INTRODUCCIÓN
En los últimos años ha proliferado de manera exponencial el uso de vehículos aéreos manejados de manera remota, mejor conocidos como drones1. Latinoamérica no ha sido la excepción, lo que a su vez ha presentado retos y nuevos escenarios para la gobernanza del espacio aéreo de la región. En este contexto, este artículo explora la lógica a través de la cual los drones se han convertido en sujetos de medidas regulatorias, y como parte de un debate filosófico amplio sobre cómo la tecnología impacta nuestra sociedad se exploran los retos que estos significan para un espacio regulatorio preexistente: el espacio aéreo.
El nacimiento del dron como sujeto de regulación se dio a través de usos emergentes, narrativas regulatorias inestables y problematizaciones en medio de un espacio aéreo maleable. Con este artículo pretendemos ayudar a que investigadores y académicos se hagan preguntas críticas acerca de las prácticas regulatorias y las omisiones de las jurisdicciones domésticas, así como motivarlos a repensar el problema de la constitución del espacio de los drones en Latinoamérica, su gobernanza, los recursos que estos producen y su distribución2.
Provenientes de una tradición centenaria como fue el uso de globos en operaciones militares, los drones armados surgieron en un momento de grandes cuestionamientos a la ‘guerra no tripulada’3. Sin embargo, en los últimos años también ha crecido la figura del ‘buen dron’: los medios de comunicación y los blogs están llenos de reportajes sobre las nuevas posibilidades de los drones en el espacio aéreo civil; su uso en las misiones de paz, ayuda humanitaria, operaciones de búsqueda y rescate, control fronterizo y hasta en la conservación ambiental4.
Este artículo parte de las observaciones de Jumbert y Sandvik sobre los usos del buen dron. Para estos autores, (1) muchas de las narrativas acerca de los ‘buenos’ drones están directamente relacionadas con los intentos de regular y desregular el espacio aéreo civil para permitir las operaciones comerciales y estatales con drones, sin embargo, estas narrativas deben ser interrogadas de manera crítica; (2) la investigación acerca de la proliferación de drones en las distintas clases del espacio aéreo abierto a la aviación civil ha estado enfocada en el contexto norteamericano, por lo que es necesario explorar cómo se ha presentado en otros países5.
Con ese fin, este artículo centra su atención en Latinoamérica y una serie de características geográficas, urbanas y sociales que son particularmente relevantes al momento de determinar tanto el valor operativo de los drones como la validez de las críticas sobre la conveniencia de las intervenciones con estas aeronaves. Sánchez, Mulero y Cadavid6 enfatizan en la extensión geográfica, la diversidad tipológica y topográfica del terreno de difícil acceso en la región, así como en la existencia de áreas de forestación espesa con grandes variaciones en altura y clima. La resistencia de los drones, su capacidad sensorial y su versatilidad parecen ofrecer una solución a algunos de los problemas relacionados con rescates, monitoreo y procesos de investigación topográfica7. La escala de la urbanización latinoamericana, la existencia de megaciudades y de grandes áreas urbanas han creado problemas específicos de gobernanza no solamente con respecto al orden público, la violencia urbana, la seguridad y vigilancia policial, sino también en materia de suministro de recursos y operaciones de manejo de crisis. Aún más, las fallas en la capacidad estatal y el control territorial heterogéneo han producido comunidades marginadas, y territorios de gran valor ambiental que se ven amenazados por prácticas ilegales, deforestación y polución. En estos escenarios, los drones son frecuentemente pensados como una solución.
Para los entes reguladores, así como para los creadores de la política pública sobre el tema, el manejo legal, organizado y seguro de los drones es de gran importancia; un debate académico naciente ha empezado a preguntarse sobre los retos que esto presenta en jurisdicciones e instituciones particulares8. Para contribuir a la creciente literatura sobre la proliferación de drones en Latinoamérica, este artículo toma como punto de partida las intersecciones entre la literatura de ciencia, tecnología y sociedad y la literatura de sociología jurídica que recientemente han servido como punto de encuentro productivo para los cuestionamientos académicos9, pero que ha sido usada de manera muy limitada para estudiar la multiplicación de los drones. Nuestro argumento general es que el optimismo tecnológico contemporáneo, inclusive el utopismo tecnológico, tienen un impacto en la distribución de recursos, las prácticas disciplinares y las normas que regulan los usos de las intervenciones con drones.
