Intersección de lo público y lo privado en el reajuste de terrenos: comparación de sistemas jurídicos y estándares globales
Yoji Kinoshita
木下 洋司
Ex experto de JICA (asignado al Departamento Nacional de Planeación de Colombia)
元JICA専門家（コロンビア国家計画局派遣）
https://doi.org/10.53010/kobai.10.2025.08
Milena Camacho Rincón, Reajustes, [ilustración digital], 2025.
Introducción
Los sistemas jurídicos dependen de la sociedad, la economía, la cultura y la historia de cada país. La planificación urbana también depende especialmente de estos factores. Por lo tanto, al comparar los sistemas jurídicos con los de otros países, es fundamental considerar las características de cada sistema y su contexto social, económico, cultural e histórico.
En este trabajo, desde la perspectiva mencionada, me gustaría comparar los sistemas jurídicos de Japón y Colombia en materia de reajuste de terrenos y explorar el camino hacia un futuro estándar global. Las siguientes ideas también se aplican a la renovación urbana basada en la conversión de derechos.
Modelo público integral y modelo mixto en el reajuste de terrenos
Las leyes relacionadas con la planificación urbana se denominan “derecho público”. En este contexto, pueden definirse como “leyes que persiguen fines públicos”. Por otro lado, el “derecho privado” puede definirse como “leyes que regulan los derechos y obligaciones entre particulares”.
La Ley 388 de 1997 de Colombia se clasifica como “derecho público”. Sin embargo, esta ley no contiene disposiciones sobre el “reloteo”, un elemento esencial del reajuste de terrenos. En este caso, de acuerdo con los principios de una sociedad liberal, el reloteo se realiza bajo “reglas contractuales” que rigen la transferencia y el cambio de derechos de propiedad, es decir, “ reglas de derecho privado”.
La estructura básica del reajuste de terrenos consta de una parte de reloteo y una parte de regulación e intervención en la planificación urbana. Según la Ley de Reajuste de Terrenos de Japón, ambas se llevan a cabo bajo “reglas de derecho público”. En cambio, en Colombia, la segunda parte se lleva a cabo bajo “reglas de derecho público”, mientras que la primera se lleva a cabo bajo “reglas de derecho privado”. Si modelamos esto de forma sencilla, el método japonés puede evaluarse como un “Modelo Público Completo”, mientras que el colombiano puede evaluarse como un “Modelo Mixto”.
Milena Camacho Rincón, Modelo mixto, [ilustración digital], 2025.
Comparación del Modelo Público Completo y el Modelo Mixto
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Reloteo (transferencia y cambio de propiedad de la tierra) |
Regulación e intervención en la planificación urbana |
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Modelo Público Completo (Japón) |
Reglas de derecho público - El reloteo se realiza como un "ejercicio de la autoridad pública". → Excepcional en una sociedad liberal. - Organismos de ejecución de proyectos limitados (6 tipos) + autorización del gobernador de la prefectura. - Carácter público, certeza, estabilidad, estandarización. - Filosofía jurídica: Dominio del poder administrativo en Alemania/Prusia del siglo XIX. |
Reglas de derecho público -El reajuste de terrenos se posiciona en el plan urbano de la ciudad (Artículo 12) + los procedimientos urbanísticos. -El titular de la "propiedad pública" el gobierno (se requiere la autorización del gobernador de la prefectura en diversas situaciones). -Finalidad del reajuste de terrenos: específica → "creación de zonas urbanas saludables" (Artículo 1 de la Ley de Reajuste de Terrenos). |
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Modelo Mixto (Colombia y otros países latinoamericanos) |
Reglas de derecho privado - El reloteo se realiza mediante un “contrato”. → En principio, en una sociedad liberal. - Sin restricciones para los organismos de ejecución del proyecto. - Libertad, incentivos, innovación, flexibilidad. - Filosofía jurídica: «Libertad de propiedad» y «Libertad contractual» desde el Código Napoleónico francés del siglo XIX. |
Reglas de derecho público - Posicionamiento del reajuste de terrenos en el PP (Artículo 44) + procedimientos de planificación urbana. - Agentes de "público" = múltiples (gobierno, consejo municipal, comunidad, ONG, voluntarios, etc.). - Finalidad del reajuste de terrenos = amplia → incluye aspectos sociales como el uso justo del suelo, la mejora de la calidad de vida de los residentes, la distribución equitativa de oportunidades, el desarrollo sostenible, etc. (Ley n.º 388, Artículos 1 y 3). |
