Introducción
Los estudios sobre partidos en Colombia han mostrado la manera como estos y sus miembros responden a los cambios normativos del sistema político al adoptar estrategias para permanecer en la escena electoral. Un primer conjunto de fenómenos tratados por la literatura se deriva del cambio constitucional promovido en 1991 (Ungar y Arévalo 2004; Gutiérrez Sanín 1999; Roll 1999): por un lado, la disminución de las barreras de entrada posibilitó que diversas etiquetas partidistas no tradicionales pudieran competir con éxitos significativos en algunos escenarios (Guzmán Pardo 2005; Oñoro y Godoy 2009), y, por otro lado, los dos partidos tradicionales se vieron obligados —por razones diversas— a plantear sus propias estrategias de adaptación: debido a su dinámica organizativa, tenían la necesidad de coordinar las acciones de un alto número de facciones, que les dieron heterogeneidad y produjeron un alto nivel de fragmentación al sistema de partidos. Este fenómeno, que antecede a la Constitución de 1991, se agudizó por las reglas del juego electoral que se dispusieron en ella, o al menos así lo demuestra la evidencia (Gutiérrez Sanín 2007; Rodríguez-Raga y Gómez Albarello 2007).
Más recientemente, algunos autores se han ocupado de un segundo tema, a saber, la Reforma Política de 2003 y sus consecuencias sobre el sistema político (Puyana 2012; Batlle y Puyana 2013; Arenas Gómez y Bedoya Marulanda 2011; Botero 2006; Hoskin y García Sánchez 2006), por medio del análisis de dos asuntos centrales: i) la evaluación de su impacto sobre la configuración del sistema de partidos y su descongelamiento, así como el examen de los incentivos que condicionan el comportamiento estratégico de las organizaciones y de sus miembros (Gutiérrez Sanín 2006a y 2006b), y ii) el diagnóstico de los cambios en los niveles de nacionalización de cada partido y del sistema en su conjunto (Hoyos Gómez 2007). De forma tangencial a lo anterior, algunos autores también han expuesto la reconfiguración de las organizaciones partidistas en los diferentes territorios (Arenas Gómez y Escobar Escobar 2011; Medellín Torres 2007; Torres Bustamante 2011) y la tensión entre estas organizaciones y los candidatos en el momento de responder estratégicamente a los retos que les impone el paquete de incentivos contenidos en las diversas reformas (Basset, Batlle, Montilla y Marín 2011; Botero y Alvira 2012).
A partir de esto, resulta importante estudiar cómo, paralelo a las frecuentes modificaciones de las reglas del juego electoral,[1] también se registraron cambios significativos en el sistema de partidos y en la vida interna de las organizaciones partidistas. Entonces, ¿cuál es la relación entre estos conjuntos de fenómenos? ¿Qué vínculo hay entre los cambios en las reglas y la manera en que los agentes y el sistema mismo han mutado? ¿Cómo se manifiestan estos cambios en la actividad partidaria que se desarrolla en los diversos niveles territoriales de competencia electoral? ¿Qué aspectos singulares presentan tales fenómenos en un régimen político unitario como el colombiano? Aunque aún falta mucho para responder satisfactoriamente estas preguntas, los especialistas han promovido discusiones, que merecen ser profundizadas, conforme se gestan y aplican las diversas reformas políticas, interrogando el lugar de la política local y regional al ofrecer una explicación adecuada de esas tensiones y esos fenómenos de cambio en la vida partidista colombiana (Gutiérrez Sanín 2002; Gutiérrez Sanín y Dávila Ladrón de Guevara 2000; Hoskin y García Sánchez 2006).
Estas discusiones han permitido sostener razonablemente que las disposiciones contenidas en la Reforma Política de 2003 operaron como un catalizador del descongelamiento del sistema de partidos,[2] y, por lo tanto, como un paquete de incentivos que condicionó la forma en que los miembros de las organizaciones partidistas trazaron sus estrategias para la competencia electoral (Rodríguez-Raga y Botero 2006; Rodríguez-Raga y Gómez Albarello 2007; Vanegas Quintero 2008). En tales condiciones, se produjo el tránsito de un sistema de dos partidos con muchas facciones que controlaban un alto porcentaje de cargos electivos,[3] y que actuaban en marcos organizativos y reglas muy flexibles, a uno en el que, ateniéndose a reglas organizativas más exigentes, se reconfiguró el sistema de partidos con nuevas etiquetas que afrontaron dilemas organizativos en un contexto “turbulento” de competencia electoral (Panebianco 1990, 397).
