Introducción[1]
Centrados en la preocupación de explicar las relaciones entre poderes en los presidencialismos, una rama de los estudios legislativos ha dedicado gran parte de la literatura a describir y explicar la producción legislativa en cuanto a su relevancia.[2] Estos estudios tienden a concentrar su mirada sobre dos cuestiones: qué tipo de leyes se formulan y cuáles son aprobadas. Dentro de cada una de estas cuestiones surgen preguntas que dan lugar a agendas de investigación que continúan sobre el tapete. La puerta de entrada a estos cuestionamientos es, por lo general, el comportamiento de los legisladores en relación con los resultados legislativos. ¿Qué tipo de leyes producen los congresos? ¿Cuánta incidencia tienen los presidentes en los resultados legislativos? ¿Cuál es la relación entre ejecutivos y legislativos en la producción legislativa?
En este artículo se expone una revisión crítica, exhaustiva, mas no excluyente, de las diferentes teorías en torno al uso de la actividad legislativa como variable dependiente. Para ello, es necesario distinguir entre sistemas de gobiernos parlamentarios y presidenciales, y entrar en el debate sobre la posición que las legislaturas asumen frente a los poderes ejecutivos. Los autores y las teorías que aquí se presentan refieren sus trabajos a sistemas presidenciales, en su mayoría latinoamericanos, y se concentran en analizar las leyes como un producto sujeto a la intervención de diversas variables. Los criterios que aquí se plantean para entender la actividad legislativa pretenden ilustrar aquellos aspectos a partir de los cuales la producción de las leyes puede ser entendida como variable dependiente. Sin embargo, esto no implica que la producción legislativa no pueda utilizarse en otros estudios como variable independiente.
Los congresos han sido catalogados por varios autores como marginales o reactivos a partir de la centralidad que ha tomado el Ejecutivo. Sin embargo, la condición reactiva de las asambleas legislativas no las convierte en poco significantes. Uno de los objetivos de este artículo es, justamente, mostrar que la reactividad de las legislaturas implica, antes bien, otro tipo de división de trabajo legislativo que la llegada del “Ocaso de los Legislativos”.[3] Tal como lo muestra el secreto de la ineficiencia, la lógica que imponen las votaciones eficientes en sistemas presidenciales lleva a que las legislaturas cumplan un rol diferenciado del rol legislativo del poder ejecutivo.
El objetivo de este artículo es también distinguir una tipología de la legislación. Para ello, es necesario incursionar en conceptos centrales como pork barrel y las diversas dimensiones a partir de la cuales se han medido los proyectos de ley. En los apartados que siguen se expondrán diferentes propuestas de medición y conceptualización de los tipos de leyes que se presentan en los congresos. De la misma forma, se revisarán las diferentes propuestas de medición del éxito y la importancia legislativos.
Con este fin, el artículo se divide en cinco secciones. La primera retomará los planteos que definen el modelo de secreto de ineficiencia de los sistemas presidencialistas y la incorporación del pork barrel como indicador dentro de las mediciones para la actividad legislativa. En la segunda sección se pasará revista a los diversos intentos de la disciplina por establecer tipologías de legislación, prestando especial atención a aquella categorización que define las leyes propias de los congresos reactivos o marginales. En un tercer apartado del artículo se cuestionarán los intentos de establecer índices de medición de importancia legislativa, con el fin de avanzar en una posible definición. En la cuarta sección se trabajarán el concepto de éxito legislativo y los debates que genera la medición del mismo respecto a la posibilidad de definición de actores más o menos exitosos en términos legislativos. Por último, se expondrán breves conclusiones respecto a estas cuestiones y se planteará una serie de propuestas de avance para la disciplina.
1. Pork barrel y el secreto de la ineficiencia en los presidencialismos
En 1987 Gary Cox acuño el término “efficient secret”, en referencia a cómo los sistemas electorales y los partidos otorgaban a los electores la posibilidad de generar votaciones eficientes para la satisfacción de sus preferencias durante una elección gubernamental. El supuesto que guía el modelo de Cox es que los candidatos que se presentan a elecciones pertenecen a partidos políticos disciplinados y nacionalmente orientados. Esto permite que el sistema sea eficiente, puesto que los votantes tienen, en el marco de una elección general, opciones claras sobre la política nacional entre los candidatos que compiten.[4] El secreto de la eficiencia refiere, entonces, a la posibilidad de generar instancias de gobernabilidad, y en su definición contiene la idea de que la eficiencia consiste en lograr la legitimidad de una decisión de gobierno a partir de la alineación entre las preferencias del Congreso y del Ejecutivo.