Modelo Público Completo (Japón)
La principal característica de este modelo es que todo el sistema de reajuste de terrenos es altamente público, ya que el reloteo también se gestiona bajo “reglas de derecho público”. El reloteo, es decir, la transferencia y el cambio de derechos de propiedad, se lleva a cabo como un “Acto administrativo” con el “Ejercicio de la autoridad pública” (Artículo 2 de la Ley de Procedimiento Administrativo), y tiene un fuerte efecto legal. Por naturaleza, el reloteo debería realizarse mediante un “contrato” basado en la libre voluntad de las personas, de acuerdo con las reglas básicas del derecho de propiedad en una sociedad liberal, y la intervención administrativa debería estar restringida. Sin embargo, la razón por la que Japón se atrevió a adoptar el Modelo Público Completo es que la administración necesitaba promoverlo con fuerza debido a una fuerte “urgencia” y “necesidad” socioeconómica, como la reconstrucción urbana y la rápida urbanización tras el Gran Terremoto de Kanto y la Segunda Guerra Mundial. También existe una razón académica: el concepto de derecho público de dominio del poder administrativo fue importado de Prusia / Alemania a finales del siglo XIX. Desde que se promulgó la Ley de Reajuste de Terrenos en 1954, hasta finales de 2023, se han llevado a cabo proyectos de reajuste de terrenos que abarcan 370.000 hectáreas en todo Japón, lo que lo convierte en un importante instrumento de planificación urbana en Japón.
La ventaja del Modelo Público Completo es que, dado que el reloteo se realiza como un “ejercicio de poder público”, el sistema garantiza su carácter público, y el proyecto destaca por su certidumbre, estabilidad, estandarización y previsibilidad. Existen otras variantes del Modelo Público Completo, que van desde “fuertes” hasta “débiles”. El Modelo Público Completo más fuerte sería aquel en el que el reloteo se realiza dentro de un mecanismo de expropiación. Realizar el reloteo como una acción administrativa puede considerarse un Modelo Público Completo “débil”.
Modelo mixto (Colombia y otros países latinoamericanos)
El reajuste de terrenos en Colombia es una combinación de “reglas de derecho público” y “reglas de derecho privado”. Esto significa que la intervención del sector público se limita a asuntos puramente públicos, como la “ubicación del reajuste de terrenos en la planificación urbana” y los “procedimientos urbanísticos”. La transferencia y el cambio de derechos de propiedad mediante el reloteo se deja al acuerdo o contrato entre los propietarios. Económicamente, esto sigue la corriente del laissez-faire (una idea fundamental de la economía clásica que enfatiza la libre actividad económica) que surgió en Europa en el siglo XVIII, y legalmente sigue la corriente del individualismo y el liberalismo en la sociedad civil moderna tras el Código Napoleónico. Esto fue una gran sorpresa para mí, ya que creía que el reloteo era un acto administrativo, es decir, el ejercicio de la autoridad pública (por otro lado, creo que a la parte colombiana le sorprendería saber que en Japón el reloteo se realice como ejercicio de la autoridad pública). Sin embargo, desde una perspectiva global, el Modelo Mixto es el modelo de principio en las sociedades liberales.
Milena Camacho Rincón, Intercambios de tierra, [ilustración digital], 2025.
Dado que el reloteo se realiza mediante contrato y éste se establece según la voluntad de las partes, existen infinitas formas contractuales (principio de libertad contractual). La forma más sencilla consiste en que las partes dividan, fusionen, compren, vendan e intercambien la tierra repetidamente, lo cual es suficiente cuando hay pocos propietarios. Sin embargo, cuando hay muchas partes, es razonable adoptar un contrato colectivo. Como mecanismo contractual, el contrato fiduciario es el más adecuado para el reloteo, pero probablemente no habrá muchas empresas fiduciarias con la experiencia necesaria. Si es así, bastaría con utilizar el modelo de contrato habitual en cada comunidad. Por ejemplo, un método colectivo consiste en que los propietarios invierten en una empresa o asociación y deciden el contenido del reloteo en una junta general, según la participación de cada persona en la inversión. Existen otras formas de contrato posibles, por lo que basta con crear la que mejor se adapte a su país o región.