Los mecanismos que guiaron este tránsito fueron tres: i) la depuración de los partidos tradicionales, en la que los partidos Liberal y Conservador perdieron líderes y redujeron su dominio electoral; ii) la conformación de nuevas organizaciones partidarias, unas de alcance nacional, fruto de la coalición de élites políticas regionales o corrientes políticas afines (e.i. Partido de la U y el Polo Democrático Alternativo), y otras de carácter personalista con alcance regional (e.i. Alas-Equipo Colombia, Colombia Democrática, entre otros), y iii) la creación de etiquetas asociadas con demandas locales que usaron la figura del número significativo de ciudadanos para afrontar los procesos electorales (e.i. Compromiso Ciudadano, Todos con Luis Pérez, entre muchos otros). En tales condiciones, ni las propias organizaciones ni el acoplamiento de los líderes políticos en sus filas se comportaron de manera estable, lo cual se tradujo en constantes migraciones y “cambios de camiseta” de importantes dirigentes, no solo por la falta de carácter sino también como resultado mismo de la fragilidad del encuadramiento partidista, que mostraron cómo cada político individual intentó sortear los retos impuestos por los cambios normativos (Arenas Gómez, Bedoya Marulanda y Echeverry 2012).[4]
Para comprender mejor estas tres dinámicas es útil examinar las especificidades regionales y locales bajo las cuales se desenvuelve la competencia electoral. Para este fin, en este artículo apelamos al concepto nacionalización vertical del sistema de partidos, que permite mostrar la relevancia de los niveles subnacionales de la política y sus efectos en las configuraciones de orden nacional, midiendo la congruencia de los apoyos electorales en los diferentes niveles de elección. La mirada que ofrece este análisis permite valorar la trama de la vida partidaria que se consolida al ritmo de las venturas o desventuras de la competencia por los asientos en los cuerpos colegiados departamental, municipal y nacional en contextos de cambios institucionales.
En la primera sección identificamos los factores que, según la literatura, afectan la nacionalización del sistema de partidos y planteamos la hipótesis de que los efectos que tales factores tienen se activan de acuerdo a cómo los miembros de los partidos interpretan las normas y plantean estrategias de supervivencia en la competencia electoral dependiendo del nivel en que actúan. De este modo, el grado de nacionalización vertical depende de la manera en que los actores se adaptan y despliegan estrategias para alcanzar sus aspiraciones electorales, lo que afecta directamente las dinámicas de competencia en las distintas circunscripciones y condiciona la forma como los partidos coordinan sus esfuerzos entre los diversos niveles.
En la segunda sección, con base en el índice de disimilitud presentado en Schakel (2013) y el índice de congruencia de Gibson y Suárez-Cao (2010) —que permiten comparar los diferentes resultados en los distintos niveles de elección—, ponemos a prueba la hipótesis, al estudiar en detalle el caso del departamento de Antioquia. Este aporta el 12% al censo electoral nacional, siendo después de Bogotá la circunscripción que elige el mayor número de representantes a la Cámara en el país. Además, aquí compiten todos los partidos relevantes (en términos sartorianos) del sistema político nacional. Sus dinámicas de competencia local sugieren resultados que vale la pena diferenciar de los patrones identificados en la literatura, y se espera en el futuro poder adelantar algunas comparaciones con otras circunscripciones del país. Consideramos para el análisis los datos de las elecciones de la Cámara de Representantes, de la Asamblea Departamental y de los concejos en los 125 municipios entre 1997 y 2011. A partir de estos, analizamos cuáles han sido las dinámicas de competencia, al evaluar la congruencia entre los votos emitidos en los municipios frente al agregado de las preferencias electorales locales, departamentales y nacionales, y estudiamos la forma en que los partidos compiten o no en todos los niveles.
Por último, al final del texto exponemos algunas conclusiones que resaltan la preponderancia de las estrategias que partidos y candidatos adoptan ante las normas para explicar los niveles de nacionalización vertical, ya que dichas estrategias involucran directamente la forma como los candidatos coordinan sus esfuerzos entre niveles electorales. Así mismo, se señalan otros factores que se activan en esos mismos escenarios para explicar los grados de nacionalización.
1. La competencia electoral local en la perspectiva de la nacionalización vertical
a. La nacionalización vertical y las normas electorales
El concepto de nacionalización en el estudio de los sistemas de partidos ha ganado importancia para explicar las dinámicas bajo las cuales se desarrolla la competencia partidista en las diferentes unidades territoriales en relación con las elecciones nacionales. En su forma horizontal, se ha entendido como un sistema nacionalizado aquel en que los partidos, por lo general los más grandes, tienen apoyos electorales homogéneos en cada territorio. También se ha entendido de manera dinámica como la homogeneidad en los cambios de los apoyos electorales (o preferencias partidarias) que se dan entre una elección y otra en las diferentes unidades subnacionales. Y en una forma vertical,[5] como la similitud de la competencia electoral en los diferentes niveles (nacionales y subnacionales) en los que se llevan a cabo elecciones, y en qué medida los partidos políticos participan en todos ellos (Došek 2013).
Esta última forma es central para los propósitos de este artículo, ya que lo que queremos es analizar el cambio en el sistema de partidos —dándoles peso explicativo a las múltiples arenas de competencia electoral— y corregir el prejuicio que considera que las políticas municipal y departamental son un reflejo de la nacional, al homogenizar lo que en realidad es diverso y contradictorio (Escolar y Castro 2013; Freidenberg y Suárez-Cao 2014). Desde esta perspectiva, importa captar los problemas de coordinación (Cox 1999) que tanto los electores como los líderes políticos afrontan al desplegar sus estrategias en diversos niveles, y cuyas lógicas no coinciden necesariamente.
