CRISIS COLOMBIANA:
una perspectiva panameña
Carla Poussa
PHD en Estudios Internacionales y Analista Internacional
es
188-207
01/07/2004
01/07/2004
Recibido 13/01/05,
Aprobado 01/03/05
Entre los cinco países fronterizos con Colombia, la República de Panamá, además de no tener ejército, es el de menor población (2.9 millones de habitantes) y extensión territorial (75,520 kilómetros cuadrados). A su vez, es el de frontera más pequeña (266 kilómetros lineales) a la que algunos han denominado con cierto fundamento la "frontera olvidada".[1]
La región limítrofe entre Panamá y Colombia conocida como "Tapón del Darién" la conforman, en la parte panameña, la Comarca de Kuna Yala en San Blas y la provincia del Darién. El territorio de la frontera colombo-panameña ha sido identificado como "una zona de biodiversidad", y por ende, "un área de reserva" que pertenece a los respectivos espacios activos nacionales y cuya riqueza ecológica la comparten ambos países. Se trata sin duda de un área de gran riqueza natural y humana. A su vez, se le puede definir como espacio marginal, debido a la complejidad de los aspectos geográficos, históricos y políticos que la han determinado.[2] Con la circunstancia de que esta zona permanece desvinculada de la dinámica económica vigente en el resto del país.[3] El aislamiento de la región ha impedido la implantación de estructuras que puedan proveer, en general, condiciones adecuadas de seguridad a nivel general, tanto para el desempeño de la vida cotidiana como para actividades más específicas tales como inversiones de capital, organizaciones productivas significativas, y otras. Tales factores han incidido en la capacidad de control y vigilancia que las autoridades panameñas hayan podido ofrecer hasta ahora a los pobladores de la región por carecer de los recursos necesarios para tal fin.[4] Otro tanto ocurre del lado colombiano (ICG Doc 106, 2004).
Algunos argumentan que las regiones fronterizas con Colombia son "el eslabón débil de la 'política de seguridad democrática' (PSI) del presidente Uribe, y no están en condiciones de aguantar semejante presión militar" (ICG Doc 106, 2004). A pesar de que, entre las de los países vecinos, la frontera colombo-panameña es la de menor extensión, constituye el escenario propicio del "desborde" del conflicto colombiano. Incide en ello la estratégica posición geográfica de Panamá, y su atractivo financiero le convierte en actor de interés regional, tanto para las políticas de seguridad de Colombia como para las de Estados Unidos. Este ensayo tiene como propósito cardinal exponer el impacto y la trascendencia de efectos impredecibles que ha producido en Panamá la escalada del conflicto colombiano, así como también indagar el carácter de la política panameña frente a tal fenómeno, los logros alcanzados y el rol jugado por algunos actores no estatales en este contexto.
Tanto la implementación del Plan Colombia como, actualmente, la del Plan Patriota han motivado significativa preocupación en múltiples estratos de la sociedad panameña, particularmente, por los efectos nocivos que puedan derivarse de aquel y trascender en el ámbito panameño.[5] Algunos sectores consideran la necesidad ineludible de securitizar ciertos aspectos medulares del problema, para su correcta gestión y posible solución.[6]
Entre los actores al margen de la ley del conflicto armado en Colombia los más cercanos" al territorio panameño son las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) y las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC). [7] Aunque hasta el presente no se ha suscitado un enfrentamiento directo entre tales grupos ni de aquellos con el ejército colombiano en territorio panameño, es razonable pensar que una ascendente actividad militar (Plan Patriota) cerca de la frontera colombo-panameña afectaría a Panamá, toda vez que el narcotráfico, el tráfico de armas, el contrabando y la actividad delictiva creciente se han convertido en verdaderas amenazas para la seguridad integral de Panamá.[8] Cabe afirmar, además, que Panamá sí ha sufrido incursiones armadas, en territorio panameño, por parte de algunos de los actores al margen de la ley del conflicto colombiano. [9]
Mucho se ha escrito sobre el uso de las fronteras internacionales, entre ellas la panameña, como "refugios seguros para las FARC" (ICG 2004: 6). En tal sentido, la frontera colombo-panameña constituye una zona de singular importancia para el resguardo y retaguardia estratégica del Bloque Noroccidental de las FARC, además de facilitar la movilidad en los corredores estratégicos (Panamá-Río Atrato-Urabá). La posición geográfica ventajosa del Istmo lo convierte en un punto medular de trasbordo en actividades ilícitas como el tráfico de armas con destino a los grupos armados en Colombia[10], el ingreso de insumos y la exportación de drogas por puntos vulnerables —que son muchos- de la frontera colombo-panameña (RAND 2003: 32). En la actualidad se les hace más difícil utilizar dicha retaguardia en Panamá debido al fortalecimiento de la frontera por parte de los estamentos panameños de seguridad.[11]
Los problemas ambientales adquieren relevancia cuando se habla de la zona fronteriza. Mientras algunos estudiosos acentúan los efectos nocivos que las fumigaciones en Colombia generadas por el combate a los grupos armados y el narcotráfico tienen en Panamá (Leis 2004: 3), políticos y ecologistas enfatizan su desacuerdo respecto de la construcción de una carretera entre ambos países. Las palabras del Alcalde de la ciudad de Panamá, Juan Carlos Navarro son muy elocuentes cuando destaca los desastres ecológicos que podrían sobrevenir para un pulmón de la humanidad como la selva darienita". Además, se mencionan los problemas fito y zoosanitarios que tiene Colombia y que se trasladarían a Panamá tales como la fiebre aftosa (Quintero, La Prensa, 13 de marzo del 2005). A pesar de la oposición al proyecto por parte de sectores importantes de la sociedad panameña, se espera que el gobierno colombiano mantenga y vigorice su interés en la construcción de dicha carretera.[12]
