La ruralidad en Colombia
Colombia es un país rural, en cuando a extensión territorial y caracterización de los municipios. Las zonas rurales tienen una extensión de 101,2 millones de hectáreas que cubren el 94,4 % de la superficie del país y equivalen al 75,5 %1 de los municipios. En términos poblacionales, el 31,6 % del total habita en la ruralidad. Una cifra cercana a 13.552.796 de personas.2
La vivienda rural debería ser el reflejo de una conexión con el paisaje, el clima, la topografía, los animales, la vegetación y la cotidianidad de una determinada familia. En la vivienda rural se desarrollan casi todas las labores diarias domésticas: el descanso, el ocio y el trabajo. Por ese motivo, la vivienda termina siendo el pilar que enaltece a la familia y garantiza las condiciones adecuadas para vivir y permanecer en el campo. “No puede existir desarrollo económico si no prestamos la debida atención a la vivienda, que es donde el trabajador vive, come y descansa. La vivienda no es solo la casa, es mucho más”.3 Por tanto, la vivienda rural debe ser digna, acorde a las necesidades de sus usuarios, con cobertura de servicios básicos, que genere sentido de apropiación y pertenencia, porque representa la identidad de un hogar, si logra ser esa conexión con un entorno heterogéneo, lleno de cultura y diversidad.
En esa necesidad de proporcionar bienestar a las poblaciones rurales, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MinAgricultura) funge como máximo representante y administrador del campo colombiano. Es el responsable de la generación de iniciativas rurales, en busca de nuevas y mejores oportunidades para impulsar el progreso y mejorar la calidad de vida. Estas tienen como objetivo común el ámbito rural visto desde la producción agropecuaria, la distribución de tierras, el rol de la mujer, las iniciativas de emprendimiento, la propiedad rural, la familia, la vivienda, entre otros, las cuales se organizan alrededor de programas, manuales, entidades, mesas de trabajo y legislación vigente.
Entre los actores que intervienen en la gestión de lo rural se encuentran las cajas de compensación familiar. Sus funciones incluyen, por ley, la destinación de un porcentaje de los aportes que reciben a subsidios de vivienda urbana o rural según criterios propios. Un número importante de cajas de compensación destinan parte de estos recursos a subsidios de vivienda rural a través del Fondo de Vivienda de Interés Social. Estos subsidios son independientes a los otorgados por MinAgricultura.
A pesar de los actuales mecanismos para otorgar subsidios de vivienda rural, persisten las problemáticas. El Índice de Pobreza Multidimensional4 (figura 1), correspondiente a áreas rurales para los años 2010 y 2015, se ubicaba en un 53,1 % y un 40 %, respectivamente; mientras que dicho índice en las áreas urbanas para los mismos años no superó el 23,5 %.5 Estos datos evidencian la realidad de la ruralidad en Colombia, sector que cuenta con gran abundancia en recursos naturales, pero con un desequilibrio social que se traduce en pobreza, marginalidad y falta de oportunidades.
En términos de vivienda, como objeto construido, la problemática también es evidente. Para 2005, el déficit habitacional se estipulaba en un 68,25 %, porcentaje tres veces más alto que el déficit de vivienda urbana. El déficit cualitativo equivalente a un 56,54 % se relaciona con diferentes problemáticas, como estructura inadecuada, hacinamiento, inexistencia de servicios públicos domiciliarios y escasez de cocina. El restante 11,71 % corresponde al déficit cuantitativo.
Surgen, entonces, diferentes interrogantes con los que se orientaron procesos de revisión y análisis, en el desarrollo de la investigación: ¿cómo funciona el MinAgricultura?, ¿cuáles entidades ejecutan o intervienen en el subsidio de vivienda administrado por MinAgricultura?, ¿cuáles de los programas de MinAgricultura están involucrados con la vivienda?, ¿cómo funciona el subsidio de vivienda rural otorgado por las cajas de compensación familiar?, ¿la vivienda representa las necesidades de los hogares rurales?, ¿cuáles son los criterios de formulación, diseño, ejecución y evaluación para la vivienda rural de MinAgricultura y de las cajas de compensación?