En cuanto a las causas de la (des)nacionalización, la literatura ha enfatizado, por ejemplo, en que las divergencias étnicas o religiosas entre territorios tienden a afectarla, al hacer variar regionalmente las preferencias partidistas (Leiras 2009; Batlle y Puyana 2011). También, otros autores han analizado los efectos de las normas sobre la nacionalización, incluidas las que regulan la competencia electoral y aquellas ligadas directamente con el ejercicio de gobierno, y hacen hincapié en las reglas que facilitan la entrada de competidores a nivel local o que permiten los personalismos, pues estos afectan la nacionalización vertical del sistema (Došek y Freidenberg 2013). Lo mismo suele plantearse sobre los procesos de descentralización, bajo el supuesto de que ofrecen incentivos para que los partidos abandonen la competencia a nivel nacional y se centren en las localidades donde tendrían acceso a recursos y capacidad de decisión sobre temas de gran importancia para el electorado (Moreno 2003; Lago y Montero 2008; Leiras 2009; Lago-Peñas y Lago-Peñas 2010; Batlle y Puyana 2011). Estas últimas lecturas han sido acompañadas de otros enfoques que analizan cómo varían las preferencias del elector con respecto a las políticas nacionales o subnacionales, pues al optar por una u otra, se demarcan los espacios de competencia a los partidos (Došek y Freidenberg 2013).
Para el caso colombiano, el tema ha sido estudiado principalmente desde su forma horizontal (Hoyos Gómez 2007; Batlle y Puyana 2011). Estos últimos autores abordan, por ejemplo, la evolución de la (des)nacionalización del sistema de partidos usando las elecciones legislativas desde los años noventa hasta la primera década del siglo XXI, e identifican dos etapas en este proceso, así como sus posibles causas.
La primera etapa se caracteriza por un nivel creciente de desnacionalización de los partidos tradicionales (Liberal y Conservador) y no tradicionales como consecuencia de la descentralización administrativa y fiscal que comenzó en los ochenta y se profundizó con la Constitución de 1991. Batlle y Puyana (2011) afirman que esto se debió a la entrega de facultades y poderes a las administraciones locales, lo cual aumentó la valoración que partidos, candidatos y votantes tenían sobre los niveles subnacionales de competencia, lo que condujo, por un lado, a que aquellos que competían a escala nacional terminaran por adoptar estrategias diferenciadas en las localidades, incluso a través de coaliciones u otros partidos, y, por otro lado, a que proliferaran movimientos y partidos con aspiraciones localistas. Por el contrario, Leiras (2009) concluye que la descentralización no es un factor que induzca por sí mismo a la desnacionalización, sino que debe entenderse “como un atributo del entorno de [la] competencia electoral que puede dar origen o no a tendencias centrífugas” (230), y agrega que su efecto depende del grado de integración vertical del sistema de partidos y alguna otra fuerza catalizadora. La conclusión es importante, pues aunque no se profundiza en el significado de estas dos últimas variables, ellas parecen influir en la velocidad de reacción de los actores políticos a los estímulos ofrecidos por la descentralización, así como en la manera en que esto afecta o no el grado de nacionalización.
En este sentido, los hallazgos de Leiras (2009) muestran que incluso con los incentivos que ofrece la descentralización a los partidos y candidatos para focalizarse en las arenas locales, existen otros factores que desencadenan los procesos de desnacionalización. Así, es necesario entender mejor las dinámicas territoriales de la competencia identificadas por Batlle y Puyana (2011) para encontrar aquellos factores catalizadores. Una alternativa es la que ofrecen Pizarro y Pachano (2002), para quienes el faccionamiento y el personalismo de los partidos ayudaron a desanclar la competencia local de los niveles nacionales, pues las facciones personalistas podrían dictar las formas en que se llevaba a cabo la misma en los territorios —organizando sus campañas, finanzas, y autopostulándose—. Lo anterior, según los mismos autores, fue incentivado por la flexibilidad normativa de tres maneras: primero, el poco control que se daba a los partidos para la nominación de candidatos terminó por descentralizar las decisiones partidistas; segundo, la posibilidad de presentar múltiples listas por partido incentivó los liderazgos y la competencia dentro de los mismos, lo que generó la necesidad de sustentar nichos electorales para obtener votos, al vincular a algunos líderes de partidos más a la competencia local que a la nacional —o por lo menos sustentando sus apoyos electorales en los actores de este nivel—, y, tercero, la repartición de escaños de acuerdo con las listas presentadas por las diferentes facciones hizo que fuese más importante la inversión en la reputación personal que en la del propio partido.
La segunda etapa de la evolución de la (des)nacionalización señalada por Batlle y Puyana (2011) comienza con la Reforma Política de 2003 y está marcada por un proceso de renacionalización del sistema atribuible a los cambios normativos. Principalmente, la obligación de los partidos de presentar una lista única con la opción de activar el voto preferente implicó que elección tras elección las facciones fueran reacomodándose en diferentes partidos, ajustando sus estrategias hacia aquellas que fueron exitosas a nivel nacional. Sin embargo, aun cuando se da una gran relevancia a los cambios normativos sobre la nacionalización como factor catalizador, se dejan a un lado el estado de la integración vertical o los cambios que esta sufre, tal y como se hizo en la primera etapa.
Estos análisis sugieren, en suma, que las normas de la competencia tienen un papel importante en la (des)homogenización de los apoyos electorales en Colombia, dada la forma en que los actores responden a ellas. Sin embargo, hace falta especificar la manera en que dicho resultado irrumpe en y (des)vincula los diferentes niveles de competencia. Asumiendo la lógica que sugieren, se podría esperar que los incentivos y las diversas causas de la desnacionalización durante los noventa hubieran separado las formas en que se desarrollaba la política en las elecciones por cargos municipales, departamentales y las de carácter nacional.