Planteado de esta manera, el secreto de la eficiencia no puede extrapolarse teóricamente a los sistemas presidenciales porque la alineación entre Ejecutivo y Legislativo no es una condición sine qua non para el mantenimiento del gobierno y de la gobernabilidad en estos sistemas. Tal como señalan Shugart y Carey, “la separación de poderes no garantiza por sí misma el vínculo entre el Ejecutivo y la Asamblea, ni en período de elecciones, ni durante el funcionamiento de estas instituciones entre elecciones” (1992, 171).[5] De hecho, la separación de poderes de los sistemas presidenciales permite incluso combinaciones de presidentes con fuertes poderes legislativos, y asambleas con configuraciones débiles.[6] Según estos autores, esto no significa que necesariamente enfrenten crisis de gobernabilidad; por lo tanto, es posible hablar de un secreto de ineficiencia en los sistemas presidencialistas.[7]
El secreto de la ineficiencia supone exactamente lo contrario al planteo de Cox, esto es, que en las asambleas los legisladores se comportan intentando satisfacer intereses parroquiales, o incluso personales de sus electorados, para así garantizar su reelección en el cargo. Y aunque en términos de Cox este comportamiento inhibiría la posibilidad de concretar políticas en el ámbito nacional, puesto que no existirían incentivos para que los legisladores acuerden sobre cuestiones a nivel nacional, esto no sucede.[8]
El secreto de la ineficiencia supone que los partidos políticos de alcance nacional se componen de un conjunto de liderazgos locales. Cada uno de estos líderes está preocupado por satisfacer las preferencias de sus distritos preservando la autonomía de los mismos, al tiempo que busca presidentes con fuertes poderes legislativos, que logren llevar adelante políticas nacionales. Cuando estos líderes locales acceden a bancas en el Congreso, negocian transferencias de recursos a sus distritos con el Ejecutivo para poder cubrir las preferencias parroquiales (pork barrel) que facilitaron el acceso a dicha banca. Para ello, los líderes conceden al Ejecutivo la prerrogativa de distribución del presupuesto nacional, a fin de poder concentrarse en la provisión de bienes a su electorado, sin tener que hacerse responsables directos de la conducción del gobierno nacional.[9]
Según Amorim Neto y Santos (2003) el modelo del secreto de la ineficiencia supone una suerte de “distribución de tareas” dentro del proceso de producción legislativa. Siguiendo esta lógica, los legisladores presentarán proyectos de bajo impacto orientados a beneficiar a sus electores, mientras que el Ejecutivo, utilizando sus prerrogativas legislativas o a través de un legislador, presentará major bills. Los proyectos presentados por los legisladores tendrán una menor expectativa de ser aprobados, porque los legisladores no invierten tiempo en buscar su aprobación, mientras que los proyectos presentados o patrocinados por el Ejecutivo tienen mayor tasa de aprobación. Por último, aquellos proyectos presentados por legisladores que se aprueban apuntan a beneficiar a sus electores y a sus distritos. Las investigaciones que trabajan desde el modelo del secreto de la ineficiencia, entonces, deben concentrar su atención en la definición de dos cuestiones centrales. La primera es el concepto de pork barrel y, la segunda, el impacto de las leyes o de los proyectos.
El término pork barrel alude a las transferencias y distribución de recursos a los distritos (que puede ser una provincia, una sección, etcétera) de los legisladores, que estos consiguen mediante negociaciones: es la forma a partir de la cual se concretan los intereses parroquialistas de los legisladores. Gráficamente, el término pork barrel hace referencia a una localización geográfica de recursos materiales dentro de un territorio cuyas fronteras están definidas electoralmente por el distrito que representa el legislador. Que la condición de consecución de estos recursos implique negociación supone que estos últimos forman parte, por ejemplo, del presupuesto nacional. La negociación del legislador consiste en ofertar su voto por recursos específicos para el distrito dentro del presupuesto nacional.
En relación con la pregunta sobre el tipo de leyes generadas, la aproximación a la producción legislativa como variable dependiente suele considerarse desde dos perspectivas: aquellas que centran su atención en la gobernabilidad y aquellas que hacen foco en el alcance de las políticas públicas que emanan de dicha legislación. Las primeras, entonces, observan las tensiones y los consensos que se generan entre ejecutivos y legislativos, mientras que las segundas tienden a concentrarse en la relación que el gobierno en su conjunto establece con los electores. Ambas perspectivas consideran las legislaturas como un todo, sin discriminación de la división que puede existir en sistemas bicamerales, y tratan de establecer la existencia de un predominio, ya sea del poder ejecutivo o del poder legislativo, en la creación de leyes y la consecuente formulación de políticas públicas relevantes para la ciudadanía.