Todas estas preguntas giran en torno a una temática general: el modelo de gestión de la vivienda rural, principalmente liderado por actores públicos, pero en el que intervienen actores privados. Este documento revisa y analiza la estructura administrativa y de gestión en actores públicos y privados, relacionados con la promoción de vivienda rural, en el periodo 2014-2018. Para esto, metodológicamente se plantearon dos actividades específicas: por un lado, una revisión documental de decretos, leyes y demás productos relacionados con entes reguladores de política pública en el periodo ya mencionado. Por otro, una serie de entrevistas tanto a funcionarios de MinAgricultura, específicamente de las oficinas relacionadas con la promoción y asignación de subsidios a vivienda rural, con las responsables de la ejecución y control de los proyectos, como a funcionarios de una caja de compensación familiar que tiene procesos de asignación y ejecución de subsidio a vivienda rural.
Las iniciativas gubernamentales rurales
En Colombia, el Ministerio de Vivienda —que por principio debería estar encargado de todos los temas relacionados con hábitat— no incluye en sus objetivos la gestión y promoción de vivienda social rural. Esta responsabilidad la tiene dentro de sus funciones MinAgricultura, cuya estructura interna es necesario analizar, para poder entender los procesos alrededor de la gestión y la producción de la vivienda social rural en Colombia. Según la tabla 1, desde el punto de vista presupuestal y según la Ley 1114 de 2006,6 los recursos se distribuyen en un 80 % para vivienda urbana y en un 20 % para vivienda rural.
Tabla 1.
Distribución Presupuesto Nacional en Vivienda 2014-2015. Cifras en millones de pesos. Fuente: Elaboración propia.
Desde el punto de vista administrativo, MinAgricultura se estructura a partir de dos viceministerios: 1) Desarrollo Rural, que se encarga de la vivienda, el uso del suelo, la propiedad, los bienes públicos rurales y las capacidades productivas y generación de ingresos, y 2) Asuntos Agropecuarios. Cada viceministerio tiene tres programas en curso, relacionados con productividad, uso del suelo y vivienda. Dichos programas son apoyados por entidades adscritas, entidades vinculadas, entidades de participación mixta y entidades públicas con autonomía independiente a MinAgricultura. Para organizar el análisis, primero, se describen los programas y después las entidades relacionadas, siempre haciendo hincapié en el grado de vinculación y relación con la vivienda rural.
Los programas del Ministerio de Agricultura
Como se evidencia en la tabla 2, el Viceministerio de Asuntos Agropecuarios tiene tres programas: 1) Construyendo Capacidades Empresariales, 2) Desarrollo Rural con Equidad y 3) Ley Colombia Siembra.7
El programa Construyendo Capacidades Empresariales promueve el desarrollo de los pobladores rurales en situación de pobreza extrema, a partir grupos de emprendimiento que son asesorados para generar microempresa. Entre tanto, los programas Desarrollo Rural con Equidad8 y Colombia Siembra se desarrollaron en torno a la producción agropecuaria del país en pequeña, mediana y gran escala, ya sea por líneas especiales de crédito o incentivos económicos particulares. Ninguno de los tres programas anteriores tiene relación alguna con la vivienda rural.
Por otro lado, el Viceministerio de Desarrollo Rural cuenta con tres programas: 1) Formalización de la Propiedad Rural, 2) Agricultura Familiar y Economía Campesina (AFEC) y 3) Subsidio de Vivienda Interés Social Rural (VISR).