De modo más general, la literatura ha señalado diferentes escenarios en los que resulta factible este desacoplamiento. En primer lugar, se sabe que la descentralización aumenta considerablemente la importancia de los cargos locales, y esto a su vez incentiva la desnacionalización vertical de los partidos, pero este incentivo opera cuando es acompañado de normas flexibles para que los miembros de partidos puedan desacoplarse de los partidos en los niveles regionales y locales, por ejemplo, con la creación de movimientos que pueden competir electoralmente y que no siempre poseen interés de unirse bajo una única etiqueta para participar en los eventos nacionales (Lago y Montero 2010). Así mismo, cuando las normas permiten a los partidos postular listas múltiples, abriendo la posibilidad de un alto grado de fragmentación, la nacionalización vertical pasa a depender no solo del número de listas que se presentan sino también de si coinciden o no los partidos que las postulan. En segundo lugar, la nacionalización puede verse afectada porque los partidos pierden capacidad de crear vínculos programáticos extraterritoriales (Schakel 2013; Došek y Freidenberg 2013), que se presenta de forma diferenciada en cada localidad o nivel de competencia, como en el caso colombiano (Batlle y Puyana 2011); esto ayuda a que los enraizamientos (o nichos electorales) de los partidos políticos cambien, por ejemplo, de un municipio a otro, o no sean estables en el tiempo. En tercer lugar, el grado de nacionalización vertical también se ve afectado por el surgimiento de liderazgos locales que pueden articular fuerzas dispersas en el territorio, así como por su capacidad de erigirse en alternativa frente a las élites nacionales. Por último, la celebración a destiempo de las elecciones de diferentes niveles permite al elector una mayor independencia de las etiquetas en el momento de apoyar candidatos a diferentes cargos (Došek y Freidenberg 2013).[6]
b. La nacionalización vertical y las estrategias de los actores en Antioquia
Para analizar la competencia electoral en el departamento de Antioquia se calculó el número efectivo de partidos (NEP) para las elecciones de Concejo, Asamblea y Cámara de Representantes. En la ilustración 1 se muestran para Cámara y Asamblea el NEP departamental y, entre paréntesis, el NEP como promedio ponderado por el número de votos de cada uno de los 125 municipios.[7] Para el Concejo se muestran el NEP del municipio promedio y, entre paréntesis, el promedio ponderado, igualmente, por el número de votos. La lectura de estos resultados indica que antes de 2003 hay una gran divergencia entre el NEP calculado a nivel departamental (Asamblea y Cámara) y el NEP promedio municipal (Concejo). En el primero hay tres partidos relevantes, y en el segundo, solo dos. Esto sugiere una división de estos dos escenarios de elección e insinúa una baja nacionalización vertical del sistema de partidos. Ahora, si se usa el promedio ponderado para corregir la volatilidad que produce el tamaño del censo electoral en cada municipio y para hacer comparables los tres indicadores, las diferencias entre el número de partidos relevantes en cada elección disminuyen entre niveles. En promedio, en cada municipio los cargos son disputados por tres partidos relevantes. Esto sugiere una mayor nacionalización con respecto a los años siguientes.
Después de 2003, año en que se aplica la reforma, los resultados cambian. Primero, el NEP muestra cómo paulatinamente en las elecciones departamentales el número de partidos en competencia se reduce, fruto de su reacomodo, que responde a las pretensiones de dicha reforma; pero en las elecciones al Concejo el efecto es contrario, pues elección tras elección se agregan nuevos competidores. Por otra parte, el promedio ponderado muestra otro resultado interesante: con el avance de la reforma se cierra la competencia en cada municipio a los cargos que se disputan a nivel regional, pero se abre para el Concejo, lo que constituye un factor de desnacionalización del sistema de partidos y comienza por este último nivel.
Ilustración 1.
Número efectivo de partidos y número efectivo de partidos ponderado para las elecciones de Concejo, Asamblea y Cámara en Antioquia, 1997-2011
Esta tendencia parece mostrar que, al contrario de los hallazgos con respecto a la homogeneidad territorial de los apoyos electorales a nivel nacional y a lo que se espera, la nacionalización vertical era mayor antes de la reforma que posterior a ella. En primer lugar, antes de 2003, aun cuando los partidos presentaban un alto grado de faccionalismo personalista que terminaba fragmentándolos en un gran número de listas, estas parecían poder agregarse de manera ordenada para competir en los escenarios regionales y nacionales (ver la ilustración 2). En este sentido, la normatividad imperante hasta entonces dio una salida a los contendientes locales para superar sus problemas de acción colectiva, es decir, la forma como se ordenaban dentro del partido para la competencia, dejando que las urnas hicieran este trabajo y esquivando engorrosas negociaciones. Sin embargo, cuando la competencia cambia al nivel departamental o nacional, este problema de acción colectiva se atenúa y los apoyos locales quedan ordenados bajo la misma etiqueta o bajo facciones departamentales que se reconocían dentro de un mismo partido.