La preocupación sobre la aprobación de la legislación se concentra sobre el concepto de éxito legislativo. En este tipo de investigaciones, lo que se intenta demostrar, por lo general, es quién lidera la producción legislativa (Alemán y Calvo 2007; García Montero 2009; Bonvecchi y Zelaznik 2009). En estos casos, la pregunta sobre la eficiencia o importancia de la legislación es reemplazada por la pregunta relativa a cuál de las ramas de gobierno tiene más poder.
2. ¿Sobre qué temas se legisla? ¿Cómo establecer categorías para la producción legislativa?
Taylor-Robinson y Diaz (1999), en el estudio sobre la legislatura hondureña, llaman la atención respecto al concepto de legislatura marginal. Partiendo del supuesto que las legislaturas marginales son aquellas que funcionan como sello de goma del Ejecutivo, su investigación se concentró en ilustrar la legislación producida por este tipo de congresos.[10] Contra los supuestos que guiaban la literatura, este artículo seminal mostró que, si bien frente a cuestiones de relevancia nacional y de interés para la presidencia el Congreso opera siguiendo la voluntad del Ejecutivo, su actividad legislativa es amplia, y así también lo es su alcance sobre la legislación. De hecho, muestra que los legislativos etiquetados como “marginales” proponen una lógica de división del trabajo legislativo en donde el Ejecutivo nacional presenta (y recibe aprobación de) los proyectos de alcance nacional, mientras que en la Asamblea Nacional, los legisladores se ocupan de producir las leyes relativas a sus distritos, o incluso, a sus electores particulares, y esta legislación es aprobada. En sintonía, entonces, con la premisa del secreto de la ineficiencia en cuanto supuesto que los guía, el planteo de Taylor-Robinson y Diaz apunta a establecer categorías respecto al objetivo político de las leyes emanadas de la legislatura. Para la definición del mismo, los autores proponen analizar las leyes en dos sentidos: el nivel de agregación de la propuesta y los efectos del proyecto.
Por nivel de agregación, los autores apuntan a los sujetos directos a quienes afecta la ley. Así, establecen un índice para medir dicho enfoque, que separa las leyes en individuales, locales, sectoriales, regionales o nacionales. Las leyes de efecto individual tratan sobre personas particulares o jurídicas (un ciudadano o bien una organización social, como podría ser la Cruz Roja). Las locales, sobre ciudades o municipios; las sectoriales, sobre grupos de interés (colegios profesionales, o regulación sobre los impuestos a una actividad específica); las regionales apuntan a cuestiones vinculadas con territorios que exceden un municipio pero que no tienen alcance sobre toda la población del país (construcción de rutas, gasoductos, ayudas económicas por desastres naturales, etcétera), y las nacionales, que afectan a toda la población del país (aquí los autores no sólo incluyen impuestos nacionales, por ejemplo, sino tratados internacionales, conmemoración de días patrios o de próceres, aquellas que tienen como objeto cualquier agencia o sector del gobierno nacional y las que tienen que ver con el prestigio internacional del Estado). De esta forma, combinan dos enfoques en un único índice. Por un lado, hay codificación sobre actores sociales (leyes individuales y sectoriales afectan a actores individuales o colectivos que intervienen en la sociedad), y, por el otro, ajustan las categorías a criterios territoriales (las leyes codificadas como locales, regionales y nacionales responden a categorías de divisiones territoriales, y refieren a comunidades).
El segundo criterio para definir el objetivo de las leyes tiene que ver con los efectos del proyecto. Por efectos, los autores aluden al impacto de la ley sobre el sujeto directo.[11] Esta variable tiene cuatro categorías: beneficiosas, contraproducentes, mixtas y neutrales. La categoría beneficiosa refiere a las leyes que reportan ganancias a los sujetos directos y no suponen costo para un sujeto indirecto. La segunda categoría describe las piezas de legislación que generan costos; estos pueden ser para el sujeto directo o el indirecto.[12] La categoría mixta apunta a leyes cuya implementación genera costos a corto plazo para algún sector (o sujeto secundario de la legislación), pero en sí mismas son beneficiosas.[13] Por último, las neutrales son leyes que no generan ni ganancias ni costos.
En la combinación de estas variables, los autores intentan acercar posiciones respecto a qué proyectos pueden considerarse importantes. Un proyecto importante será aquel que genere controversias; y se espera que los proyectos controversiales tengan como característica un alcance nacional y un efecto contraproducente o mixto. Los proyectos individuales o locales, de efectos beneficiosos o neutrales, serán considerados, según este enfoque, proyectos poco controversiales y, por lo mismo, de baja importancia.[14]
A pesar de que para estos autores la división de tareas legislativas permite desmitificar la marginalidad de un congreso, la clasificación relativa a la importancia de las leyes impacta sobre la relevancia que toman las leyes que se producen. Las leyes importantes serán presentadas y promovidas en mayor medida por los ejecutivos. Y aunque esto no convierte en marginales a las legislaturas, reduce el impacto de la producción de los legisladores en las políticas públicas nacionales.
