Tensiones del desarrollo agrario

Un análisis desde el derecho constitucional y la economía política

Carlos Andrés González del Valle

Maestría en Derecho de la Universidad de los Andes. Ha impartido la clase para la Maestría en derecho de la Universidad de los Andes de Derecho, Economía Política y Desarrollo. Actualmente es abogado asociado en la firma Merci Legal S.A.S.

carlosgdv16@hotmail.com

Recibido: 14 de junio del 2023 | Aceptado: 27 de agosto del 2024

Cómo citar: González del Valle, Carlos Andrés. “Tensiones del desarrollo agrario. Un análisis desde el derecho constitucional y la economía política”. Latin American Law Review n.º 13 (2024): 45-61, doi https://doi.org/10.29263/lar13.2024.03

Resumen

El desarrollo agrario ha sido un asunto ampliamente debatido a lo largo de la historia de Colombia. Una de las instituciones que ha intervenido en este debate recientemente ha sido la Corte Constitucional, que se ha pronunciado sobre el particular a través de sus sentencias. El presente artículo analizará las sentencias C-644 de 2012, C-077 de 2017 y C-028 de 2018 a través de la exposición de dos sensibilidades que existen con respecto al desarrollo agrario y que se encuentran en tensión. Con esto se busca proponer una lectura de estas sentencias desde un marco conceptual de derecho y economía política y lo que se ha denominado la “Síntesis del Siglo XX”. Finalmente, se propondrá que es necesario que, a través del derecho constitucional, en estos casos, se analice el poder de cada individuo en el mercado para buscar un desarrollo agrario más equitativo.

Palabras Clave

Desarrollo Agrario, Derecho Constitucional, Corte Constitucional, Derecho y Economía Política, CLS.

Tensions of Agrarian Development. An Analysis From the Perspectives of Constitutional Law and Political Economy

Abstract

Agrarian development has been a widely debated issue throughout Colombia’s history. One of the institutions that has recently intervened in this debate is the Constitutional Court, which, through its rulings, has addressed this matter. This article will analyze the rulings C-644 of 2012, C-077 of 2017, and C-028 of 2018 by presenting two perspectives on agrarian development that are in tension. The aim is to propose an interpretation of these rulings within a conceptual framework of law and political economy, and what has been termed the “Twentieth Century Synthesis.” Finally, it will argue that, in these cases, it is necessary for constitutional law to examine the power of each individual in the market in order to seek a more equitable agrarian development.

Keywords

Agrarian Development, Constitutional Law, Law and Political Economy, CLS.

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Introducción

A lo largo de la historia de Colombia, el desarrollo agrario ha sido ampliamente discutido. En general, se ha identificado una importante concentración de la propiedad de la tierra en pocas manos, lo que ha nutrido esta discusión. Para el caso colombiano se ha identificado un GINI de entre 0.8 y 0.91. Teniendo en cuenta que, según este índice, 0 significa plena igualdad y 1 plena desigualdad, resulta significativa la estimación antes mencionada. Aunque la discusión se encuentra abierta, muchos señalan que la concentración de la propiedad de la tierra ha generado una distribución inequitativa y un uso inadecuado2. Otros consideran que este problema no es tan relevante. Por esta razón han promovido la privatización de la tierra con independencia del problema de la distribución3.

Entre los múltiples actores que han intervenido en este debate se encuentra la Corte Constitucional de Colombia (de ahora en adelante CC). Sin duda, debido a su posición como juez de tutela4 y de constitucionalidad5 ha tenido que intervenir en varias oportunidades a través de un número importante de sentencias. La CC se ha pronunciado sobre el concepto de propiedad6, sobre los derechos del campesinado7 y, en concreto, sobre el desarrollo agrario8.

Teniendo en cuenta la cantidad importante de sentencias emitidas por la CC y la variedad de temas sobre los que tratan estas sentencias, el presente artículo busca analizar las sentencias C-644 de 2012, C-077 de 2017 y C-028 de 2018 bajo una perspectiva diferente. En este trabajo se intentará hacer una lectura de estas sentencias desde la relación entre derecho constitucional y economía política utilizando el concepto de sensibilidades.

Por sensibilidades se quiere decir aquello que “(…) concierne a nuestra imaginación, a nuestra suposición y a una mezcla de actitudes y perjuicios (…)”9 respecto del desarrollo agrario. Por un lado, la sentencia C-644 de 2012 representa una sensibilidad que desconfía en alguna medida del libre mercado. Así, opta por un modelo más proteccionista de desarrollo agrario en el que el Estado debe intervenir para que las personas más débiles tengan acceso a la tierra a través de la adjudicación de baldíos. Por otra parte, las sentencias C-077 de 2017 y C-028 de 2018 parecen inclinarse por un modelo más liberalizado en el que no importa tanto la distribución de la tierra, sino la producción eficiente. Por esta razón, para la segunda sensibilidad, los baldíos deben ponerse en manos de actores que sean capaces de producir recursos eficientemente10.

Así, respecto de las sensibilidades se puede decir que la primera considera que no hay una separación entre reforma agraria y desarrollo rural. Por esta razón, estima que es necesario asegurar la adjudicación de baldíos a campesinos con la finalidad de redistribuir la propiedad de la tierra. La segunda, considera que hay una diferencia entre el desarrollo y la reforma agraria. Por esto, juzga conveniente pensar el asunto de la distribución de la tierra desde su uso eficiente y no desde el problema de la distribución.

En su momento, estas sentencias fueron muy discutidas porque tratan sobre demandas de inconstitucionalidad en contra de las leyes que en este periodo intentaban implementar las Zonas de Interés de Desarrollo Rural más conocidas como ZIDRES. Estas zonas buscaban asignar tierras baldías a particulares a través de distintas modalidades contractuales. En paralelo a la promulgación de estas leyes, se negociaba un acuerdo de paz entre el Estado Colombiano y las extintas FARC-EP en el que uno de sus puntos centrales era el asunto de la tierra. En este acuerdo se reconocía que la distribución inequitativa de la tierra había sido una de las causas del conflicto y, por lo tanto, se concluía que era necesario crear políticas públicas para remediar esta situación.