El primero, Formalización de la Propiedad Rural, promueve el acceso a la propiedad de los predios rurales privados, con el saneamiento de títulos que conllevan la falsa tradición.9 El segundo, Agricultura Familiar y Economía Campesina, es una mesa técnica10 cuyo objetivo es construir propuestas que respondan a las necesidades de los pequeños productores agropecuarios en el medio rural.11 A pesar de que el programa de formalización de la propiedad rural influye en el proceso de asignación de recursos a posibles beneficiarios, no tiene injerencia directa en la vivienda. Los otros dos programas no tienen relación con la vivienda rural. El programa Subsidio de VISR es el único de MinAgricultura que se relaciona o interviene en la vivienda rural. Se plantea como estrategia para contrarrestar el déficit de vivienda y beneficiar a los hogares en situaciones inadecuadas de habitabilidad, como lo son hacinamiento, materiales inadecuados, estructura inadecuada, escasez de servicios públicos domiciliarios o riesgos inminentes de deslizamientos e inundación. La entidad otorgante del subsidio es MinAgricultura, que dispone de los recursos asignados por la Comisión Intersectorial12 provenientes del Presupuesto General de la Nación, para dos modalidades: vivienda nueva y mejoramiento de vivienda.
En la modalidad de vivienda nueva existe un único prototipo para todo el país (figura 2), el cual estableció el ministerio como método para ejercer control sobre la ejecución de las obras y la administración de los recursos públicos. Aunque MinAgricultura explica que se viene trabajando en otros modelos de vivienda rural,13 en el momento de esta revisión no había evidencia alguna de su aplicación. El prototipo implementado incluye acabados básicos, tres habitaciones, cuarto de herramientas, baño, cocina, alberca y terraza, todo dentro de un mínimo de 55 m2. El valor máximo son 60 salarios mínimos legales vigentes (SMLV), sin posibilidad de aportes extra del hogar beneficiado. En la revisión no se identificaron ni equipo de diseño, ni directrices que estructuren el proceso de desarrollo y proyectación de las viviendas rurales.
Figura 2.
Modelo de la vivienda de interés social rural actual administrado por el Ministerio de Agricultura. Variaciones del anterior modelo: tres habitaciones, cuarto de herramientas y terraza en 55 m2. Fuente: https://www.minagricultura.gov.co/tramites-servicios/desarrollo-rural/Paginas/Subsidio-de-Vivienda-de-Interes-Social-Rural-VIS-Rural-2016.aspx
Para el mejoramiento de vivienda, se les otorga subsidio a viviendas que tengan deficiencias en: 1) cubierta; 2) saneamiento básico; 3) piso s en tierra, arena o materiales inapropiados; 4) hacinamiento crítico, que implica más de tres personas en una misma habitación; 5) cocina; 6) muros no estructurales, y 7) redes eléctricas internas. La numeración identifica el orden de prioridad para destinar los recursos.
En síntesis, de los siete programas liderados en la actualidad por el MinAgricultura, solo uno está directamente relacionado con el diseño y la construcción de vivienda rural: el de Subsidio de VISR.
Entidades adscritas al Ministerio de Agricultura
Las entidades adscritas fueron creadas directamente por MinAgricultura, con fines sociales, de control y planificación para cada uno de los aspectos y actividades que conforman el sector agropecuario, pesquero y de desarrollo rural.14 Estas son: el Instituto Colombiano Agropecuario, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras, la Unidad Administrativa Especial de Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca, la Agencia de Desarrollo Rural (ADR), la Agencia Nacional de Tierras, la Agencia de Renovación del Territorio y la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria.
Se describe la ADR, al ser la única entidad adscrita relacionada con la VISR. Esta agencia15 gestiona, promueve y financia el desarrollo agropecuario y rural, para la transformación del campo, según el Decreto 209 de 2018. La ADR puede ejercer como entidad operadora del programa Subsidio a la VISR con previa recomendación de la Comisión Intersectorial. Es decir, administra y ejecuta la vivienda como producto final construido. Las demás entidades no tienen relación directa con la vivienda rural.
Entidades vinculadas al Ministerio de Agricultura
Las entidades vinculadas son las denominadas empresas del Estado, que desarrollan actividades productivas, industriales o comerciales de bienes o servicios operados por el Estado, en virtud del interés general o sobre una economía de carácter público, como puede ser la exploración y explotación de los recursos naturales del país.16 Estas son: el Banco Agrario, los fondos ganaderos, Fiduagraria, el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (Finagro), la Empresa de Productos Veterinarios y las corporaciones de abastos. De las anteriores, las que son relevantes para la investigación son el Banco Agrario, Finagro y Fiduagraria, por tener algún tipo de relación con la VISR.
