La iniciativa popular y su transplante normativo: el caso del fallido proceso constituyente chileno*

Francisco Soto Barrientos**

Universidad de Chile (Chile)

fsoto@derecho.uchile.cl

Recibido: 22 de abril del 2025 | Aceptado: 28 de agosto del 2025

Cómo citar: Soto Barrientos, Francisco. “La iniciativa popular y su transplante normativo: el caso del fallido proceso constituyente chileno”. Latin American Law Review n.º 15 (2025): 17-37, doi https://doi.org/10.29263/lar15.2025.02

Resumen

La proliferación de la Iniciativa Popular en Europa y América Latina constituye un caso paradigmático de trasplante normativo, que se viene sucediendo desde mediado el siglo veinte con mucha virulencia. La causa que motiva este trasplante a buena parte de las democracias occidentales es contribuir a enmendar el común déficit deliberativo de los parlamentos y de la representación política. El éxito de esta fórmula participativa ha llegado a trascender el ámbito nacional, ya que en el año 2012 se estableció la Iniciativa Popular a nivel de la Unión Europea, para posteriormente utilizarse como fórmula para canalizar la participación de la ciudadanía en procesos constituyentes. Así variantes de Iniciativa Popular las hemos visto en Brasil (1988), Polonia (1997) y más recientemente en Chile (2019-2023). El caso chileno es un hito importante en la trayectoria de la Iniciativa Popular, ya que adiciona a este mecanismo el uso innovador de tecnología para promover formas de democracia digital, por lo cual nos detendremos a analizar con mayor detalle. Sostenemos que, la Iniciativa Popular como mecanismo participativo está llamada a perdurar en el tiempo y ser un supuesto indispensable en futuros procesos de elaboración de constituciones.

Palabras clave

Iniciativa popular, participación ciudadana, cambio constitucional

The Popular Initiative and its Normative Transplant: The Case of the Failed Chilean Constituent Process

The proliferation of the Popular Initiative in Europe and Latin America constitutes a paradigmatic case of normative transplantation, which has been occurring with increasing intensitysince the mid-twentieth century. The reason motivating this transplantation in a large part of Western democracies is to contribute to amending the common deliberative deficit of parliaments and political representation. The success of this participatory formula has transcended the national level, since the Popular Initiative was established at the European Union level in 2012, and was subsequently used as a formula to channel citizen participation in constituent processes. Thus, we have seen variants of the Popular Initiative in Brazil (1988), Poland (1997), and more recently in Chile (2019-2023). The Chilean case is an important milestone in the history of the Popular Initiative, as it adds to this mechanism the innovative use of technology to promote forms of digital democracy, which is why we will analyze it in greater detail. We maintain that the Popular Initiative as a participatory mechanism is destined to endure over time and be an indispensable prerequisite for future constitution-making processes.

Keywords

Popular initiative, citizen participation, constitutional change.

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La consolidación de la Iniciativa popular en occidente: un caso de trasplante normativo

El concepto de trasplante normativo hace referencia a la incorporación de una institución jurídica propia de un determinado sistema jurídico, sin modificación o adaptación, a otro sistema normativo. La globalización, de la mano del desarrollo económico y la creciente democratización de los Estados, ha hecho cada vez más frecuente el fenómeno del trasplante, lo que motiva a su estudio y análisis comparado1.

Las razones que justifican los trasplantes normativos suelen ser diversas, por ejemplo, relacionadas con el ahorro de tiempo y la experimentación previa, o basada en la ascendiente de algún organismo internacional que promueve una determinada fórmula en los países de su influencia. Ahora bien, la búsqueda de legitimidad y la atracción por instituciones exitosas es una de las explicaciones que más seduce a la doctrina2.

Como explica Mattei3, con el trasplante se busca reproducir un determinado acierto normativo que logre resolver adecuadamente las necesidades sentidas y demandadas por la ciudadanía. En ocasiones el prestigio o legitimidad de determinada institución jurídica pueden operar como una suerte de “talismán”, que inhibe la incredulidad frente al legislador y direcciona las conductas ciudadanas hacia una disposición positiva a su inserción4. 

No obstante, resulta complejo determinar las condiciones necesarias para que algo que resulta eficiente para un sistema jurídico en un contexto determinado pueda atraer la suficiente atención o autoridad legal para ser trasplantado a otro. Así, el análisis de casos de trasplante ha sido la manera de aproximarse a este fenómeno jurídico, de hecho, el término lo acuña Watson5 al analizar la utilización de instituciones propias del derecho romano en varios sistemas jurídicos occidentales. 

Consideramos que la Iniciativa Legislativa Popular (en adelante ILP) constituye un caso paradigmático de trasplante, que operó durante el siglo XX con mucha virulencia en los sistemas jurídicos europeos y, en las últimas décadas, se proyectó hacia América Latina. La ILP se ha venido desarrollando en el ámbito legislativo, pero ¿se ha visto trasplantada también en los procesos de cambio constitucional? En este sentido, el caso de Chile, al incorporar a la Iniciativa Popular (en adelante IPN) en sus dos últimos procesos constituyentes parece suponer el caso más relevante de uso de este mecanismo a nivel de elaboración constitucional.

Con todo, el origen de este mecanismo está más asociado al proceso legislativo que al constituyente. La idea de que una fracción del cuerpo electoral pueda iniciar el proceso de formación de las leyes se regula por primera vez en la Carta Austriaca de 1920. Hans Kelsen fue el impulsor de esta fórmula, como principal mecanismo de participación en el proceso legislativo, ya que facilita una influencia propositiva y colectiva del pueblo en la formación de la voluntad del Estado. La ILP, para Kelsen6 (1920), tiene la virtud de generar un diálogo deliberativo mediante el cual simples ideas generales pueden traducirse en proyectos de ley que el parlamento está obligado a tomar en consideración. Así, hay que distinguir la ILP o iniciativa de agenda “débil”, que sólo es vinculante en términos de su correspondiente consideración a nivel parlamentario (a diferencia de la petición), de aquella otra iniciativa popular que puede dar lugar al inicio de un proceso de referéndum de reforma legislativa, como los establecidos en Suiza o Uruguay, a la que llamamos iniciativa popular “fuerte”.

Con el retorno de las democracias en el sur y este de Europa y la tercera ola de reformas constitucionales en América Latina, la IPL “débil” está siendo gradualmente reconocida en varias de las nuevas constituciones en vigor: Portugal (1976), España (1978), Brasil (1988), Colombia (1991 –reformada en 2016–), Rumania (1991), Eslovenia (1991), Lituania (1992), Eslovaquia (1992), Paraguay (1992), Guatemala (1993), Perú (1993), Argentina (1994) y Polonia (1997). Más recientemente, la encontramos presente también en los casos de Costa Rica (2002), Nicaragua (2005), Países Bajos (2006), Ecuador (2008), Bolivia (2008), República Dominicana (2010), Honduras (2011), Letonia (2012) y Finlandia (2012), hasta aprobarse en 2012 la Iniciativa Ciudadana Europea de la Unión Europea y aún otros casos posteriores como el de México (2013).

De la revisión comparada podemos concluir que son tres los factores que justifican su propagación entre los más diversos sistemas institucionales: i) inclusión, que está vinculada a los sujetos que pueden activarla y a los temas sobre los que pueden hacerlo; ii) accesibilidad, en lo que se refiere a los requisitos de forma y firma y las posibles garantías materiales y técnicas; y, iii) eficacia, en el sentido de su verdadero carácter de iniciativa legislativa con incorporación directa al proceso parlamentario, apertura de la fase de debate y enmienda, dentro de un procedimiento acelerado, destinado a posibilitar un debate público entre representantes y ciudadanos. Estas tres características ya se encontraban en la primigenia fórmula propuesta Kelsen en 1920, de ahí que hemos caracterizado en proceso como uno de los trasplantes más relevantes del derecho público en la modernidad.