Con posterioridad, el índice elaborado por Taylor-Robinson y Diaz fue retomado y complementado por Amorim Neto y Santos (2003) con el fin de aplicar el modelo del secreto de la ineficiencia de Shugart y Carey (1992) a la legislatura nacional brasileña.[15] Sobre las variables previamente señaladas (nivel de agregación de la ley y efectos sobre los sujetos), los autores proponen adicionar una tercera variable, referida al tema de la ley. Así, proponen distinguir los proyectos en ocho categorías: administrativos, económicos, honoríficos, presupuestarios, políticos, sociales, cultural-científico-tecnológicos y medioambientales.
La inclusión de la variable de tema al que apunta el proyecto de ley resulta relevante, puesto que en su investigación los autores observan cómo las restricciones constitucionales, esto es, las limitaciones congresionales para iniciar legislación presupuestaria o económica, inhiben en los legisladores la posibilidad de presentar legislación que favorezca el aumento del pork barrel para sus distritos, lo que los obliga a negociar con el Ejecutivo este tipo de recursos. En términos del modelo del secreto de la eficiencia, la inclusión de la variable “tema” es fundamental para comprobar si en las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo la tensión referida al pork barrel influye aún más que la tensión partidaria.
a. El concepto de legislación particularista
Otros autores que retoman el índice de Taylor-Robinson y Diaz para complementarlo son Mejía Acosta, Pérez Liñán y Saiegh (2009).[16] A fin de ilustrar cómo los métodos de selección dentro del partido (antes que las reglas electorales) perfilan el comportamiento de los legisladores, los autores apuntan a la actividad legislativa como variable dependiente, señalando que la misma será particularista o general en función del tipo de lista, la magnitud del distrito, las reglas referidas a la reelección, el sistema de partidos, la frecuencia electoral y la selección de candidatos.
La legislación particularista es considerada por los autores como pork barrel. Por lo tanto, y a fin de establecer indicadores que permitan identificar cuándo hay pork barrel, proponen retomar el índice de Taylor-Robinson y Diaz y modificarlo, reemplazando la variable “efectos sobre el sujeto directo de la legislación” por las categorías presentadas por Lowi (1964) sobre el enfoque de las políticas públicas. La tipología de Lowi sobre el impacto social de las políticas públicas se presenta como una alternativa que permite asociar con mayor facilidad qué tipo de legislación es orientada a los distritos. Las categorías de Taylor-Robinson y Diaz (beneficiosas, contraproducentes o mixtas) permiten identificar la intención de la legislación con el sujeto directo de la misma y apuntan fuertemente a la idea de representación. Pero las categorías de Lowi (1964) referidas al propósito de la legislación permiten desentrañar de forma más clara la existencia de la condición de pork barrel en los proyectos presentados y las leyes emanadas de la legislatura.
Las categorías establecidas por Lowi son tres. Considera que las políticas públicas pueden ser distributivas, redistributivas o regulatorias. Las políticas distributivas, señala, “son políticas que virtualmente no son políticas para nada, pero son decisiones altamente individualizadas que solo por acumulación pueden ser llamadas políticas” (Lowi 1964, 690). Son políticas públicas consideradas “de patronazgo”, en donde no existe la confrontación entre quien propone la política y los beneficiarios de la misma. En términos de legislación, una ley puede considerarse distributiva cuando la misma asigna fondos públicos, u otro tipo de activos, a grupos particulares o individuos.
La contraparte de las políticas distributivas son las políticas redistributivas. Este tipo de políticas involucran la interrelación entre un grupo importante de individuos (y, por lo tanto, jamás pueden clasificarse como patronazgo ni ser individualizadas) y supone un impacto sobre las clases o sectores sociales. Afecta a la transferencia entre estos sectores sociales, y en términos de legislación, la redistribución se detecta allí donde, justamente, se promueven transferencias entre sectores de la sociedad.
Las políticas públicas regulatorias, por último, son aquellas que sin ser estrictamente individualizables, en el momento de implementarse afectan a los individuos, pero en su formación y concepción son pensadas en términos generales. Son consideradas políticas regulatorias aquellas en las cuales, a corto plazo, puede señalarse que alguien gana y alguien pierde. En términos de legislación regulatoria, estas pueden caracterizarse como aquellas que imponen reglas o regulaciones para actividades específicas.