El Banco Agrario es la entidad oficial que brinda servicios bancarios para financiar actividades rurales, agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales, mineras y agroindustriales. Entre 2002 y 2017, administró la totalidad del programa Subsidio a la VISR, a través de la Gerencia de Vivienda, que tenía a su cargo el diseño y la ejecución de todos los proyectos. Actualmente, la Gerencia de Vivienda opera porque el Banco Agrario debe entregar las viviendas que no pudo construir hasta 2017, y en la medida en que estos proyectos se terminen, la gerencia debe cerrar sus labores porque los nuevos proyectos no le corresponden.17
Finagro, según el Decreto 890 de 2017, debe destinar el 20 % de los recursos provenientes de las inversiones forzosas con las que cuenta la entidad a la financiación de la VISR, en las modalidades de adquisición, mejoramiento y construcción nueva en sitio propio, en las condiciones que establezca la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario, con sujeción a los dispuesto por el Consejo Superior de Vivienda.
Fiduagraria es una entidad financiera que contribuye al desarrollo del sector rural y agropecuario, otorgando recursos en condiciones de fomento a las entidades financieras nacionales, para que estas otorguen créditos a proyectos en el sector rural. Según el Decreto 209 de 2018, Fiduagraria también puede ser entidad operadora del programa Subsidio a la VISR, según lo designe la Comisión Intersectorial.
Entidades de participación mixta
Se pueden identificar dos entidades de participación mixta: la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria y la Corporación Colombiana Internacional. Ninguna de las dos tiene proyectos involucrados con la vivienda rural.
Otras entidades relacionadas
Existen otras entidades involucradas con la vivienda rural: organizaciones no gubernamentales, el Departamento Nacional de Planeación, el Departamento de la Prosperidad Social y las entidades territoriales, municipales o gremiales. Las anteriores porque dentro del Decreto 1934 de 2015 se designan como entidades oferentes al subsidio, es decir, organizan la demanda de hogares a la postulación del subsidio a la VISR y designan los beneficiarios (figura 3).
Las cajas de compensación familiar
Las cajas de compensación familiar, como actores privados, tienen una importante participación en la gestión de vivienda social rural. Apartándose del subsidio a las VISR que gestiona MinAgricultura, gestionan y asignan recursos propios,18 aportando al Fondo Nacional de Vivienda con un porcentaje de los recursos recibidos provenientes de los aportes parafiscales.19 Este porcentaje varía entre un 10 % y un 20 %, según sean los recaudos de cada caja. Con estos recursos se estructuran y asignan subsidios de vivienda rural, a afiliados cuyos ingresos familiares sean inferiores a 4 SMLV. El costo total de subsidio no debe exceder los 70 SMLV. En este modelo de subsidio, los usuarios pueden aportar en especie o en efectivo hasta el 10 % del valor total de la vivienda. Las cajas de compensación deben reportar al Ministerio de Vivienda la asignación y distribución de los recursos. Sin embargo, son autónomas en decidir, desarrollar y aplicar iniciativas rurales, así como en la distribución, asignación y entrega de subsidios rurales (figura 4).
Discusión
La revisión y el análisis de la estructura administrativa y de gestión de la vivienda rural, a partir de sus diferentes iniciativas y actores, evidencian problemáticas que van desde la misma concepción y jerarquía del tema en el interior de las instituciones hasta la desconexión, y la desarticulación en diferentes instancias. Los aspectos encontrados más relevantes son:
En Colombia, la vivienda urbana tiene un espacio específico para su gestión, promoción y legislación: el Ministerio de Vivienda. Esto permite que la vivienda, como concepto, estructure todas las iniciativas, articule actores, gestione recursos y desarrolle legislación pertinente. La vivienda rural, por otro lado, es un programa más de los que gestiona MinAgricultura, lo cual produce que el tema se relegue a un segundo plano, dando a entender que la vivienda rural tiene menor jerarquía que la vivienda urbana. Esto dificulta articular iniciativas, gestionar recursos y definir una política clara sobre vivienda rural.