La mayor ventaja de este modelo reside en la flexibilidad con la que se puede implementar el reajuste de terrenos, al encomendar el reloteo a contratos. En el Modelo mixto, con el acuerdo entre propietarios de tierras y la adecuada participación e intervención del sector público, es posible incorporar en el proyecto respuestas a diversos retos sociales que probablemente surgirán en el futuro, como la prevención de desastres, el medio ambiente, la energía, la educación, los servicios y el paisaje. En particular, en el caso de los países latinoamericanos, la creación de espacios públicos mediante el reajuste de terrenos tiene el potencial de convertirse en un importante instrumento de desarrollo social, como la integración e inclusión social de las comunidades en situación de pobreza. Es importante comprender que la Ley 388 de 1997 (conocida como la Ley de Desarrollo Territorial) en sí misma también tiene el carácter de una “ley de desarrollo social”, ya que su propósito es abordar diversas problemáticas sociales (artículo 1) y define ampliamente el contenido de “público” (artículo 3).
Milena Camacho Rincón, Reflexionar sobre el desarrollo, [ilustración digital], 2025.
Además, al realizar el reloteo será posible utilizar diversos métodos en cuanto a la composición del organismo de ejecución del proyecto (también es posible la participación de fondos de inversión) y su financiación. Comparado con el Modelo Público Completo, este mecanismo brinda incentivos a los propietarios de tierras y es más probable que genere diversas innovaciones.
Diferencias específicas entre ambos modelos
Dependiendo del modelo adoptado, los sistemas derivados del reajuste de terrenos serán completamente distintos. A continuación, explicaremos algunos de los más representativos.
Principios básicos del reloteo
En el Modelo Mixto, el reloteo se realiza mediante contrato entre los propietarios y se rige por los mecanismos del mercado, por lo que existe el riesgo de injusticia si se deja en manos de las partes contratantes. Por ello, la Ley n.º 388 prescribe el principio de reparto equitativo de cargas y beneficios, con el fin de garantizar la equidad sustancial (artículo 45 de la misma ley).
Milena Camacho Rincón, Reloteo, [ilustración digital], 2025.
Por otro lado, en el Modelo público completo, el reloteo lo realiza el órgano administrativo, por lo que el sistema garantiza un reparto equitativo, por lo que no es necesario prescribirlo por ley. La Ley de Reajuste de Terrenos de Japón estipula el principio de correspondencia (artículo 89), y es necesario mantener la ubicación, la superficie, el entorno, etc., del terreno antes y después del proyecto. Sin embargo, esto se basa en la naturaleza pública del reloteo y es un sistema cualitativamente diferente del “principio de reparto equitativo de cargas y beneficios”, que se basa en los mecanismos del mercado.
Organismo ejecutor de proyectos de reajuste de terrenos
La Ley de Reajuste de Terrenos de Japón limita los organismos ejecutores de proyectos a seis tipos: individuos, asociaciones, empresas, gobiernos locales, etc. Además, se requiere la autorización del gobernador de la prefectura. De los 147 artículos de la ley, la mitad detalla los requisitos para convertirse en organismos ejecutores de proyectos. Si bien este sistema puede parecer extraño desde una perspectiva internacional, es la consecuencia lógica de considerar el reloteo como un asunto público.
Por otro lado, la Ley n.º 388, naturalmente, no contiene disposiciones sobre los organismos ejecutores de proyectos. Al estar regida por leyes privadas como el Código Civil y la Ley de Sociedades, prácticamente cualquier persona puede convertirse en organismo ejecutor de proyectos. El sector público también puede participar y las puertas están abiertas. Ésta es la consecuencia lógica de considerar el reloteo como un asunto privado.
Reloteo temporal
En el caso del Modelo público completo, donde el reloteo se realiza mediante un acto administrativo, este debe realizarse en un momento determinado. De lo contrario, si surge una discrepancia entre los reloteos, cada uno con un fuerte efecto legal, será imposible resolver el problema. Dado que deben realizarse simultáneamente en un momento determinado, el terreno no podrá utilizarse durante un largo periodo hasta que se realice el reloteo. Por lo tanto, debido a la necesidad socioeconómica, el reloteo temporal es un sistema indispensable. Está estipulado en detalle en los artículos 98 a 102 de la Ley de Reajuste de Terrenos de Japón.
En el caso del Modelo mixto, donde el reloteo se realiza mediante contrato, éste se realiza en orden, comenzando por los lugares que se completaron primero, y se realiza por separado. Si surge algún problema, el contrato puede modificarse entre los propietarios en cada ocasión, y la relación de uso del suelo hasta la finalización del proyecto puede determinarse mediante contrato entre ellos. Por lo tanto, no se requiere el sistema de reloteo temporal.