Como puede distinguirse en esta tipología, la utilización de los conceptos acuñados por Lowi aplicados a la producción legislativa permite distinguir con mayor claridad la existencia o no de legislación de pork barrel. Reemplazando las categorías de Taylor-Robinson y Diaz, lo que Mejía Acosta et at. logran es delinear claramente cuándo hay particularismo legislativo, porque, aun cuando una ley puede tener efectos mixtos para los sujetos directos o indirectos, solo habrá pork barrel cuando una política sea distributiva y de enfoque individual o local. Sin embargo, a diferencia de las tipologías mencionadas previamente, estos autores no hacen referencia a la idea de importancia. La condición de legislación particularista no supone que sean leyes menos relevantes.
3. El legado de Mayhew. ¿Cómo clasificar la importancia de la legislación?
Las investigaciones que concentran su atención en la producción legislativa relacionando la misma con la gobernabilidad tienden a hacer énfasis en la importancia de la legislación. El antecedente más importante, en este sentido, es el desarrollado por Mayhew (1991). En su obra, y a partir del afán de mostrar que incluso en gobiernos divididos es posible mantener la gobernabilidad, el autor desarrolla el primer antecedente de índices de importancia legislativa.
Es central distinguir aquí la diferencia entre estos enfoques y los descriptos previos. Los intentos de establecer criterios objetivos que determinen la importancia de un proyecto o de una ley no se preocupan por establecer hacia qué población se orienta el mismo, o cuán beneficiosos o contraproducentes son sus efectos; incluso, es poco relevante el tema que trate el proyecto. El establecimiento de la importancia legislativa intenta señalar, generalmente, las tensiones que se producen entre Ejecutivo y Legislativo respecto a la posible sanción de un proyecto de ley. En cuanto importantes, los proyectos de ley serán más debatidos, y se supone que tendrán mayores consecuencias en la definición de las relaciones entre poderes. Volviendo al planteo del secreto de la ineficiencia, los proyectos importantes tienden a emanar del Ejecutivo y a ser refrendados por el Legislativo. La cuestión, sin embargo, sigue siendo la definición de criterios objetivos que permitan sostener esta afirmación.
Entonces, y a fin de establecer dichos criterios, Mayhew (1991) esboza el primer intento de índice de importancia legislativa. Dicho índice es necesario para el autor, quien desea distinguir proyectos y leyes importantes para derribar el mito de que en gobiernos divididos el Ejecutivo no puede pasar legislación por el Congreso, así como el Congreso legisla menos en situaciones de gobierno unificado. De esta manera, Mayhew elabora un índice en donde incluye las percepciones de los académicos y la opinión pública como los indicadores fuertes para establecer la importancia legislativa. Serán considerados importantes aquellos proyectos que hayan sido tomados por la prensa como suficientemente relevantes para escribir notas en relación con los mismos, y que los académicos consideren suficientemente importantes como para escribir artículos sobre su tratamiento. Como puede apreciarse, este índice, aunque objetivo, es bastante limitado.[17]
En una línea de pensamiento similar, Buquet, Chasquetti y Moraes (1999) intentan establecer un nuevo índice de importancia legislativa para analizar la relación entre ejecutivos y congresos en Uruguay. Coincidiendo con lo planteado por Mayhew, los autores recuperan en el índice la repercusión en la opinión pública, pero agregan variables (hasta completar cinco) que determinarán la importancia de un proyecto. Para estos autores, la importancia de las leyes puede establecerse en función de su origen (poder ejecutivo u oposición), el alcance (amplio o reducido), la repercusión en la opinión pública (alta o baja), el debate en el piso (existe o no existe) y el resultado de la votación del proyecto (por unanimidad o dividida). Cada una de estas variables dummies establece valores de las leyes, que oscilarán entre 0 y 5 puntos. El índice de importancia de Buquet et al. establece que valores que resulten entre 4 y 5 señalan proyectos de importancia alta, mientras que aquellos que se ubiquen entre 2 y 3 puntos serán de importancia media. Se calificarán como proyectos de importancia baja aquellos cuyo registro sea entre 0 y 1 punto. Como es posible observar, este índice también tiene pretensiones de objetividad.
Howell, Adler, Cameron y Riemann (2000), también desde la perspectiva planteada por Mayhew, retoman las leyes aprobadas por el Congreso estadounidense entre 1945 y 1994 y proponen una clasificación por importancia de las leyes, que las dividiría en cuatro tipos: destacadas, especializadas, ordinarias y menores.[18] La clasificación de las leyes en estos tipos estará determinada por la opinión de expertos y por su aparición en los medios públicos. La innovación radica en las cuatro categorías de leyes según su importancia, y la demostración de que los niveles de importancia de las leyes afectan su aprobación en gobiernos divididos.
