Introducción[1]
Los estudios sobre la política exterior uruguaya, en términos generales, han resaltado sus continuidades y estabilidades, considerándola en algunos casos como una política de Estado.[2] Sin embargo, actores políticos han planteado posturas divergentes sobre este punto, como es el caso del expresidente Julio María Sanguinetti, quien sostuvo:
Suele decirse que hay una política de Estado y yo les diría que no. Uruguay no tuvo una política exterior de Estado. Siempre la política exterior fue un debate entre los partidos o entre las fracciones de los partidos o entre las tendencias de los partidos. Hay pocos momentos de nuestra historia en los cuales se puede hablar de una coincidencia generalizada en la política exterior. (Búsqueda 2012b, 8)
La llegada de la izquierda por primera vez al gobierno nacional implicó una alternancia ideológica que “[…] cierra un largo ciclo de la democracia uruguaya. Un ciclo donde la democracia se realizó bajo el signo del Partido Colorado” (Moreira 2004, 10). Particularmente, durante el segundo gobierno del Frente Amplio, la oposición ha planteado que la política exterior, que, según su opinión, otrora era de Estado, ahora es orientada ideológicamente.
Se analiza en este artículo la política exterior como una política pública[3] producida por un sistema político partidocrático y partidocéntrico (Caetano, Rilla y Pérez 1987). A partir de esta conceptualización se propone la hipótesis que considera la política exterior uruguaya como una política de partidos, o de coalición de partidos, asumiendo que la ideología de los mismos es una variable significativa en la orientación de las preferencias que condiciona el tipo de política exterior que los mismos impulsan en el contexto de una situación institucional dada. Por lo tanto, la ideología del partido de gobierno, el tipo de gobierno (mayoritario, de coalición o minoritario), los consensos posibles en el sistema político y la disciplina interna de los partidos generarán un tipo determinado de política exterior. Se observa el nivel doméstico para comprender la política exterior, partiendo del supuesto de una interdependencia entre esta y la política interna, debido a la inmersión de los países en los procesos de integración regional y la interconexión que genera la globalización.
En este trabajo se toman como unidades de análisis los partidos políticos. Al analizar el caso uruguayo se debe atender a las características de un sistema de partidos institucionalizado, y con barreras para el surgimiento de nuevos partidos, y con partidos fraccionados. La naturaleza fraccionada de los mismos y el diseño del sistema electoral han configurado un sistema de competencia intra e interpartidario. Los partidos poseen un formato fraccionado, con agentes de alta visibilidad y estructuras de liderazgo fuertes (Chasquetti y Moraes 2000, 311-317). Estas características, junto a las dinámicas electorales y de gobierno, generan instancias de competencia donde las fracciones intentan construir liderazgos, dándose momentos de conflicto intrapartidarios, que se combinan con instancias de cooperación dentro de los partidos y, en algunas ocasiones, de cooperación interpartidaria. Por lo tanto, se incluyen, también, como unidades de análisis los agrupamientos de fracciones.
Las dinámicas de competencia intra e interpartidarias generan incentivos para la diferenciación y la adopción de perfiles ideológicos, en cuanto conjuntos de ideas que constituyen, caracterizan e identifican a los actores y matrices de pensamiento político que orientan su acción. Se asume en este trabajo que los partidos orientan la política exterior a partir de ideas e intereses,[4] en el marco de instituciones que son construidas por los actores y a su vez generan incentivos para su comportamiento.
El trabajo que aquí se presenta tiene como objetivo analizar la relación entre ideología política y posicionamiento en política exterior, observando los partidos uruguayos a partir de sus legisladores. La hipótesis sostiene que los partidos de izquierda privilegian la región y ven a los países emergentes como sus principados aliados, mientras que los de centro y derecha apuestan por una apertura al mundo a través de múltiples relaciones bilaterales. Para observar el posicionamiento de los partidos y agrupamientos de fracciones se toma un tema clave de la agenda de la política exterior uruguaya durante el período 2010-2014: la propuesta de ingreso como miembro pleno a la Alianza del Pacífico.
1. Los partidos políticos en el estudio de la política exterior
La ciencia política estadounidense, desde finales del siglo XX, volvió a colocar a los partidos en el centro del análisis sobre la formulación de políticas públicas y el proceso político. La ideología, la disciplina y la cohesión partidaria y el party government fueron algunas de las conclusiones y claves explicativas derivadas del análisis de los resultados del juego político de los actores y de la observación de votaciones de leyes.[5] En América Latina se han producido estudios sobre la política de las políticas públicas y trabajos que observan la relación entre el posicionamiento ideológico de los partidos, su disciplina partidaria y las votaciones en el Congreso.[6] En el campo del estudio de la política exterior, se han desarrollo investigaciones sobre las capacidades de intervención de los congresos en los procesos de política exterior.[7]
Estudios como el de Poole (2007), sobre el caso estadounidense, muestran la estabilidad en el tiempo de las preferencias de los legisladores, señalando que estos se orientan ideológicamente y tienden a mantener esa posición durante toda su carrera. Además, debe señalarse que la arena de la política exterior, percibida como de poca relevancia para los réditos electorales, puede mostrar mayor polarización inter e intrapartidaria (Onuki y Oliveira 2010), al registrar mayores niveles de indisciplina partidaria (Giannetti y Laver 2005).