En este contexto, aparece el juez constitucional como uno de los llamados a dirimir la colisión entre las sensibilidades antes mencionadas ya que así fue acordado por la comunidad política11. De acuerdo con Kennedy, la conciencia jurídica contemporánea está formada por presupuestos contradictorios. Por esto, los jueces deben decidir controversias entre visiones conflictivas sobre un punto particular12. Este parece ser el papel de la CC en este debate.

El análisis de estas sentencias se realizará bajo dos presupuestos teóricos. El primero es que a través del derecho en general, y del derecho constitucional en particular, se mueven agendas políticas. Por esta razón, el derecho se transforma en ciertas ocasiones en un lenguaje justificatorio de reglas de segundo plano13 que, para el caso de las sentencias bajo estudio, corresponden a las sensibilidades respecto del modelo de desarrollo agrario antes mencionadas. En segundo lugar, a través del planteamiento teórico denominado la “Síntesis del Siglo XX”, se evidenciará cómo los argumentos de las sentencias ubican al derecho constitucional en un lugar determinado con respecto a los debates sobre la desigualdad y el poder14.

Por esta razón, en primer lugar, se realizará una ubicación teórica e histórica sobre el asunto bajo estudio. Sin embargo, se debe advertir que la introducción histórica solo busca dar contexto para que el lector pueda aproximarse más fácilmente al análisis de las sentencias. La finalidad de este artículo es proponer una forma de cómo leer las sentencias antes mencionadas desde un marco teórico de derecho y economía política. Por esta razón, en primer lugar, se realizará una ubicación teórica e histórica sobre el asunto bajo estudio. Sin embargo, se debe advertir que la introducción histórica solo busca dar contexto para que el lector pueda aproximarse más fácil al análisis de las sentencias. La finalidad de este artículo es proponer una forma de aproximarse al análisis de las sentencias antes mencionadas desde un marco teórico de derecho y economía política, no busca en ningún caso hacer un análisis histórico exhaustivo porque esta empresa es de tal envergadura que supondría hacer un artículo aparte y podría no ser suficiente

En segundo lugar, se ubicarán las sentencias C-644 de 2012, C-077 de 2017 y C-018 de 2018 dentro de estas sensibilidades y se analizarán bajo la óptica de lo que se ha denominado la “síntesis del siglo XX”. Se puede decir que esta es una forma de pensar el derecho desde una perspectiva particular con respecto al poder y la coerción en el mercado15.

Por último, se realizarán algunas conclusiones a partir del análisis propuesto líneas arriba en el que se mostrará la ubicación que cada sensibilidad le asigna al derecho constitucional y se propondrá una alternativa de análisis para este tipo de casos.

Ubicación Teórica y Breve Contexto

Ubicación Teórica

Tal como se manifestó, el objetivo de este escrito es analizar las sentencias C-644 de 2012, C-077 de 2017 y C-018 de 2018 dentro de dos sensibilidades. La primera sensibilidad considera que el desarrollo rural y la reforma agraria van de la mano. Esta sensibilidad estima que es necesario realizar una redistribución de la propiedad de la tierra en Colombia ante el reparto inequitativo que se ha presentado a lo largo de la historia. Para esta sensibilidad, la redistribución debe privilegiar al campesino que ha sido históricamente excluido. La segunda sensibilidad considera que el desarrollo y la reforma agraria no son lo mismo. Para esta sensibilidad es necesario privilegiar el desarrollo agrario mediante el impulso de la industria, toda vez que esta genera mayores beneficios para todos. La distribución democrática de la tierra no hace parte de la discusión. Estas sensibilidades se encuentran en estas sentencias como se expondrá más adelante.

Teniendo en cuenta este tipo de análisis, se parte de la importancia que tiene el juez constitucional en una comunidad política porque se encarga de dirimir conflictos presentados por los ciudadanos porque así fue establecido previamente16. En el punto que nos ocupa, el juez constitucional deberá decidir sobre el desarrollo agrario.

Es importante destacar que no con esto se quiere decir que la CC sea la única institución que interviene en este conflicto o que no interactúan más actores políticos. Simplemente se reconoce que, así sea por azar, en la actualidad la importancia del juez constitucional es innegable a la hora de decidir sobre visiones conflictivas sobre un punto en particular17.

Con esto en mente, se hace un breve contexto histórico con la finalidad de proporcionarle al lector información relevante para comprender de mejor forma el análisis posterior de las sentencias.

Breve contexto histórico

La historia del desarrollo agrario en Colombia es compleja. Algunos autores comienzan a narrar esta historia desde el siglo XIX18 y otros desde comienzos del siglo XX19. Durante el siglo XX fue una de las cuestiones transversales en el país20 y en América Latina21. En el caso colombiano, en dichos años se intentaron varias reformas sin mucho éxito. Entre estas se destacan la Ley 200 de 1936, la Ley 201 de 1959 y la Ley 135 de 196122.

Teniendo en cuenta que el foco de este trabajo es el análisis de tres sentencias de la Corte Constitucional de Colombia que ya se han mencionado, el presente acápite se concentrará en examinar algunos eventos importantes que han ocurrido en esta materia desde la asamblea nacional constituyente de 1991 en Colombia. De esta forma, el lector podrá tener un contexto apropiado para comprender mejor el análisis de las sentencias.

En primer lugar, es importante destacar que en la asamblea nacional constituyente de 1991 no se realizó una reforma agraria. Los constituyentes estaban más preocupados por “garantizar la inversión privada en el campo con la finalidad de cumplir con los objetivos de crecimiento económico bajo la lógica neoliberal de apertura de mercados y de intervención mínima del Estado en la economía”23.