Desde otro enfoque, Zelaznik (2012) plantea la posibilidad de definición de importancia en función de la agenda presidencial. Para ello, considera una de las variables planteadas por Buquet et al. (2009), el origen de los proyectos presentados, entendiendo que todo proyecto presentado por el Ejecutivo es importante,[19] y privilegia aquellos que se orientan hacia la agenda de gobierno, que define como económico-social. Esta agenda engloba “iniciativas en 7 áreas de política pública: a) empresas públicas: privatización, estatización o creación de empresas estatales; b) legislación previsional: organización del sistema de jubilaciones y pensiones, y creación de fuentes de ingresos para su financiamiento; c) legislación laboral: cambios en las formas de negociación colectiva, en las formas de contratación, en el tratamiento de accidentes laborales, en las contribuciones patronales, en las asignaciones familiares, d) legislación impositiva: creación y derogación de impuestos, modificación de tasas, determinación de excepciones, legislación penal-tributaria, y de procedimientos tributarios; e) presupuesto: leyes anuales de presupuesto, modificaciones de la ley anual de presupuesto, modificación de la ley de administración financiera y de la ley complementaria permanente de presupuesto; f) educación: organización del sistema educativo en los tres niveles de enseñanza, y creación de fuentes de ingresos para su financiamiento; y g) económicas: ordenamiento macroeconómico, promoción de sectores productivos, otros” (Zelaznik 2012, 77). Zelaznik establece así tres categorías para la importancia legislativa: leyes de agenda (aquellas que engloban las cuestiones previamente señaladas), leyes de importancia (las presentadas por el Ejecutivo pero que no forman parte de la agenda económica-social) y leyes no importantes, que son todas aquellas que, o bien no presentan el Ejecutivo y los legisladores de su contingente, o bien presentan el Ejecutivo o los legisladores de su contingente legislativo pero se encuadran en las excepciones. Este índice, si bien objetivo, presenta problemas para trasladar las categorías hacia un análisis que excluya las leyes y los proyectos presentados por el poder ejecutivo.
Las que no tienen criterio de objetividad son las sugerencias de Cameron (2000) respecto a la forma de identificar legislación importante. En palabras del autor, no resulta sencillo establecer los criterios que definen la importancia de la legislación, sino que el investigador puede por sí mismo, y “viendo” las leyes, establecer cuáles son importantes y cuáles no. Este criterio de selección es absolutamente subjetivo, y, sin embargo, ha probado ser eficaz (Palanza y Sin 2011).
Sin embargo, los intentos por establecer criterios generales y objetivos para definir la importancia de las leyes han caído en picada. La adopción de estos criterios como definitorios y, sobre todo, como indicadores de la gobernabilidad no ha tenido efecto. En parte, porque el establecimiento de la categoría “importante” a una ley solo es aplicable ex post, y esto inhibe la posibilidad de los investigadores de adelantarse al estudio de una ley potencialmente importante. La aproximación ex post deja de lado la posibilidad de evaluar incentivos de los tomadores de decisiones respecto a la temática, limitando la capacidad de comprensión respecto al proceso de generación de las políticas públicas. En parte, porque a pesar de los esfuerzos de los investigadores, se ha considerado que estos índices no logran eliminar todos los sesgos y quedan marcados por un preconcepto que establece la importancia a partir del origen de los proyectos, generando una preeminencia del poder ejecutivo. O bien, por las agendas de otros actores —académicos, periodistas— que no necesariamente se encuentran en sintonía con la agenda de quienes proponen la legislación.
La cuestión del sesgo en la definición de qué leyes son o no importantes, relevantes o de agenda, es quizá la mayor dificultad para el establecimiento de criterios unificados para la definición de esta variable. Porque, planteada desde esta perspectiva, la importancia solo será una variable relevante al analizar las relaciones entre el Ejecutivo y la legislatura —y el origen ejecutivo definirá per se la importancia de la ley—, y, por ende, no resultará una variable interesante al analizar, por ejemplo, la relación oficialismo-oposición dentro de una legislatura. Suponer que los legisladores no presentan legislación importante reduce el rol del Congreso como cuerpo y de los legisladores como actores dentro de un sistema político. Supone un rol pasivo de la legislatura en un esquema de gobernabilidad, y esta perspectiva no se ajusta necesariamente a las dinámicas políticas que se dan, por ejemplo, en los ámbitos subnacionales o en esquemas de coalición de gobierno.
El mapa de estudios referidos a la importancia legislativa está lejos de resolverse. Los estudios referidos al tema no han acercado posiciones con otras miradas respecto a los resultados legislativos. De hecho, son pocos los estudios que discriminen sobre la base de la importancia de la legislación producida dentro de los congresos y por los legisladores. Las preguntas de para quién es importante y cómo esa relevancia impacta en la toma de decisiones siguen latentes. Queda entonces abierta una agenda para los estudios legislativos: la definición de importancia en la legislación, así como la forma de medirla.