Contrarrestando la idea de un Congreso estadounidense poco relevante en temas de defensa y política exterior, estudios como el de Ripley y Lindsay (1993) y el de Fordham (1998) muestran la importancia de los partidos cuando actúan al nivel parlamentario y ofician como intermediarios de intereses de grupos en esta arena política. Los estudios sobre el caso estadounidense que han hecho foco en las relaciones entre Ejecutivo y Legislativo en temas de política exterior enfatizaron la importancia de atender a las prerrogativas legales de los actores para comprender los patrones de conflicto y cooperación en el proceso político, donde existen visiones a veces convergentes y a veces divergentes, siendo la estrategia electoral y las posiciones ideológicas elementos que ayudan a comprender el desempeño y las estrategias de los jugadores en esta arena.
Feliú, Oliveira y Galdino (2009) realizan una distinción entre dos perspectivas argumentativas sobre la actuación de los congresos en la formulación de la política exterior. La primera sostiene el predominio del Ejecutivo sobre el Congreso, mientras que la otra concibe al Congreso actuando en la política exterior de la misma forma que en la política interna (Feliú, Oliveira y Galdino 2009, 838). En América Latina, generalmente, los congresos son clasificados como débiles en lo que atañe a la formulación de la política exterior. Desde esta perspectiva, la literatura señala básicamente tres razones para fundamentar esta valorización: el Presidente concentra poder político; los congresos carecen de capacidades constitucionales y técnicas sobre el tema o estas son débiles, y los actores perciben que esta arena genera un bajo rédito electoral.[8]
La otra perspectiva, que otorga un papel relevante a los partidos y los congresos en la política exterior, se remonta a la década de los noventa, a partir de estudios que se centraron en el período de la Guerra Fría[9] y, particularmente, en la guerra de Vietnam. Esta literatura muestra estos momentos como generadores de incentivos para romper la convergencia de posicionamientos. Conley (1999) señala que en estas etapas se quiebra la diferencia entre política interna y externa, que había caracterizado al caso estadounidense.
Siguiendo esta línea argumentativa, se han realizado estudios empíricos sobre diversos temas de la agenda de la política exterior,[10] en especial asuntos comerciales, donde la ideología, la cohesión y la disciplina partidaria, la representación de intereses sectoriales y la constituency de los legisladores son colocadas como elementos relevantes para comprender su accionar. Trabajos de política comparada mostraron, también, una correlación positiva entre ideología y posicionamientos asumidos por los legisladores en temas de política exterior. Thérien y Noel (2000), al analizar la cooperación internacional, mostraron cómo los partidos socialdemócratas realizan mayores inversiones en el tema que los de cuño liberal. Milner y Judkins (2004), por su parte, presentan hallazgos sobre el posicionamiento de los partidos frente a los tratados de libre comercio (TLC), mostrando cómo los de derecha los promueven, mientras que los de izquierda asumen actitudes de bloqueo frente a este tipo de instrumentos de política comercial.
En América Latina también se realizaron estudios de caso sobre la influencia del posicionamiento ideológico y los intereses de los partidos en decisiones políticas de comercio exterior. Un ejemplo de esto es el trabajo de Feliú, Galdino y Oliveira (2007) sobre el caso chileno. Sobre integración regional, también se ha avanzado en investigaciones que analizan la vinculación entre ideología y posicionamiento frente a estos procesos.[11] Aunque, como señalan Onuki y Oliveira (2010), la ausencia de datos empíricos hace que algunos de estos trabajos no se propongan el testeo de hipótesis (148).También se han realizado trabajos sobre las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, y el papel de este último en la política exterior. Estos estudios señalan que el involucramiento de los congresos en este tema es resultado de la interdependencia generada por el proceso de globalización, debido al estrechamiento de vinculaciones entre política externa e interna.[12]
Haciendo foco sobre el papel de los partidos en el diseño de la política exterior, se han realizado estudios comparados, como el de Dávila (2011) sobre el caso español y el mexicano. Onuki y Oliveira (2010), sobre el caso brasileño, ponen énfasis en dos dimensiones de la influencia de los partidos en la política exterior. La primera, de tipo directo en los procesos decisorios en el Ejecutivo (en gobiernos de partido o de coalición), y la segunda, de modo indirecto, por medio de los pesos y contrapesos en el proceso de diseño e implementación de la política (Onuki y Oliveira 2010, 146). En este trabajo identifican las divergencias que poseen los partidos brasileños en política exterior, mostrando que la polarización entre los mismos es percibida por los actores como generadora de menos costos que en asuntos de política interna. En el caso brasileño, se presentan los ejes de priorización de relaciones, sean Norte-Sur o Sur-Sur, y el compromiso o rechazo de la integración regional como los que visibilizan las divergencias en política exterior entre partidos de signo ideológico diferente (Onuki y Oliveira 2010, 172-175).