Este artículo se divide en cinco partes: en la primera sección explicamos el punto de partida ontológico sobre el espacio aéreo y fijamos nuestra posición acerca de cómo los problemas planteados por los drones son socialmente construidos, lo que significa que no necesariamente responden a una realidad material y objetiva, sino que están definidos por la política, el derecho y la ética. En este aparte presentamos un mapeo empírico del uso de drones en la protección ambiental, la agricultura, el manejo de crisis, ayuda humanitaria y cumplimiento del orden público en Latinoamérica. En la siguiente sección ofrecemos una mirada a las iniciativas regulatorias de la región y a algunos de los problemas que tienen estas iniciativas. Posteriormente exploramos los procesos de problematización y solucionismo tecnológico, por medio de los cuales, se les asignan ‘tareas’ a los drones. Consideramos las formas en que los drones son presentados como solución a los problemas de seguridad, bienestar y orden por distintos grupos, entre ellos los industriales y los medios de comunicación. En la parte final ofrecemos unas reflexiones sobre las implicaciones de que el espacio aéreo sea un espacio de regulación inherentemente maleable. En la conclusión planteamos algunos caminos para nuevas agendas de investigación sobre el tema.
Nuestro énfasis en Latinoamérica proviene de un malestar con el dominio norteamericano en las investigaciones sobre drones. Como lo señalamos anteriormente, algunas de las características de América Latina abren nuevas preguntas para el debate de este tema. Creemos que una aproximación a esta región es no solamente interesante, sino también fundamental para ampliar el ámbito de análisis sobre las consecuencias del uso de drones alrededor del mundo.
1. ACLARACIONES CONCEPTUALES Y POSICIÓN ONTOLÓGICA
Este artículo busca entender por qué los drones se han convertido en sujetos de regulación. Esto, a su vez, requiere comprender a los buenos drones como una forma de tecnociencia10, es decir, como unas aeronaves que son materialmente productivas, que le dan significado al cómo, quién y qué de la regulación del espacio aéreo latinoamericano, de maneras que pueden escapar al control democrático y promover la financiación y privatización de dicho espacio. Bajo este esquema, el espacio aéreo pasará de ser un recurso público a un commodity privado. De manera importante, las medidas para desregular el espacio aéreo tienen dimensiones explícitamente políticas que no pueden ser ignoradas por estar enmarcadas como asuntos técnicos, en vez de políticos11.
Los debates políticos, académicos y de medios sobre drones han sido caracterizados por dos metaenfoques: determinismo tecnológico y constructivismo. Según la visión determinista, el potencial y los riesgos de los drones son inherentes a ellos mismos. Por ejemplo, para los críticos de los asesinatos selectivos, los drones son la esencia del problema. Para aquellos que podríamos considerar como utópicos tecnológicos, los drones son una fuente de posibilidades infinitas, además de un punto de inflexión. En cambio, en la visión constructivista el punto de partida es que los drones y los retos que estos presentan están socialmente construidos, lo que significa que no necesariamente corresponden a una realidad material y objetiva, sino que están definidos por la política, el derecho y la ética12; y aunque los seguidores de esta corriente entienden los drones como manifestaciones de unas relaciones de poder existentes, también están interesados en cómo el uso de estos puede reconfigurar las relaciones y entendimientos sociales. Lo anterior debido a que el uso de drones y su potencial para crear problemas y soluciones son situaciones interdependientes que, además, se construyen de manera simultánea.
A partir del trabajo de Sandvik y Lohne13 sostenemos que los drones crean nuevos asentamientos políticos y constituyen formas de poder institucional. Asumimos como punto de partida que la tecnología no es neutral ni es adoptada de manera pasiva por la sociedad; por el contrario, la sociedad y la tecnología se constituyen mutuamente. Como argumenta Krahmann14, el buen dron no solo activa las preocupaciones éticas y jurídicas, sino que también las configura. Por otra parte, la integración de nuevas tecnologías no es un proceso lineal y su resultado no puede estar predeterminado: es necesario entender la tecnología en los contextos sociales, políticos, legales y de seguridad en los que se desarrolla y se pone en uso15.
El enfoque analítico de este artículo es que la noción del buen dron contribuye a coproducir problemas sociales, políticos y ambientales. Así mismo, nos interesa entender cómo esta noción coproduce soluciones a los problemas en el uso de drones16. Para abordar estos ejercicios conceptuales es clave discutir sobre la tecnología. En la literatura sobre ciencia, tecnología y sociedad, los imaginarios tecnológicos presentes en el optimismo, el solucionismo e incluso el utopismo han sido explorados ampliamente. El utopismo tecnológico es la creencia en que la tecnología es un progreso inevitable, apolítico y libre de problemas, así como un vehículo para alcanzar una sociedad ‘perfecta’ en el futuro cercano17. La creciente literatura sobre los drones buenos presenta argumentos optimistas y con frecuencia utópicos acerca de la capacidad de la tecnología para mitigar formas políticas, económicas, médicas, sociales y culturales de sufrimiento humano; para resolver problemas estructurales de varios ‘buenos’ sectores e inclusive para contribuir a mitigar la crisis y ‘hacer la paz’18.