Para la eficiencia del mecanismo ha sido crucial, junto con su consagración constitucional, una regulación de desarrollo inclusiva sobre las materias que permiten activar una iniciativa popular, sin limitaciones en los temas que se pueden invocar, con menores requisitos formales junto con garantías técnico-económicas –desde la perspectiva de la accesibilidad– y un tratamiento parlamentario directo bajo un procedimiento privilegiado, involucrando a los promotores. El tratamiento parlamentario directo de las propuestas es de especial relevancia, pues inicia la fase de debate y enmienda, con la participación de los promotores, lo que permite que el mecanismo desempeñe un determinado papel en el debate público7.

En cuanto a la iniciativa popular, el análisis normativo realizado sugiere una correlación entre los diseños institucionales y el nivel de éxito del mecanismo. Austria y Brasil son los casos en los que los diseños institucionales pueden ser considerados más inclusivos, accesibles y eficaces y, en consecuencia, son los que muestran un mayor porcentaje de propuestas tratadas por el Parlamento, según analizamos en el capítulo correspondiente. Por el contrario, España puede considerarse como un caso fallido dado que de más de 100 ILP presentadas solo 4 recibieron un adecuado tratamiento parlamentario. A la iniciativa ciudadana europea, por su parte, cabe situarla en una posición intermedia entre ambos extremos. Un modelo al que parece asemejarse la iniciativa popular de norma de los procesos constituyentes chilenos de 2021-22 y 2023.

Por otro lado, con el vertiginoso aumento del número de procesos constituyentes que se han generado en las últimas décadas, ha surgido la búsqueda de la participación ciudadana en dichos procesos 8. En ocasiones, los procesos participativos han sido sugeridos por organismos internacionales como las Naciones Unidas o el Instituto para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA) pero, en la práctica, la evidencia muestra que son pocos los casos donde efectivamente tienen impacto9. En cuanto al uso de la iniciativa popular, solo dos experiencias sobresalen en la literatura comparada: Brasil (1988) y Polonia (1997).

El primer caso, Brasil, tuvo uno de los procesos participativos más destacados en la experiencia comparada10. El proceso de recambio constitucional, en este caso, provino de un Congreso Constituyente (Asamblea Nacional Constituyente), que surgió de las demandas ciudadanas de generar instituciones que pusieran fin al largo período de gobiernos militares autoritarios, bajo la vigencia de la Constitución en 196711.

Se diseñaron mecanismos para canalizar la participación. En primer lugar, las sugerencias ciudadanas (equivalentes a una petición) de las cuales 72.719 fueron aceptadas y registradas en un Sistema Informático de Apoyo a la Constituyente, promovidas por 122 asociaciones que reunieron unos doce millones de firmas. De ellas, 83 –un número bajo en proporción– cumplieron con los requisitos formales para ser presentadas al congreso, y se convirtieron así en un antecedente de la iniciativa popular. En segundo lugar, se realizaron unas 400 reuniones ciudadanas a nivel local, de las que se generaron unas 2.400 sugerencias. Finalmente, una vez presentado el primer borrador del texto constitucional, las asociaciones con registro legal pudieron realizar nuevas sugerencias (“enmiendas populares”), cuando pudieron respaldarlas con 30.000 firmas12. Las decisiones finales quedaron en manos del parlamento, pero el mecanismo motivó la llegada de determinados temas y obligó a debatirlos13.

El reglamento interno de la Asamblea Nacional Constituyente contemplaba en su art. 24 las llamadas “enmiendas populares”, lo que constituye uno de los primeros precedentes de iniciativas populares en procesos constituyentes en el mundo. Estas iniciativas debían ser analizadas junto con las presentadas por las comisiones permanentes de la Asamblea Nacional Constituyente, siempre que fueran apoyadas por 30.000 o más ciudadanos brasileños y organizadas por al menos tres asociaciones legalmente registradas. El mismo artículo exigía que la firma de cada elector fuera acompañada de su nombre completo y legible, dirección y datos del título electoral, sin imponer otros requisitos formales14. Especificaba que cada enmienda debía limitarse a un único tema, independientemente del número de artículos que contuviera. Además, permitía a cada ciudadano patrocinar hasta tres enmiendas. El artículo 24 atribuía la revisión de las enmiendas a la Comisión de Sistematización. Si una enmienda era rechazada, 56 constituyentes podían presentar un recurso ante el Pleno en un plazo de tres sesiones a partir de la comunicación de la decisión a la Asamblea. Según explicó Mendes Cardoso, a pesar de todas las dificultades enfrentadas, se presentaron al Congreso 122 enmiendas populares, reuniendo 12 millones de firmas.

Como explica Mendes Cardoso, a pesar de todas las dificultades enfrentadas, 122 enmiendas populares, que reunieron 12 millones de firmas, fueron presentadas a la Comisión de Sistematización. Esas enmiendas fueron organizadas en carpetas que se extendieron por 160 metros de estantes en dos grandes salas del Congreso Nacional15. Como señala este autor, entre julio y agosto de 1987, la presidencia de la Comisión de Sistematización anunció el rechazo de 38 enmiendas populares por no cumplir con los requisitos de procedimiento. No obstante, todas ellas fueron tramitadas normalmente, gracias al artículo 24, V del Reglamento Interno, que permitía obviar los requisitos de procedimiento mediante el aval de una propuesta por un constituyente16. En este caso, todas las enmiendas populares que no recibieron el apoyo popular necesario fueron avaladas por constituyentes, principalmente progresistas, lo que garantizó su tramitación. Además, algunos electores se ofrecieron a firmar cualquier enmienda popular que no cumpliera con los requisitos de procedimiento. El 5 de octubre de 1988, la nueva Constitución fue promulgada por la Asamblea Nacional Constituyente sin un referéndum ratificatorio. Aunque no se puede identificar la incorporación literal de ninguna enmienda popular específica en el texto, hay ciertas superposiciones genéricas, en particular en la extensión de los derechos sociales (como el derecho al trabajo, a un salario digno, a vacaciones pagadas, a la educación, a la seguridad social, a la licencia por maternidad y paternidad, etc.). Estas inclusiones dieron lugar a que la nueva Constitución fuera conocida como Constitución Ciudadana17.

En el caso de Polonia (1997), la oposición exigió que, junto con la Constitución adoptada por la Asamblea Nacional, se generaran iniciativas populares alternativas. La posibilidad de presentar proyectos populares de la constitución fue autorizada mediante una enmienda constitucional en abril de 1994. Esta enmienda permitió que se presentaran proyectos populares si eran firmados por al menos 500.000 votantes. También garantizó la validez continua de los proyectos presentados al antiguo parlamento y permitió un referéndum previo sobre los principios de la futura constitución18. Siguiendo este procedimiento, se presentaron varios proyectos. De ellos, sólo uno, firmado por casi un millón de votantes y patrocinado políticamente por la oposición política, el sindicato Solidaridad y su líder Marian Krzaklewski, obtuvo un impulso significativo19. El comité invitó a los autores de todos los proyectos presentados a participar en las deliberaciones. Krzaklewski exigió que este proyecto, también conocido como el “proyecto ciudadano”, se presentara directamente a un referéndum nacional como alternativa al proyecto del parlamento. Sin embargo, esto requirió una modificación de la ley constitucional de 199220, ya que habría colocado el proyecto de Solidaridad por encima de todos los demás proyectos21. El 6 de marzo de 1997, el Sejm rechazó esta propuesta por una amplia mayoría (357 votos contra 36), afirmando que la Asamblea Nacional era el único órgano competente para adoptar el texto constitucional22.

Con todo, las participativas antes mencionadas no alcanzaron los estándares mínimos que requiere una ILP. En última instancia, estos casos son más comparables a experiencias que ejercen el derecho de petición que a instancias de IPL, que implican diferentes estándares de procedimiento y el potencial de influir concretamente en las discusiones normativas. Hasta donde sabemos, dos estudios de caso particulares son relevantes a este respecto: la elaboración de la Constitución de 1997 en Polonia y la Constitución de 1988 en Brasil.