Feliú, Oliveira y Galdino (2009) —al analizar votaciones nominales sobre política exterior a partir del posicionamiento de los legisladores en el eje izquierda-derecha en el caso chileno— y Onuki, Oliveira y Feliú (2009) —al comparar este con el argentino— han mostrado cómo la estructuración de las preferencias de los legisladores no posee diferencias significativas con la manera en que se estructuran las votaciones en política doméstica. Las convergencias entre partidos, o coaliciones de partidos, de derecha/centro-derecha e izquierda/centro-izquierda, se registran en temas como el respeto del derecho internacional o el apoyo al multilateralismo; mientras que la integración regional es un parteaguas, donde la derecha la considera desventajosa, e impulsa la apertura al mundo como estrategia, mientras que la izquierda la promueve. Por otra parte, mientras que la derecha apuesta a priorizar las relaciones con los países desarrollados, la izquierda apuesta a las relaciones Sur-Sur.
En las páginas que siguen se busca contribuir al análisis de la relación entre ideología y posicionamiento en política exterior. Para ello, se aborda el estudio de un caso que aún no ha sido analizado: el de Uruguay. Con este fin, se delimita el período de estudio entre 2010 y 2014.
2. Metodología
Las unidades de análisis que se toman en este trabajo son los partidos políticos uruguayos y los agrupamientos internos de sus fracciones[13] en dos alas (ala izquierda y ala derecha de cada partido), exceptuando el caso del Partido Independiente, que no cuenta con representación senatorial.[14] Se tomó a los legisladores como unidades de observación, considerando que la agregación de los posicionamientos de los mismos nos permite conocer el posicionamiento de los partidos, las fracciones y las alas de partidos. Debe señalarse que en el Senado se encuentra la mayoría de los líderes partidarios y de fracciones, exceptuando algunos que se encuentran en el Ejecutivo o no ejercen cargos políticos.
Los datos que aquí se presentan fueron recogidos a partir de la aplicación de una encuesta,[15] que incluyó 31 conjuntos de preguntas que abarcaron un total de 179 indicadores. El universo al que se intentó llegar fue la totalidad de los legisladores uruguayos (99 diputados, 30 senadores y el Vicepresidente de la República, que preside, por disposición constitucional, el Senado y la Asamblea General). La tabla 1 presenta la distribución y cobertura por partido, fracción y cámara de los encuestados, desagregados por fracciones de pertenencia.
Se aplicó la encuesta entre el 15 de junio y el 27 de diciembre de 2013, lográndose las respuestas de 125 de los 130 legisladores (96% del universo); 30 de los 31 senadores (97%), y 95 de los 99 diputados (96%). Las respuestas obtenidas no presentan desbalances significativos, ya sea por fracciones o por partidos. Un legislador, de los cinco no encuestados, rechazó responder el formulario, mientras que razones de agenda de los cuatro restantes impidieron coordinar las entrevistas.
Se tomó como variable independiente la ideología de los partidos, sus fracciones y agrupamientos de fracciones. La misma se midió a partir de su posicionamiento en el eje izquierda-derecha, presentando a los legisladores una tarjeta con una escala de diez puntos en la que uno era la posición más a la izquierda posible y diez la más a la derecha posible. Usando esa escala, los encuestados respondieron a un conjunto de diecisiete preguntas: una correspondía a su autoidentificación, cuatro a la ubicación de los partidos (incluido el de su pertenencia) y doce a las fracciones de los partidos (incluida la de su pertenencia). Los partidos y fracciones incluidos en este conjunto tienen representación parlamentaria en la presente legislatura (2010-2015).
La variable dependiente, orientación de la política exterior, se conceptualiza a partir de la tipología de escenarios de Luján (2011). La misma fue construida a partir de dos variables tricotómicas: el foco territorial prioritario para la política exterior del país (región, mundo o equilibrio entre la región y el mundo) y los principales conjuntos de países o regiones concebidos como aliados o principales socios en el sistema internacional (los BRICS,[17] los principales países desarrollados, como Estados Unidos, integrantes de la Unión Europea y Japón, o un conjunto amplio de países que varían según los temas y momentos de la política exterior del país) (ver la tabla 2).
Tabla 2.
Tipología de posibles orientaciones de la política exterior de Uruguay, según el foco territorial elegido y los países priorizados como aliados18
Para conocer las preferencias de los legisladores sobre la orientación de la política exterior, se observaron sus respuestas a las siguientes preguntas: a) “La prioridad de la política exterior uruguaya debería ser ¿la región o el mundo?”. Las posibles respuestas fueron “La región”, “El mundo” o “Ambas”, considerando que este último posicionamiento busca lograr un equilibrio entre la región y el mundo. b) “A su criterio, ¿quiénes son nuestros principales aliados?”. Las posibles respuestas fueron “Brasil y el resto de los BRICS (Rusia, India, China y Sudáfrica) como parte del mundo emergente”, “Estados Unidos de Norteamérica y el resto de los países desarrollados (los europeos y Japón)” o “Los aliados varían según la agenda”.