Sin embargo, el artículo 58 de la constitución política presentó varias innovaciones relevantes para el derecho de propiedad que vale la pena tener en cuenta. El artículo 58 de la constitución reiteró que la propiedad tenía una función social, estableció el derecho del Estado a realizar expropiaciones por cuestiones de utilidad pública e interés social, determinó la obligación del Estado de proteger y promover las formas asociativas y comunales de propiedad24 y determinó la función ecológica de la propiedad25. De esta forma, la constitución de 1991 reiteró lo que se había establecido en el acto legislativo 1° de 1936 frente a la función social de la propiedad, pero incluyendo nuevos elementos26.

Adicionalmente, la parte dogmática de la constitución definió a Colombia como un Estado social de derecho, afirmó la supremacía de la constitución e introdujo el principio de solidaridad27. Esto es relevante porque la idea de que la propiedad tiene una función social tiene un sustento institucional mucho más fuerte con los demás artículos de la constitución de 1991 que en momentos históricos anteriores no tenía.

Así, para algunos, el modelo propuesto por la constitución de 1991 es centrista porque no deja la distribución de la tierra exclusivamente al mercado, sino que se le da herramientas al Estado para que pudiera intervenir28 para cumplir con sus objetivos en términos de justicia redistributiva29. Además, teniendo en cuenta el artículo 58 de la constitución, que establece que la propiedad tiene función social y varias sentencias de la Corte Constitucional30, es claro que la propiedad en el sistema colombiano no es un derecho ilimitado, sino que tiene límites, por lo tanto, el Estado solo debe proteger el derecho de propiedad cuando ha sido utilizado productivamente31.

En particular, de los elementos dogmáticos antes mencionados, quizá el que más le dé soporte a la intervención del Estado en materia de tierras en Colombia es que se hubiera definido como un Estado social de derecho32. Este concepto plantea un sistema político que impone como misión del Estado el garantizar ciertos derechos sin afectar los derechos individuales y las libertades33. Se trata de un Estado que debe intervenir directamente en la sociedad en la búsqueda de asistencia social y distribución de la riqueza para mitigar la desigualdad34.

Esto, en el marco del derecho de propiedad, funciona perfectamente porque la regulación de la propiedad es determinante, si es que un proyecto político quiere reducir la desigualdad. En el caso de Colombia esto es más importante porque se debe hacer frente a una larga historia de confrontación y desigualdad en esta materia. Así, se podría concluir que bajo este esquema de la constitución de 1991 se debe reconocer que el derecho de propiedad no es absoluto, que los propietarios están obligados a utilizar su propiedad de forma productiva y que el Estado debe intervenir si esto no ocurre35.

A pesar de esto, bajo la influencia del neoliberalismo, el asunto agrario empezó a ser visto desde otra perspectiva. La Ley 160 de 1994 redujo la capacidad de intervención del Estado en la economía al establecer el crédito como la herramienta ideal para que los campesinos pudieran acceder a la tierra36. Además, establecieron procedimientos inflexibles, largos y poco exitosos37. Para algunos, con la Ley 160 de 1994 “el Estado se retira de la intervención directa en el proceso de redistribución de la propiedad, dejando más a las fuerzas del mercado la orientación de la demanda y la oferta de tierras38.

Como lo señala Restrepo, la etapa entre 1994 y 2011 se caracterizó por la poca eficiencia en la política de tierras y una disminución en las tierras baldías disponibles. Además, se redujo de forma importante la institucionalidad agraria tras la creación del INCODER. Esta institución fue constituida sin las herramientas suficientes para llevar a cabo una reforma agraria39 y fue controlada por los mismos despojadores40.

Sánchez sostiene que el nuevo enfoque se concentró en el desarrollo productivo del campo “el cual no necesariamente está asociado a las formas de producción campesina, sino que incluye nuevos desarrolladores del campo, entre ellos, los agronegocios”41. Lo anterior supuso un abandono de la reforma agraria en términos distributivos, cuestión que para muchos era deseable, debido a los pobres resultados que se habían presentado en los anteriores intentos42.

Durante este tiempo, el asunto de la distribución solo volvió a ser relevante cuando se puso en la mesa la posibilidad de expedir la Ley de Víctimas y restitución de Tierras

que, en opinión de algunos, abría la posibilidad de tener una verdadera reforma agraria. En opinión de otros, la restitución era una afrenta directa contra los derechos de propiedad privada que garantizaban el crecimiento económico en el campo y daban seguridad jurídica a las inversiones rurales. 43

Esta ley se expidió en 2011 con la oposición de muchos propietarios y trajo nuevamente el debate sobre la distribución de la tierra44.

En el año 2012, el presidente Santos anunció que el Gobierno de Colombia y el movimiento guerrillero de las FARC-EP iniciarían una negociación de paz en La Habana45. De este acuerdo surgió lo que se ha denominado la reforma rural integral que se encuentra en el punto uno de dicho acuerdo. En el acuerdo, suscrito el 24 de noviembre de 2016, se reconoce como una causa estructural del conflicto armado colombiano la inequitativa distribución de la tierra. Tal como consta en este documento, se establece que para una verdadera transformación del campo se requiere “estimular la formalización, restitución y distribución equitativa de la misma, garantizando el acceso progresivo a la propiedad (…)”46. Adicionalmente, en este acuerdo se reconoce que es necesario garantizar el acceso a bienes y servicios públicos, como educación, salud, recreación, infraestructura, entre otros47.

Para esto el acuerdo contempla varios mecanismos. En primer lugar, se establece la creación de un fondo de tierras para la reforma agraria integral cuya finalidad es lograr la democratización del acceso a la tierra “en beneficio de los campesinos y de manera especial de las campesinas sin tierra (…)”48. Adicionalmente, se contemplan subsidios especiales para la compra de tierras y créditos49.

Además, se establece la necesidad de formalizar masivamente la pequeña y mediana propiedad rural50 y se crean los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial PDET51 cuyo objetivo es la transformación del campo, buscando una relación equitativa entre el campo y la ciudad. Para esto se priorizan unas zonas determinadas de acuerdo con los niveles de pobreza, grado de afectación en el conflicto, debilidad institucional y presencia de cultivos ilícitos52.