Para la fase posterior a 2003, los cambios normativos, en especial el umbral, la imposición de listas únicas y la prohibición de la doble militancia, implicaron cambios en la estrategia planteada por los actores para seguir en competencia. Los cambios más notables fueron i) facciones que se convirtieron en partidos de aspiraciones nacionales (e.g. Cambio Radical y Equipo Colombia), ii) la depuración de los partidos Liberal y Conservador, iii) el surgimiento de movimientos locales que parecían distanciarse de las líneas tradicionales (incluidos los movimientos significativos de ciudadanos) y iv) la aparición de nuevas organizaciones como resultado de coaliciones entre fuerzas regionales o partidarias que se unen para crear un nuevo partido (e.g. Polo Democrático Alternativo y el Partido Social de la Unidad Nacional).
En suma, los incentivos contenidos en la nueva reglamentación permitieron salir a la luz a nuevos partidos, que estaban ocultos en forma de facciones, y que en las nuevas condiciones hicieron presencia a nivel nacional (induciendo un proceso de renacionalización). A nivel local, el descongelamiento fue mucho más profundo, al sacar a flote aquellas microfacciones que competían solo en este nivel (ver la ilustración 3). Más aún, el aumento en la incertidumbre sobre la posibilidad de entrar en listas con cupos limitados implicó para muchos jugadores en el nivel municipal asumir alguna de las siguientes estrategias: negociar la entrada a alguna de las formaciones partidistas tradicionales, adherirse a alguno de los partidos transicionales[9] o crear una nueva etiqueta (Arenas Gómez, Bedoya Marulanda y Echeverry 2012); el resultado final de esto fue la configuración de sistemas a escala local que claramente se distinguían de los regionales y nacionales.
En lo que resta del artículo, y tomando en consideración lo anterior, nos centraremos en la forma como las normas de la competencia (como factores catalizadores) ofrecen incentivos a los partidos y candidatos para adoptar estrategias que no coinciden en todos los niveles y terminan influyendo los niveles de nacionalización. Eligiendo como parteaguas (divisorio) la reforma política de 2003, planteamos la existencia de dos momentos. Durante el primero (1997-2000), los partidos políticos muestran una clara tendencia a la nacionalización vertical o, lo que es lo mismo, a una mayor coordinación entre arenas electorales; una razón es que las reglas institucionales eran permisivas con los candidatos en el uso discrecional de varias etiquetas, lo que propiciaba que un político regional tuviera la posibilidad de tener su propio partido en las elecciones locales, sin que esto le impidiera ser parte activa de alguno de los tradicionales en otros niveles de competencia. Es decir, se incrementó el número de organizaciones con personería jurídica, pero ello no significó que dejara de existir la membresía liberal o conservadora.
El segundo momento (2003-2011) está marcado por una tendencia a la desnacionalización, asociada con el cambio normativo que hizo inoperante la estrategia de aglomerar distintas facciones bajo una etiqueta nacional, de acuerdo con las cuatro pautas mencionadas anteriormente. Esto implicó, por un lado, la multiplicación de los movimientos y partidos que competían en el nivel local, y, por otro, que los actores que aspiraban a ocupar lugares importantes en la competencia nacional intentaran coordinar solo aquellos niveles que les permitieran mejores resultados. Ambos reacomodos terminaron por desligar la competencia municipal de la departamental y la nacional.
2. La nacionalización vertical en las votaciones regionales: una mirada de las elecciones de Concejo, Asamblea y Cámara de Representantes, 1997-2011
a. Las lógicas de la competencia, estrategias de partidos y partidarios y la nacionalización vertical ante los cambios normativos
Al observar de forma más detallada los procesos electorales en Antioquia en los períodos pre- y posreforma, se puede afirmar que el nuevo marco normativo tuvo un efecto en el mediano plazo sobre el ordenamiento del sistema de partidos, tal y como lo han documentado Rodríguez-Raga y Botero (2006), Ungar y Arévalo (2004) y Pérez Guevara (2009). Según muestra la tabla 1 , el número de movimientos y partidos que compitió en cada tipo de elección —Concejo, Asamblea y Cámara— creció hasta 2003, y a partir de entonces se redujo hasta 2011. Sin embargo, esta reducción y el reordenamiento que implicó no se tradujeron en una mayor nacionalización vertical o congruencia del sistema, aun cuando se consolidó un número específico de partidos que participaron en la contienda en todos los niveles.
La razón de lo anterior es que, más que el número de partidos, la reforma parece haber cambiado la manera como estos se ordenan para lograr sus apoyos electorales. Así, aquellos que tenían presencia en todos los niveles antes de 2003 tuvieron un porcentaje de votos más homogéneo en cada uno de ellos y entre territorios, mientras que en años posteriores a la reforma este tipo de partidos perdieron un peso importante en las elecciones para Concejo, lo que evidencia la presencia de otros partidos y movimientos con capacidad de movilización electoral, cuya incidencia se restringe a las elecciones municipales donde son fuertes competidores.
Tabla 1.
Resumen del tipo de competidores (partidos) en las elecciones de Concejo, Asamblea y Cámara en Antioquia, 1997-2011
Antes de 2003, solo dos de los partidos que tenían presencia en todos los niveles —Liberal y Conservador— desplegaron listas para las elecciones de Concejo en cada municipio —en muchos casos no lo hacían bajo la etiqueta oficial, sino que lo realizaban por medio de movimientos personalistas de sus facciones—, y aun cuando compitieron con una gran cantidad de movimientos de carácter local, lograron hacerse con la mayoría de votos a través de sus múltiples listas y facciones. Después de 2003, cuando salieron a luz aquellos partidos que reposaban ocultos bajo las etiquetas tradicionales, los antiguos protagonistas perdieron la capacidad de presentarse y obtener apoyo electoral en todos los municipios, lo que ayudó a desligar los tres niveles de elección, debido a la alta competitividad característica del nivel local.