Financiación
En el Modelo público completo, el reloteo lo realiza una entidad con carácter público garantizado, lo que permite recibir subsidios y préstamos públicos. En Japón, se han establecido diversos sistemas de apoyo. Además, se otorga un trato preferencial para diversos impuestos inmobiliarios que surgen cuando se transfiere o cambia la propiedad de la tierra debido al reloteo.
Por otro lado, en el Modelo mixto, el reloteo lo realiza el sector privado, por lo que generalmente no se esperan subsidios ni préstamos públicos, y el asunto se trata como un asunto de financiamiento normal. Si se establecen terrenos de reserva en el plan de proyecto, los ingresos de la venta de dichos terrenos formarán parte del capital; de lo contrario, los préstamos de instituciones financieras privadas serán la principal fuente de fondos. Cuando solo hay unos pocos propietarios y la escala del negocio no es grande, la garantía del préstamo serán los bienes inmuebles de cada propietario. Sin embargo, cuando hay muchos propietarios y la escala del proyecto es grande, el valor colateral de los bienes inmuebles de cada propietario no es suficiente, y el propio proyecto debe utilizarse como garantía (financiamiento de proyectos). Dado que el pago de la deuda se centra en el flujo de caja, no en el stock del proyecto, es necesario desarrollar técnicas y sistemas financieros especiales. Tampoco se pueden esperar los beneficios tributarios, dado que la transferencia y cambio de la propiedad la realiza el sector privado. Los ingresos y gastos del proyecto se procesan en el balance general. En el Modelo mixto, la clave es si se puede o no obtener el consenso público para brindar diversos incentivos y medidas de apoyo en función del hecho de que el proyecto se ha posicionado en el marco de un POT (Plan de Ordenamiento Territorial) o PP (Plan Parcial).
Contribución (Reducción de la superficie)
En el Modelo público completo, el reloteo también debe ser de carácter público. Por lo tanto, en principio, se solicita a los propietarios que aporten un porcentaje de sus terrenos para el desarrollo de espacios públicos, como vías y parques (esto se denomina “contribución pública” para distinguirla de las contribuciones para la financiación). Sin embargo, la legislación japonesa no la tiene legalizada, considerando la libertad de propiedad de los ciudadanos.
Milena Camacho Rincón, Contribuciones, [ilustración digital], 2025.
En el Modelo mixto, el reloteo se realiza mediante contrato entre los propietarios, por lo que las contribuciones se realizan según la voluntad de éstos, basándose en el principio de reparto equitativo de cargas y beneficios. Por lo tanto, las demandas del sector público para asegurar los espacios públicos son importantes. Además, dependiendo de cuál de los dos modelos se adopte, las cuestiones derivadas del reloteo, como la liquidación del proyecto, el registro asociado al reloteo y la compensación cuando el valor del terreno disminuye, se gestionan mediante sistemas diferentes.
El camino hacia el estándar global
Teoría de las etapas de desarrollo del sistema de reajuste de terrenos
Es importante saber en qué etapa se encuentra su país en el desarrollo del sistema de reajuste de terrenos desde una perspectiva global. Si bien esto es puramente conceptual, creo que es útil comprenderlo en el siguiente marco: (1) “tipo original” → (2) “línea base internacional” → (3) “tipo avanzado”.
El “tipo original” puede incluir diversos métodos que implican cambios en las características de la parcela tras el establecimiento del concepto moderno de propiedad en Europa a mediados del siglo XIX y el surgimiento de una forma libre y variable de propiedad de la tierra. Se puede decir que se trata de una combinación de la propiedad moderna con el antiguo sistema de bloques basado en cuadrícula. Por ejemplo, el Ensanche de Barcelona de mediados del siglo XIX entraría en esta categoría. Después del siglo XX, el sistema de planificación urbana se estableció en el contexto de las restricciones sociales a la propiedad de la tierra, y la etapa en la que se incorporó la teoría de la planificación urbana se considera como la “línea de base internacional”. Este es el punto de partida del sistema de reajuste de terrenos. La legislación urbanística española (Ley del Suelo de España) de 1920 y la Ley colombiana n.º 388 de 1997, que claramente situaron el reajuste de terrenos dentro del POT-PP-UAU, se encuentran en esta etapa. Existen diversas maneras de concebir el “tipo avanzado” según lo que se considere “avanzado”. En este momento, asumimos que se refiere a un tipo integrado con un sistema jurídico que garantiza el carácter público, la equidad y la planificación en el reajuste de terrenos, basado en la premisa de “líneas de base internacionales”. En el futuro podrían surgir diversos tipos avanzados. Creo que el reajuste de terrenos de Japón pertenece a esta etapa.