Sin embargo, algunos señalan que tras el plebiscito celebrado el 26 de septiembre de 2016, en el que ganó de modo reñido la postura del “no” al acuerdo de paz hasta ese momento pactado, se renegoció este punto. Así, se hicieron modificaciones importantes como: limitar el carácter vinculante de la participación popular en la formulación y ejecución de los planes de reforma agraria; incluir dentro de los mecanismos para acceder a la tierra el derecho de uso y limitar los programas de fomento a la economía campesina53. Tales autores identifican que estas modificaciones buscaron ratificar “el carácter marginal de la reforma rural integral, para ubicarla en el marco del modelo de desarrollo rural basado en el fomento de la agroindustria, a través de esquemas de asociaciones entre campesinos y grandes productores agroindustriales (…)”54.

Otros autores identifican como positivo que el acuerdo de paz contenga políticas públicas orientadas al cumplimiento por parte del gobierno de este renglón del acuerdo de paz. Sin embargo, consideran problemático que en paralelo persistan luchas por el poder político en torno a la tierra y se implementen políticas antidemocráticas tales como la Ley ZIDRES55.

Del recuento anterior, como se mencionó al inicio de este aparte, se pasa a estudiar las sentencias de acuerdo con las sensibilidades antes mencionadas y al trasluz de la “Síntesis del Siglo XX”.

Corte Constitucional y economía política. Un análisis de las sentencias al trasluz de las sensibilidades y de la “síntesis del siglo XX”

Recientemente se ha identificado la necesidad de resolver problemas distributivos, democráticos y ecológicos ante las distintas crisis que vive el mundo56. En el punto de la distribución, tal como lo manifiesta Pistor, treinta años después de haber realizado reformas en la búsqueda de un mundo más equitativo surgen preguntas respecto de si ya llegamos a niveles de desigualdad que se vieron durante la época de la revolución francesa57.

Para algunos, el derecho tiene algo que decir al respecto, porque ha sufrido una reorientación que ha permitido reforzar estas problemáticas, esta se ha denominado “síntesis del siglo XX” y bajo ella los campos del derecho privado se han orientado a versiones sobre la economía y la eficiencia exclusivamente. Por su parte, en los campos del derecho público, las preguntas sobre la coerción y legitimidad se han limitado y no incluyen análisis sobre poder económico o de desigualdades estructurales58. Lo anterior ha generado que se silencien los problemas de distribución, democracia y poder tanto en el derecho privado como en el derecho público59.

La “síntesis del siglo XX” se transformó en una forma de pensar la relación del derecho y la economía en la que los campos considerados como propios de la economía, se han orientado a superar ineficiencias y maximizar los resultados propios de la producción de riqueza. Por su parte, en los campos en los que es central la libertad y la igualdad, se marginalizaron los asuntos relacionados con la distribución económica y la coerción estructural60. En particular, el derecho constitucional se vinculó con valores muy particulares como una concepción limitada de libertad, una forma restringida de equidad y la neutralidad económica y del Estado61.

Bajo esta aproximación, la desigualdad y la inequidad estructural fueron alejadas del marco de actuación del derecho constitucional. Las cortes no examinaban políticas que reproducían distintos patrones de desigualdad y se generó escepticismo en las personas a la hora de juzgar medidas económicas desde la política62.

La “síntesis del siglo XX” presenta al mercado como un dominio libre en el que no hay coerción en las relaciones entre individuos. De esta forma, el mercado es considerado un instrumento para alcanzar el bien social debido a que, al no haber coerción y ser un espacio de libertad, se alcanzan resultados eficientes que maximizan el valor social63. Al apelar a la idea de resultados eficientes se busca evitar los juicios políticos sobre el bien común. Para el caso del derecho constitucional, esto se ve en la idea de una neutralidad económica constitucional en la que se pueden concebir distintos proyectos sobre lo bueno, debido al pluralismo que representa64.

Análisis de las sentencias

Sentencia C-644 de 2012

En la sentencia C-644 de 2012 la CC se pronunció frente a la demanda promovida en contra de los artículos 60, 61 y 62 de la ley 1450 de 2011 que era el plan de desarrollo para el periodo de 2010-2014. En estos artículos, se contemplaba la posibilidad de adjudicar bienes baldíos por encima del límite de la UAF establecido en la ley 160 de 1994, a empresas con la finalidad de desarrollar “Proyectos Especiales Agropecuarios o Forestales”. El aprovechamiento de los bienes se haría mediante contrato de leasing, arrendamiento, concesión u otras modalidades contractuales que se reglamentarían posteriormente.

Los demandantes señalaron que esta ley vulneraba los artículos 60 y 64 de la constitución en la medida que incumplía el deber del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de los trabajadores agrícolas. Los demandantes consideraban que esta ley permitía la venta de tierras baldías y el aporte de estas a sociedades comerciales por encima de la UAF profundizando el problema de concentración de la tierra, lo que contrariaba la prosperidad social que debía guiar las políticas públicas.

Al analizar el caso, la CC manifestó que la constitución es neutra desde el punto de vista económico y esto significa que el legislador tiene una amplia capacidad de intervenir sobre la materia. Sin embargo, el legislador debe decantarse por la mejor opción económica buscando un modelo que esté de acuerdo con el preámbulo y demás bienes constitucionalmente protegidos 65.

Así, los artículos 60 y 64 de la constitución contemplan un mandato del Estado de garantizar que los trabajadores agrarios accedan a la tierra progresivamente con el objetivo de que mejore su calidad de vida66. Por esto, la corte consideró que las normas demandadas también se debían confrontar con el contenido de la ley 160 de 1994, en la medida que esta norma es un marco normativo para proteger a los campesinos67.

De este ejercicio la corte concluyó que las normas demandadas constituían una afectación sustancial de los lineamientos de la ley 160 de 1994, porque afectaban el núcleo de protección al campesinado en cuanto al acceso a la tierra. Además, no creaba ningún mecanismo compensatorio sobre este punto68.

