este proyecto básicamente es poder conseguir una agenda de reformas, valorar y valorizar la política, pues este es uno de los temas que yo considero más necesarios, no lo digo solamente para el caso colombiano y para el latinoamericano, sino a nivel general, a nivel mundial. Propongo nuevamente que más adelante ahondemos en la depreciación y la desvalorización de la política que, al final de cuentas es esencial para todos estos temas de la democracia.

Estamos procurando construir una red de debates que es lo que vamos a generar a partir de marzo, en la cual lo que se busca justamente es elaborar trabajos de pensamiento en Naciones Unidas. En ese sentido, más que una toma de posiciones lo que se hace es un esfuerzo por estimular los debates sobre áreas sensibles de la sociedad. Creo yo que el resultado será un generador de esfuerzos intelectuales a gran escala. Es claro que lo hemos sido en el transcurso de la preparación del informe, sin embargo, la particularidad de América Latina como un continente “normalmente democrático” a pesar de su condición subdesarrollada puede generar otro tipo de conclusiones, pues, es un continente que hizo una transición por lo menos en esta última etapa muy rápida hacia la democracia, derrotando el caudillismo y el autoritarismo. Quisiera agregar, que es tal la derrota que solamente en un país de la muestra, el tema de los golpes militares surgió, de resto no hay señales de las preocupaciones que alentaron tanto el debate en América Latina.

Ahora bien, es obvio que el acento de las encuestas y los encuentros no estaba puesto sobre el militarismo, lo que intento decir, es que efectivamente el tema grave es lo que denominamos nosotros el triángulo democracia, pobreza y desigualdad, y es justamente ahí donde empezamos a encontrar escollos muy serios porque nosotros creemos que la democracia no es únicamente el régimen o las tendencias, así como el desarrollo no es solamente crecimiento. Es a partir de esta tesis por lo tanto, de donde partimos para descubrir y presentar las particularidades que tiene la democracia en América Latina, en un ejercicio bis a bis con lo que el profesor O’Donnell denomina: las democracias originarias. Sin embargo cabe anotar, que las democracias noroccidentales, las democracias del norte, las democracias ricas, definitivamente plantean no solamente interrogantes, sino distinciones muy serias con respecto a cómo aclimatarse en una sociedad pobre.

En ese orden de ideas, la primera gran distinción entre las democracias “originales” y las nuestras es que las primeras comienzan por ganar los derechos civiles y los derechos sociales antes de los derechos políticos, mientras que las segundas lo hacen exactamente al revés. En América Latina procuramos de antemano garantizar los derechos políticos y posteriormente los derechos civiles y los derechos sociales; labor en la que nos encontramos actualmente. Así mismo nosotros centramos el desarrollo en el tema del ciudadano y no del elector, para nosotros el solo fenómeno del elector no dice todo lo que tiene que decir la democracia y por lo tanto, buscamos que la democracia se asiente sobre lo que hemos denominado un ciudadano de alta intensidad, es decir, un ciudadano que sea capaz de tener no solamente derechos políticos, sino derechos civiles entendidos como los derechos para la libertad individual y los derechos sociales que abarca todo el espectro, desde los derechos a la seguridad y un mínimo de bienestar económico, y los derechos políticos que generalmente se perciben no solamente como la expresión de los derechos que otorga el régimen propiamente de la democracia, o sea, que autoriza cada tanto a votar y crea la democracia estrictamente representativa. Nosotros por lo tanto, en esa materia vamos más allá, recogemos la complicada tensión existente entre la política, los políticos y la sociedad civil. Tensión que estamos viviendo hay claramente en Colombia.

El tema de la Democracia Representativa desde luego es punto de partida esencial para la democracia, no podemos calificar la democracia sino partimos de la democracia participativa como ejercicio de los derechos políticos. Sin embrago, no podemos hablar de una democracia que se limita a garantizar los comicios cada tanto tiempo para escoger a nuestros mandatarios. Lo que se pretende es que en unas democracias como las nuestras en las que poco se rinden cuentas, la sociedad civil entre a ser parte activa de la democracia representativa.

Por ejemplo, hoy las grandes decisiones, las que llaman conferencias mayores en el argot de Naciones Unidas, todas son conferencias que tienen dos pisos, tienen el piso de los gobiernos y tienen el piso de la sociedad civil, así ha habido momentos casi de paroxismo en esa materia, como la Cumbre de la tierra en Río de Janeiro, como la Cumbre del género en Beijín, como la Cumbre de los Derechos Humanos en Viena, como la Cumbre Social en los países nórdicos; episodios que comprueban que la sociedad civil cada día tiene más voz.

En vez de darle continuidad al ciudadano, o mejor al elector que tan solo ejerce su derecho reglamentado en silencio y en solitario, hay que darle paso a la sociedad civil, es decir, a mecanismos de diálogo con el estado que sean permanentes, que permitan además por su ilustración y sus especializaciones moverse en ese sentido permanentemente en público, en vivo y en directo, inclusive exigiendo cuentas al estado mismo. Por lo tanto, nosotros no creemos en la falsa dicotomía entre la política y la sociedad civil, creemos que no hay democracia sin partidos y no hay partidos sin democracia, pero el desprestigio universal de los partidos está a ojos vista. Desafortunadamente han monopolizado de una manera tal el estado y lo público y se han desacreditado tanto por los problemas inherentes a la corrupción, como por la falta de rendición de cuentas, además de la manera como ejercen con clientelismo absoluto sus actividades.