4. Éxito legislativo y los debates en torno a la medición
Todos los intentos descriptos antes para categorizar la producción legislativa refieren a leyes aprobadas. En todos los estudios señalados, la ley (un proyecto aprobado por las cámaras) es el resultado final que se espera medir. Aun cuando las categorías presentadas en las secciones anteriores puedan aplicarse a los proyectos de ley, la intención de todos los estudios presentados está orientada a medir la ley como producto final de las negociaciones entre ramas de gobierno.
Esta distinción entre proyectos de ley (bills) y leyes (laws) es fundamental para los estudios que se concentran en medir el éxito legislativo; dicho éxito supone que un proyecto se convierta en ley. En el marco de los estudios legislativos han surgido varias investigaciones que intentan describir y explicar qué proyectos se convierten en ley y cuáles de ellos “mueren en las cámaras”. El objetivo de estas es, por lo general, poder establecer, por un lado, si existe alguna rama del poder que legisle con mayor éxito y, también, observar en algún punto quién legisla en los sistemas de gobierno, por otro. Existen asimismo estudios que se concentran en explicar las razones del éxito legislativo, aunque estos últimos toman por lo general el caso del Congreso estadounidense.[20]
El éxito legislativo es considerado una tendencia. Ahora bien, el resultado de esta tendencia puede ser interpretado como variable dependiente, y se puede intentar explicar, a través de su uso, las relaciones entre Ejecutivo y Legislativo, oficialismo y oposición, en función de la misma. Visto así, el éxito legislativo será entonces el resultado de lógicas de cooperación o de conflicto entre las ramas de poder, o bien indicador de la capacidad de gobernabilidad de cada uno de los poderes. Las variables explicativas, que pueden ser desde partidarias, institucionales hasta actitudinales, permitirían alumbrar, entonces, mejor los fenómenos por explicar. Al mismo tiempo, los estudios que utilizan el éxito legislativo como variable dependiente permiten debatir las nociones de marginalidad o centralidad de los congresos.[21]
Alemán y Calvo (2007), entre otros, utilizan el éxito legislativo como indicador de la actividad legislativa. Para estos autores, quienes presenten mayores tasas de aprobación (presidente o Congreso) tendrán más incidencia en la toma de decisiones públicas. En la búsqueda de desmitificar la posición marginal del Congreso argentino, así como de señalar que la condición de gobierno dividido no limita la incidencia de los presidentes en la toma de decisiones, Alemán y Calvo analizan las tasas de éxito tanto de ejecutivos como del Congreso durante las presidencias de Alfonsín y Menem, concluyendo que las leyes presentadas por el Ejecutivo tienen menor tasa de éxito que las presentadas por los legisladores.
Por otro lado, García Montero (2009) toma la tasa de aprobación como resultado de los procesos de decisión en sistemas presidenciales, con el objetivo de evaluar los roles y el peso del Ejecutivo y las legislaturas en dicho proceso, para poder esclarecer los factores que influyen en esta dinámica. A partir de comparar los presidencialismos latinoamericanos, la autora toma el éxito legislativo como una variable dependiente que, influenciada por variables partidarias, institucionales y actitudinales, permite observar en qué circunstancias ejecutivos o legislativos conducen el proceso de toma de decisiones. El éxito legislativo también es tratado por Taylor-Robinson y Diaz (1999), aunque no afecta la importancia de la producción legislativa, que es el propósito principal de su trabajo. En los resultados, observan que el éxito legislativo depende del origen institucional y, luego, partidario de los proyectos, antes que de los niveles de importancia de los mismos.[22] Este indicador también es tomado por Amorim Neto y Santos (2003), quienes, además de observar los orígenes institucionales y partidarios de los proyectos, intentan establecer sobre qué temáticas hay mayores tasas de éxito legislativo.
Tal como señalan Barrett y Eshbaugh-Soha (2007), no todas las leyes son iguales. No todas pueden contarse de la misma forma, y se debe dar lugar a la ponderación, no solo porque hay leyes de diversa importancia, y esto debería notarse al leer los resultados legislativos, sino por otra cuestión fundamental, que tiene que ver con la capacidad de la legislatura de modificar proyectos iniciados por el Ejecutivo. Tal como lo observan Bonvecchi y Zelaznik (2009), esta posibilidad de modificaciones afecta la aprobación del proyecto, y a su vez tiene efectos sobre la medición del éxito de los diferentes poderes. Según estos autores, el éxito legislativo de los presidentes debería distinguir las leyes presentadas y aprobadas sin modificación de las modificadas, puesto que estas últimas no necesariamente formarán parte de la agenda presidencial. Siguiendo esta lógica, y considerando el doble tratamiento que se da a los proyectos en sistemas bicamerales, sería necesario tener en cuenta que las Cámaras Revisoras pueden modificar los proyectos iniciados en Cámaras de Origen.[23] Si el éxito legislativo pretende ser una medición que indique las relaciones (de consenso o de conflicto) entre las ramas de gobierno, es necesario que estas dos observaciones se tengan en cuenta. De otra forma, las lecturas que se hagan de las tasas de éxito estarán sesgadas.