1.1. Lo ‘bueno’ del buen dron
Para entender cómo se creó la noción del buen dron es necesario prestar atención a una serie de discursos que influye sobre las ideas de lo bueno en relación con el uso de drones en el espacio aéreo civil. Basándonos en el trabajo de Jumbert y Sandvik19, en este artículo usamos el término ‘drones’ para referirnos a una serie de atributos, capacidades y funciones de plataformas aéreas no tripuladas, y argumentamos que el buen dron nace de una matriz cambiante de estas características. El buen dron está dotado de usos reales e imaginarios ilimitados, en los que el concepto clave pareciera ser que la intervención con estas plataformas puede mejorar cualquier situación de crisis. Como un concepto en evolución, el buen dron es atractivo dentro de la ‘política de las posibilidades’, pues combina el utopismo tecnológico con símbolos de nuevas posibilidades de uso. El discurso del buen dron ofrece varias ideas, implícitas y explícitas, acerca de lo que es bueno —desde eficiencia, bajo costo y mejoras en los procesos de decisión burocráticos—, basadas en la visión de que la interacción humana en el terreno es perfecta, hasta visiones amplias acerca de la justicia global y el cambio social20. En conjunto con la perspectiva material del buen dron, también debemos considerar cómo el buen dron se construye con valores y objetivos abstractos. Estos relatos crean drones como posibilidades técnicas y utópicas, evocando grandes narrativas acerca de los beneficios sociales de los buenos drones21.
Asimismo, el surgimiento de los drones también se intersecta con las nociones sociales del riesgo: en un mundo que cada vez se percibe como más peligroso, los drones apoyan la ayuda humanitaria y las actividades militares desde la distancia. Para los gobiernos, estar preparados para eventualidades futuras es políticamente importante: los drones cumplen con esta promesa en formas materiales y simbólicas. Finalmente, los drones se presumen eficientes, efectivos y económicos dentro de los principios neoliberales. En este sentido, pueden ser un arma ‘inteligente’ que mejora la agenda de efectividad militar, y pueden considerarse como de bajo costo, comparados con los aviones de combate, el despliegue de soldados, los helicópteros de policía o los equipos de inspección. Los drones constituyen una promesa de innovación doble tanto en términos de cambio tecnológico como en cuanto a la incursión de nuevos modelos y oportunidades de negocio22.
De manera específica, lo bueno se refiere a la capacidad de los drones de incrementar la eficiencia de las operaciones en las que intervienen, ya que son más precisos y pueden llegar a lugares a donde los humanos no pueden hacerlo. En este argumento hay una suposición de que la tecnología funciona de manera instrumental a la forma como fue programada, reduciendo el margen de error a cero. Es frecuente encontrar, como se mencionó anteriormente, que lo bueno también se refiere al bajo costo de los drones con respecto a otras alternativas, y especialmente al análisis costo-beneficio de lo que se alcanza y el valor agregado que se crea con estas aeronaves versus el precio bruto del dron23.
2. LOS USOS CONTEMPORÁNEOS DE DRONES EN LATINOAMÉRICA
Para entender la lógica que explica por qué la regulación de los drones se ha vuelto necesaria en América Latina es preciso rastrear algunos de los usos contemporáneos de estos. En este punto distinguiremos tres tipos de realidades: 1) los drones existen, hacen parte del mercado, han proliferado y actualmente son usados en la región; 2) la industria productora de drones se está expandiendo de manera significativa; y 3) el uso de drones ha contribuido al surgimiento de problemas de regulación que requieren de la intervención del Estado. En esta sección explicaremos algunos ejemplos que ilustran los buenos usos de drones en Latinoamérica, el crecimiento del mercado de estas aeronaves y los problemas de seguridad que su uso ha causado.
En los últimos años se ha incrementado el uso de drones en vigilancia forestal, operaciones de rescate en áreas de difícil acceso, exploraciones geológicas y mineras, y en el mapeo y monitoreo de zonas de reserva natural. Reportes desde Brasil han mostrado el uso de drones producidos en Israel para controlar delitos ambientales como la tala ilegal y la contaminación de fuentes naturales24. En este contexto, el proyecto Ecodrones brasilero es un ejemplo de la importancia que han adquirido estos aparatos para la preservación de los recursos naturales. En 2015, el Ministerio de Medio Ambiente de Brasil y el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF, por su sigla en inglés) lanzaron un proyecto para “utilizar drones en la vigilancia de actividades ilegales en los biomas del Amazonas y Cerrado”25. Adicionalmente, grupos de arqueólogos en Perú y Brasil han usado las cámaras de alta resolución de los drones para explorar algunas áreas de interés, pues estas les permiten tener un ‘ojo en el cielo’ en los sitios de exploración arqueológica, una práctica que se enmarca en lo que se ha llamado ciberarqueología26.