Uno de los efectos más divulgados por los medios de comunicación, en torno a esta materia, ha sido el desplazamiento obligado de los pobladores colombianos, quienes al sentirse desamparados y aun temerosos de perder la vida por la amenaza de dicho conflicto, buscan seguridad en territorio panameño.[13] A las autoridades de Panamá se les dificulta, por su parte, distinguir adecuadamente a los desplazados por la violencia respecto de los inmigrantes económicos. El éxodo de desplazados colombianos hacia territorio panameño ha causado, sin duda, un impacto relativamente desestabilizador en la región fronteriza. Tales consecuencias pueden resumirse así: el incremento de problemas sociales varios (salud, vivienda, trabajo, educación); el aumento de actividades delictivas; la explotación irracional de los recursos naturales renovables, problemas derivados del uso legal de la tierra por parte de la población panameña (indígena o colonos); esporádicos resentimientos entre los habitantes panameños y los colombianos irregulares. Varias organizaciones no gubernamentales (ONG) han hecho presencia en la Provincia del Darién con el objeto de brindar asistencia legal, humanitaria y de salud a estos desplazados; ya que como consecuencia de los "derrames" hay un evidente descenso de la calidad de vida general en el área y aun la pérdida de los niveles de seguridad; además de las inusuales complicaciones burocráticas creadas por los nuevos nacimientos en tierra panameña.
Todas estas circunstancias crean interferencias que plantearían la necesidad de securitizar el tema.[14] Sin embargo, para otros (Leis 2003: 52) la situación fronteriza "plantea el peligro de la remilitarización (presionar por el retorno de los enclaves militares norteamericanos) y de remilitarismo (reconstituir un ejército nacional)".
Pese a lo anteriormente expuesto, conviene reconocer que la trascendencia real del conflicto no sólo debe medirse en función del área fronteriza sino en el país, particularmente en la capital. Así, una significativa cantidad de colombianos han inmigrado[15] a la capital y a otros puntos del interior del país donde se han establecido principalmente como microempresarios dedicados tanto al comercio como a la prestación de servicios varios: peluqueros, esteticistas, sastres y otros. Resulta relevante la cuantiosa cantidad de inversiones colombianas en proyectos multimillonarios[16], así como la compra continua de casas de clase media alta en las áreas revertidas y aun el ingreso creciente de estudiantes colombianos a los diversos centros de estudio del país.
La sociedad civil panameña, en general, siente la presencia de la violencia colombiana en la inseguridad generada por actividades delictivas, ajenas al comportamiento delincuencial panameño tales como los ajustes de cuentas.[17] A ello se suman los hechos delictivos a los que están expuestos constantemente los pobladores en la frontera.[18] Cabe señalar, sin embargo, que si bien tales acciones delictivas han disminuido en los últimos meses, la alarma se mantiene latente por la existencia de estos grupos en la frontera y su relación con el tránsito de los grupos armados ilegales por los poblados, desplazamientos forzosos de moradores colombianos, etc.
Tradicionalmente, Panamá nunca ha percibido el conflicto generado en el vecino país colombiano como propio. Tanto las relaciones históricas de Panamá con Colombia como con los Estados Unidos han limitado la cooperación entre ambos países. Además, el denominado "Tapón del Darién" ha sido considerado como una muralla natural al conflicto armado en sí. Al describir la frontera con Colombia ésta se ha considerado como un área aislada y atrasada. Esta percepción asociada a la presión de movimientos ecologistas y conservacionistas ha contribuido, históricamente, a la ausencia de planes de desarrollo de infraestructura de envergadura impulsados por el gobierno central.[19] Además, gran parte de la vida republicana panameña ha estado determinada por lograr la consolidación de su independencia y soberanía territorial, lo cual se logró finalmente a través de la firma de los Tratado Torrijos-Carter en 1977.
“…, la solución efectiva de la situación de violencia en Colombia constituye para Panamá materia de prioridad urgente, debido a las particularidades de este cruento, prolongado e impredecible conflicto, generador de complicaciones múltiples para el estado panameño en su condición de país limítrofe.”
La eliminación del ejército, la reformulación de la política seguridad nacional y la salida de los soldados y bases estadounidenses de la República de Panamá en 1999, fijan nuevas prioridades en lo que al AUC tema de seguridad fronteriza se refiere. Panamá ha tenido que asumir en su totalidad el compromiso internacional de mantener el Canal de Panamá en condiciones de tránsito neutral y seguro y, al mismo tiempo, armonizarlo con la existencia de una frontera vulnerable. Cuando en Panamá se concretó el cambio de Guardia Nacional a Fuerzas de Defensa se estableció la necesidad de incrementar la seguridad en las fronteras.[20] Desde 1984: "los esfuerzos de las FFDD se centralizan en la capital, donde operaban los grupos políticos que buscaban la democratización del país" (López 2005). La invasión de Estados Unidos a Panamá el 20 de diciembre de 1989, creó una especie de vacío en materia de seguridad. Al asumir la recién creada Policía Nacional, el rol de las antiguas Fuerzas de Defensa centró su interés logístico en los sitios de alta densidad poblacional y marginó el área de la frontera colombo-panameña.[21] Sin embargo, fue en la década del 90 cuando el conflicto colombiano se empieza a sentir en la frontera panameña: En su pretensión de erradicar la práctica adquisitiva de las FARC en el área fronteriza, las iniciaron una serie de operaciones de identificación y ajusticiamiento de supuestos colaboradores de la guerrilla "para evitar que den apoyo a las guerrillas del área fronteriza" (Delgado 2003: 35).