En cuanto a las preferencias, se esperaba que la izquierda (más pronunciadamente su ala izquierda) tendiese a promover un enfoque que privilegiara la región como foco territorial y los países emergentes como aliados estratégicos, y que, a medida que la ideología variara hacia la derecha del continuo, se encontrarían preferencias que privilegiaran la apertura al mundo y a los países desarrollados como aliados estratégicos.
Para testear la hipótesis general del artículo, se seleccionó un asunto estratégico de la política exterior uruguaya durante el período analizado: la propuesta de integración como miembro pleno a la Alianza del Pacífico. Se pretende mostrar que la decisión del Gobierno de no avanzar en la membresía plena en la Alianza del Pacífico, limitándose a la incorporación como observador, responde a la falta de apoyo que esta decisión tenía entre los legisladores de su propio partido. Para analizar el caso, se utilizan datos de la encuesta aplicada y fuentes secundarias (prensa y debates parlamentarios).
3. Los datos y su análisis
a. Partidos, fracciones, alas de partidos e ideología
El posicionamiento de los partidos en el eje izquierda-derecha puede construirse de diferentes formas. La tabla 3 presenta, en primer lugar, el posicionamiento elaborado a partir de las respuestas del total de los legisladores, partiendo de concebir este conjunto como una agrupación calificada y equilibrada. Como puede verse, la imagen que se arroja del sistema de partidos uruguayo coloca al Frente Amplio (FA) en la izquierda, al Partido Independiente (PI) en el centro y a los partidos Nacional (PN) y Colorado (PC) en la derecha. Este último es quien muestra una mayor dispersión en el eje izquierda-derecha. Esta forma de medición puede generar una imagen donde las distancias visualizadas entre los partidos sean mayores.
Si se toman, entonces, como forma alternativa de medición las respuestas de los miembros de cada partido sobre su propia colectividad política, la imagen que se obtiene es similar en su ordenamiento a la anterior, pero con algunas variantes. Nos muestra un corrimiento del FA y del PI hacia la izquierda, mayor en el caso del segundo, y un corrimiento del PN y el PC hacia el centro. Si se utiliza una tercera opción que mide el posicionamiento ideológico de los partidos a partir del promedio de la autoidentificación de sus miembros, el PC se enroca con el PN, aunque debe señalarse que, como puede verse en el posicionamiento de los partidos, a juicio de sus miembros, los legisladores colorados consideran que su partido está más a la derecha de la posición que ellos asumen individualmente. Además, debe señalarse que el PN y el PC muestran una superposición importante en el posicionamiento ideológico de sus legisladores en el eje izquierda-derecha.
Utilizando las respuestas sobre autoidentificación ideológica de los legisladores, se construyó, por agregación, el posicionamiento de las fracciones de los partidos, menos en el caso del PI, que no posee fracciones (ver la tabla 4).
Tabla 4.
Ubicación de las fracciones de los partidos en el eje izquierda-derecha, según autoidentificación de los miembros de las fracciones evaluadas
En la tabla 5 se presentan agrupamientos de fracciones, que en adelante son denominadas alas ideológicas de partido. Los partidos y sus alas son las unidades de análisis que mayoritariamente se usan en este artículo. El criterio utilizado para la construcción de estos agrupamientos de fracciones fue tomado de González (1993, 115). La media de la autoidentificación de los miembros de cada partido se tomó como división del partido en dos alas, un ala derecha y un ala izquierda. Para definir la ubicación de cada fracción, se tomó la media de la autoidentificación de sus miembros, mientras que su posicionamiento en relación con la media del partido las hace formar parte de una u otra ala del mismo.
Como puede observarse en la tabla 5 , la distancia mayor entre alas de un mismo partido se registra en el FA. Las medias de sus alas derecha e izquierda muestran una distancia de 0,853, y si se observa el posicionamiento de los legisladores medianos de ambas alas, se encontrará una distancia de un punto, ubicándose el legislador mediano del ala derecha del FA en el punto tres, y el del ala izquierda, en el punto dos de la escala. En los siguientes apartados se mostrará cómo los partidos con distancias menores entre sus alas poseen preferencias y posicionamientos más homogéneos, mientras que en el FA se presentan divergencias o matices entre su ala derecha y su ala izquierda.
b. Las preferencias de los partidos, fracciones y alas de partidos sobre la orientación de la política exterior uruguaya
Los legisladores agrupados por partidos muestran divergencias al ser consultados por las preferencias sobre el foco territorial que debe priorizar la política exterior uruguaya. El 47% de los legisladores del FA, ubicados a la izquierda, consideran que la prioridad debe ser la región (ver la tabla 6). Mientras que en los partidos ubicados a la derecha, PN y PC, la orientación predominante es la apertura al mundo. En el PC, que es el partido ubicado más a la derecha, la preferencia por la apertura al mundo es más marcada (76,2%).[19] Mientras que en el PN, aunque predomina la visión aperturista (63,9%), un 22,2% señala la necesidad de un equilibrio entre la apuesta a la región y la apertura al mundo, y un 13,9% manifiesta que debe priorizarse la región.[20] El PI, solamente con dos diputados, ha tomado posiciones en política exterior, en el marco de debates y en su elaboración programática, a favor de un regionalismo más abierto que regional, buscando una inserción comercial con múltiples países y regiones.[21]
Si se segmentan las respuestas por ala ideológica de partido (ver la tabla 7), puede verse que, en los casos del PN y el PC, se registran preferencias relativamente homogéneas, que privilegian mayoritariamente la apertura al mundo. Pero debe señalarse que, en el caso del ala izquierda del PN, las preferencias respecto a priorizar la región o un equilibrio entre la región y el mundo suman un 41,1%. En el caso del FA, mientras que en su ala izquierda el 55,6% prioriza a la región, en su ala derecha la priorización de la región y el equilibrio entre la región y el mundo acumulan el mismo porcentaje de respuestas (36,7%).