Otro campo en el que los drones pueden tener un valor agregado es en las operaciones de agricultura y ganadería de la región. Algunos autores han afirmado que el uso de drones en estas actividades constituye una “revolución de los asuntos agrícolas”27, basándose en seis áreas de intervención en las que tales vehículos han tenido un impacto extraordinario: análisis de suelo, siembra, riego de cultivos, monitoreo de cultivos, irrigación y evaluación de los estados de producción28. En el contexto latinoamericano esto se ha observado principalmente en las granjas de producción agrícola, donde los drones no solo han mejorado las prácticas agrícolas existentes (como la siembra, riego y fumigación), sino que también han avanzado en la agricultura de precisión29.
La agricultura de precisión es un término que define el uso de tecnologías digitales para monitorear y optimizar los procesos productivos, y mejorar el desempeño económico del sector agrícola, la cual se ha implementado en países como Brasil y Argentina30. Distintos drones producidos por compañías brasileras, como Horus, están siendo usados en áreas agrícolas de varios países, incluyendo Argentina, Perú, Uruguay, Chile y Paraguay.
Recientemente también se ha registrado el crecimiento del uso de drones en operaciones humanitarias en la región. Por ejemplo, en abril de 2017, la empresa canadiense GlobalMedic unió sus esfuerzos con Aeryon Labs Inc. para ayudar a los rescatistas de la región del Putumayo colombiano, después de que una avalancha causara más de 300 muertes y más de 40.000 desplazados31. En el mismo sentido, la ciudad de Cali (Colombia) actualmente está implementando un proyecto en el que se usan drones para transportar suministros médicos desde y hacia la región de Montebello32. En Brasil, el Ministerio de Trabajo está usando drones para monitorear los abusos a los trabajadores en las áreas rurales del estado de Río de Janeiro33.
En Latinoamérica, los drones también han adquirido importancia para el mantenimiento del orden público. Aunque la falta de regulación no ha permitido su uso en distintos contextos, las autoridades de policía se han apoyado en esta tecnología para combatir el crimen organizado, en particular el tráfico de drogas en áreas tanto urbanas como rurales de difícil acceso. Por ejemplo, la Policía Nacional de Perú está desarrollando una unidad de vehículos aéreos no tripulados para patrullar ciertas zonas del país. Y a raíz del aumento de los envíos de cocaína desde Sudamérica, la Guardia Costera de los Estados Unidos está formando alianzas con distintos países latinoamericanos para usar drones en el espacio aéreo internacional, con el objeto de monitorear barcos sospechosos que puedan estar transportando droga para el mercado estadounidense34.
Un factor importante para explicar los desarrollos mencionados anteriormente es el crecimiento en la producción de drones en América Latina. Una gran parte del discurso del buen dron en el contexto latinoamericano está asociada con el crecimiento económico de esta industria. De acuerdo con Alejandro Sánchez35, el primer dron producido en Sudamérica fue el Iris, fabricado por la Corporación Industrial Aeronáutica Colombiana (CINAC). Desde ese momento, el mercado se ha expandido a lo que hoy son docenas de compañías alrededor del continente que producen drones para diversos usos. Por ejemplo, la Mexican Unmanned Systems Technology International recientemente lanzó el MX-1, publicitado como “una aeronave orgullosamente mexicana respaldada por miles de horas de conceptualización, diseño, prototipaje y pruebas de vuelo”36. Otras compañías mexicanas, como 3D Robotics, se están convirtiendo en líderes regionales en producción de este tipo de aeronaves, lo que ha causado que algunos autores se refieran a México como “la capital de drones en Latinoamérica”37. Tal producción también puede encontrarse en países como Perú38, que se ha aliado con Corea del Sur para desarrollar nuevos modelos; Brasil39, que ya exporta parte de su producción; y Argentina. Los más recientes desarrollos de esta industria frecuentemente son expuestos en ferias de tecnología que tienen lugar en distintos países y que cada vez son más populares. Por ejemplo, el DRONEShow Latin America, patrocinado por MundoGEO, es una de las ferias más importantes de drones de la región, que en su edición de 2017 recibió 3.100 participantes, 40 patrocinadores y 70 marcas distintas.
El desarrollo de drones también ha sido presentado como una forma de potenciar la confianza regional entre los países latinoamericanos. En diciembre de 2014, los representantes de los ministerios de Defensa de los doce Estados latinoamericanos miembros de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) apoyaron la construcción regional de un dron que “ayudará a la seguridad interna de las operaciones llevadas a cabo por los Estados miembros y servirá como un mecanismo para mejorar la confianza regional”40.
Finalmente, un aspecto importante en el crecimiento de la necesidad de intervención regulatoria son las preocupaciones por la seguridad pública. En los últimos años han ocurrido algunos incidentes que sacaron a la luz pública los debates acerca de los peligros de los drones. En el caso de Latinoamérica, el incidente más serio ocurrió en noviembre de 2017. Un Boeing 737 800 de Aerolíneas Argentinas chocó con un dron mientras se acercaba a la pista de aterrizaje del aeropuerto Jorge Newbery de Buenos de Aires41. Aunque a la fecha no se han reportado muertes por causa de los drones en ningún lugar del mundo, los peligros inherentes a su uso son cada vez más reiterados en los debates sobre el tema42.