La administración de Ernesto Pérez Balladares decidió proteger a los pobladores panameños de la frontera colombo-panameña en la medida de sus posibilidades; además de recuperar algunas tareas de control fronterizo. Para ello creó el denominado Servicio Especial de Fronteras (SEF) constituido por miembros especializados de la Policía Nacional que habían formado parte de las compañías de infantería y de fuerzas especiales de las desaparecidas Fuerzas de Defensa.[22]
Resulta importante mencionar la percepción que en su momento han exteriorizado sectores de los Estados Unidos, por la particular relación histórica y que en materia de seguridad mantienen los Estados Unidos y Panamá. Así, el ex jefe del Comando Sur, General Charles Wilhelm, señaló que: "los enfrentamientos militares en Colombia ponen en peligro la seguridad del Canal de Panamá" que podría requerir "de intervención militar unilateral de tropa estadounidenses para proteger el Canal" y que entre las "manifestaciones que hemos visto de la incapacidad de Panamá para proteger la soberanía de sus fronteras han sido las repetidas incursiones de las guerrillas de las FARC en la provincia de Darren".[23] En aquel entonces, el Canciller panameño, Jorge Ritter, calificó de "inadmisibles" dichas declaraciones y sostuvo que "los enfrentamientos en Colombia entre el Ejército de ese país y la guerrilla no constituyen una amenaza para la seguridad regional como lo plantea EE. UU." (Gandásegui 1999). Declaraciones como éstas han permeado el debate político sobre el conflicto colombiano y sus efectos en el país, por la perenne "amenaza" de una nueva intervención militar estadounidense en el país. A la vez, este tema se ha convertido en el baluarte de lucha entre aquellos sectores organizados de la sociedad civil cuya plataforma ideológica tiene como eje la defensa de la soberanía panameña.[24] Además de organizaciones estudiantiles y sindicales varias, cabe mencionar, entre los grupos más beligerantes en este tema, el Frente Panamá Soberana y el Movimiento Nacional por la Defensa de la Soberanía.
Por otra parte, la ruptura del proceso de paz en Colombia supuso para Panamá reexaminar su postura en torno al conflicto bélico colombiano. En tal sentido, Panamá reiteró su política de neutralidad activa frente a la situación de violencia interna en Colombia (La Prensa, 22 de febrero del 2002). Sin embargo, y de forma paralela "es fácil comprender que la situación puede ser utilizada para explotar como debilidad la idea de que un país desmilitarizado como Panamá, no puede existir junto a la violencia colombiana". (Leis 2003: 55)
La República de Panamá siempre ha entendido que el problema de seguridad fronteriza no le compete en forma exclusiva; ni puede responsabilizarse de la solución del problema ajeno, ya que la raíz de éste se encuentra fuera de las fronteras panameñas. Sin embargo, el rol de Panamá como país fronterizo y de tránsito le permite asumir, en su condición de parte afectada, e interesada en despojarse de un conflicto ajeno, una función mediadora dentro de la comunidad de naciones.
Panamá reconoce como una de las amenazas a la Seguridad Integra1[25] "las que resultan de la criminalidad común, el contrabando de armas, el tráfico ilícito de migrantes, el delito electrónico, el terrorismo, el narcotráfico y todos los delitos asociados a esta actividad delictiva y al crimen organizado transnacional. En especial, dado que el narcotráfico aumenta y pone en juego recursos ingentes y sofisticados, afectando al país como vía de tránsito y área de difusión de delitos conexos y consumo, su gran peligrosidad afecta los tres ámbitos de la Seguridad Integral y exige prevenirlo y combatirlo mediante significativos esfuerzos nacionales y de cooperación internacional"[26]. Se puede explicar así el apoyo dado por Panamá durante la Administración Moscoso a los esfuerzos de la República de Colombia en su lucha contra el terrorismo. Todo lo cual quedó plasmado en la "Declaración de Panamá suscrita el 11 de febrero del 2003 por siete Jefes de Estado y el Canciller de Argentina"[27], por la que se repudian y condenan todas las acciones y actividades terroristas en dicho país. Panamá respaldó también la Resolución de la OEA contra el terrorismo en Colombia y asumió las obligaciones inherentes a colaborar dentro de sus limitaciones legales, constitucionales y logísticas en las medidas adoptadas por las autoridades colombianas en la lucha contra el terrorismo, de acuerdo con la Resolución 1465 del Consejo de Seguridad de la ONU, de 13 de febrero del 2003.[28]
Este apoyo fue criticado duramente por varios sectores del país. Por ejemplo, el expresidente de Panamá Jorge Illueca sostuvo que el documento vincula a Panamá al conflicto colombiano porque aplica el calificativo de terrorista a las FARC excluyendo a otros grupos irregulares armados como las AUC (Illueca 2003) y que Panamá podría convertirse en "blanco de la guerrilla" (Martínez 2003).