La falta de jerarquía e importancia de la vivienda rural queda en evidencia cuando de los siete programas que maneja en la actualidad MinAgricultura, solo uno trabaja en el tema de vivienda. Adicional a esto, no se encontró ninguna articulación entre los diferentes programas, con lo cual la vivienda termina desligándose de todos los temas que influyen en la ruralidad, como si fuera un elemento o temática aislada del desarrollo económico y cultural de las comunidades rurales.
En el análisis realizado no se encontró cuál de las entidades o departamentos en el interior de MinAgricultura coordina, diseña y evalúa los proyectos de vivienda rural. Tanto la Gerencia de Vivienda del Banco Agrario —responsable hasta 2017 de diseñar las viviendas— como la Dirección de Bienes Públicos Rurales no tienen claras las funciones para coordinar, diseñar y evaluar los proyectos, porque no están especificados en los documentos oficiales.20 La ausencia de un espacio específico para un equipo y proceso de diseño afecta de manera importante la calidad de la vivienda rural como producto final. No se encontró tampoco registro o información sobre los criterios y argumentos de diseño del modelo de vivienda rural que actualmente se entrega a beneficiarios.
La estructura administrativa en lo público evidencia un gran número de entidades oferentes, otorgantes y operadoras que, aunque trabajan en iniciativas relacionadas con lo rural, lo hacen de forma desarticulada y aislada. Esto lleva a la inexistencia de una estrategia integral que mejore efectivamente la calidad de vida en el hábitat rural.
El proceso de gestión de las cajas de compensación, como actores privados, pone en evidencia la desarticulación de actores, así como la descoordinación y desproporción en la ejecución de subsidios. Estas logran integrar y ejecutar en un solo actor todas las labores y acciones que en MinAgricultura dependen de múltiples dependencias y entidades. Aunque el modelo de gestión de las cajas de compensación es más eficiente y efectivo, en el proceso de análisis no se encontraron iniciativas para reproducir dicho modelo en actores públicos.
Aunque el modelo de gestión de las cajas de compensación es eficiente, no todas participan activamente en iniciativas rurales, por lo que dejan de llegar a usuarios y comunidades que podrían beneficiarse y mejorar su calidad de vida. Entre las razones que manifiestan para no participar en iniciativas rurales están: 1) la ineficiencia de las entidades oferentes, que son las encargadas de informar y ofrecer el subsidio a las familias rurales. En muchos casos son insuficientes los mecanismos para informar y ofrecer el subsidio. 2) Los procesos y licencias con las corporaciones autónomas regionales,21 que son las que dictan las medidas y otorgan los permisos para construir en territorios rurales dispersos. 3) Los sobrecostos en transporte, debido a infraestructura insuficiente, poca accesibilidad, etc. Y 4) la poca o nula oferta de servicios públicos en zonas rurales dispersas. Todas estas temáticas deberían articularse e integrarse con otras iniciativas, con el liderazgo de un equipo encargado de la gestión, diseño y construcción. En el desarrollo de la investigación no se encontró un espacio o equipo de trabajo que realizara esta función.
En la investigación no se halló una definición integral de hábitat rural. Sin un concepto general y contundente que estructure todos los esfuerzos políticos, es muy difícil articular las distintas iniciativas rurales y, por tanto, van a seguir existiendo ideas aisladas que producen soluciones parciales, alejadas de una solución integral. La Agencia de Renovación del Territorio habla de habitabilidad rural dentro de sus funciones; sin embargo, en ningún espacio se explica qué significa el término para la entidad. Según la definición de la investigación “Parametrizando el hábitat rural, hacia la construcción de una definición más integral, el caso colombiano”,22 el hábitat es “el compendio de todos los parámetros extraídos del contexto, los modos de habitar y la actividad económica familiar, en todas aquellas áreas por fuera de los perímetros urbanos consolidados”. Este puede ser un insumo inicial para abrir la discusión y así poder llegar a una definición consensuada para entender la vivienda y el hábitat rural desde un concepto integral, que pueda articular adecuadamente las diferentes iniciativas y programas gubernamentales.