Los casos presentados en esta sección muestran cómo los drones son dispositivos importantes para ciertas tareas y elementos con valor agregado para otras. Esto sucede no solo porque los drones están siendo usados en contextos distintos, sino porque el discurso alrededor de estos se ha alejado de las connotaciones negativas asociadas con su uso militar, particularmente en América Latina donde los drones armados nunca han sido usados. Nuestra investigación también ha demostrado que aunque hay una gran cantidad de representaciones positivas de los drones, provenientes de la industria, y que algunos sectores económicos insisten en el uso inmediato y en el valor agregado de estos, la regulación existente al respecto restringe el uso de tales aparatos y cuestiona estos discursos. En este contexto, la siguiente sección expone el marco regulatorio del espacio aéreo en América Latina.
3. CONSTRUYENDO EL ESPACIO AÉREO CIVIL: LA REGULACIÓN EXISTENTE
Nuestro segundo objetivo es cuestionarnos cómo es posible entender a los drones como sujetos de regulación, en un entramado de normas en gran parte caracterizado por la lógica de ‘falta y retraso’. Siguiendo un patrón similar al de áreas como la tecnología del arte, pasan años entre la disponibilidad de la tecnología y la producción de reglamentación nacional sobre el tema.
El derecho internacional ha considerado el espacio aéreo como un asunto propio de la soberanía nacional, lo que a su vez ha llevado a grandes diferencias entre jurisdicciones43. En Latinoamérica las diferencias no solo versan sobre la existencia o no de regulación, sino también sobre el contenido de dicha regulación. Estas diferencias han creado barreras para la cooperación, pero también han ayudado a matizar el discurso del determinismo tecnológico que considera a los drones como ‘soluciones’ inevitables.
Usualmente, la autoridad competente para regular los drones es la institución administrativa nacional que se encarga del control del espacio aéreo, como la Dirección de Aeronáutica Civil en el caso de Chile o la Aeronáutica Civil en Colombia. Aunque el incumplimiento de las disposiciones emitidas por esas autoridades generalmente no tiene mayores consecuencias, el uso de drones por la policía, recientemente aprobado por el Senado en Brasil44, pone de presente una discusión necesaria sobre las consecuencias del incumplimiento de las normas sobre el uso de estos aparatos.
Las categorías utilizadas por los distintos tipos de regulación también varían entre países. Por ejemplo, Chile (en las normas DAN 151 y DAN 91) ha distinguido entre el uso de drones con fines de interés público (en cuyo caso es necesario obtener la autorización de la autoridad competente) y el uso de drones con fines privados. En Brasil, el criterio para distinguir entre la regulación aplicable es el uso por parte de entidades públicas o privadas. En Colombia, la Circular Reglamentaria 002/2015, “Requisitos generales de aeronavegabilidad y operaciones para RPAS”, la principal fuente regulatoria sobre el tema, solo le es aplicable a personas naturales o jurídicas que usen los drones con fines recreativos o deportivos45. Esto significa que las organizaciones tanto públicas como privadas están sometidas a la misma regulación, sin distinguir si el uso de drones responde a intereses públicos o a intereses privados.
También existen distinciones respecto al peso de los drones. En Uruguay, el instrumento regulatorio más importante, la Resolución 291/14, los divide en tres categorías de acuerdo con su peso: pequeños (hasta 25 kg), medianos (de 25 kg hasta 260 kg) y grandes (mayores a 260 kg)46. Aunque cada una de estas categorías tiene sus propias reglas, hay algunas prohibiciones generales que les son aplicables a todos los dispositivos. Les está prohibido el transporte de pasajeros; el sobrevuelo de zonas prohibidas o restringidas, de zonas con alta concentración de población y de zonas de tráfico aéreo, como aeropuertos. En Argentina, la Resolución 527/2015 incorpora las mismas categorías que en Uruguay, pero usa una escala distinta de peso para diferenciarlos: pequeños (hasta 10 kg), medianos (entre 10 kg y 150 kg) y grandes (mayores de 150 kg).
Estas clasificaciones son relevantes pues las categorías menos pesadas normalmente no son consideradas como aeronaves y, por lo tanto, están por fuera de la órbita de la regulación sobre seguridad operacional. En estos casos, el uso de drones es tratado como problema de privacidad y de libertades individuales, pero no como un problema de seguridad pública. Sin embargo, esta aproximación es discutible pues hasta los drones más pequeños pueden representar problemas de seguridad, especialmente en las áreas en las que hay tráfico de aviones y helicópteros. Situaciones como la interferencia de drones en los corredores de tránsito aéreo o la obstrucción de los transportes médicos aéreos son todavía espacios no regulados por el derecho.