En fin, la aprobación de la ley resulta un tema interesante para los politólogos. Al mismo tiempo, resulta un desafío, puesto que inferir que altas tasas de éxito legislativo suponen preeminencia de una rama de gobierno por sobre la otra sería, por lo menos, metodológicamente erróneo, más cuando el debate respecto a la importancia legislativa aún está en instancia de gestación; considerar que todas las leyes “valen lo mismo” sería un error. Tal fue la lógica que le permitió a Mayhew pensar en la necesidad de crear un índice de importancia para poder discriminar qué leyes contar o cómo ponderar las leyes en función de su importancia.
Conclusiones
La idea de “división del trabajo legislativo” se propuso hasta ahora en términos de ejecutivos y legislativos. Planteado desde el secreto de la ineficiencia, el uso de la producción legislativa como variable dependiente muestra la existencia de esta división del trabajo legislativo. Específicamente, en lo que respecta a la presentación de diversos tipos de leyes —particulares o generales—, los estudios retomados en este artículo muestran que existe dicha división y que la misma es la que permite el funcionamiento de los sistemas presidenciales. Asimismo, la utilización de las tendencias de éxito mostraría que esta división del trabajo tiene sentido dentro de los sistemas presidencialistas.
En lo que respecta a los estudios de las legislaturas, y a pesar de que más de la mitad de los legislativos latinoamericanos presentan una conformación bicameral, esta idea de división del trabajo legislativo no ha sido trasladada al analisis intralegislativo. En función de los supuestos planteados por las teorías aquí descriptas, podría pensarse que las diversas configuraciones que toman los sistemas bicamerales pueden generar, a su vez, una división dentro de las legislaturas. Esta agenda no ha sido profundamente explorada hasta el momento. Una de las intenciones de este artículo es recapitular las diversas mediciones, a fin de proponer el traslado de las mismas para observar la producción legislativa dentro de los sistemas bicamerales. Teniendo en cuenta que las variaciones de los sistemas bicamerales pueden darse tanto sobre su simetría —esto es, la prerrogativa de originar leyes— como sobre su congruencia —que refiere a las bases de representación sobre las cuales se sostiene cada Cámara—, y que varias de las explicaciones propuestas arriba señalan que son algunas variables que componen estas dimensiones las que originan o sostienen diferencias en la producción legislativa, resulta al menos pertinente plantear la posibilidad de trasladar estas mediciones al ámbito intralegislativo.
También subyace a esta propuesta de apertura de agenda la idea de que esa actividad diferenciada se da entre cámaras de la misma legislatura. Por ende, uno de los objetivos es retomar los estudios legislativos y trasladar la pregunta sobre quién legisla —que plantean los estudios recapitulados hasta el momento— a sobre qué se legisla en las cámaras. Para ello, todas las investigaciones retomadas en este artículo aportan miradas sobre la actividad legislativa y la posibilidad de su medición. Y esta propuesta resulta pertinente, por cuanto permite profundizar los debates respecto al rol que cumplen las legislaturas en sistemas presidenciales. Más allá de medir la reactividad de las legislaturas bicamerales, el planteo que aquí se expone intenta ilustrar qué tipos de proyectos (particulares o generales) se presentan en las cámaras. De esta forma, se podría sortear la carga valorativa planteada por la condición de marginalidad o centralidad de las legislaturas —o bien, de alguna de las cámaras en sistemas bicamerales— para lograr profundizar el conocimiento en torno al funcionamiento de este tipo de legislaturas.
Asimismo, se plantea en este artículo la necesidad de reapertura de la agenda de investigación referida a la importancia de las leyes, entendiendo que, tal como se señala en apartados anteriores, no existe un consenso general respecto a cómo definir la importancia de una ley, y en cuanto a que esta condición de importancia afecta a la categorización de las legislaturas como centrales o marginales. La profundización de los estudios en torno a la actividad legislativa también propone la generación de agendas compartidas que avancen sobre nuevas mediciones o convenciones generales para la definición de este concepto.
En este sentido, lograr establecer tipologías de leyes —o de proyectos— vuelve a poner sobre el tapete la discusión sobre las relaciones entre poderes, y, como se ha señalado previamente, desafía la valoración de reactividad o proactividad de los congresos.