Los dos procesos constitucionales fallidos que se han llevado a cabo recientemente en Chile, uno liderado por una convención constitucional entre 2021 y 2022 y otro liderado por un Consejo Constitucional en 2023, han generado un amplio debate sobre las razones subyacentes de estos fracasos. Este artículo tiene como objetivo destacar la novedad de la Iniciativa Popular de Norma (en adelante IPN) en la elaboración de constituciones como una institución participativa innovadora. La IPN sin duda aportó nuevas perspectivas y contribuyó a mejorar la calidad general de la deliberación, tanto dentro de la asamblea como entre el público en general.

La iniciativa popular en el proceso constituyente chileno

La crisis de las instituciones y la demanda de una nueva Constitución han sido temas centrales para los movimientos sociales en Chile. Las protestas masivas que comenzaron en octubre de 2019, conocidas como el estallido social, se basaron en movilizaciones anteriores, como las protestas de los estudiantes secundarios de 2006, las protestas de los estudiantes universitarios de 2012, las manifestaciones contra el sistema de pensiones de 2016 y las acciones lideradas por el movimiento feminista en 2018. Detrás del malestar social había niveles históricamente bajos de confianza en las instituciones: los partidos políticos, el Congreso y el gobierno tienen actualmente índices de aprobación de 2%, 3% y 5%, respectivamente23. En consecuencia, estas instituciones desarrollaron una agenda de reemplazo constitucional como mecanismo de supervivencia y para brindar nueva legitimidad al sistema político.

En términos generales, el primer proceso constituyente se desarrolló de la siguiente manera: primero, el Congreso designó una comisión técnica para redactar los detalles de la reforma constitucional que allanó la agenda de cambio constitucional. Luego, en octubre de 2020, se realizó un referéndum nacional de entrada en el que se preguntó a la gente si quería una nueva constitución y el tipo de órgano constituyente: una convención constituyente completamente electa o una convención mixta que incluyera la presencia de parlamentarios en funciones. La historia es conocida. El primer tipo ganó considerablemente y en mayo de 2021 se eligió una Convención Constitucional que originalmente incluía a 155 representantes con un fuerte número de independientes, con equilibrio de género y con escaños reservados para la población indígena. La Convención se instaló el 4 de julio de 2021 y terminó sus mandatos exactamente un año después, el 4 de julio de 2022.

A diferencia del segundo proceso, en el diseño de la reforma constitucional los procedimientos de la Convención Constitucional no mencionaron nada relacionado con la participación. Fue la propia Convención la que incluyó en su reglamento interno un ambicioso proceso de participación pública que incluía diferentes mecanismos que examinaremos más adelante. Por otra parte, luego de que la primera propuesta constitucional fuera rechazada en septiembre de 2022, el segundo proceso constitucional fue diseñado en un intento de no repetir los que se percibía como los errores del primer proceso. En pocas palabras, este segundo intento de reemplazo constitucional contó con una mayor presencia de los partidos políticos, incluyó un papel relevante de 24 miembros en una comisión de expertos, un órgano constituyente más pequeño de 50 representantes electos ahora llamado Consejo Constitucional, todos los cuales estaban sujetos a doce “bases institucionales y fundamentales” sustantivas que el proyecto de constitución debe abordar para ser sometido a ratificación en el plebiscito24.

El segundo proceso también fue más breve en términos de tiempo. La Comisión de Expertos se instaló en marzo de 2023 y elaboró un anteproyecto de constitución que sirvió de base para el trabajo del Consejo Constitucional electo. El Consejo fue elegido en mayo de 2023 e instalado en junio de ese mismo año. Ambos órganos constitucionales, incluido un tercer órgano constitucional llamado Comité Técnico de Admisibilidad, encargado de resolver cualquier disputa interna o violación de las limitaciones sustantivas o procesales, fueron disueltos automáticamente por ley el 7 de noviembre de 2023, semanas antes del referéndum nacional programado para el 17 de diciembre de ese año. Es importante señalar que la etapa participativa en este proceso constituyente solo comenzó después de la instalación del Consejo electo.

La IPN fue reglamentada junto con otros mecanismos de participación ciudadana, como las audiencias públicas, los cabildos comunales, las reuniones auto convocadas, las jornadas nacionales de deliberación, los foros deliberativos y el referendo intermedio, entre otros. La IPN fue uno de los primeros mecanismos de participación en implementarse, junto con las audiencias públicas y los Consejos Comunales. En cuanto al cronograma, la IPN comenzó a estar operativa para recibir propuestas a ser admitidas a trámite, desde mediados de noviembre hasta mediados de diciembre de 2021. Las firmas de patrocinio para respaldar las propuestas se podían registrar hasta el 1 de febrero de 2022. El reglamento definió a la IPN como “un mecanismo de participación popular mediante el cual una persona o grupo de personas puede presentar una propuesta de norma sobre una materia constitucional a la Convención Constitucional”25.

Dos fueron los principales órganos rectores de los mecanismos de participación. Por un lado, la Comisión de Participación Popular, definida por el reglamento como el órgano funcional y permanente integrado por los miembros de la Convención, encargado de dirigir y supervisar el diseño e implementación de los mecanismos y metodologías de participación popular26. Esta Comisión incluyó al menos a 21 miembros de la Convención, asegurando la representación de los pueblos indígenas, manteniendo la paridad de género e incorporando miembros de las siete comisiones temáticas de la Convención27. Sus responsabilidades incluían supervisar el trabajo de la Secretaría Técnica de Participación Popular, coordinar con los diversos órganos de la Convención para implementar los mecanismos establecidos de participación y educación popular, entre otras funciones28.

Para presentar una IP, las personas o grupos debían inscribirse previamente en un Registro Público de Participación y completar un formulario proporcionado por la Secretaría Técnica de Participación Popular. Este formulario requería una justificación, un breve resumen de los proponentes y la historia de la propuesta, así como un borrador de texto de la nueva Constitución29. Además, cada persona u organización podía proponer hasta siete IP30. Además, la Comisión de Participación Popular podía rechazar iniciativas que violaran tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Chile, impidiendo así su publicación en la plataforma digital31. Una vez aprobadas, las iniciativas eran publicadas en la plataforma digital de la Convención, donde se iniciaba un proceso de recolección de firmas. Las firmas podían ser presentadas por personas mayores de 16 años, incluidos nacionales chilenos, extranjeros residentes en Chile y chilenos en el exterior32. Además, la Secretaría Técnica supervisaba los mecanismos de recolección de firmas digitales y físicas, asegurando la autenticidad, transparencia, protección de datos y seguridad de la plataforma33. Adicionalmente, la secretaría evaluaba la pertinencia de las iniciativas para la discusión constitucional e informaba a la Comisión de Participación Popular para su resolución34. Es importante destacar que solo las IPN con al menos 15.000 firmas de un mínimo de cuatro regiones eran tratadas formalmente como propuestas de normas de los miembros de la Convención y eran discutidas y votadas en igualdad de condiciones35. Finalmente, todas las propuestas permanecían en la plataforma digital, lo que permitía la obtención de firmas adicionales a lo largo del proceso de deliberación36.

En materia de elaboración digital de constituciones, y de acuerdo con la normativa, la Convención creó una “Plataforma Digital de Participación Popular”, que sirvió como nexo entre las personas, las organizaciones, las comunidades y la propia Convención. Esta plataforma funcionó como una herramienta para facilitar la participación, apoyar la sistematización de insumos, promover la educación constitucional popular, mantener una base de datos y proporcionar información accesible37. Entre sus principales objetivos se encontraban ofrecer mecanismos digitales de participación popular, agilizar la recepción de insumos y ayudar en la organización de diversos procesos de participación38.