Este es simplemente un cuadro que aparece justamente en el análisis empírico en que se demuestra cómo todos los partidos políticos están en la última escala de la opinión pública en América Latina. Por ejemplo, encontramos que de un 14% analizado de las 19.000 encuestas, los partidos y el congreso se encuentran altamente desprestigiados. Debo decir por cierto que el congreso en Colombia ha venido acreditándose en el último tiempo y ha salido bastante bien, en este momento está como en un 35%, pero a nivel del globo, de América Latina, los partidos políticos y los congresos están casi en la última escala de la apreciación de los ciudadanos comunes y corrientes.

Igualmente en el informe se discute por cierto la legitimidad de los partidos políticos bis a bis la legitimidad de la sociedad civil, y una de las indicaciones y señalamientos más graves que hacen los políticos con respecto a la sociedad civil es que nadie los eligió, cada uno y de cierta manera tienen razón. Yo pertenezco a dos ONG y en una de ellas somos 12 o 14 personas, es la Comisión de Conciliación Nacional, pero su legitimidad se debe a lo que decimos; en segundo lugar a la manera como lo decimos; y en tercera instancia a los fundamentos que tenemos para decirlo, por el peso específico que puede ejercer ante la opinión pública. Entiendo entonces que desde luego la sociedad civil sea muy criticada porque sin representación, sin legitimidad electoral pretende gobernar casi sustituyendo al estado o a los congresos. En definitiva la sociedad civil debe defender interese concretos, particulares y traducir toda su estrategia en bien común.

Empíricamente la investigación ha demostrado que la sociedad civil ha permitido ampliar la agenda pública, es más, hay algunos documentos y monografías de las que se han producido que muestran claramente, por ejemplo, que el tema del género obtuvo una significativa fuerza política hasta llegar a la instancia del congreso. El trabajo de la sociedad civil hizo que el debate no se adormeciera. Otro caso muy interesante es el de las comunidades afrodescendientes en el Brasil. Este es un tema que no había surgido para nada en el escenario jurídico, como no había surgido aquí el de los indígenas en general. El tema de las minorías es un tema que ha puesto en la agenda pública la sociedad civil y que sin ella y su participación efectiva, seguramente que por lo menos en nuestras democracias todavía estaría guardado en el closet si nadie hubiera sacado el esqueleto de ahí.

Respecto a lo encontrado sobre democracia electoral, existe un primer cuadro respecto a los regímenes políticos, desagregado en cada uno de los países y las democracias de América Latina. Dicho cuadro nos revela, entre otras cosas, porque los índices, repito en este caso de las Naciones Unidas son muy complicados; uno no puede señalar con el dedo este país no es una democracia o si es una democracia, pero en todo caso el ejercicio hecho sobre la base del índice tiene la ventaja de haber identificado para cada caso si es reconocido el derecho al voto, si son limpias las elecciones, si son libres las elecciones y si las elecciones son el medio de acceso a los cargos públicos.

Este cuadro demuestra simplemente que aplicando el índice montado sobre esos cuatro elementos, nosotros hemos identificado los cambios, los puntos pico y las caídas de la democracia electoral respecto a los regímenes políticos para unidades como los países andinos, el Mercosur, Centro América y Costa Rica. En esa medida hoy se puede decir que todos los países son democráticos y que por lo tanto el continente muestra realmente una mejoría respecto al dicho indicador. Muestra de lo anterior es que los demócratas insatisfechos que también hacen parte de la base empírica se han ido disminuyendo, pues si en 1996 eran el 35% ahora solo son un 24% de los encuestados. Ahora bien, dentro de dichas cifras habría que identificar quiénes son los puramente insatisfechos, quiénes los medianamente insatisfechos y quiénes son los que creen y prefieren un régimen autócrata, un régimen que les mejore sus condiciones personales, a un régimen democrático. La existencia de dicho reflejo condicionado se debe precisamente a la baja de los precios de nuestros productos nacionales y por lo tanto de nuestro ingreso per cápita en la década de los 80, década en la que se acelera el proceso de democratización. El reflejo condicionado es entonces, la sensación de que la democracia no sirve para hacer desarrollo, sensación, yo diría, que aún nos persigue. Sin embargo, cabe anotar, que la condición del desarrollo no es la democracia como tal sino su consolidación.

Yo me temo que tengo que terminar ahí, pero en materia de los desafíos, pues creo que nos vamos a ubicar mucho en la mejora de los procedimientos electorales, pero sobre todo en expandir la ciudadanía, es decir, nosotros no creemos en el ciudadano elector o mejor solamente elector, sino en un ciudadano que realmente tenga ciudadanía política, pero civil y social también. Se trata pues de procurar acercarnos en esa materia un poco a lo que deben ser las democracias, o lo que son las democracias noroccidentales.

En segunda instancia los desafíos estarán direccionados a resolver la tensión entre la economía y la democracia. Hemos contrastado los efectos del llamado Acuerdo de Washington dándonos cuenta de que las democracias florecen en países capitalistas pero que el capitalismo no es solamente mercado. Como se ha limitado la capacidad decisoria de los países, porque si bien los países tienen democracia más o menos, de ésta que hablamos internamente, internacionalmente no existe absolutamente ninguna democracia en la decisión de los temas que nos son fundamentales como son las decisiones que se toman en el Fondo Monetario Internacional o en el Banco Mundial, etc., temas que determinan definitivamente la situación.

Simplemente quiero anotar al final, como lo dije, los resultados de las consultas son muy interesantes y como no me quedó tiempo no se los puedo contar, por fortuna para el documento y dejo así abierto el apetito para que en marzo se lo puedan leer.