Panamá carece de un ejército, por lo que la militarización de las fronteras no ha sido viable hasta ahora, ni se considera una opción válida para el país.[29] Sin embargo, en el año 2003 se aumentó en la frontera colombo-panameña el número de unidades en la frontera, entrenados en Estados Unidos y Colombia (Panamá América, 5 diciembre del 2003). Así, también, la Policía panameña retornó a comunidades fronterizas anteriormente atacadas. Aun cuando la mayoría de la población favorece la presencia policial en el área, ésta no cuenta con la confianza de algunos aldeanos que se han quejado del irrespeto con que les tratan dichas unidades (AP, 27 de enero del 2003).
A pesar de lo anteriormente expuesto, Panamá ha orientado sus esfuerzos a lograr un mayor intercambio de información y cooperación con Colombia, sin descuidar la seguridad de la población local del área fronteriza.[30] Es importante mencionar, en este sentido, la efectiva implementación de los mecanismos de cooperación de los acuerdos de seguridad fronteriza, a través de la Comisión Binacional Fronteriza Colombo-Panameña (COMBIFRON). Su objetivo cardinal es que los estamentos de seguridad de ambos países puedan tener una comunicación e intercambio de información de manera directa y en todos los niveles para solucionar los problemas de seguridad en el área fronteriza (Isaza 2001: 67). Panamá considera imprescindible que organismos semejantes al COMBIFRON se establezcan con y entre los países fronterizos con Colombia, y que se establezcan instancias comunes a todos que permitan una gestión más eficiente del problema.[31] Más que un problema bilateral habría que concebirlo como un problema regional, particularmente por los estrechos vínculos entre los actores armados y las modalidades del crimen organizado transnacional.
El gobierno del presidente Martín Torrijos ha reconocido la relevancia de los logros alcanzados por los estamentos de la fuerza pública en materia de responsabilidad compartida sobre la seguridad fronteriza. Con la circunstancia de que el gobierno ha adoptado una postura integral del problema, pues reconoce la necesidad apremiante de vincular ineludiblemente las políticas de seguridad con las de desarrollo social. Durante la visita que hiciera el presidente Martín Torrijos a Colombia, luego de ser electo, señaló a Uribe que Panamá "debe aportar su cuota en la solución al conflicto colombiano" y se comprometió a trabajar armónicamente con el gobierno del presidente Uribe en materia de seguridad fronteriza (SNE, 9 de junio del 2004). Otro de los puntos que abordó el presidente Torrijos fue el compromiso de fortalecer los programas de integración y de combate común al narcotráfico. Cabe decir que esta visión del presidente Torrijos se concretó en una propuesta de desarrollo comercial y cultural que pone en evidencia su preocupación por el mejoramiento de la calidad de vida, no sólo de los pobladores fronterizos, sino del país en general. De allí su interés por el desarrollo de proyectos de relevante impacto nacional y regional, tales como la interconexión eléctrica y el gasoducto,[32] además de impulsar las inversiones panameñas en Colombia.[33]
La actual administración piensa seguir desarrollando una política de seguridad integral en la región fronteriza, así como en el resto del país mediante acciones que incrementen la presencia del estado a través de las instituciones de seguridad social y desarrollo en la región fronteriza.[34] Para ello, ha reforzado el programa Desarrollo Sostenible del Darién enfocado en la solución de problemas apremiantes de las comunidades fronterizas tales como carreteras, electrificación, educación, salud, titulación de tierras con el fin de que sus pobladores se integren al desarrollo nacional.
Actualmente, la Policía Nacional de Panamá desarrolla ingentes esfuerzos por reducir la incidencia de las actividades ilícitas mediante el incremento del pie de fuerza, la realización de constantes patrullajes y la creación de puestos de retenes móviles y fijos. El actual Director de la Policía Gustavo Pérez ha manifestado que "la presencia en la zona es más de tipo preventiva" y que "aunque veamos guerrilleros cerca de la frontera, trataremos de evitar enfrentamientos hasta donde podamos".[35] En tal sentido, se puede afirmar que la actual administración desarrollará una política fronteriza de "no agresión".
En definitiva, el gobierno de la República de Panamá ha desarrollado una serie de acciones, tanto en el campo táctico como en el marco diplomático en el nivel bilateral y regiona1[36], con el fin de cumplir dos objetivos básicos:
1. Apoyar los esfuerzos la comunidad internacional y, principalmente, los del gobierno colombiano, para poner fin a varias décadas de violencia y desgarramiento social en su país.
2. Proyectar una estrategia nacional (Fundamentos de Política Panameña de Seguridad) que garantice en el territorio nacional y a quienes en él habitan (nacionales y extranjeros), tranquilidad y paz necesarias para una normal convivencia; así como la seguridad de que el suelo panameño no será usado por fuerzas irregulares de Colombia para perpetrar o facilitar acciones contra las instituciones estatales, contra el pueblo de Colombia y contra otras naciones.