Según el Informe Final de Implementación de junio de 2022 de la Secretaría Técnica de Participación, la Plataforma Digital fue un sistema desarrollado y administrado por el Centro Tecnológico Ucampus, iniciado en la Facultad de Ciencias Físicas y Matemáticas de la Universidad de Chile. Este sitio web sirvió como centro neurálgico de diversos mecanismos de participación, entre ellos las IPN, las iniciativas de pueblos indígenas, de los consejos y las asambleas; y contó con una herramienta de búsqueda de normas constitucionales. A través de la plataforma, los usuarios debían iniciar sesión con su clave única o cédula de identidad para acceder a los componentes de la plataforma. La “Clave Única” en Chile es un sistema de autenticación y firma electrónica provista por el Estado, que permite a los ciudadanos y residentes acceder de forma segura a una amplia gama de servicios en línea ofrecidos por instituciones públicas, como el Registro Civil, el sistema nacional de salud, el Ministerio de Educación, trámites previsionales o declaraciones de impuestos. Al iniciar sesión, las personas debían completar un Registro de Participación39. La plataforma permitía a los usuarios presentar IPN, consejos y reuniones, y apoyar las iniciativas de su interés hasta alcanzar los siete avales necesarios. Brindaba informes detallados sobre los resultados de participación, incluyendo el apoyo total recibido por las iniciativas, aquellas que lograron los avales necesarios para la discusión constitucional, todas las iniciativas disponibles y el número de participantes. Los usuarios podían filtrar las iniciativas por comisión y ordenarlas por apoyo o fecha, y cada iniciativa mostraba estadísticas sociodemográficas sobre sus partidarios40.

Adicionalmente, la Convención Constitucional creó un registro público para las personas y organizaciones interesadas en participar en los diferentes mecanismos de participación. La Secretaría Técnica de Participación Popular fue la encargada de proporcionar un formulario de registro tanto para personas como para organizaciones, disponible en la plataforma digital y en formato físico41. En consecuencia, para participar en la plataforma digital, las personas debían crear una cuenta de usuario. Este proceso condujo a la creación del mencionado Registro Nacional de Participación, asegurando la confidencialidad y protección de los datos personales de cada usuario. En total, se registraron 1.006.314 inscripciones públicas, la mayoría de las cuales se completaron antes de la fecha límite para la presentación de IPN42.

La digitalización del proceso de iniciativas en Chile, junto con la inclusión de extranjeros residentes en el país y ciudadanos mayores de 16 años, introdujo elementos innovadores que se alinean con las mejores prácticas globales en participación ciudadana, como las observadas en la Iniciativa Ciudadana Europea43. Desde una perspectiva comparada, estas características también están presentes en algunos de los modelos legislativos más exitosos, como los de Austria y Letonia44. Sin embargo, los requisitos de ingreso de las iniciativas en Chile parecen excesivamente exigentes, sobre todo si se considera que estas iniciativas solo buscan fomentar el debate al interior de la Convención Constitucional. La necesidad de presentar un conjunto de artículos para su admisibilidad parece excesiva, ya que podría haber bastado con una simple y clara declaración del tema y los objetivos de la propuesta, como sugiere Kelsen45 .

Una falla crítica del proceso es la falta de involucramiento de los proponentes de las iniciativas en el análisis de admisibilidad, sumada a la ausencia de apoyo técnico o económico para desarrollarlas y promoverlas. Además, el procedimiento fue criticado por su falta de plazos, ya que solo se definieron las fechas de inicio y cierre de la presentación de propuestas y patrocinios. La ausencia de plazos para las observaciones y correcciones posteriores introdujo un grado de flexibilidad en el proceso que socavó su efectividad.

Tomando principalmente del Informe Final de Implementación de junio de 2022 de la Secretaría Técnica de Participación, encontramos que del total de IPN presentadas, solo 6.105 cumplieron con los requisitos de ingreso en la plataforma digital. De estas, 2.350 fueron declaradas inadmisibles. Además, se marcaron 1.259 iniciativas para presentar observaciones, pero sus proponentes no las corrigieron dentro del plazo establecido. Finalmente, se publicaron 2.496 iniciativas en la plataforma, y 78 alcanzaron el umbral de 15.000 firmas, lo que las habilitó para su discusión formal. Cinco de estas iniciativas se debatieron en múltiples comisiones, lo que resultó en un total de 83 iniciativas ciudadanas examinadas formalmente en las comisiones temáticas de la Convención.

Para evaluar con precisión el impacto de cada IPN en el borrador final, se requiere un análisis individual detallado, una tarea que va más allá del alcance de este estudio. En cambio, nuestro análisis se concentrará en revisar solo los ejemplos más emblemáticos.

La Comisión de Derechos Fundamentales se destaca por su gran impacto y el volumen de IP que revisó, que representó más del 40% del total. Un ejemplo notable es la IPN titulada “Pobladores por el derecho a una vivienda digna”, que involucró una amplia participación comunitaria y obtuvo 21.896 firmas. Esta iniciativa fue incorporada al artículo 51 del proyecto constitucional final, estableciendo el derecho a una vivienda digna y adecuada y detallando el rol del Estado en la gestión del suelo público y la prevención de la especulación. De igual forma, las IPN “Por el reconocimiento constitucional del trabajo doméstico y de cuidados” y “Derecho al cuidado” fueron incluidas en los artículos 49 y 50, respectivamente. El artículo 50 afirmó el derecho al cuidado integral y digno, y le encargó al Estado garantizar un sistema de cuidados universal, culturalmente pertinente y con financiamiento adecuado. Adicionalmente, la IPN titulada “Derecho a la seguridad social”, presentada por la Coordinadora Nacional de Trabajadores “NO+AFP”, fue aprobada e incorporada al artículo 45, enfatizando principios de universalidad y solidaridad. Sin embargo, el rechazo de la Comisión a las IPN “Con mi plata no” y “Es mi plata y ya”, que obtuvieron 60.852 y 16.944 firmas respectivamente, generó controversia. Otro caso significativo fue el de una IPN con más de 27.000 votos a favor relacionada con el mantenimiento del sistema bicameral, denominada “Un poder legislativo bicameral en Chile”, que fue rechazada por la mayoría de la Comisión de Sistema Político, Gobierno, Poder Legislativo y Sistema Electoral. A pesar de su rechazo, esta IPN contribuyó a moderar la propuesta inicial de reemplazar el Senado por una nueva cámara conocida como Cámara Regional46.

El descontento ciudadano se hizo evidente con la primera encuesta de CADEM del 1 de abril, que coincidió con el rechazo de la IPN “Con mi plata no” y reveló una preferencia por el rechazo a la Nueva Constitución, con un 46% a favor frente a un 36% a favor. Este sentimiento fue impulsado en parte por la polémica en torno al rechazo de la iniciativa de ahorro previsional. Como resultado, la ventaja del “Rechazo” creció hasta llegar al 62% en el plebiscito celebrado el 4 de septiembre de 202247.

A diferencia del primer proceso constitucional, la segunda experiencia impuso explícitamente la inclusión de mecanismos de participación ciudadana, entre ellos las IPN para normas constitucionales, tal como se indica en el artículo 153 de la Constitución. Este requerimiento explícito, coordinado por la Universidad de Chile y la Pontificia Universidad Católica de Chile, destacó el mecanismo de IPN como un modelo exitoso de participación respecto del proceso anterior y reflejo el consenso entre los partidos políticos en el Congreso respecto de la eficacia de este mecanismo. Además, el mandato constitucional directo a estas universidades para coordinar el proceso marcó una innovación significativa en comparación con el proceso anterior. Como veremos, la nueva normativa se basó en muchos aspectos de la experiencia de la convención anterior y fue también una forma de abordar los errores identificados en el primer proceso.

El mandato a la Universidad de Chile y a la Pontificia Universidad Católica de Chile estableció una Secretaría Ejecutiva de Participación Ciudadana conjunta (en adelante, “SEPC”). El reglamento definió a la SEPC como un órgano “técnico interinstitucional”, cuya integración y estructura debían ser determinadas por ambas universidades. La SEPC estaba integrada por académicos, muchos de los cuales habían participado en el proceso anterior. Según el reglamento, la Secretaría “debería diseñar, coordinar, implementar y sistematizar” los mecanismos de participación ciudadana. El reglamento también permitió que la SEPC recibiera apoyo de otras universidades e instituciones de la sociedad civil, con el mandato de incluir a grupos o individuos típicamente excluidos de la discusión pública (artículo 106, Reglamento de Funcionamiento). La SEPC debía rendir cuentas de su trabajo a la Secretaría del Consejo Constitucional (artículo 106, Reglamento de Funcionamiento). Un elemento crítico en su diseño institucional fue la disposición del reglamento para asegurar el financiamiento y el apoyo logístico de la SEPC. El reglamento establecía que “las universidades coordinadoras deberán contar con los recursos financieros necesarios para llevar a cabo el proceso de participación ciudadana”48. Este apoyo podría garantizarse mediante acuerdos específicos entre la SEPC y los organismos estatales.