Para la corte, el gobierno no motivó de manera suficiente las razones por las cuales resultaba más importante para el país priorizar el aumento de escalas de producción rural sobre el esquema de acceso a la propiedad por el sistema de UAF69. Consideró, también, que con estas normas los campesinos pasaban a un segundo plano y se desnaturalizaba la reforma agraria. Además, no se podría saber si los campesinos tenían un mejor acceso al mercado y tampoco se promovía un modelo asociativo válido por la desigualdad entre las partes70.

De lo anterior, la Corte concluyó que las normas eran regresivas71. Además, manifestó que las medidas no solo deben buscar la mayor eficiencia desde el punto de vista económico, sino que se deben buscar medidas sostenibles en términos de democracia económica72. Para la corte no se justificaba la liberación al mercado de tierras sin la existencia de mecanismos de compensación y equidad. Por esto las normas se declararon inconstitucionales.

Teniendo en cuenta lo anterior, esta sentencia puede ser ubicada dentro de la primera sensibilidad. En efecto, la corte no diferencia el desarrollo agrario de la reforma agraria. Adicionalmente, considera que es necesario garantizar los derechos de los campesinos mediante la redistribución de la propiedad de la tierra, por lo que estima que los baldíos deberían ser utilizados para este fin. Así se puede afirmar que la primera sensibilidad obra como regla de segundo plano73.

Por otra parte, esta sentencia puede ser considerada como contraria a la “síntesis del siglo XX”. Como ya se dijo, la corte afirmó la neutralidad económica de la constitución. Sin embargo, advirtió que la libertad de configuración económica debe buscar la libertad de los ciudadanos. Así, consideró que hay decisiones económicas que pueden afectar la libertad de los sujetos y sus derechos, por lo que la neutralidad económica no supone una garantía de los derechos y las libertades per se.

En segundo lugar, la corte señaló que el modelo propuesto por las normas demandadas no adoptaba medidas compensatorias. Esto supondría que la corte adviertió que los campesinos son sujetos de especial protección constitucional y que ante un modelo liberalizado se encuentran en una desventaja estructural frente a las situaciones que se pueden presentar en el mercado.

Además, la corte indicó que las normas demandadas se estaban pensando exclusivamente desde la perspectiva de la eficiencia y el aumento de la productividad del campo. Sin embargo, se trataba de un modelo regresivo para el acceso a la tierra de los campesinos. El modelo ponía en desventaja al campesino, quien no derivaba ningún beneficio en la medida que este permitía la acumulación de tierras. Si bien se contemplaba un modelo asociativo, para la corte, ante la diferencia de poder en el mercado, no se podía hablar de una real asociación. Por esto consideró que las medidas económicas deben ser sostenibles en términos humanos y sociales y no solo eficientes74.

En esta sentencia la corte se aleja de la forma de pensar el derecho propio de la “síntesis del siglo XX”. En efecto, en primer lugar, duda que el mercado por sí solo realice una distribución de recursos que beneficie al campesino. Además, considera que el derecho constitucional debe entrar en los debates de distribución de recursos, la igualdad y la coerción estructural.

Sentencias C-077 de 2017 y C-028 de 2018

En la sentencia C-077 de 201775 la corte se pronunció sobre una demanda promovida contra la ley 1776 de 2016 que promovía el desarrollo de las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y social (ZIDRES). En esta demanda se hacen varios cargos contra la ley, pero en este apartado solo se resaltarán los que se consideran relevantes para el estudio.

Nuevamente, los demandados consideran que la norma demandada es regresiva porque modifica la ley 160 de 1994 alterando el régimen de baldíos. Para los demandantes, la norma demandada permitía la acumulación de tierras baldías, disminuyendo la tierra disponible y sometiéndolas al mercado. Además, se afectaba el principio de democratización de la propiedad y el acceso a la tierra por parte de los trabajadores agrícolas.

En cuanto a las posibles asociaciones entre campesinos y agroindustriales, los demandantes argumentaron que para que exista una verdadera asociación debe existir una simetría entre las partes. En este caso, dicha asociación no ocurriría porque existía una asimetría entre las partes y no se establecían medidas para solventar este problema.

Frente a los cargos, la corte resaltó dos cuestiones importantes. La primera es que existe un corpus iuris del campesino en el que el acceso progresivo a la tierra es fundamental, porque permite la libertad del campesino y su dignidad76. En segundo lugar, la corte reconoció la libertad de empresa y el mercado como factores determinantes para alcanzar el desarrollo económico. De esto se desprendió que el juez constitucional solo puede declarar una norma económica inconstitucional si es abiertamente contraria a la constitución77.

La corte pasó a hacer un test de progresividad para resolver si se presentaba una regresividad en el derecho al acceso progresivo a la tierra, por una presunta modificación de la ley 160 de 1994. De esto concluyó que no existe una regresividad de estos derechos con la ley demandada.

La corte empezó por diferenciar las normas propias de la reforma agraria de las que considera son diferentes al desarrollo agrario. De esta forma, la corte manifestó que la ley 160 de 1994 hacía parte de la reforma agraria y que por esto tiene como finalidad la democratización del acceso progresivo a la tierra y el control de la concentración. A su turno la ley 1776 de 2016 hacía parte del desarrollo agrario cuya finalidad era buscar el desarrollo económico y el uso eficiente de la tierra. Por esta diferenciación, la corte consideró que no se modifica la ley 160 de 199478 porque se trata de ámbitos de la política agraria diferentes.

La corte afirmó que el artículo 334 de la constitución le otorga competencias al congreso para legislar en materia de desarrollo agrario. Por esto el Estado debe promover acciones que incrementen la productividad, fomenten la agroindustria, la infraestructura, el uso adecuado de la tierra, la competitividad y la inversión privada79.

La corte encontró que bajo las tesis económicas prevalentes es claro que la iniciativa privada es el motor de la economía y el desarrollo; y por esto, que la ley buscaba generar economías de escala respondiendo a estas tesis. Así mismo, tampoco creyó que existiese un constreñimiento a la posible asociación entre campesinos y agroindustriales, aunque pidió vigilancia de las autoridades competentes80.