Por otra parte, la existencia de distintos regímenes representa un obstáculo para la internacionalización del mercado y para el transporte de vehículos entre países de la región. La concepción de que los drones son dispositivos flexibles que pueden ser usados para una gran variedad de tareas en distintos escenarios se ve afectada por las disparidades de regulación en el contexto regional.
4. LAS TAREAS DE LOS DRONES
Nuestra tercera preocupación versa sobre cómo las problemáticas sociales y políticas están siendo representadas, por los actores de la industria y por los medios de comunicación, como asuntos susceptibles de ser solucionados con drones. En consecuencia, a estos dispositivos se les asignan ‘tareas’ que solo ellos pueden hacer, convirtiéndolos de este modo en una solución para cualquier tipo de dificultad. Estamos interesados en entender el proceso por medio del cual los problemas sociales, políticos y ambientales se enmarcan de una forma en la que los drones —y de manera general, la tecnología— se convierten en la solución, independiente de las disputas sociales o políticas propias de estas cuestiones. Esta forma de pensar implica simplificar, combinar, descontextualizar y extraer las situaciones de sus entornos originarios, con el objetivo de hacerlos ‘manejables’ y conectarlos con soluciones realizables y traducibles en políticas orientadas por la tecnología, con lo cual no solo se los desconecta de sus circunstancias sociales y políticas, sino que se reconstruye el tipo de actores, regulaciones, capacidades y recursos que son necesarios para llegar a la solución47.
Un elemento clave en este proceso es el uso de la lógica de game changer (cambiador de juego), una de las frases más usadas en referencia a los drones. Para muchos, los drones prometen no solo cambiar la forma de hacer las cosas y quienes las hacen, sino el espectro de posibilidades de acción dentro (o a pesar de) de un contexto particular. Considerar a los drones como game changers puede ubicarse dentro de la creencia de que las nuevas tecnologías —en particular los desarrollos en la tecnología robótica, de comunicación y de información— pueden resolver casi cualquier problema48. Esto está íntimamente relacionado con las percepciones del poder positivo de la tecnología. Los drones actualmente existen en un contexto de optimismo tecnológico en el que deshumanizar y automatizar la tecnología puede crear sociedades más efectivas, responsables, conmensurables y seguras. La lógica de cambiador de juego depende de constituir el problema como un asunto solucionable ‘desde arriba’. Esto, a su vez, implica una reconstrucción del espacio aéreo, que inclusive puede llevar a que con los desarrollos tecnológicos y la regulación de drones para actividades comerciales y de consumo el espacio aéreo inferior (de baja altura) se convierta en las calles del futuro49. Aunque lo que se considera como espacio aéreo inferior es un entramado de definiciones, regulaciones y consideraciones locales, en el futuro se considerará como “una red de carriles y zonas aéreas definidas cuidadosamente, que hacen parte de los sistemas de manejo de drones que varias ciudades están desarrollando”50.
Al mismo tiempo, las representaciones de los problemas sociales como susceptibles de ser solucionados por drones, por parte de los actores de la industria y los medios de comunicación, son cada vez más comunes. Estas representaciones pueden ilustrarse a través del concepto de solucionismo de Morozov, descrito como “una idea que, con el código correcto, algoritmos y robots, la tecnología puede resolver todos los problemas del hombre, haciendo que la vida esté libre de fricciones y problemas”51. Un ejemplo de esto es la forma en la que la vigilancia se ha convertido en la solución al déficit de información, a los problemas de coordinación y al manejo del riesgo. Asimismo, los drones de carga se han presentado como una solución a las vías en mal estado, o inclusive como una alternativa a las vías terrestres en general52. En la siguiente sección reflexionaremos acerca de algunos aspectos clave de este solucionismo, para entender la imagen del buen dron.
4.1. Economías morales: ‘seguro’, ‘legal’ y ‘responsable’
Los VANT ahora no solo se ajustan a la idea de un buen dron, sino que además deben dejar atrás la imagen del ‘dron malo’. Como producto de la toxicidad simbólica y política de las ‘guerras de drones’ y de los reportes mediáticos sobre los riesgos para la privacidad y la seguridad que su uso representa, existe una preocupación por construir economías morales alrededor de los drones, dirigidas especialmente a los reguladores y al público consumidor. Entendemos por economía moral, de acuerdo con el trabajo de Sandvik53, un entorno en el que las expectativas sociales, las transacciones culturales y las inversiones emocionales crean un entendimiento compartido entre los participantes de un intercambio económico. El objetivo general de la industria es cambiar el rumbo del imaginario moral existente, el cual ha estado caracterizado por emociones negativas, incluyendo temor y escepticismo. En este sentido, seguridad, responsabilidad, legalidad y legitimidad son valores clave para la economía moral del espacio aéreo.