Según el reglamento, la SEPC también era responsable de diseñar e implementar la plataforma digital de apoyo a la participación ciudadana, promover la incidencia ciudadana en la elaboración del texto constitucional y brindar retroalimentación constante. En este sentido, es relevante destacar la continuidad que tuvo la plataforma digital de la Universidad de Chile (ucampus) a través de un nuevo sitio web interactivo que concentró los distintos mecanismos de participación. El reglamento requería que la SEPC emitiera “al menos” un informe final al Consejo Constitucional sobre la implementación y resultados de los mecanismos de participación y las propuestas presentadas por diversas personas y grupos49. Cabe señalar, al respecto, que este requisito atendía el pobre desempeño del proceso anterior, donde los informes carecían de un nivel mínimo de rigor. En este sentido, la SEPC entregó distintos informes a lo largo del proceso. En septiembre de 2023, el resultado de las IPN se sintetizó en un informe de 284 páginas. Asimismo, en enero de 2024, tras el rechazo final a través del referéndum, un informe adicional y más amplio de 471 páginas incluyó el impacto de la Iniciativa Ciudadana en la propuesta constitucional.

Siguiendo la agenda constituyente, a partir del 6 de abril de 2023, la SEPC fue autorizada a organizar actividades preparatorias de participación ciudadana antes de la instalación del Consejo Constitucional en junio. Estas actividades incluyeron educación cívica y explicaciones sobre el proceso constituyente y los mecanismos de participación ciudadana disponibles50. Adicionalmente, el artículo 105 encargó a la SEPC, en colaboración con la Biblioteca del Congreso Nacional, trabajar en un informe significativo. Este informe implicó sistematizar la participación ciudadana desarrollada en los procesos constituyentes anteriores, a partir de 2016 en adelante con el primer intento de reemplazo constitucional de Michelle Bachelet, donde ya se contaba con información. Por lo tanto, el cronograma fue el siguiente: Del 16 de mayo al 6 de junio de 2023 hubo un período para manifestar interés y preinscribir las IPN. Luego, del 7 al 21 de junio de 2023, se presentaron oficialmente las IPN. El 23 de junio de 2023 se publicaron las IPN y la recolección de apoyos ciudadanos a estas iniciativas se llevó a cabo del 23 de junio al 7 de julio de 2023. Finalmente, el 10 de julio de 2023, las IPN fueron presentadas al Consejo Constitucional51.

En comparación con el proceso 2021-2022, este marco temporal claro permitió un enfoque más organizado y estructurado, lo que contribuyó positivamente al proceso general. De hecho, la presentación oportuna al Consejo Constitucional fue esencial para el impacto general de las IPN, ya que garantiza que se consideraran formalmente antes de que el órgano deliberante comenzara sus discusiones, deliberaciones y acuerdos. Este aspecto fue una falla notable en el proceso constitucional anterior, donde muchas IPN se introdujeron después de que ya se había alcanzado un acuerdo sustancial entre cada Comisión de la Convención. En cambio, el segundo proceso abordó con éxito esta cuestión al garantizar que todos los IPN se presentaran antes de la instalación del Consejo Constitucional52.

Según el reglamento (Título VI), los procedimientos de participación ciudadana debían sistematizarse y, cuando fuera posible, proporcionar “retroalimentación” a los participantes53. El reglamento también exigía que los resultados de estos mecanismos de participación se entregaran con prontitud al Consejo Constitucional para mejorar su trabajo deliberativo54. Los cuatro mecanismos de participación incluían: IPN, audiencias públicas, diálogos ciudadanos deliberativos y consultas ciudadanas55.

A diferencia del proceso anterior, en el que las IPN se formulaban sin un borrador preestablecido, la nueva normativa dispuso que cada IPN, ya fuera propuesta por personas u organizaciones, debía enmarcarse como enmiendas a artículos específicos del proyecto de Constitución preparado por la Comisión de Expertos. Estas enmiendas podían implicar la supresión, sustitución, modificación o adición de normas, tal como se describe en el artículo 100 del Reglamento de Funcionamiento. La SEPC era responsable de proporcionar la plataforma digital a través de la cual los ciudadanos podían presentar solicitudes de enmienda, asegurando el cumplimiento de los criterios formales de admisibilidad. Cada propuesta debía identificar las disposiciones a modificar, proporcionar el texto propuesto, ofrecer una justificación e incluir la identificación de los autores, verificada a través de la Clave Única del Servicio de Registro Civil e Identificación. La SEPC revisó las propuestas para verificar su cumplimiento y las puso a disposición del público para la recolección de firmas digitales dentro de un plazo específico.

A diferencia del proceso anterior, que permitía aproximadamente cuatro meses para las propuestas, el nuevo proceso limitó la presentación y la recolección de firmas a treinta días después de la instalación del Consejo Constitucional (del 15 de junio al 15 de julio de 2023). Las iniciativas que consiguieron diez mil firmas de al menos cuatro regiones fueron remitidas al Consejo Constitucional para su debate y resolución. Los ciudadanos podían firmar hasta diez iniciativas, un aumento de siete en el proceso anterior, y una vez presentadas, no se permitían enmiendas a estas iniciativas. Además, la SEPC facilitó una función de la plataforma que permitía la fusión voluntaria de iniciativas, lo que posibilitaba la colaboración entre los autores. La SEPC también asumió varias responsabilidades no explícitamente descritas en las regulaciones, como la reducción del requisito de edad para los patrocinadores de las iniciativas a 14 años, en comparación con los 16 en el proceso anterior. Se estableció un Comité Consultivo, integrado por representantes de universidades y organizaciones de la sociedad civil, para recibir sugerencias y observaciones a lo largo de este mecanismo. La SEPC también estableció criterios formales de admisibilidad, que incluían requisitos de que las iniciativas abordaran normas dentro del mismo capítulo del borrador, vincularan al artículo o capítulo correcto, proporcionaran una redacción propuesta y una justificación, y evitaran eliminar o reemplazar todo el borrador o un capítulo. Las iniciativas también debían mantener la coherencia entre el título, la redacción propuesta y la justificación, estar claramente formuladas, abordar cuestiones legales y abstenerse de utilizar lenguaje ofensivo o despectivo. Para asegurar el cumplimiento de las 12 bases institucionales establecidas en el artículo 154 de la Constitución Política de la República y los tratados internacionales de derechos humanos, la SEPC informaba a los proponentes si su IPN potencialmente violaba estas bases, aunque no podía declarar una IPN inadmisible por estas razones. Si un proponente insistía en incluir dicho contenido, se añadía una declaración a la publicación señalando la potencial infracción56.

Para los participantes que representaban a organizaciones, solo el representante de la organización podía presentar IPN. Las personas de 14 a 18 años debían declarar que tenían autorización de sus padres o tutores legales para proponer una IPN. Para mejorar la participación de los pueblos indígenas y los pueblos tribales afrodescendientes, se establecieron disposiciones para que las personas y organizaciones se identificaran como pertenecientes a estos grupos e indicaran si su IP era relevante para estas comunidades. Para evitar la fragmentación de propuestas y apoyos, se estableció un proceso voluntario que permitía a los autores unificar sus iniciativas compartiendo su información de contacto con otros proponentes. Todas las iniciativas presentadas fueron sometidas a un exhaustivo proceso de verificación para garantizar el cumplimiento de los criterios de admisibilidad, que implicó tres niveles sucesivos de revisión: una revisión inicial por parte de estudiantes de derecho seleccionados por las universidades colaboradoras, seguida de una revisión por parte de estudiantes de quinto año de derecho o graduados en derecho, y una validación final por parte de expertos académicos. Los proponentes tuvieron la oportunidad de corregir los errores identificados, y se les dieron explicaciones sobre los motivos de no admisión y las correcciones necesarias requeridas. Además, hubo un mecanismo para que el público solicitara una revisión de las iniciativas rechazadas. Las fases de presentación y apoyo a las iniciativas se separaron para garantizar el mismo tiempo para la búsqueda de apoyo y permitir una revisión exhaustiva de todas las propuestas por parte de SEPC. Se llevaron a cabo talleres antes y durante la fase de presentación para explicar la metodología, los criterios de admisibilidad y el uso de la plataforma, con soporte por correo electrónico y teléfono disponible durante todo el proceso57.