Es difícil para los países latinoamericanos aspirar repentinamente a un “tipo avanzado”. Por el momento, el objetivo debería ser la “línea de base internacional”. En el caso del Modelo mixto, el reloteo se realiza mediante contrato, por lo que solo hay unos pocos aspectos que se estipulan por ley. En el futuro, a medida que se acumule experiencia de proyectos, será esencial crear estándares unificados (manuales). En el Modelo mixto, estos manuales se convertirán en normas (de facto) que complementen la legislación.
El camino hacia el estándar global
La cooperación bilateral entre Japón y Colombia en materia de planificación urbana y reajuste de terrenos, iniciada en el Centro Internacional de Capacitación de JICA en Obihiro, Japón, en 1998, se ha convertido en un programa de capacitación en tercer país en Colombia para países latinoamericanos, lo que ha dado lugar al nacimiento de la Asociación Latinoamericana de Planificadores Urbanos (ALPU) en 2024. La promoción del reajuste de terrenos también forma parte de sus actividades.
En Latinoamérica, heredera de la historia y las tradiciones de la planificación urbana europea, especialmente de España, resulta adecuado basar el marco jurídico básico en el Modelo mixto. Esto se debe a que el reloteo, es decir, la transferencia y el cambio de propiedad de la tierra, se realiza mediante contrato entre propietarios, lo cual constituye un principio fundamental de la socioeconomía históricamente establecida.
Sin embargo, la desventaja del Modelo mixto es que existe la posibilidad de que se reduzca el carácter público del proyecto al dejarse el reloteo en manos de los mecanismos del mercado. Además, también se reducen la certidumbre, la estabilidad, la continuidad y la previsibilidad. Por lo tanto, en el Modelo mixto, es esencial que el sector público tome acciones adicionales específicas en consonancia con el propósito del POT y el PP. De esto se desprende que, además de mejorar el sistema jurídico, es importante capacitar y asignar personal conocedor de la planificación urbana, especialmente en las alcaldías, que están a la vanguardia de los proyectos.
Japón es un tesoro de conocimiento y experiencia en reajuste de terrenos. Sin embargo, no se podrá aplicar a otros países tal como es, por lo que es necesario modificarlo y aplicarlo para que se adapte al Modelo mixto. En cuanto a la intervención y el apoyo del sector público, considero que dos elementos son útiles: la “orientación administrativa” de parte de las alcaldías y los “contratos con los organismos ejecutores de proyectos” (llamados “acuerdos entre el sector público y privado” en Japón). Si bien no tienen la facultad de imponer su cumplimiento a los propietarios de tierras, pueden promover con flexibilidad el interés público, proponiendo el desarrollo de equipamientos públicos y la conveniencia de diversos servicios públicos que el sector público puede implementar. En América Latina, el concepto de “público” es amplio y no se limita al gobierno, por lo que creo que el interés público puede promoverse mediante múltiples colaboraciones entre diversas entidades.
El equilibrio entre lo público y lo privado no es universal y ha experimentado grandes cambios a lo largo de la historia. El Modelo mixto, basado en los principios de “libertad de propiedad” y “libertad de contratación”, permite una participación adecuada del sector público según las condiciones de cada país, logrando así un equilibrio entre lo público y lo privado. Actualmente, se puede afirmar que es el modelo más compatible con diversos sistemas sociales. Si este modelo continúa perfeccionándose en el futuro, creo que se verá el camino hacia su consolidación como estándar global.
Bibliografía
Blanco Chaparro, A.C. (2009). Reajuste de Terrenos en la Planificación Socioespacial: Aplicación para Fomentar Cambios Comunitarios como Estrategia de Mitigación de la Pobreza (Tesis de Doctorado en Filosofía, Universidad de Hokkaido, Japón).
Pinto Carrillo, A.C. (2010). La Gestión del Suelo y Sus Instrumentos de Financiamiento. En Las Ciudades del Mañana: Gestión del suelo Urbano en Colombia (pp. 39–72). Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Milena Camacho Rincón, Compartir de saberes, [ilustración digital], 2025.