Como se mencionó anteriormente, una consecuencia de la ocupación del espacio aéreo por drones públicos y privados ha sido el incremento de las noticias sobre incidentes en los que drones civiles rozan aviones comerciales o las infracciones a la privacidad cometidas por estos aparatos54. Como anotó Jackman55 en su discusión acerca de las ferias de comercialización de drones, cuando a los operadores se les pregunta acerca de los riesgos de seguridad o de los usos inadecuados, las respuestas giran en torno a la importancia de cambiar la percepción de los VANT en el público. En este sentido, dice, quienes abogan por su uso se enfocan en ‘ganarse el público’ ‘desmitificando el entorno’ y ‘abordando los errores comunes’, discurso que está ‘aparentemente centrado alrededor de destacar que ya no es una tecnología riesgosa, sino una tecnología probada’ y que ‘los usuarios y productores son impulsados a vender el valor agregado de los VANT y a concentrarse en las buenas noticias sobre el tema’.
Otro problema tiene que ver con la responsabilidad: pareciera que los drones son vistos como legítimos en el espacio aéreo civil si son volados de manera ‘responsable’, con equipos seguros y por pilotos cuidadosos y competentes. Sin embargo, no hay claridad acerca de qué es volar de manera responsable, si se refiere a volar dentro de la línea visual del piloto, o solo durante el día o respetando unas líneas de propiedad terrestres. Tampoco hay consenso sobre lo que significa ser un piloto competente, especialmente en lo concerniente a entrenamiento y licenciamiento. Aunque todavía hay resistencia a aceptar los problemas estructurales del uso de drones, y los grupos de presión por parte de la industria persisten, recientemente se ha registrado un cambio: hay una tendencia a categorizar a los pilotos de drones recreacionales como ‘malos’ o ‘irresponsables’, lo que a su vez ha llevado a una cantidad de iniciativas para lidiar con los riesgos de seguridad que estos pilotos pueden producir56. En el mismo sentido, las consecuencias de la ‘irresponsabilidad’ son cada vez más evidentes, bien sea por causa de drones que no responden (aquellos que vuelan o se estrellan a pesar de tener órdenes distintas) o por el desorden creado por estos (como por ejemplo, pánico o sospechas a la luz de sobrevuelos con drones a plantas nucleares)57.
El tercer problema tiene que ver con la legalidad y la legitimidad. En particular, hay una creencia de que los drones deben ser ‘legales’, pero el balance entre legalidad y legitimidad no es claro. Por ejemplo, el uso de drones es considerado legal para la fuerza pública cuando se trata de asesinar un objetivo militar, pero es ilegítimo si quien lo hace es el público, la sociedad civil o la comunidad internacional. Aunque hay una preocupación por la necesidad de seguros para todo tipo de uso de drones, y la mayoría de los actores que vuelan sin seguro son percibidos como ilegítimos, los entes reguladores también parecen indicar que exigir un seguro no reemplaza el déficit regulatorio que existe sobre el tema58. Bracken-Roche59 observa que la entrada de los drones al espacio sociotécnico resalta la estructuración de los problemas diarios a través de las tecnologías de vigilancia, y cómo la forma en que se lleva a cabo la vigilancia (en términos de omnipresencia y velocidad) está reservada para un grupo particular de individuos, organizaciones y agencias públicas. Entendido en el contexto de construcción de economías morales, es claro que “el uso de drones afecta la relación del Estado con sus ciudadanos, en términos del uso de tecnología por parte de entidades públicas, así como en términos de las implicaciones de que se permita el uso generalizado” de estos60.
5. LA MALEABILIDAD DEL ESPACIO SOCIOTÉCNICO
En esta última sección pretendemos agregar otra perspectiva sobre la constitución de los drones en sujetos de regulación, analizando cómo se construyen a partir del espacio que ocupan, en este caso, el espacio aéreo civil. Los drones han proliferado en espacios comerciales, entrelazándose con una construcción regulatoria específica de lo que es el ‘espacio aéreo civil’. La relevancia de esta regulación es objeto de grandes debates, y aunque la falta de normas es problemática para la industria, preocupa que su reglamentación pueda suprimir las posibilidades de crecimiento y de uso. Al mismo tiempo, el espacio aéreo civil es una entidad maleable, que se forma por la presencia y las necesidades de los drones, así como por las maneras en que estos refuerzan la importancia política y financiera del espacio aéreo.
El espacio aéreo civil es inherentemente invisible e intangible, pero puede ser clasificado a partir de la altitud, la horizontalidad y la verticalidad, así como por los diferentes tipos de restricciones y permisos para actividades militares, gubernamentales o comerciales. Las asignaciones pueden ser estrictas o flexibles: el espacio aéreo se ve de una manera cerca de los aeropuertos y de otra en los centros urbanos o áreas rurales. La negociación entre los intereses del gobierno, de los ciudadanos y del sector privado está mediada por una matriz de consideraciones sobre la seguridad pública, la salud, el bienestar, y la protección de la propiedad y de la privacidad61. Un ejemplo de esto son los vuelos nocturnos o los vuelos a baja altura, que pueden representar peligros para las operaciones de rescate en helicópteros. Los modelos regulatorios podrían construir sistemas de permisos y tarifas, reglamentar el espacio entre las jurisdicciones comunitarias, las reglas de ordenamiento territorial y las normas de nivel nacional. Estos modelos también podrían pensarse desde perspectivas temporales, por ejemplo, permitiendo ciertos usos en distintos horarios.