En total, se presentaron 1.602 IPN, lo que representa una disminución significativa respecto de las 6.105 iniciativas del proceso anterior. De ellas, 241 no fueron presentadas nuevamente tras una solicitud de corrección, 52 fueron rechazadas y 3 fueron retiradas, lo que dio como resultado 1.306 iniciativas publicadas58. En cambio, durante el período 2021-2022, 3.609 iniciativas fueron consideradas inadmisibles, y solo 11 de ellas se consideraron potencialmente vulneradoras de las bases institucionales establecidas en el artículo 154 de la Constitución. Cabe destacar que 31 IPN recibieron los diez mil apoyos requeridos de al menos cuatro regiones diferentes dentro del plazo especificado, lo que las habilita para su discusión en el Consejo Constitucional, en comparación con 78 en el proceso anterior. Estas iniciativas fueron posteriormente revisadas por la mesa directiva del Consejo y procesadas por las comisiones pertinentes59. Cada propuesta presentada incluía detalles sobre la identificación de las iniciativas y el número total de apoyos recibidos, lo que representa el apoyo agregado para cada iniciativa agrupada60. También se proporcionaron datos estadísticos y caracterización de los autores y patrocinadores relevantes para el alcance de cada comisión61. Los participantes podían apoyar hasta diez IP, pero la media de apoyos fue de 2,7. El número de personas que patrocinaban iniciativas fue notablemente menor, con 236.474 patrocinadores (23% mujeres / 70,3% hombres) en comparación con 1.005.771 (47,8% mujeres / 39,9% hombres) en el proceso anterior, lo que resultó en un total de 637.608 apoyos frente a 2.809.751 anteriormente. Solo el 21,1% de los autores de IP fueron identificados como representantes de organizaciones, aunque esta representación aumentó al 93,5% entre las iniciativas que recibieron más de diez mil apoyos. Los temas más populares se centraron en el Capítulo II del proyecto de nueva Constitución –derechos y libertades fundamentales, garantías constitucionales y deberes–, que comprendió el 40,1% de las propuestas y el 63,9% de los apoyos. Esta preferencia también se evidenció en las dos comisiones que abordaron el Capítulo II del proyecto62.

El informe del SEPC categorizó este impacto en cuatro niveles. Un primer nivel consideró las presentaciones de los autores de las IP a cada una de las respectivas comisiones temáticas. Este nivel, abierto a todas las IPN, implicó la oportunidad para que los autores facilitaran explicaciones, intercambio de ideas y discusión de sus iniciativas con los miembros del Consejo. Un segundo nivel de impacto corresponde a la existencia de enmiendas presentadas por los miembros del Consejo o enmiendas de unidad de propósito, según el artículo 74.3 del reglamento, que incorporan una idea central o esencial de la respectiva IPN. Esta situación se dio porque las IPN se recibieron antes de la fecha límite para la presentación de enmiendas por parte de los miembros del Consejo, lo que permitió la incorporación total o parcial de algunas de las IP63. Un tercer nivel se refirió de manera amplia a la contribución de cada IPN a la deliberación constitucional general. Es decir, al debate y discusión sustancial que tuvo lugar en cualquier etapa del proceso64. Finalmente, un cuarto nivel se refiere a la inclusión de las ideas o propuestas centrales de las IC en el texto constitucional, en las distintas etapas de discusión, ya sea mediante la aprobación directa o mediante enmiendas65.

Terminamos este apartado discutiendo las tres conclusiones extraídas del Informe SEPC 2024. En primer lugar, este informe valora positivamente la decisión del Consejo Constitucional de permitir a los autores de IPN presentar sus propuestas, un paso que no estaba previsto inicialmente en el reglamento. A diferencia del proceso de 2022, donde tales oportunidades fueron limitadas, los 31 autores de IPN pudieron presentar y justificar sus propuestas ante la comisión del Consejo Constitucional, lo que facilitó los intercambios directos entre los autores de IPN y los miembros del consejo, y permitió la resolución de dudas y los debates preliminares. El carácter público de estas sesiones, que se transmitieron en línea, también mejoró la participación del público en los debates en torno a las propuestas66. En segundo lugar, el impacto potencial de las IPN se vio amplificado por las enmiendas presentadas por los miembros del Consejo, que integraron parcial o totalmente algunas de las propuestas de IPN. Al presentar sus IPN antes de la fecha límite para las enmiendas, los proponentes se aseguraron de que sus propuestas pudieran ser consideradas en el proceso de redacción. Este enfoque permitió un impacto más amplio que simplemente aceptar o rechazar las IPN de plano. Las enmiendas reflejaron una gama de enfoques, desde la adopción total de las propuestas de IPN hasta la incorporación de partes de ellas o la modificación de su contenido manteniendo su orientación central67.

En tercer lugar, la incorporación de IPN al texto constitucional final varió significativamente. Ninguna de las IPN fue aprobada en su totalidad, tal como se presentó. Como muestra el informe de 2024, de las 31 IPN admitidas, se incorporaron las propuestas de 22 IPN. Esto se hizo en etapas posteriores del proceso constituyente mediante la aprobación parcial o mediante la adopción de enmiendas por parte de los miembros del Consejo que incluían total, parcialmente o con modificaciones las propuestas normativas de las IPN68. En este contexto, el informe del SEPC de 2024 hizo una distinción propia para reflejar el grado de impacto de cada IPN dividida en cinco categorías: i) IPN incorporadas plenamente mediante enmiendas de los miembros del Consejo (2 casos); IPN propuestas ii) incorporadas significativamente (10 casos) y iii) incorporadas menormente (10 casos); y IPN no incorporadas iv) aunque consideradas en una etapa anterior (2 casos), que según el informe jugaron un papel significativo en generar discusión e influir en la opinión pública en general; y finalmente v) no consideradas en ninguna etapa (7 casos). Por supuesto, como el propio informe reconoce esta distinción es cuando menos polémica y “abierta al debate”69.

A diferencia del primer proceso constituyente, el segundo ofrece una perspectiva más clara sobre el papel significativo que desempeñaron las IPN en la conformación del texto constitucional final. Aunque ambas propuestas constitucionales fueron finalmente rechazadas en referendos nacionales, es probable que el uso de las IPN como un mecanismo innovador para la participación pública en los procesos de elaboración de constituciones persista y siga influyendo en la inclusión de la opinión ciudadana en el trabajo de los representantes en las asambleas constituyentes. Como analizaremos en la sección final de este artículo, hay lecciones valiosas que aprender de la experiencia constituyente de Chile, y es el aspecto participativo del proceso uno de los legados duraderos que pueden informar futuros intentos de reforma constitucional.

Conclusión

La experiencia chilena en materia de elaboración de constituciones es hoy un modelo ejemplar de elaboración de constituciones digitales. El país mostró cómo las nuevas tecnologías digitales pueden mejorar la participación ciudadana. La plataforma digital en línea marcó una diferencia causal en la versión final de las propuestas constitucionales de ambas asambleas constituyentes. El avanzado sistema de registro digital de Chile permitió un proceso más inclusivo y participativo, demostrando cómo las herramientas digitales pueden transformar la relación entre el Estado y los ciudadanos y hacer que la democracia sea más participativa. Aunque solo sea por esta razón, la IPN chilena en el proceso de elaboración de la Constitución es digna de atención. En este sentido, la experiencia chilena representa una evolución tecnológicamente avanzada de la elaboración participativa de la Constitución, que sirve de inspiración para futuros esfuerzos al mostrar cómo las plataformas digitales pueden agregar eficazmente diversos puntos de vista e integrarlos en la toma de decisiones constitucionales.