La corte solo chocó con la idea del artículo 17 de la ley que establecía que las ZIDRES se adquirían después de haber sido aportadas a estos proyectos. En este punto la corte consideró que sí se presentaba una barrera de acceso de los campesinos a la tierra81.

En la sentencia C-028 de 2018 se demandó nuevamente la ley 1776 de 2016. Aunque hubo varios cargos, nos concentraremos en la posible violación del principio de progresividad que para el demandante se generó con esta ley.

La corte hizo un análisis sobre este cargo y no encuentra una regresividad en los derechos de acceso a la tierra por parte de los campesinos con la aplicación de la ley 1776 de 2016. En primer lugar, la corte resaltó que el congreso tiene libertad para legislar respecto del modelo de desarrollo agrario siempre que tenga en cuenta los postulados del Estado social de derecho82.

De la misma forma, la corte diferenció entre desarrollo y reforma agraria y consideró que la norma demandada hacía parte de esta última. Señaló que las normas deben tener viabilidad que implica la destinación de los recursos y que, en este caso, lo que buscaba la norma demandada era superar las condiciones de vulneración y discriminación histórica que ha sufrido la población campesina. Además, no se evidenció un desmejoramiento en el derecho de acceso a la tierra por medio de la norma demandada.

Conforme a lo anterior, estas sentencias pueden ser consideradas como representantes de la segunda sensibilidad. En efecto, en las anteriores sentencias un importante giro argumentativo de la corte es diferenciar reforma agraria de desarrollo agrario. A partir de esta diferenciación, la corte se concentra en los asuntos relativos al uso eficiente de la tierra, dejando los asuntos distributivos en un segundo plano. Por lo tanto, se puede afirmar que en estas sentencias la segunda sensibilidad obra como norma de segundo plano83.

A su turno, estas sentencias se pueden considerar dentro de la “síntesis del siglo XX”. Las dos sentencias parten de la diferencia entre reforma y desarrollo agrarios. De esto la corte derivó que la ley 160 de 1994 no se veía afectada porque la ley 1776 de 2016 se concentra en el desarrollo agrario. Así la corte evadió las discusiones sobre equidad y desigualdades estructurales.

En segundo lugar, la corte partió de la base de que, bajo las tesis económicas prevalentes, el legislador debe buscar eficiencias que derivarán en un beneficio para todos. No hubo, para la corte en este caso, una afectación para los campesinos. El mercado se encargará de asignar los recursos eficientemente sin necesidad de intervención política. Además, no se requiere ningún mecanismo compensatorio.

En tercer lugar, la corte fue clara en que tiene una limitación para intervenir. Aseguró que una norma económica solo puede ser declarada inconstitucional cuando abiertamente lo es. Esto muestra un recelo a intervenir en materia económica tal como sucede con la forma de pensar el derecho propio de la “síntesis del siglo XX”.

Conclusión

A partir del análisis realizado, es posible evidenciar que cuando nos enfrentamos al estudio de las sentencias propuestas, nos encontramos ante un choque de al menos dos sensibilidades respecto del lugar que debe ocupar el derecho constitucional. Esto permite que los imaginarios y convicciones de los litigantes y jueces sobre la relación entre derecho, economía y desarrollo puedan pasar al mundo jurídico.

Del análisis hecho en este trabajo, parece claro que ni la ley ni el derecho constitucional se encuentran en capacidad de cerrar de forma definitiva este debate. Sin embargo, si lo que se busca es un desarrollo más equilibrado que responda a las necesidades actuales, el derecho constitucional sí podría ser de utilidad.

El derecho no solo contribuye a formar el mercado, sino que también asigna poder a los actores que interactúan en este84. Cuando se otorga un derecho, se asigna poder y coerción al actor titular del derecho85. Entre más poder y coerción tenga un sujeto, más recursos obtendrá por sobre los demás86. En el balance de poderes y coerciones puede contribuir el derecho constitucional.

El derecho constitucional debe entrar a estudiar qué actores tienen más poder que otros y de qué formas lo ejercen. Así, para el caso bajo estudio, parece no tener sentido limitar la posibilidad de realizar proyectos agroindustriales de forma excesiva porque son importantes para la sociedad. Al mismo tiempo, darles acceso a bienes que antes no lo tenían en desmedro y sin medidas compensatorias para campesinos podría generar un desbalance desmesurado de poder y coerción significativa, lo que también afectaría la distribución de recursos futura87. De esta forma, el derecho constitucional permite que cada sujeto se pregunte por las premisas de las que parte en este debate y evalúe sus sensibilidades al respecto.

Además, cuando se hace un examen de este estilo, el derecho constitucional permite que cada sujeto cuestione las premisas de las que parte en este debate y evalúe sus sensibilidades al respecto. Puede ser que el sujeto reafirme, cambie o busque un balance dentro de las sensibilidades en conflicto. De esta forma nos podemos preguntar por nuestra imaginación, convicciones y perjuicios88 en este tipo de debates, en los que se mezcla derecho y economía política.

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  26. Ley 135 de 1961. Sobre reforma social agraria. Diciembre 15 de 1961.
  27. Ley 160 de 1994. Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones. Agosto 3 de 1994.
  28. Ley 1450 de 2011. Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. Junio 16 de 2011.
  29. Ley 1776 de 2016. Por la cual se crean y se desarrollan las zonas de interés de desarrollo rural, económico y social, ZIDRES. Enero 29 de 201
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  36. Restrepo, Juan Camilo y Bernal Morales, Andrés, La Cuestión Agraria. Tierra y Posconflicto en Colombia. Bogotá: Penguin Random House Grupo Editorial, 2014.
  37. Sánchez León, Nelson Camilo, Estrategias para una Reforma Rural Transicional. Bogotá: Centros de Estudios de Derechos, Justicia y Sociedad, Dejusticia, 2017.

  1. 1 José Antonio Ocampo, “Misión para la Transformación del Campo”, Departamento Nacional de Planeación, 2014.