En esta instancia, el primer hallazgo refuerza la idea de que la descentralización, a pesar de la desinstitucionalización de los partidos tradicionales en una primera fase (Dargent y Muñoz 2011), no tuvo efectos en el nivel de congruencia, pues el faccionalismo no fue un obstáculo insuperable en el momento de establecer niveles de coordinación vertical, es decir, partidos altamente fragmentados a nivel local fueron agrupando sus facciones conforme se subía en la escala de competencia. En este sentido, es indudable que los cargos locales tienen importancia para los actores políticos, tal y como lo sugiere el número de competidores en los municipios durante todo el período, pero la congruencia está más ligada a la forma como se organizan estas expresiones y sus facciones de acuerdo con las normas de competencia, las expectativas que se generan respecto a posibilidades de triunfo, el número y la heterogeneidad de los competidores.
Ilustración 4.
Índice de disimilitud de apoyos electorales de partidos en las elecciones de Concejo y Asamblea de Antioquia entre 2000 y 2011
Ilustración 5.
Índice de disimilitud de apoyos electorales de partidos en las elecciones de Concejo y Cámara y Asamblea y Cámara en Antioquia, 1998-2010
Para entender esto cabe considerar tres adaptaciones estratégicas de los actores frente a los cambios normativos. En primer lugar, hay que atender la manera como actúan partidos y candidatos ante el efecto producido por la combinación de tres criterios normativos: la regulación de la creación de partidos o movimientos, la fórmula de conteo de votos y el establecimiento de un umbral. El primer elemento tuvo leves modificaciones durante el período, pero los criterios segundo y tercero cambiaron significativamente con la reforma de 2003. En nuestro contexto, la repartición de escaños con el sistema de cuotas y residuos (Hare) permitió que los competidores se formaran expectativas sobre el éxito electoral en todos los niveles con sus apoyos coordinados verticalmente a través de listas de partidos de facciones y de la etiqueta tradicional, lo que hizo que la fragmentación local no se expresara en la misma magnitud al subir en la escala. Así, quienes competían a nivel departamental y nacional sumaron el apoyo de listas que en el nivel local competían abiertamente, incluso con un gran rendimiento en términos de escaños. Por el contrario, cuando se implementó el umbral del 2% y se transitó a la fórmula d´Hont, los datos muestran que la competencia nacional fue reservada a grandes partidos (con capacidad de saltar el umbral), mientras que en lo local los políticos se concentraron de manera más autónoma, primero, por las mayores posibilidades de influir en el resultado, y, segundo, por la posibilidad de moverse en coaliciones ad hoc, incluso por medio de etiquetas partidistas de una sola elección.
La segunda adaptación estratégica está asociada con el establecimiento de la lista única, el voto preferente y la prohibición de la doble militancia. Esto trastocó las prácticas a través de las cuales candidatos y partidos solían establecer sus juegos de coordinación estratégica. El faccionalismo y fraccionamiento de liberales y conservadores, expresados en el considerable número de listas portadoras de la misma etiqueta, fueron asumidos por muchos candidatos como una forma de reducir los costos de autopostulación; a su vez, esto coincidía con el interés de los partidos tradicionales de hacer presencia en todos los municipios contando con candidatos que, al ostentar la etiqueta liberal o conservadora, ofrecían la posibilidad de aportar votos a una candidatura de jerarquía departamental o nacional. Poseedores de una marca reconocida, ofrecían en muchos contextos locales y departamentales la mejor alternativa para coordinar las elecciones en todos los niveles, como se muestra en el apartado anterior, lo cual tuvo por efecto una mayor congruencia del sistema de partidos. En contraste, establecida la restricción, se vieron reducidas tanto las posibilidades de muchos políticos locales de figurar en las listas de los tradicionales como la capacidad de estos mismos partidos de operar como articuladores de votaciones que se fueran sumando verticalmente. Como resultado de este quiebre de la coordinación surgieron múltiples movimientos que, sumándose a otras expresiones políticas, aumentaron a nivel municipal la competencia, efecto que no se limitó a las grandes circunscripciones locales. De este modo, en algunos municipios las facciones tomaron el lugar de los viejos partidos, mientras que en otros la competencia se dio abiertamente entre los viejos partidos y organizaciones partidistas que emergieron gracias al nuevo marco normativo.