En el tema de los desplazados, sin sustraerse de sus compromisos internacionales, al estado panameño le interesa primordialmente evitar nuevos desplazamientos hacia territorio nacional e impulsar retorno de aquellos desplazados que se encuentran asentados en territorio panameño (La Prensa, 15 de enero del 2002). La República de Panamá brinda una atención especial al tema de refugiados y desplazados transfronterizos y para atender las solicitudes de protección internacional cuenta con organismos especializados en esta materia como la Oficina Nacional para la Protección de Refugiados (ONPAR), una dependencia del Ministerio de Gobierno y Justicia. La ONPAR se encarga de recibir y evaluar las solicitudes de refugio para presentarla ante la Comisión Nacional de Protección de los Refugiados, encargada de analizar las solicitudes de refugio y otorgar formalmente la condición de refugiado; así como de dictar la política de alto nivel en el tema de la protección internacional. El Estado panameño ratificó la Convención de 1951 y su Protocolo de 1967 sobre el Estatuto de Refugiados mediante la Ley 5 de 26 de octubre de 1977. Esta materia está regulada por el Decreto Ejecutivo No.23 de 12 de febrero de 1998, que en su Título I se refiere al Estatuto de Refugiados y en su Título II desarrolla lo relativo a la Protección Humanitaria Temporal. Actualmente, el gobierno panameño está revisando el Decreto Ejecutivo No.23 de 1998, que regula el Estatuto de Refugio y la Protección Humanitaria Temporal, para adecuarlo a las necesidades actuales. Asimismo, el gobierno panameño, en cumplimiento de la Resolución 1373 de 28 de septiembre del 2001 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, ha adoptado medidas varias para prevenir que el estatuto de refugiado sea utilizado de modo ilegítimo por autores, organizadores, patrocinadores de actos terroristas.
Algunas organizaciones no gubernamentales presentaron, según declaraciones hechas por el ex Ministro de Gobierno y Justicia, Arnulfo Escalona (Panamá América, 25 de agosto del 2004) "todo tipo de obstáculos a la lucha panameña por lograr el control de este territorio". El estado panameño ha manifestado ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos su fiel compromiso de cumplir y respetar los principios y normas del Derecho de Refugio y de actuar con profunda transparencia en los procesos de repatriación voluntaria. En tal sentido, el gobierno de la República de Panamá firmó un acuerdo bilateral con la República de Colombia, por medio del cual se crea el Mecanismo de Retorno Voluntario para aquellos colombianos que desean retornar a su país de origen. Este acuerdo permite la participación de Organismos Internacionales en calidad de garantes de la transparencia en los procesos de retorno.
El tema de los desplazados colombianos no puede desligarse de los problemas derivados de la tenencia de tierra y de choque cultural que se suscitan en la región entre "indígenas y los colonos, campesinos y negros" (Cordero, Panamá América, 11 de marzo del 2003).
Desde mediados de la década de los 90, Panamá otorga una especial y sistemática atención al tema de la seguridad fronteriza, principalmente, en la región conocida como el Tapón del Darién. Con la circunstancia de que preservar el control de la frontera con Colombia es reto prioritario del gobierno panameño. Cabe aclarar, sin embargo, que ello representa una ingente tarea de vigilancia y protección debido a lo inhóspito del terreno y la carencia de infraestructura. Todo lo cual dificulta la preservación del área de manera continua.[37]
A las instituciones panameñas de seguridad pública les atañe directamente el peso de las respuestas ante los hechos delictivos y de violencia que se suscitan en la zona fronteriza. Tales estamentos son conscientes de que la respuesta final es responsabilidad de Colombia por lo que la auténtica solución del conflicto debe emerger de la colaboración que sólo le concierne como país limítrofe, sin que ello implique el menoscabo de la política de neutralidad activa que tradicionalmente ha promovido Panamá. Coadyuvar a lograr una solución real del conflicto requiere de la existencia de una actitud de confianza y credibilidad por parte de las diferentes instituciones binacionales y, en especial, de la gestión que el lado colombiano esté dispuesto a concretar como muestra de su legítimo interés por solucionar el complejo problema fronterizo que ha salpicado a Panamá por su situación limítrofe.
Las circunstancias precarias de vida de las zonas fronterizas ofenden los más elementales ideales del ser humano y merman significativamente su calidad existencial a niveles vergonzosos para el siglo XXI llamado, irónicamente, el siglo del conocimiento y del bienestar. Mientras que persistan la pobreza y la ausencia del estado en el área fronteriza, perdurará el peligro latente de que el conflicto colombiano verdaderamente se "desborde" de modo impredecible para la tradicional convivencia pacífica de la sociedad panameña.
Las medidas y acciones propuestas por el estado panameño evidencian una vez más el compromiso político de su sociedad y gobernantes en la solución integral de los problemas regionales, como Panamá demostró históricamente mediante la creación del Grupo Contadora[38], entre otras gestiones integradoras de positivas repercusiones en el entorno mundial. El compromiso panameño con la ruta de tránsito y su desempeño cabal, obligan al territorio panameño, en su totalidad, a mantenerse como salvaguarda de la integridad pacífica de su territorio. Una política exterior que promueve la neutralidad activa del país asigna a Panamá un interés prioritario en los movimientos pacificadores del sistema político regional, lo que sensibiliza a la nación en materia de perturbaciones que puedan, de algún modo, interferir con el cumplimiento de su compromiso. La cláusula del Tratado de Neutralidad sobre el Canal que establece el retorno del ejército norteamericano al país en caso contrario podría ser invocada en tales circunstancias funestas[39]; poniendo en peligro los logros adelantados por Panamá en materia de su independencia política. Por ello, la solución efectiva de la situación de violencia en Colombia constituye para Panamá materia de prioridad urgente, debido a las particularidades de este cruento, prolongado e impredecible conflicto, generador de complicaciones múltiples para el estado panameño en su condición de país limítrofe.