  2. 2 John Barros “¿Cómo Garantizar el Acceso a la Tierra en el Campo Colombiano?”, Semana Rural, 4 de octubre de 2019, Acceso 21 de noviembre de 2020.

  3. 3 Álvaro Balcázar et al., Colombia: Alcances y lecciones de su Experiencia en Reforma Agraria, (CEPAL, 2001) 5-53

  4. 4 Constitución Política de Colombia (Const). Art 86. 2da Ed. Editorial Legis.

  5. 5 Constitución Política de Colombia (Const). Art 241. 2da Ed. Editorial Legis

  6. 6 Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C-585 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

  7. 7 Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C-021 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell; Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C-077 de 2017, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C-644 de 2012, M.P. Adriana María Guillem Arango; Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C-623 de 2015 M.P. Alberto Rojas Ríos; Corte Constitucional de Colombia, Sentencia SU-426 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa, entre otras.

  8. 8 Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C-644 de 2012 M.P. Adriana María Guillem Arango; Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C-077 de 2017, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva: febrero; Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C-028 de 2018, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, entre otras.

  9. 9 Richard D. Parker, “Here the People Rule. A Constitutional Populist Manifesto”, Valparaiso University Law Review 27 (1993): 532.

  10. 10 Estas sensibilidades son advertidas por varios autores Ver Helena Alviar García y Catalina Villegas del Castillo, La Función Social de la Propiedad en las Constituciones Colombianas (Bogotá: Ediciones Uniandes, 2012); Marco Palacio, ¿De Quién es la Tierra? Propiedad, Politización y protesta Campesina en la Década de 1930 (Universidad de los Andes y Fondo de Cultura Económica, 2011); Nelson Camilo Sánchez León, Estrategias para una Reforma Rural Transicional (Centros de Estudios de Derechos, Justicia y Sociedad, Dejusticia, 2017), entre otros.

  11. 11 Duncan Kennedy, “Una Semiótica de la Crítica”, UNA revista de Derecho 1, (2016) 13-24.

  12. 12 Duncan Kennedy, “Proportionality and Deference in Contemporary Constitutional Thought, en The Transformation or Reconstitution of Europe: The Critical Legal Studies Perspectives on the Tole of the Courts in the European Union. Tamara Perisin y Sinisa Rodin (ed.) (London: Hart, 2018), 28-59.

  13. 13 Janet Haley. “Distribution and Decision. Assesing Governance Feminism” en: Governance Feminism. An introduction. Janet Halley, Prabba Kotiswaran, Rache Rbouche y Hila Shamir (ed.), (University of Minessota Press, 2018), 253-267.

  14. 14 Purdy, Jedediah Britton et al. “Building a Law and Political Economy Framework: Beyond the Twentieth Century Synthesis”, Yale Law Journal 129, (2020) 1785-1835.

  15. 15 Purdy et al., Building a Law and Political Economy Framework, 1785-1835.

  16. 16 Duncan Kennedy, “Una Semiótica de la Crítica”, UNA revista de Derecho Vol. 1 (2016) 13-24.

  17. 17 Duncan Kennedy, “Proportionality and Deference in Contemporary Constitutional Thought, en The Transformation or Reconstitution of Europe: The Critical Legal Studies Perspectives on the Tole of the Courts in the European Union. Tamara Perisin y Sinisa Rodin (Ed.) (Hart, 2018), 28-59.

  18. 18 Absalón Machado, El Problema de la Tierra. Conflicto y Desarrollo en Colombia, (Penguin Ramdom House, 2017).

  19. 19 Marco Palacio, ¿De Quién es la Tierra? Propiedad, Politización y protesta Campesina en la Década de 1930, (Universidad de los Andes y Fondo de Cultura Económica, 2011).

  20. 20 Catherine Legrand, Colonización y Protesta Campesina en Colombia (1850-1950), (Universidad de los Andes, Universidad Nacional de Colombia y Centro de Investigación y Educación Popular, 2017).

  21. 21 Ver Catherine Legrand, Colonización y Protesta Campesina en Colombia (1850-1950), (Universidad de los Andes, Universidad Nacional de Colombia y Centro de Investigación y Educación Popular, 2017) y Michael Albertus, Autocracy and Redistribution. The Politics of Land Reform, (Cambridge University Press, 2015)

  22. 22 Para un breve resumen de lo ocurrido con estas reformas ver Helena Alviar García “The Unending Quest for Land: The Tale of Broken Constitutional Promises”, Texas Law review 89, (2011).

  23. 23 Helena Alviar García y Catalina Villegas del Castillo, La Función Social de la Propiedad en las Constituciones Colombianas, (Bogotá: Ediciones Uniandes, 2012), 20-30.

  24. 24 Helena Alviar García y Catalina Villegas del Castillo, La Función Social de la Propiedad en las Constituciones Colombianas, (Bogotá: Ediciones Uniandes, 2012),140.

  25. 25 Daniel Bonilla, Liberalism and Property in Colombia: Property as a Right and Property as a Social Function, Fordham Law Review 80 no.3 (2011) 1135-1170.

  26. 26 La Constitución de 1886, como es conocido, no tenía una parte dogmática tan fuerte que le diera sostén al acto legislativo 1° de 1936 que introdujo la función social de la propiedad.

  27. 27 Daniel Bonilla, Liberalism and Property in Colombia: Property as a Right and Property as a Social Function, Fordham Law Review 80 no.3 (2011) 1135-1170.

  28. 28 Helena Alviar García, Legal Experiments for Development in Latin America. Modernization, Revolution and Social Justice, (Routledge, 2021) 36-56.

  29. 29 Daniel Bonilla, Liberalism and Property in Colombia: Property as a Right and Property as a Social Function, Fordham Law Review 80 no.3 (2011) 1135-1170.

  30. 30 Ver: Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C-006 de 1993 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C-585 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

  31. 31 Daniel Bonilla, Liberalism and Property in Colombia: Property as a Right and Property as a Social Function, Fordham Law Review 80 no.3 (2011) 1135-1170.