Los dos procesos de elaboración de constituciones constituyen un caso valioso para un experimento cuasi natural. Ambos procesos ofrecen una oportunidad única para comparar la implementación de la IP en contextos distintos, marcados tanto por prácticas en curso como por innovaciones. Estos procesos comparables brindan diferentes perspectivas sobre el diseño institucional y los aspectos procedimentales. El segundo proceso de elaboración de constituciones, si bien no tuvo el mismo nivel de entusiasmo y participación que el primero, fue una versión mejorada con mejoras en la regulación de la IPN destinadas a mejorar el desempeño. Es importante destacar estas mejoras, ya que contribuyeron a varias dimensiones del proceso.

Se deben considerar varias características para los diseños futuros de iniciativa popular para mejorar la accesibilidad y la inclusión. Un aspecto clave es permitir que los promotores sigan influyendo en la redacción de la propuesta constitucional incluso después de la presentación formal de la iniciativa popular a la asamblea constituyente. En este contexto, las mejoras notables incluyen el requisito de edad para los patrocinadores de la IPN (16/14 años) y el umbral reducido de firmas (15.000/10.000). Además, establecer un marco temporal claro para el procedimiento de presentación es crucial para brindar certidumbre tanto a los promotores de la iniciativa como a los representantes. De lo contrario, existe un potencial considerable de mejora para facilitar un mayor diálogo entre los autores de IPN y los representantes en el órgano constituyente. Las IPN deben presentarse antes de que la comisión de un órgano constituyente comience las deliberaciones, durante una fase preliminar en la que aún no se han finalizado los acuerdos informales sobre el contenido de las disposiciones constitucionales. Este enfoque mejora el impacto persuasivo de la fuerza normativa de una IPN. También puede valer la pena explorar la posibilidad de permitir que las IPN se vuelvan a presentar o se revisen después de reunir apoyo adicional en una etapa posterior de la redacción del texto constitucional. Por supuesto, a este respecto se puede obtener más información comparando las regulaciones de diferentes procesos de IPN.

Otro elemento que vale la pena destacar es cómo las IPN se centraron esencialmente en la dimensión correcta de la propuesta constitucional. La expansión de los derechos fue una característica destacada de ambas propuestas constitucionales y también se considera una tendencia global en el desarrollo del constitucionalismo70. Un aspecto notable del modelo de IC es su énfasis en colocar los derechos de los ciudadanos en el centro de la constitución. La evidencia sugiere que una mayor participación pública contribuyó a disposiciones de derechos más amplias al incorporar una gama mayor de intereses y perspectivas individuales. Como observa Landemore al analizar la experiencia de Islandia, abrir el borrador a las aportaciones del público introdujo preocupaciones sobre los derechos de las minorías, ya que los grupos de defensa podían expresar sus problemas con formulaciones iniciales menos inclusivas por parte de los legisladores o representantes del gobierno. La participación de un mayor número de personas en el proceso de formulación de derechos tiende a aumentar la variedad de perspectivas consideradas, lo que potencialmente conduce a un mayor número de derechos en el texto final71.

Desde una perspectiva de diseño institucional, una lección clave fue la importancia de incluir un mandato claro en la regulación de las IPN para que una institución de terceros diseñe, coordine e implemente las IPN. Este enfoque fue ventajoso en comparación con el modelo anterior, donde el órgano constituyente tenía control exclusivo sobre el proceso de IPN, como era el caso de la Convención. Los representantes pueden haber tenido incentivos para excluir los aportes de los ciudadanos de su trabajo, dado que las IPN se trataban formalmente como iniciativas normativas junto con las propuestas de los representantes. En el segundo proceso, la Constitución exigió explícitamente que la Universidad de Chile y la Pontificia Universidad Católica de Chile establecieran conjuntamente la SEPC como un organismo “técnico interinstitucional”, que incorporara la experiencia de académicos que habían participado en el proceso anterior. El uso continuo de UCampus para desarrollar la plataforma digital también fue crucial. La regulación permitió la colaboración con otras universidades e instituciones de la sociedad civil y aseguró el financiamiento estatal y el apoyo logístico para la SEPC. Este diseño institucional resalta el importante papel público que desempeñaron las universidades en el proceso chileno, con el que demostraron su compromiso no solo con la participación pública sino también con la educación cívica y el compromiso democrático.

Una hipótesis convincente que vale la pena explorar es que un proceso constitucional más participativo debería dar como resultado que se incluyan un mayor número de mecanismos de participación popular en la propuesta constitucional final. En este sentido, el valor de las IPN fue evidente en su incorporación en ambos proyectos constitucionales presentados para referéndum. Durante la Convención Constitucional 2021-2022, varias disposiciones que involucran a las IPN se integraron al proceso legislativo tanto a nivel regional como nacional (artículos 156, 157, 158), y las IPN también se incluyeron en la Constitución.

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* Este articulo sintetiza las reflexiones del libro: “La iniciativa popular de norma en Chile: ¿un trasplante normativo? Estudio a partir de la experiencia comparada”, en coautoría con Oreste Suárez, Tirant lo Blanch, Valencia, España, 2024.

** Doctor en Derecho Constitucional y Ciencia Política por la Universidad de Barcelona, España, profesor titular en la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, Santiago ORCID: 0000-0002-9358-5217

Quiero agradecer a Benjamín Alemparte por su valiosa colaboración en el desarrollo del presente trabajo de investigación. Su aporte académico y compromiso fueron fundamentales para alcanzar los resultados aquí presentados.

  1. 1 Alan Watson, Legal Transplants: An Approach to Comparative Law (University of Georgia Press, 1993); Jonathan M. Miller, “A Typology of Legal Transplants: Using Sociology, Legal History and Argentine Examples to Explain the Transplant Process,” The American Journal of Comparative Law 51, n°. 4 (2003): 839–885; Máximo Langer, “From Legal Transplants to Legal Translations: The Globalization of Plea Bargaining and the Americanization Thesis in Criminal Procedure,” Harvard International Law Journal 45, no. 1 (2004): 1–64; Cindy Skach, Borrowing Constitutional Designs: Constitutional Law in Weimar Germany and the French Fifth Republic (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2005); George Mousourakis, Legal Traditions and Systems: An International Perspective (Cham: Springer, 2010), Gianmaria Ajani, Ugo Mattei, y Mauro Bussani, Comparative Law: A Handbook (Turín: Giappichelli Editore, 2010); Vlad Perju, “Constitutional Transplants, Borrowing, and Migrations,” en The Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law, ed. Michel Rosenfeld y András Sajó (Oxford: Oxford University Press, 2013), 1304–1327.

  2. 2 Rodolfo Sacco, “Legal Formants: A Dynamic Approach to Comparative Law (Installment I of II),” The American Journal of Comparative Law 39, n°. 1 (1991): 1–34.

  3. 3 Ugo Mattei, “Efficiency in Legal Transplants: An Essay in Comparative Law”, International Review of Law and Economics 14, n°. 1 (1994): 3–19

  4. 4 Miller, “A Typology of Legal Transplants”, 39.

  5. 5 Watson, Legal Transplants.

  6. 6 Kelsen, Hans. Esencia y valor de la democracia (Editorial Labor, 1932).

  7. 7 Orestes J. Suárez Antón, Los trasplantes jurídicos en el derecho constitucional comparado: una propuesta metodológica (Editorial Reus, 2019).

  8. 8 Alejandro Corvalán y Francisco Soto, Tendencias constitucionales: Experiencia comparada, lecciones para Chile (LOM Ediciones, 2021).