El caso panameño representa una postura "ampliacionista" (Bárcena 2003: 16) del concepto de seguridad nacional al orientar sus políticas de seguridad en torno a las oportunidades y —no sólo— las amenazas a los intereses nacionales. Sin embargo, también es clara la "construcción social" que se hace del concepto de seguridad con respecto a Colombia: la inclusión de temas como de actores ha estado determinada en gran parte por las "percepciones" que tengan de "Colombia" tanto los funcionarios del Gobierno como y, principalmente, los diferentes actores que componen la sociedad civil del país. En tal sentido, y a pesar de la presión por parte de estos últimos, el gobierno nacional ha evitado "securitizar" la agenda bilateral entre Panamá y Colombia, pues reconoce los peligros que pueden derivarse de la inserción de temas estrictamente políticos y económicos en el ámbito de la seguridad. Todo ello en función de la preservación y consolidación del sistema democrático en el país.
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[1] Esta expresión fue utilizada durante la conferencia "Colombia 's Ambiguous War in Global and Regional Context: Insurgency, Transnational Crime, and Terror", realizada en Miami, EUA, del 24 al 26 de marzo del 2002. A nivel nacional se ha dicho que "nuestra frontera con Colombia es la más débil y la más permeable, dice el exdirector de la Policía Nacional Oswaldo Fernández" (La Prensa, 24 de enero del 2003).
[2] Un desarrollo de dicha complejidad aparece en "The Limits of Self-Determination: The State and the Indigenous Groups in Panama" elaborado por la autora para obtener el Ph.D en la Universidad de Miami en 1999.
[3] Tal como lo recoge el sociólogo panameño Raul Leis (2003), la esperanza de vida en la Comarca Emberá en Darién era de 19 años menos que en la provincia de Panamá en 1990 y de 17 años menos en 1997. En la Comarca de Kuna Yala el 12% muere antes de los 40 años, 195% en la Emberá en comparación con el 4.9% de la provincia de Panamá en 1997.
[4] En tal sentido, se ha iniciado un debate sobre los efectos de la construcción de una carretera que atraviese el Tapón del Darién. En tal sentido, se puede mencionar el reportaje "Tras la Pista" del 25 de febrero, presentado por Axel Rivera en Telemetro Canal 13 a las 9:00 p.m. También, Arenas, Mario Castro, "Destapando el Darién" en La Prensa, 18 de marzo del 2005 en 12a.
[5] Véase el notable estudio “El Plan Colombia y sus efectos en Panamá” de Daniel Delgado Diamante, reconocido especialista en el tema aludido.
[6] Según el Project Counselling Service en su "Colombia: Informe de Fronteras" de 16 de agosto del 2003, señala que una encuesta realizada en Panamá a 1226 personas señala que el 73% desean el regreso de las tropas norteamericanas, mientras que sólo el 24.1 % se opuso.
[7] Según un artículo publicado por Seguridad e Inteligencia.com (1 1 de febrero del 2003), tienen presencia en el área fronteriza los frentes 57, 58 y más recientemente los frentes 5 y 18 de las FARC. Asimismo sostienen que el Bloque Elmer Cárdenas tiene unos 1500 hombres armados operando en la frontera con Panamá. Incluso, hacen referencia a la presencia menor de guerrillas del ELN, ERG, EPL y miembros desertores dedicados al bandolerismo y pillaje.
[8] Entre las notas periodísticas que se refieren a dichas amenazas se pueden mencionar: "Violencia cerca de la Frontera", La Prensa, 19 de agosto del 2004; "Decomisan drogas y armas para las FARC", El Panamá América, 4 de febrero del 2005; entre otras.
[9] El 31 de agosto de 1993 hombres armados, presuntamente guerrilleros, secuestran a tres estadounidenses misioneras en la región de Pucurú. El 7 de agosto de 1996, más de 20 hombres armados, supuestamente colombianos, ocupan la población de Boca de Cupe en Darién y secuestran al pequeño comerciante panameño Antonio Ramos. El 16 de octubre de 1996 unos 15 a 20 personas, presuntamente paramilitares colombianos, ocupan la población de Armila. En la acción hubo un muerto y dos heridos. El 1 de abril de 1997, 30 personas, presumiblemente paramilitares asaltan violentamente la población de Bonga. Asesinan al colombiano Jorge Sánchez y a cuatro personas más por ser supuestamente colaboradores de la guerrilla. El 2 de junio de ese año, muere el agente de la Policía Nacional, Alonso Branda, en un enfrentamiento con un grupo de colombianos armados en el poblado de Vista Alegre, Darién. El 24 de junio, 80 personas, presumiblemente paramilitares fuertemente armadas, ocupan el poblado de Yapé en Darién y asesinan al promotor de salud colombiano José Acevedo. En algunas viviendas pintan este mensaje: "Guardia panameña, si no combates la subversión, serás combatida. Att. Las AUCC". El 1 1 de agosto, la comunidad de Yapé es asaltada por un grupo armado que no se identificó. El 15 de noviembre, un grupo armado, no identificado, asalta la comunidad de Boca de Cupe. En noviembre de 1999, grupos irregulares, presumiblemente paramilitares, hostigan a la Policía Nacional en el hito fronterizo. El 19 de dicho mes, cerca de 15 personas, presumiblemente paramilitares, asaltan la comunidad de la Bonga en Kuna Yala, quemaron 25 casas y amenazaron a los residentes. El 23 de noviembre, policías panameños y supuestos paramilitares sostuvieron un breve pero intenso combate en el abandonado poblado de la Bonga. No hubo heridos. El 6 de agosto del 2000, policías panameños se enfrentan a irregulares colombianos en el sector de Río Tupisa en Darién, pero no hubo heridos. El 15 de octubre, irregulares colombianos atacan la población darienita de Nazareth provocando la muerte de una niña y heridas unas 10 personas. La Policía panameña repelió el ataque. El 18 de enero del 2003, presuntos paramilitares asesinan a cuatro autoridades indígenas kunas en las aldeas fronterizas de Paya y Púcuru. Ver Rojas, Franco, "Secuelas de una Guerra Ajena", La Prensa, 4 de enero del 2004 y Reyes, Herasto, "Darién o la tranquilidad endeble", La Prensa, 13 de agosto del 2000.