En relación con la priorización de aliados (ver la tabla 8), el FA muestra un 48,5% de los legisladores volcándose por Brasil y el resto de los países emergentes, aunque debe señalarse que un 45,5% se inclina por el multilateralismo. El PC y el PN, ubicados a la derecha del sistema político uruguayo, prefieren el multilateralismo; en el caso de los colorados, 6 de cada 10, y en el de los nacionalistas, 8 de cada 10. En el PC, el partido ubicado más a la derecha, la segunda preferencia es por Estados Unidos y el resto de los países desarrollados, mientras que en el PN la segunda preferencia es por Brasil y el resto de los países emergentes.
Al observar las preferencias sobre aliados estratégicos segmentadas ahora por ala ideológica de partido, puede notarse que el ala derecha del FA presenta el multilateralismo como primera preferencia (53,3%), teniendo a Brasil y el resto de los países emergentes como segunda preferencia (43,3%). El PN posee el mismo ordenamiento de preferencias que el ala derecha del FA, pero con un mayor énfasis en el multilateralismo, ya que 8 de cada 10 nacionalistas lo prefieren. En el PC, la primera preferencia es homogénea, ya que el multilateralismo es preferido por 6 de cada 10 colorados, y no se presentan diferencias significativas entre alas. Si se observa el ala izquierda del FA, el partido ubicado más a la izquierda, y el ala derecha del PC, el partido ubicado más a la derecha, se aprecia que mientras que la primera es la que registra un mayor porcentaje de preferencias por priorizar a Brasil y al resto de los países emergentes, la segunda es la que posee el mayor porcentaje de preferencias respecto a priorizar a Estados Unidos y al resto de los países desarrollados.
c. La política exterior uruguaya: la afirmación de la opción regional y el bloqueo a la apertura vía Alianza del Pacífico
La política exterior uruguaya, luego del retorno a la democracia (1985), se mantuvo estable en sus orientaciones estratégicas durante un largo período. La misma fue impulsada por gobiernos encabezados por el PC o el PN, que tendieron a la convergencia ideológica o coaliciones integradas por ambos. Los tres primeros gobiernos de este período tuvieron una orientación compartida en una posición intermedia entre un regionalismo abierto (escenario V), más abierto —y en clave liberal— que regional y una apuesta hacia la construcción de una zona de libre comercio, donde Estados Unidos y la Unión Europea atrajeron la principal atención (escenario VIII). Debe tenerse en cuenta que, luego del primer gobierno de Julio María Sanguinetti (PC) —el cual contó con acuerdos puntuales con el PN y la Unión Cívica—,[22] el gobierno de Luis Alberto Lacalle (1990-1995) y el segundo gobierno de Sanguinetti fueron de coalición entre el PC y el PN.
El gobierno de Jorge Batlle fue de coalición entre el PC y el PN hasta que este último se retiró del Gobierno, luego de la crisis financiera que sufrió Uruguay en 2002. Este gobierno enfatizó la apertura en clave panamericanista y el acercamiento a Estados Unidos, profundizando la senda delineada por sus predecesores, reflejada en la continuidad y el fortalecimiento del apoyo al Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). La firma de un TLC con México en 2004 y la búsqueda de un acuerdo del mismo tipo con Estados Unidos fueron acciones claras de esta orientación.
El primer gobierno del FA (2005-2010), con mayorías parlamentarias propias en ambas cámaras, tuvo como orientación predominante el regionalismo abierto (escenario V) y buscó equilibrar la inserción del país entre la región y el mundo con una amplitud de socios, tanto dentro de la región como fuera de ella (Luján 2010). En su primer discurso ante la Asamblea General (1º de marzo de 2005), el presidente Tabaré Vázquez afirmó:
[…] el compromiso con el Mercosur y el carácter prioritario del proceso de integración como proyecto político estratégico en la agenda internacional del Uruguay. […] el gobierno que hoy asume quiere más y mejor Mercosur. Un Mercosur ampliado, redimensionado y fortalecido que será, a su vez, una plataforma más sólida para lograr una mejor inserción internacional tanto del bloque en sí como de todos sus integrantes. (Instituto de Relaciones Internacionales 2005, 6)
En el ámbito regional, luego de algunos inconvenientes comerciales, el gobierno del FA inició un proceso de profundización de las relaciones bilaterales con Brasil. Las relaciones con Argentina, desde finales del Gobierno anterior, eran tensas, debido a la instalación de una planta de procesamiento de pasta de celulosa en el río Uruguay (frontera entre ambos países), y desembocaron en una serie de conflictos que tuvieron como corolario la comparecencia de ambos países ante la Corte de La Haya.