  9. 9 William Partlett, “The Dangers of Popular Constitution-Making,” Brooklyn Journal of International Law 38 (2012): 193–238; Abrak Saati, The Participation Myth: Outcomes of Participatory Constitution Building Processes on Democracy (Umeå: Umeå University, 2015); Yanina Welp y Francisco Soto, “Más allá de modas y cortinas de humo: la deliberación ciudadana en cambios constitucionales”. Revista Española de Ciencia Política 50 (2019): 13–41.

  10. 10 Welp y Soto, “Más allá de modas y cortinas de humo”.

  11. 11 Celso Castro, The Military and Politics in Brazil: 1964–2000, Working Paper Series (Oxford: University of Oxford, Centre for Brazilian Studies, 2000); Rolf Rauschenbach, “Processes of Direct Democracy on the Federal Level in Brazil: An Inventory and a Research Outlook,” C2D Working Paper Series 40 (2011).

  12. 12 Rolf Rauschenbach, “Processes of Direct Democracy on the Federal Level in Brazil”.

  13. 13 Welp y Soto, “Más allá de modas y cortinas de humo”.

  14. 14 Rodrigo Mendes Cardoso, “A participação popular na Assembleia Nacional Constituinte de 1987–1988” (Tesis doctoral, Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro, 2016).

  15. 15 Mendes Cardoso, “A participação popular na Assembleia Nacional Constituinte de 1987–1988”, 168.

  16. 16 Mendes Cardoso, “A participação popular na Assembleia Nacional Constituinte de 1987–1988”, 170.

  17. 17 (Constituição Cidadã)

  18. 18 Lech Garlicki y Zofia A. Garlicka, “Constitution Making, Peace Building, and National Reconciliation: The Experience of Poland”, en Framing the State in Times of Transition: Case Studies in Constitution Making, ed. Laurel E. Miller, (United States Institute of Peace Press, 2010): 396.

  19. 19 Garlicki y Garlicka, “Constitution Making, Peace Building, and National Reconciliation”, 396.

  20. 20 (Ley de 1992 sobre la preparación y el procedimiento para la adopción de la Constitución de la República de Polonia)

  21. 21 Garlicki y Garlicka, “Constitution Making, Peace Building, and National Reconciliation”, 398.

  22. 22 Stanislaw Gebethner, “The 1997 Referendum on the Constitution in Poland,” Droit Polonais Contemporain / Polish Contemporary Law 1–4 (1997): 113–116.

  23. 23 Secretaría Ejecutiva de Participación Ciudadana, Participación ciudadana en el proceso constitucional 2022: Informe final (2022).

  24. 24 Gabriel Negretto y Francisco Soto Barrientos. “¿Cómo se debe regular un proceso constituyente democrático? Reflexiones a partir de la experiencia chilena”. Boletín Mexicano de Derecho Comparado, nueva serie, (2022): 282-309.

  25. 25 Artículo 31. Negretto y Soto,”¿Cómo se debe regular un proceso constituyente democrático?”.

  26. 26 Artículo 16. Negretto y Soto,”¿Cómo se debe regular un proceso constituyente democrático?”.

  27. 27 Artículo 17. Negretto y Soto,”¿Cómo se debe regular un proceso constituyente democrático?”.

  28. 28 Artículo 18. Negretto y Soto,”¿Cómo se debe regular un proceso constituyente democrático?”.

  29. 29 Artículo 33. Negretto y Soto,”¿Cómo se debe regular un proceso constituyente democrático?”.

  30. 30 Artículo 33. Negretto y Soto,”¿Cómo se debe regular un proceso constituyente democrático?”.

  31. 31 Artículo 33. Negretto y Soto,”¿Cómo se debe regular un proceso constituyente democrático?”.

  32. 32 Artículo 34. Negretto y Soto,”¿Cómo se debe regular un proceso constituyente democrático?”.

  33. 33 Artículo 34. Negretto y Soto,”¿Cómo se debe regular un proceso constituyente democrático?”.

  34. 34 Artículo 35. Negretto y Soto,”¿Cómo se debe regular un proceso constituyente democrático?”.

  35. 35 Artículo 35. Negretto y Soto,”¿Cómo se debe regular un proceso constituyente democrático?”.

  36. 36 Artículo 35. Negretto y Soto,”¿Cómo se debe regular un proceso constituyente democrático?”.

  37. 37 Artículo 26. Negretto y Soto,”¿Cómo se debe regular un proceso constituyente democrático?”.

  38. 38 Artículo 27. Negretto y Soto,”¿Cómo se debe regular un proceso constituyente democrático?”.

  39. 39 SEPC, Informe final 2022, 25.

  40. 40 SEPC, Informe final 2022, 25.

  41. 41 Artículo 28. Negretto y Soto,”¿Cómo se debe regular un proceso constituyente democrático?”.

  42. 42 SEPC, Informe final 2022, 26.

  43. 43 Orestes J. Suárez Antón, La iniciativa de agenda en América Latina y la Unión Europea (Tirant lo Blanch, 2017).

  44. 44 Suárez Antón, Los trasplantes jurídicos en el derecho constitucional comparado.

  45. 45 Kelsen, Hans, Teoría general del Estado (Editorial Coyoacán, 2008).

  46. 46 Francisco Soto y Orestes J. Suárez Antón, La iniciativa popular de norma en Chile: ¿Un trasplante normativo? Estudio a partir de la experiencia comparada (Valencia: Tirant lo Blanch, 2024).

  47. 47 Macarena Segovia y Paulina Toro, “Los cuatro días clave que llevaron al Rechazo al tope de las encuestas y los cinco meses de campaña para mantener esa ventaja”, Investigación, CIPER Chile, 5 de septiembre de 2022, https://www.ciperchile.cl/2022/09/05/los-cuatro-dias-clave-que-llevaron-al-rechazo-al-tope-de-las-encuestas-y-los-cinco-meses-de-campana-para-mantener-esa-ventaja/.

  48. 48 Artículo 107. Secretaría Ejecutiva de Participación Ciudadana, Reglamento de funcionamiento (2022).

  49. 49 Artículo 106. Secretaría Ejecutiva de Participación Ciudadana, Reglamento de funcionamiento.

  50. 50 Artículo 104. Secretaría Ejecutiva de Participación Ciudadana, Reglamento de funcionamiento.

  51. 51 SEPC, Informe final 2022, 18.

  52. 52 SEPC, Informe final 2022, 6-7.

  53. 53 Artículo 98. Secretaría Ejecutiva de Participación Ciudadana, Reglamento de funcionamiento.

  54. 54 Artículo 98. Secretaría Ejecutiva de Participación Ciudadana, Reglamento de funcionamiento.

  55. 55 Artículo 99. Secretaría Ejecutiva de Participación Ciudadana, Reglamento de funcionamiento.

  56. 56 Secretaría Ejecutiva de Participación Ciudadana, Participación ciudadana en el proceso constitucional 2023: Informe final (2023): 17.

  57. 57 SEPC, Informe 2023, 18.

  58. 58 SEPC, Informe 2023, 19.

  59. 59 SEPC, Informe 2023, 19.

  60. 60 SEPC, Informe 2023, 20.

  61. 61 SEPC, Informe 2023, 20.

  62. 62 SEPP, Informe 2023, 20.

  63. 63 Secretaría Ejecutiva de Participación Ciudadana, Participación ciudadana en el proceso constitucional 2024: Informe final (2024): 5.

  64. 64 SEPC, Informe 2024, 6.

  65. 65 SEPC, Informe 2024, 6-7.

  66. 66 SEPC, Informe 2024, 461.

  67. 67 SEPC, Informe 2024, 461.

  68. 68 SEPC, Informe 2024, 463.

  69. 69 SEPP, Informe 2024, 464.

  70. 70 Adam Chilton y Mila Versteeg, How Constitutional Rights Matter (Oxford University Press, 2020); Alejandro Corvalán y Francisco Soto, Tendencias constitucionales: Experiencia comparada, lecciones para Chile (LOM Ediciones, 2021)

  71. 71 Landemore, Hélène Open Democracy: Reinventing Popular Rule for the 21st Century (Princeton University Press, 2020):199.