[10] Cabe mencionar el diferendo que se suscitó entre Panamá y Nicaragua en abril del 2002 por armas destinadas a las AUC. Nicaragua sostuvo que vendió las armas para uso de la Policía de Panamá y Panamá responsabilizaron a Nicaragua del desvío de dicho cargamento, además de que la supuesta orden de compra utilizada resultó ser falsa. Panamá solicitó la intervención de la OEA al invocar la Convención Interamericana contra el Tráfico Ilícito de Armas de Fuego, Explosivos y Municiones (CIFTA). La OEA concluyó que Panamá no tenía responsabilidad en el hecho y consideró negligente la actuación de las autoridades nicaragüenses. Nicaragua objeta esta postura.
[11] Ver "Decomisan y drogas y armas FARC", Panamá América, 4 de febrero del 2005; Disminuye contrabando de armas", La Prensa, 9 de enero del 2005.
[12] Un ejemplo es la reciente visita del Presidente Uribe a Panamá (12 y 13 de marzo) durante la que, y a pesar de que el tema no estaba en la agenda que discutirían los mandatarios, la Ministra colombiana, Carolina Barco, afirmó que "su país insistirá en la necesidad de la construcción de la en carretera Panamericana". Ver Sara Gallardo y Julio Alfaro, "Encuentro: Uribe y Torrijos tratarán temas bilaterales", La Prensa,. 13 de marzo del 2005. Interesante resulta el hecho de que el Presidente Uribe generalmente, durante sus visitas a Panamá, viene acompañado del Gobernador de Antioquia, principal interesado en la carretera.
[13] El 18 de noviembre de 1996, a consecuencia de los enfrentamientos entre las FARC y el Ejército Nacional de Colombia, ocurrido en la comunidad colombiana de Ungía (Departamento del Chocó) se desplazaron por las trochas de San Martín y la quebrada de Boca de Fula, 88 colombianos que se asentaron en la comunidad de Puerto Obaldía (Comarca de Kuna Yala). En marzo de 1997 llegaron a territorio panameño un total de 314 colombianos procedentes comunidades de Ungía de Paya (Chocó) y Boca solicitando de Cupe, situada en el Darién centro conocida también como la región del Tuira. El 12 de diciembre de 1999 las FARC atacan Juradó y se produce la muerte del Alcalde. Esta situación provocó un éxodo masivo de colombianos hacia la comunidad de Jaqué. Semanas después se desplazaron más colombianos haciendo un total de aproximadamente 531 personas.
[14] En tal sentido, se han emitido opiniones sobre el hecho que algunos desplazados mantienen vínculos con miembros de los grupos ilegales armados y generan apoyo logístico directo o indirecto a los mismos, utilizando los recursos que le son suministrados por las ONG. TVN, 14 de julio del 2001, Entrevista con Comandante Rodríguez del Frente 57 de las FARC solicitó la devolución de Gladis Goes Varela (A) Miriam a sus filas.
[15] A pesar de los reclamos de un gran porcentaje de la población, actualmente no se exige visado a los ciudadanos colombianos para ingresar al país.
[16] La recientemente creada Cámara de Comercio Colombo-Panameña estima que se han creado 80.000 empleos con las inversiones colombianas en un complejo hotelero en la provincia de Coclé (centro), la adquisición de la principal cervecería por parte del grupo Bavaria y el consorcio industrial de galletas Pascual, adquirido por el grupo Casa Luker. Igualmente inversionistas colombianos construyeron el Multicentro, un moderno y lujoso complejo comercial de 100 millones de dólares al suroeste de la capital, y Cementos del Caribe tiene inversiones por 127 millones de dólares en Cemento Panamá, la principal planta cementera del país (AFP, 17 de julio del 2004).
[17] Como ejemplo de lo que se da en las áreas urbanas de Panamá y Colón, ver "Matan a colombiano de un tiro", en 19 El Siglo, 4 de febrero del 2005.
[18] "En Darién impera el miedo a los insurgentes, según fiscal", Panamá América, 7 de noviembre de 2002. Díaz, Juan Manuel. "Incautan armamento" en El Panamá América. 7 de noviembre de 2001.Díaz, Juan Manuel. "Incautan dos kilos de heroína valorados en B/.150mil", en El Panamá América. 6 de noviembre del 2001.
[19] En tal sentido, es fácil observar la deforestación que ha sufrido el Darién en aquellos lugares hasta dónde llega la carretera.