La relación con Estados Unidos generó divergencias dentro del Gobierno. Como señala Garcé (2014), la situación de tensión en la región, debido a los diferendos con Argentina, sumada a una idea presente en el equipo económico del Gobierno, que consideraba importante prevenir shocks externos adversos provenientes del espacio regional, facilitaron el surgimiento de una propuesta de buscar una inserción internacional a partir de acuerdos bilaterales de libre comercio.
En 2005, el presidente Tabaré Vázquez manifestó su apoyo a la iniciativa de buscar un TLC con Estados Unidos, impulsada por el ministro de Economía, Danilo Astori,[23] quien se inclinaba en ese entonces por considerar la estrategia de inserción comercial llevada adelante por Chile (Porzecanski 2010, 120-122). Si bien sondeos de opinión pública señalaban que, aproximadamente, el 60% de los uruguayos se manifestaban a favor del TLC (Porzecanski 2010, 130) y la oposición apoyaba la iniciativa, surgió una fuerte coalición de veto desde dentro del partido de gobierno.
Esta coalición incluía la fracción mayoritaria del FA (el MPP, liderado por José Mujica), el ministro de Relaciones Exteriores, Reinaldo Gargano (líder del PS) y el PCU. Los argumentos en contra del TLC se acercaban a la tradición del FA en política exterior[24] y tuvieron eco entre el movimiento sindical y académicos de izquierda (Garcé 2014).
Desde la región, Argentina y Brasil veían la concreción del TLC como una ruptura con el Mercosur, considerando que no era posible darle la misma flexibilidad que cuando Uruguay negoció con México.[25] La postura de Celso Amorim, canciller de Brasil, fue clara, al declarar en enero de 2006: “[…] sería imposible que un socio del Mercosur negocie individualmente acuerdos comerciales, a menos que pretenda dejar el bloque, decisión sobre la cual no fuimos informados” (Página 12 2006). El 2 de octubre de 2006, la Presidencia de la República informó a la Mesa Política del FA[26] (que consta en su Acta No. 34) que cesarían las negociaciones para alcanzar el TLC y que existían condiciones para avanzar en un Acuerdo Marco de Comercio e Inversiones, que finalmente fue firmado. El TLC fue bloqueado, y el Presidente, frente a la oposición interna y al contexto regional, desistió de seguir con la iniciativa.
El segundo gobierno del FA (2010-2015) fue encabezado por José Mujica, líder de la fracción MPP, luego de vencer en las primarias a Danilo Astori, líder de la fracción FLS. El FA, con mayorías parlamentarias propias en ambas cámaras, impulsó una apuesta aún más marcada por la priorización de la región, Brasil y el resto de los países emergentes como aliados estratégicos (González 2011; López 2013). La política exterior se reorientó, pasando del tipo V (regionalismo abierto) al tipo II (integración regional/multilateralismo). En este escenario, la promoción de la integración regional se conjuga con un Brasil como principal socio, pero también impulsa el multilateralismo, haciendo énfasis en las alianzas estratégicas con los BRICS.
Una revisión de las acciones del Gobierno en política exterior, a partir del análisis de las memorias institucionales del Ministerio de Relaciones Exteriores y la prensa, nos permite seleccionar un asunto clave en la orientación de la política exterior del Gobierno: el debate sobre la iniciativa de integrarse a la Alianza del Pacífico.[27] La selección de este asunto se fundamenta en que plantea la dicotomía del foco territorial y los aliados priorizados en la política exterior, y además, este tema ha formado parte del debate político durante el Gobierno y ha emergido como una de las líneas estratégicas en los programas de gobierno de los partidos para las elecciones de octubre de 2014.[28]
La priorización de la región y de Brasil como aliados estratégicos ha sido contrapuesta a la posibilidad de buscar una apertura comercial a partir de la Alianza del Pacífico.[29] Esta última es vista como una forma de vinculación con la región del Asia-Pacífico, en la cual se abrió un proceso negociador para el establecimiento del Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP), en el que cumple un papel central Estados Unidos.[30]
Tabla 9.
Legisladores que están de acuerdo o no con el ingreso de Uruguay como miembro pleno de la Alianza del Pacífico, por partido
Al consultar a los legisladores sobre si Uruguay debería ingresar como miembro pleno de la Alianza del Pacífico, el 55,2% se pronunció a favor, mientras que el 36,8% se manifestó en contra. Si se segmentan los datos por partidos, puede verse que aproximadamente 8 de cada 10 miembros del PN y el PC estaban a favor, mientras que en el FA la mayoría (57,6%) se inclinaba por la negativa (ver la tabla 9). En el caso del PI, debe señalarse que sobre el tema, su líder Pablo Mieres sostuvo:
Tenemos que salir al mundo. No es necesario irse del Mercosur. Hay que integrarse a la Alianza del Pacífico como miembro pleno y abrir todas las puertas. Uruguay tiene que tener una política agresiva de integración al mundo. Las relaciones con Argentina no pueden ser peores, y con Brasil la vamos llevando, pero no podemos terminar en su estribo como dice Mujica. (Brecha 2014, 6)[31]
Si se segmentan las preferencias de los legisladores por ala de partidos, los resultados muestran homogeneidad en los partidos de oposición y divergencias en la interna del FA (ver la tabla 10). Mientras que el ala izquierda del FA se manifestaba en contra del ingreso de Uruguay como miembro pleno de la Alianza del Pacífico (69,4%), el ala derecha mostraba una mayoría de preferencias a favor (46,7%), aunque debe señalarse que un 43,3% de los legisladores ubicados en el ala derecha del FA se manifestaron en contra. Si se desagregan los datos por fracciones, puede verse que el FLS, liderado por Astori, era el único sector del FA con preferencias mayoritarias de acuerdo con el ingreso de Uruguay a la Alianza del Pacífico (70,6%).