El tercer factor legal que implicó una adaptación estratégica con efectos sobre la congruencia es el calendario electoral. La no simultaneidad de las elecciones locales/departamentales frente a las nacionales, así como el cambio en la duración de los períodos de los cargos de los ejecutivos subnacionales, han impedido que se produzcan arrastres automáticos entre niveles electorales. No obstante, esto no niega la generación de expectativas, ni los procesos de imitación de estrategias de unos niveles en otros ni la cooptación de organizaciones con fuerte presencia local por parte de organizaciones que aspiran a cierta figuración nacional. Lo que cabe resaltar respecto a este tercer factor es que el desacople del calendario electoral ha alentado el desarrollo de estrategias que configuran “coaliciones” muy heterogéneas entre fuerzas locales, departamentales y nacionales, cuyo criterio de configuración no es, en todos los casos, la pertenencia a un único partido.
b. La magnitud de la nacionalización vertical en Antioquia, 1997-2011
Para medir la magnitud de estos cambios aquí anunciados hemos calculado la variación del índice de disimilitud, que mide la semejanza en los apoyos electorales que recibe cada uno de los partidos en los distintos nivel de competencia,[11] de manera tal que constituye un buen indicador del grado de nacionalización vertical de los partidos que compiten en todas las elecciones. Los resultados de estos cálculos (ilustraciones 3 y 4) evidencian las diferencias cuantitativas en los niveles de congruencia de los partidos tradicionales y no tradicionales durante todo el período estudiado. Así, entre 1998 y 2000, el pequeño valor de este indicador señala una mayor congruencia del sistema de partidos, lograda porque los tradicionales, además de captar la mayor parte de los votos, lograron apoyos similares en todos los municipios y elecciones, mientras que los otros cuatro partidos no alcanzaron a tener un cubrimiento regional completo en las elecciones de Concejo (Autoridades Indígenas de Colombia solo presentó listas para las elecciones de Concejo en dos municipios —1,6%—, el Movimiento C4 en quince —12%—, el Movimiento Político Comunal y Comunitario en 39 municipios —31,2%— y el Movimiento Laicos por Colombia en 23 municipios —18,4%—).
Entre 2002 y 2003 los niveles de disimilitud se elevaron drásticamente, como era de esperarse. La explicación ha sido reiterativa: en el primer año, la elección de Cámara de Representantes aún tiende hacia el bipartidismo tradicional, mientras que la separación de sus facciones aumenta en el nivel local y regional el número de colectividades que pueden contarse por separado y que restan votos a los partidos tradicionales. Pero lo que sí es nuevo es que el cambio normativo parece afectar solo la congruencia de estos últimos, disminuyéndola, mientras que los otros partidos que aquí se estiman, aun cuando no presentaron listas en todos los municipios, lograron ser mucho más “fuertes” electoralmente en la región (AICO, ASI, MOIR, C4 y Unión Cristiana), lo que evidencia que la separación les permitió a las facciones ganar apoyos en sus nichos electorales, y a otras colectividades explorar terrenos con relativo éxito. Es por esto que hay una gran diferencia entre los indicadores de las ilustraciones 4 y 5.
En las cuatro elecciones siguientes (Cámara 2006 y 2010, Asamblea y Concejos municipales 2007 y 2011), el índice de disimilitud muestra una tendencia que no se altera mucho, lo que hace evidente el efecto de la reforma sobre la estabilización del número de partidos. Sin embargo, este efecto es notorio solo en las elecciones de orden nacional. Los partidos más fuertes que compitieron en este nivel incursionaron y ganaron terreno en todos los demás, como señala la disminución de los índices entre Concejo y Cámara y Asamblea y Cámara (algunos de ellos provenientes de las antiguas facciones tradicionales, como Alas Equipo Colombia, Cambio Radical, Colombia Democrática y el Partido Social de Unidad Nacional, y de partidos alternativos, como el Polo Democrático Alternativo, Partido Verde y Mira), pero compitieron en lo regional y local con un amplio número de partidos volátiles con capacidad de aglutinar votos y proyectarse más allá de un municipio. Es por esto que se mantienen las diferencias entre los distintos índices de disimilitud.
Para comprender mejor lo anterior, se debe dejar de lado el análisis que se hace de los partidos de manera individual, para poder tener una impresión agregada de los efectos que generan sobre la competencia multinivel la reforma y la presencia de otros competidores que no participan en todas las elecciones. En este sentido, se estudia el sistema de partidos en su conjunto calculando para las elecciones de Concejo, Asamblea y Cámara el índice de congruencia[13] como medida de la nacionalización vertical del mismo.
El resultado más notable es que antes de 2003 el bajo valor del indicador muestra una mayor congruencia entre las diferentes elecciones; sin embargo, la aplicación de la norma rápidamente abrió una brecha entre las dinámicas y los competidores relevantes a nivel nacional, departamental y local, según lo muestran los datos contenidos en las ilustraciones 6 y 7. Igual de importante es ver el efecto temporal y diferenciado entre corporaciones que genera el cambio normativo; por una parte, la incongruencia entre Asamblea y Cámara parece corregirse con mayor rapidez que entre Concejo y Cámara; esto indica que, si bien los partidos nacionales han permeado tanto las elecciones departamentales como municipales, su impacto es mayor en las primeras, perdiendo relevancia cuando se baja al nivel de los municipios. Adicionalmente, cuando se valora la congruencia entre Concejo y Asamblea, se nota que, aun cuando el efecto de la reforma parece corregirse con el tiempo, los partidos no logran coordinarse de la misma forma que como lo hacían en el período previo a la misma. En otras palabras, lo que estos cálculos indican es que las dinámicas de la competencia por los concejos municipales terminaron separándose de las demás elecciones. Aquí cumplen un papel significativo el faccionalismo heredado en la década anterior y la gran importancia que tienen los cargos municipales para algunos actores políticos; el resultado es una mayor diversificación de la oferta electoral local: algunas expresiones nuevas y otras que antes competían de manera “ordenada” bajo las etiquetas tradicionales, lo hacían entonces con autonomía y con diversos niveles de coordinación con otras organizaciones que saltan al nivel departamental o nacional.