[20] Sobre la historia de las relaciones civiles-militares en Panamá, Ver Harding, Robert, Military foundations of Panamian politics, New Brunswick, NJ: Transaction Publishers, 2001.
[21] El aspecto seguridad es sólo uno de los aspectos a los que se tuvo que enfrentar el país en el período posterior a la invasión de Estados Unidos en 1989. Precisamente, el texto Post-invasion Panama: the challenges of democratization in the New World Order, editado por Orlando J. Pérez (12000) desarrolla dichos aspectos.
[22] La Constitución Nacional establece en su artículo 305 la posibilidad de crear los servicios especiales de policía necesarios para la protección de las fronteras y espacios jurisdiccionales de la República.
[23] Intervención del General Wilhelm ante el Sub-Comité para Asuntos Hemisféricos, Narcóticos y Terrorismo del Senado de los Estados Unidos de 22 de junio de 1999, citado por Gandásegui (1999) y Delgado (2003).
[24] En tal sentido, véase el trabajo de Julio Yao, "Las bases militares y el Centro Antinarcóticos-Pretextos y Propósitos", SERPAJ, Panamá, 1996.
[25] Concepto adoptado por la República de Panamá a fin de reconocer e implementar su carácter multidimensional, diferenciado, armónico, democrático y multilateral. Se fundamenta en el concepto de Seguridad Humana.
[26] Véase el punto 13.1 de la Resolución de Gabinete N° 34 de 21 de junio del 2000, "Por la cual se adoptan los Fundamentos de la Política Panameña de Seguridad", Gaceta Oficial 24,083 de 27 de junio del 2000.
[27] Esta "Declaración" condena el acto cometido por las FARC en el Club El Nogal de Bogotá el 7 de enero del 2003, pero no hace mención del asesinato de cuatro autoridades indígenas por las AUC, entre ellas, el Cacique de Paya, el 18 de enero del 2003. Su texto completo aparece en La Prensa de 13 de febrero del 2003.
[28] El expresidente, Jorge Illueca, se ha mostrado reacio a asimilar el problema colombiano y las amenazas de terrorismo internacional que han sido objeto de resoluciones de organismos internacionales. En tal sentido, ver "La declaración de ingreso de Panamá al Plan Colombia" en La Fogata Digital.
[29] A pesar del debate ocasional sobre el tema, los Fundamentos de la Política Panameña de Seguridad subrayan "el carácter civil de la Protección Ciudadana Democrática" y "que el país no se remilitarizará para asegurar la dimensión externa de la Seguridad Panameña". Este documento, adoptado en el 2000, hace parte integral del Plan de Gobierno del Presidente Torrijos.
[30] Como resultado, Colombia se comprometió a activar puestos de policía en la frontera con Panamá que habían sido cerrados por presiones de los grupos armados (La Prensa, 29 de enero del 2003).
[31] En tal sentido, el Doctor Illueca aboga por el uso efectivo del Grupo de Río.
[32] Así también, el Presidente Uribe mostró su interés en la construcción de una carretera que una Panamá y Colombia para completar así la carretera Panamericana.
[33] Panamá realizó importaciones por 170,5 millones de dólares de Colombia en el año 2003, principalmente petróleo, productos industriales, cuero, juguetes, artículos deportivos, joyería y piedras preciosas, pero sólo exportó 8,5 millones de dólares, según cifras oficiales (AFP, 17 de julio del 2004).
[34] El Ministro de Gobierno y Justicia, Héctor Alemán, ha expresado que para este gobierno, Darién no representa solamente un problema de seguridad, sino más bien una responsabilidad que los obliga a hacerse más presente en la región". (López, Roberto "Gobierno, proyecta integrar a Darién" en la Prensa, 9 de enero del 2005).
[35] Ver el López Ratifican Política a Fronteriza en de La No Prensa, Agresión" 9 de enero de La del Prensa, 4 de febrero del 2005.
[36] Es importante mencionar la vigencia de la Comisión de Vecindad Panameño-Colombiana que, además de fortalecer la relación y el intercambio bilateral, busca desarrollar y dar solución a los asuntos de la frontera misma (Ver Memorando de Entendimiento entre el gobierno de la República de Panamá y el gobierno de la República de Colombia, por el cual se orientan acciones encaminadas a promover el desarrollo sostenible de la región fronteriza panameño-colombiana, firmado en Bogotá el 18 de diciembre del 2002). Asimismo, han sido suscritos otros acuerdos enfocados en el tema de seguridad como el Compromiso para el Fortalecimiento de la Coordinación en la Lucha contra el Terrorismo y el Problema Mundial de las Drogas y los Delitos Conexos, suscrito por los Ministros de Relaciones Exteriores y de Defensa de Ecuador, Venezuela, Perú, Brasil, Colombia y Panamá, en la ciudad de Bogotá el 12 de marzo del 2003.
[37] Cabe destacar la labor social y de apoyo logístico que realiza el Servicio Aéreo Nacional en la región fronteriza debido, precisamente, a las dificultades para el transporte de insumo, heridos, entre otros.
[38] El Grupo Contadora fue creado por el General Omar Torrijos Herrera, con el propósito de coadyuvar a la solución de los conflictos armados centroamericanos.
[39] Es importante enfatizar que la interpretación de esta cláusula por parte de la República de Panamá no permite la posibilidad de dicha intervención unilateral.