Tabla 10.
Alas ideológicas de acuerdo o no con el ingreso de Uruguay como miembro pleno de la Alianza del Pacífico, dentro del FA
El debate sobre el ingreso de Uruguay como miembro pleno de la Alianza del Pacífico se instaló luego de la participación del vicepresidente, Danilo Astori, en la VII Cumbre de dicho bloque, realizada en Colombia del 20 al 24 de mayo de 2013. En esa instancia, recogiendo declaraciones de Astori, se señaló en el diario El País:
Astori afirmó que se “va a trabajar” para lograr ser miembro pleno “apenas ello resulte posible”, siempre que “desde el punto de vista institucional no haya inconvenientes” de parte de los países que integran la Alianza ni del Mercosur. […] rechazó que la Alianza del Pacífico se trate de un “contrapeso” al Mercosur y prefirió hablar de “equilibrios y complementaciones”. Agregó que en el Mercosur coexisten hoy dos enfoques, uno aperturista, “el que practica Uruguay, y en eso coincide totalmente con la Alianza del Pacífico”, y un enfoque “más proteccionista” practicado “fundamentalmente por Argentina”. (2013a)
Frente a las declaraciones de Astori, el alto representante del Mercosur, el brasileño Iván Ramalho, señaló que un acercamiento a la Alianza del Pacífico debe negociarse en bloque (El País 2013b). Por otra parte, la embajadora estadounidense en Uruguay, Julissa Reynoso, manifestó durante el proceso que “sería bueno que Uruguay se sume al nuevo modelo de integración que impulsa EE. UU.” (La Red 21 2013a). Frente a las declaraciones de Ramalho, Astori manifestó estar:
[…] absolutamente en desacuerdo […], Uruguay es un país soberano que puede definir por sí mismo su política de inserción internacional […] para Uruguay el Mercosur es imprescindible porque todo país tiene que comenzar por estar integrado con sus vecinos […] [pero no se puede] ignorar la realidad […] Al mercado común nunca llegamos, la unión aduanera está totalmente destrozada y la zona de libre comercio tampoco funciona porque no hay libre tránsito de bienes y de servicios. El Mercosur está en un estado de inacción prácticamente total. (El Observador 2013)
El viceministro de Relaciones Exteriores de Uruguay, Luis Porto,[32] fue una de las voces que disonaron de la de Astori, al señalar:
En la actualidad nuestra misión con respecto a la Alianza del Pacífico es ser observadores, hay que evaluar cómo evoluciona, cómo se posicionan otros países, madurar y procesar discusiones dentro del Mercosur y dentro de Uruguay, antes de dar nuevos pasos. (La Red 21 2013b)
Luego de varios debates dentro del FA, donde incluso trascendió un posible posicionamiento del Presidente a favor de la integración como miembro pleno,[33] Mujica afirmó que Uruguay sería solamente observador porque “No podemos violentar el Mercosur” (La Red 21 2013c).
En el Legislativo no se registraron votaciones sobre el ingreso de Uruguay a la Alianza del Pacífico, pero el 9 de julio de 2013 se realizó una sesión extraordinaria del Senado para debatir el tema. En esa ocasión, el senador Jorge Larrañaga, del PN, sostuvo: “Se puede tener un TLC con Estados Unidos a través de la Alianza del Pacífico o […] con la Unión Europea” (Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores No. 227, T. 509, 12). El senador del FA Eduardo Lorier señaló, oponiéndose a la visión del nacionalista:
El segundo objetivo que le vemos a la Alianza del Pacífico es impedir la consolidación de la integración regional y aislar a Brasil, pero también aislar a Argentina y a Venezuela. […] Desde nuestro punto de vista, la Alianza del Pacífico es la pata americana, es la cabeza de playa del Acuerdo de Asociación Transpacífica, que Estados Unidos pretende convertir en el brazo económico de su megaproyecto militar para contener a China. […] es dificilísimo hablar de un Mercosur potente cuando las derechas continentales se suman a la Alianza del Pacífico. (Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores No. 227, T. 509, 19)
A su vez, el senador Roberto Conde, exviceministro de Relaciones Exteriores del actual gobierno, señaló:
A pesar de que el mundo ha cambiado y hoy el crecimiento del comercio se da más rápido en la geopolítica del Pacífico que en la del Atlántico, Uruguay no debe despreciar sino, por el contrario, perseguir como objetivo estratégico el acuerdo con Europa […]. Pero no podemos hacerlo solos; necesitamos al Mercosur. Y si no lo podemos hacer con el Mercosur, deberemos hacerlo con Brasil. Nuestro país tiene que plantear la posibilidad de que si el Mercosur no puede constituir una única unión aduanera, Uruguay y Brasil sí pueden hacerlo. (Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores No. 227, T. 509, 9)
En el debate sobre la orientación de la política exterior uruguaya se comienzan a distinguir dos posturas: una que prioriza el eje atlántico, que apuesta a la integración regional y a Brasil como líder, y otra que ve al eje Pacífico como plataforma de apertura comercial al mundo. La senadora del FA Constanza Moreira, refiriéndose a los miembros de la Alianza del Pacífico, señaló: “Estos países se han autodefinido como una alternativa al estatismo del Atlántico, al que pertenece Uruguay, Argentina y Brasil. Un país estatista como Uruguay, ¿a qué otra cosa podría pertenecer?” (Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores No. 227, T. 509, 25).