La academia ha explorado la forma en la que los drones contribuyen a forjar el espacio en el que operan, y cómo a su vez este espacio, entendido como una realidad sociopolítica altamente protegida, afecta los usos de drones. Williams62, en su reflexión sobre el espacio aéreo como una entidad espacial y geopolítica, anota la diferencia entre los términos descriptivos de cielo, aire y espacio aéreo. Millward argumenta que el espacio aéreo se forma a través de una variedad de procesos y acciones que desarrollan tecnología, infraestructura, entrenamiento, finanzas, legislación, metas y demás63. Dodge y Kitchin64 conceptualizan la producción del espacio aéreo como la relación entre la materialidad del viaje aéreo y la tecnología que lo acompaña. Los drones son el producto y el productor de nuevos regímenes de gobernanza aérea65, que redefine “la soberanía aérea y la supremacía del Estado”66, operando dentro y a su vez afectando las pugnas de poder nacionales e internacionales por el espacio aéreo67. Hay un cuerpo significativo de literatura sobre las políticas de verticalidad de drones: como lo han notado Klauser y Pedrozo68, es importante entender el volumen y la multidimensionalidad —compuesta por el espacio aéreo y el espacio terrestre— de los espacios aéreos en los que operan los drones.
La fragmentación de la regulación existente y la maleabilidad del espacio aéreo como una entidad que debe ser reglamentada no solo significa que la estandarización de la legislación es un reto inmenso, sino que las consecuencias de la gobernanza del espacio aéreo latinoamericano son difíciles de predecir. Como lo señala Bracken-Roche69, cuando los individuos, las organizaciones de la sociedad civil y la academia son excluidos, y solo la industria y el gobierno se sientan en la mesa de negociación, la construcción de políticas públicas ignorará las implicaciones que estos desarrollos tecnológicos pueden tener en la privacidad, los derechos humanos y las libertades civiles.
CONCLUSIÓN
En este artículo hemos explorado la lógica mediante la cual los drones se constituyen en sujetos de regulación, a partir de cuatro momentos: rastreando los usos, intereses y preocupaciones públicas; examinando las distintas aproximaciones regulatorias; discutiendo cómo se les asignan tareas a través de la producción de problemas y soluciones específicas; y, finalmente, explorando las distintas maneras en que el espacio aéreo se presta para una variedad de prioridades regulatorias. Proponemos que, en este momento, el marco de regulación del espacio aéreo latinoamericano es una reacción no sistemática a una realidad construida por diferentes actores con poderes de naturalezas distintas. Este argumento parte de la premisa ontológica constructivista explicada al inicio, que interpreta las preguntas surgidas del uso de drones no como producto de una materialidad particular, sino como producto de construcciones sociales, políticas, éticas y legales en las que el discurso del buen dron ha sido clave. Desde esta perspectiva, cualquier discusión acerca de la regulación del espacio aéreo y de los drones debe desarrollarse desde el contexto social, político, ético y legal propio de América Latina.
En conclusión, quisiéramos dejar algunos interrogantes para futuras agendas de investigación. El espacio aéreo latinoamericano no está preparado para acomodar la integración de los drones y los servicios generados por estos, manteniendo la compatibilidad con la regulación de aviones, helicópteros y otros vehículos aéreos. Aunque es necesario investigar más sobre las iniciativas domésticas de regulación, los análisis comparados de los avances normativos de la región son importantes para entender los intereses que están en juego en este propósito. También serviría para entender cómo se están formulando las normas, las competencias y sanciones que se les dan a las entidades regulatorias, y el estatus que se le otorga al espacio aéreo.
La multitud de usos de los drones y de aproximaciones normativas al manejo del espacio aéreo implican que los investigadores deben enfocarse en el conocimiento local y en las investigaciones con trabajo de campo. Los actores locales no solo producen conocimiento sobre cómo se usan los drones, sino que también los usan a partir de su contexto local. También es necesario prestar atención a los atributos específicos de Latinoamérica, incluyendo su geografía, urbanización y entorno social, para entender el tipo de problemas que los drones pueden solucionar, los actores involucrados en su regulación y el campo de aplicación de dicha regulación.
Finalmente, también pretendimos ilustrar las dinámicas de los cambios tecnológicos y sociales que muchas veces escapan a los observadores. Los retos legales y los esfuerzos por regular el espacio aéreo latinoamericano, en el escenario actual de expansión del mercado de drones, pueden dar luces sobre uno de los grandes debates legales de nuestro tiempo.