Conclusiones
Los resultados expuestos en este documento hacen parte de la tesis “El hábitat rural en Colombia: Entre las iniciativas gubernamentales rurales y la vivienda”, inscrita en el programa de Maestría en Arquitectura del Departamento de Arquitectura de la Universidad de los Andes.
El trabajo realizado, las fuentes consultadas, las entrevistas y la organización de la información existente permitió reconstruir y analizar la estructura administrativa y de gestión público-privada en la promoción de vivienda rural en Colombia, para el periodo 2014-2018.
Si bien los resultados mostrados en este documento, a partir de figuras, gráficos y texto, organizan la información para hacerla comprensible y tener un panorama general en cuanto a gestión de la vivienda rural, ningún actor o documento consultado conocía o tenía claridad de dicha estructura y de las relaciones o responsabilidades específicas de cada departamento, entidad, iniciativa, etc. Se pudo establecer una estructura burocrática muy compleja, ineficiente y desarticulada, que no tiene un impacto claro en cuanto a vivienda rural.
No hay acuerdos básicos sobre la conceptualización y definición del hábitat rural, lo que dificulta, a su vez, la definición de objetivos claros, articulados y medibles. La inexistencia de un equipo y un método de diseño orientado específicamente a lo rural genera propuestas de vivienda alejadas de las necesidades y condiciones reales de los usuarios, con técnicas y materiales que desconocen el contexto, el clima, la cultura, etc. Muestra de esto es el único modelo de vivienda que en el momento de la revisión se ofrece como vivienda social rural nacional.
Se expone un panorama actual sobre la estructura administrativa y de gestión de vivienda rural, tanto en actores públicos como en privados, que puede ser la base para una revisión a fondo y una reestructuración que conlleve una política pública de vivienda rural integral, articulada y eficiente.
Una posible restructuración de lo político-administrativo relacionado con la vivienda rural, además de un diagnóstico como el mostrado en este artículo, necesita de otros insumos para su formulación, validación y puesta en marcha. Entre estos se puede identificar la revisión crítica de estructuras político-administrativas en otros países, desde sus problemáticas hasta sus logros, que permitan la formulación de posibles escenarios de mejora. Esta revisión hará parte del trabajo de la tesis de maestría.
Además de referentes internacionales, se debe tener en cuenta que la política pública que gestiona el tema rural necesita una conceptualización clara y estructurada, que ayude en la definición y jerarquización de temáticas asociadas a un hábitat de calidad. Es decir, el hábitat rural, aparte de ser un espacio funcional construido para las actividades vitales básicas, debe contemplar condiciones de productividad (producción, acopio, procesamiento y comercialización), tratamiento de residuos líquidos y sólidos, tecnología y conectividad, acceso y cobertura de servicios públicos, seguridad alimentaria, acceso y cobertura de servicios básicos (salud, educación, etc.), tecnología constructiva, condiciones climáticas y socioculturales, entre otras. Desde este punto de vista, e independiente del modelo o escenario que se proponga, es preciso que quede claro que el tema de vivienda o hábitat rural no puede estar relegado a niveles jerárquicos inferiores, como sucede actualmente, por actividades, intereses o decisiones particulares. Al contrario, necesita, por un lado, un espacio propio que manifieste su importancia (Ministerio de Hábitat Rural o Ministerio de Hábitat Urbano y rural) y, por otro, una organización político-administrativa en cuyo nivel superior se ubique el concepto de hábitat rural de calidad, debajo del cual se enuncien y agrupen todas las temáticas asociadas, con responsables y productos específicos. Se espera que la formulación de uno o varios escenarios de mejora sean parte de los resultados finales de la tesis de maestría (figura 5).