Esta contraposición de dos miradas divergentes sobre la política exterior estaba presente antes de la propuesta de Astori de avanzar rumbo a la membresía plena en la Alianza del Pacífico. En 2012, el prosecretario de la Presidencia de la República, Diego Cánepa, ya manifestaba esta posición al señalar:
Nosotros estamos del lado del Atlántico. ¿Dónde vamos a generar ventajas para el Uruguay como países en el futuro si no es en nuestra realidad geopolítica? La idea es ir con Brasil para demostrar que es posible la integración y al mismo tiempo discutir con ese país para que el Mercosur tenga una visión estratégica. Tenemos que formar parte de la historia del Atlántico, con Europa —aunque esté muy mal— y también con la costa atlántica de África, que ha crecido enormemente en la última década. (Búsqueda 2012a, 9)
Conclusiones
En el marco de un sistema político partidocéntrico y partidocrático, la política exterior uruguaya es, en el presente, una política de partido. Las dinámicas de competencia presentes hacen que los actores —sean estos partidos, fracciones o agrupamientos de fracciones— tengan incentivos para la adopción de perfiles ideológicos y matrices de pensamiento político diferentes que orientan su acción.
Los datos presentados sobre el caso uruguayo muestran —al igual que la literatura lo ha realizado en otros análisis de caso a partir del estudio de votaciones nominales o programas partidarios— una asociación entre el posicionamiento ideológico de los actores, en el eje izquierda-derecha, y sus preferencias sobre la orientación de la política exterior. Mientras los partidos ubicados a la derecha del sistema político uruguayo prefieren priorizar la apertura al mundo, la izquierda prioriza la región como foco territorial estratégico, y a los países emergentes encabezados por Brasil como aliados. Cuando se observan el ala izquierda de la izquierda y el ala derecha del partido ubicado más a la derecha, se encuentran dos posiciones antagónicas. Mientras que la primera prioriza la región y las relaciones Sur-Sur con Brasil a la cabeza, la segunda prioriza la apertura al mundo y las relaciones Norte-Sur, donde Estados Unidos encabeza el “bloque” de aliados del mundo desarrollado.
Al nivel intrapartidario, la mayor distancia ideológica entre alas de un mismo partido se registra en el FA, de aproximadamente un punto de la escala. Es en este partido donde se visualizan las mayores heterogeneidades internas. Mientras que el ala izquierda prioriza a la región y a los países emergentes con Brasil a la cabeza, el ala derecha opta por el multilateralismo y divide sus preferencias en partes iguales entre quienes priorizan la región y el equilibrio entre la región y el mundo.
El debate sobre la integración plena a la Alianza del Pacífico, analizada a la luz del mapa de preferencias, visibilizó las divergencias inter e intrapartidarias. El ala derecha del FA se mostraba a favor de este paso pero no logró impulsar la acción. El ala izquierda, a la que pertenece la fracción mayoritaria del Gobierno, de la cual es referente el presidente José Mujica, y a la que pertenece el canciller Luis Almagro, estaba en contra. Luego del debate interno, el ala izquierda hizo prevalecer sus preferencias. El Gobierno tomó una decisión que bloqueó el intento de avance sobre la propuesta de integración plena. No había consenso dentro del partido de gobierno, y fue adoptada la posición mayoritaria. Las divergencias entre las fracciones del FA en este tema fueron recogidas por la oposición, haciendo de este tema un elemento distintivo de las propuestas programáticas de los partidos para el período 2015-2020.
Los posicionamientos ideológicos muestran una asociación con las preferencias en política exterior; si bien esto no implica causalidad, estos hallazgos se constituyen en elementos para continuar analizando la temática y observando las convergencias y divergencias en ideas y posicionamientos. A la vez que estas preferencias deben verse operar en situaciones concretas de toma de decisiones. La agenda de investigación futura que se abre demanda evaluar si las conclusiones obtenidas, a partir del estudio del caso uruguayo, pueden servir como hipótesis para otros estudios de caso o análisis comparados al nivel de la región.