También, esto deja ver cómo el tamaño del distrito es importante para entender la forma en que los partidos coordinan sus esfuerzos entre arenas electorales. De este modo, parece que los partidos prefieren coordinar sus acciones entre las elecciones que se llevan a cabo en distritos de igual tamaño, en este caso, entre Asamblea y Cámara. Una posible explicación es que los candidatos con aspiraciones nacionales pueden presentarse a puestos a nivel regional para solidificar sus bases electorales, y, por lo tanto, terminan relegando los distritos más pequeños; además, el tamaño de lo regional es óptimo para que las nuevas alternativas incursionen sin altos costos como en los que incurrirían a nivel nacional, y la coincidencia con la circunscripción de la Cámara les permite posteriormente proyectarlas a ese nivel (Moreno 2003).
En suma, lo que presenciamos es que la reforma de 2003 permitió la implosión de la competencia partidista local, haciendo visible todas aquellas microfacciones y expresiones interesadas solo en este nivel, cuyo número e importancia se habían subestimado hasta el momento. Así mismo, su efecto es diferenciado en todos los niveles de competencia; en este caso, y de acuerdo con lo expuesto, ayudó a consolidar los partidos y a generar una mayor congruencia entre las elecciones nacionales y departamentales, pero desvinculó los niveles municipales, donde los actores políticos pueden usar etiquetas fugaces para sus pretensiones políticas (por ejemplo, “Todos juntos por i”, donde i es el municipio donde se da la contienda).[14] En este sentido, las normas de competencia, los incentivos que estas brindan y las estrategias de los actores son factores catalizadores que ayudan a que la descentralización genere diversos grados de desnacionalización.
Ilustración 6.
Índice de congruencia entre las elecciones de Concejo y Asamblea en Antioquia, 1997-2011
Ilustración 7.
Índice de congruencia entre las elecciones de Concejo y Cámara y Asamblea y Cámara en Antioquia, 1997-2011
Los análisis que se han realizado hasta ahora sobre los cambios institucionales muestran cómo los partidos y candidatos plantean estrategias para continuar en el ruedo político, que evolucionan de acuerdo con la experiencia que se recoge en cada contienda electoral. Aquí se muestra cómo este comportamiento se fragua de acuerdo con las expectativas del comportamiento de otros actores y a partir de los resultados esperados con una acción concreta, todo esto matizado por los incentivos que las mismas normas ofrecen.
En este sentido, la forma como los actores leyeron las normas reguladoras de la competencia delata una mayor coordinación entre niveles en el momento previo a la reforma de 2003 y una fractura de la misma en el momento en que se aplica la nueva normatividad. Obviamente, lo dicho hasta ahora no les resta importancia a otros factores que la literatura ha señalado. Pero sí permite advertir que factores como la descentralización tienen un efecto no lineal sobre la nacionalización, y su carácter situacional ayuda a entender por qué la disputa por los cargos locales se desliga, respondiendo a ciertos incentivos, de la competencia en otros niveles.
Concretamente, revisado el caso de Antioquia, la laxitud en los umbrales, la multiplicidad de listas y los escaños que obtenían por residuo en el ámbito nacional ayudaron a que los políticos antioqueños adscritos a los partidos tradicionales se interesaran en la coordinación de estos niveles. Aprobada la reforma de 2003, con las restricciones que impuso a las organizaciones partidarias y sus posibilidades en la competencia, la coordinación entre las arenas electorales cambia drásticamente. El efecto más notorio es que las elecciones municipales se desligan de las demás, ofreciendo resultados más competitivos y volátiles.
La discusión queda abierta en torno a los mecanismos que explican por qué los cambios en las normas fracturan la coordinación de los niveles de competencia desde los municipios. Las restricciones impuestas por las normas indujeron el proceso de depuración de los partidos tradicionales, comenzando desde lo local, reconfigurando el sistema a partir del reacomodo de las facciones en nuevos partidos y en coaliciones ad hoc (movimientos significativos de ciudadanos), lo que en conjunto incrementó el número de competidores en este nivel, mientras que en los otros se mantenía estable o se reducía.
Otro factor que refuerza lo anterior es que el tamaño del distrito matiza las decisiones de los partidos y afecta la nacionalización. Antes de la reforma, su efecto no es tan evidente y se reduce al aporte ponderado de cada municipio al electorado departamental; con ello se mostró que los niveles de competencia crecen a medida que el número de votantes es mayor, pues en los municipios con mayor potencial electoral, distintos movimientos buscaron captar votos con diversos fines: cumplir con sus aspiraciones locales o sumar para catapultar sus listas a nivel departamental o nacional. Pero luego de la reforma, el tamaño del distrito toma otro significado, esto es, al perder importancia los municipios dentro de la coordinación de los partidos, el departamento se convierte en el nodo que aglutina las aspiraciones electorales entre Asamblea y Cámara. Esto ofrece la posibilidad de usar cada una de estas elecciones que operan en el mismo distrito para reforzar las apuesta que los políticos hacen en la elección subsiguiente, con efectos interactivos.