  32. 32 El artículo 1° de la Constitución Colombiana de 1991 dice lo siguiente: Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.

  33. 33 Helena Alviar García. “La Distribución de los Recursos y la Función del Estado” en: Helena Alviar García, Julieta Lemaitre Ripoll & Betsy Perafán LIevano (eds.), Constitución y Democracia en Movimiento (Universidad de los Andes, 2016), 45-65.

  34. 34 Ibid.

  35. 35 Daniel Bonilla, “Liberalism and Property in Colombia: Property as a Right and Property as a Social Function”, Fordham Law Review 80, no.3 (2011) 1135-1170.

  36. 36 Helena Alviar García, The Unending Quest for Land: The Tale of Broken Constitutional Promises, Texas Law Review 89, no.7 (2011) 1895-1914.

  37. 37 Alviar, The Unending Quest for Land, 1895-1914.

  38. 38 Machado, El Problema de la Tierra, 68.

  39. 39 Juan Camilo Restrepo y Andrés Bernal Morales, La Cuestión Agraria. Tierra y Posconflicto en Colombia, (Penguin Random House Grupo Editorial, 2014), 69-70

  40. 40 Restrepo y Bernal, La Cuestión Agraria. Tierra y Posconflicto en Colombia, 69-70.

  41. 41 Nelson Camilo Sánchez León, Estrategias para una Reforma Rural Transicional, (Centros de Estudios de Derechos, Justicia y Sociedad, Dejusticia, 2017), 24-26

  42. 42 Balcázar et al., Colombia: Alcances y lecciones, 5-53.

  43. 43 Tatiana Alfonso y Helena Alviar García. “Introducción” en Sobre la Tierra en Colombia, Helena Alviar García y Tatiana Alfonso (ed.), Propiedad (Universidad de los Andes, 2021), 2-9.

  44. 44 Alfonso y Alviar, Introducción, 2-9.

  45. 45 Helena Alviar García. “Derechos de Propiedad Rural y Desarrollo Económico en Tiempos de Transición: Descampando la Lucha” en: Helena Alviar García & Tatiana (eds.), Propiedad Sobre la Tierra en Colombia (Universidad de los Andes, 2021), 11-28.

  46. 46 Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y Construcción de una Paz Estable y Duradera, 24 de noviembre de 2016, 10.

  47. 47 Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto,11.

  48. 48 Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto ,14.

  49. 49 Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto , 15.

  50. 50 Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto, 15.

  51. 51 Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto, 21.

  52. 52 Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto, 21.

  53. 53 Diego Balvino Chávez, “Avances y dificultades en la implementación de la Reforma Rural Integral: Una Deuda Pendiente con el Campo Colombiano”, Revista Colombiana Sociología, (218) 81-103.

  54. 54 Balvino, Avances y dificultades, 81-103.

  55. 55 Sergio Roberto Matías Camargo, “La Reforma Rural Integral, la Terminación del Conflicto Armado y el Problema Agrario en Colombia”, Revista Dialogo de Saberes 46, (2017): 19-39.

  56. 56 Purdy et al., Building a Law and Political Economy Framework, 1785-1835.

  57. 57 Katharina Pistor, The Code of Capital. How the Law Creates Wealth and Inequality, (Princeton University Press, 2019) 1-13.

  58. 58 Purdy et al., Building a Law and Political Economy Framework, 1784.

  59. 59 Pistor, The Code of Capital. How the Law Creates Wealth and Inequality.

  60. 60 Purdy et al., Building a Law and Political Economy Framework, 1806.

  61. 61 Purdy et al., Building a Law and Political Economy Framework, 1806.

  62. 62 Purdy et al., Building a Law and Political Economy Framework, 1806.

  63. 63 Purdy et al., Building a Law and Political Economy Framework, 1813.

  64. 64 Purdy et al., Building a Law and Political Economy Framework, 1813.

  65. 65 Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C-644 de 2012, M.P. Adriana María Guillem Arango, consideración 4.1.

  66. 66 Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C-644 de 2012, M.P. Adriana María Guillem Arango, Consideración 4.2.

  67. 67 Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C-644 de 2012, M.P. Adriana María Guillem Arango, consideración 6.1.2.2.

  68. 68 Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C-644 de 2012, M.P. Adriana María Guillem Arango, Consideración 6.1.2.2 y 6.2.1.

  69. 69 Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C-644 de 2012, M.P. AdrianaMaría Guillem Arango, Consideración 6.2.1.

  70. 70 Sentencia C-644 de 2012, Consideración 6.2.1.

  71. 71 Sentencia C-644 de 2012, Consideración 6.2.1.

  72. 72 Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C-644 de 2012, M.P. Adriana María Guillem Arango, Consideración 6.2.3.

  73. 73 Haley, Distribution and Decision, 253-267.

  74. 74 Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C-644 de 2012, M.P. Adriana María Guillem Arango, Consideración 6.2.1.

  75. 75 Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C-077 de 2017, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

  76. 76 Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C-077 de 2017, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, Consideración 8.

  77. 77 Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C-077 de 2017, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, Consideración 44.

  78. 78 Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C-077 de 2017, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, Consideración 134.1.

  79. 79 Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C-077 de 2017, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, Consideración 143.

  80. 80 Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C-077 de 2017, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, Consideración 178.

  81. 81 Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C-077 de 2017, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), Consideración 153.

  82. 82 Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C-028 de 2018, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, Consideración 8.2.3.

  83. 83 Haley, Distribution and Decision, 253-267.

  84. 84 Duncan Kennedy, “The Stakes of Law, or Hale and Foucault”, Legal Studies Forum Volume XV, No. 4(1991): 327-366.

  85. 85 Robert L. Hale, “Coercion and Distribution in a Supposedly Non-Coercive State”, Political Science Quarterly, Vol 38 (1923): 470-479.

  86. 86 Hale, Coercion and Distribution, 470-479.

  87. 87 Hale, Coercion and Distribution, 470-479.

  88. 88 Richard D. Parker, “Here the People Rule. A Constitutional Populist Manifesto”. Valparaiso University Law Review 27 (1993): 532.