INTRODUCCIÓN1
A partir de las negociaciones que se llevaron a cabo en La Habana para la firma del Acuerdo de Paz, diferentes doctrinantes asumieron la tarea de diagnosticar y proponer alternativas económicas para la financiación del posconflicto2. Ahora que Colombia se encuentra en este último escenario y se conoce con certeza lo pactado en el Acuerdo, surge la necesidad de perfeccionar los instrumentos económicos y fiscales existentes que permitan la sostenibilidad de los entes territoriales que históricamente han sido afectados por el conflicto armado. Por lo anterior, este análisis se centra en realizar un estudio de caso sobre el municipio de El Calvario, un territorio ubicado en el departamento del Meta, en Colombia, como parte de la etapa de diagnóstico de un proyecto más amplio que pretende proponer lineamientos de política fiscal que les permita a los municipios afectados por el conflicto armado colombiano afrontar los compromisos que surgen en el marco del posconflicto3.
Son varios los motivos que incidieron en la selección de este municipio. Por una parte, este municipio fue catalogado para efectos tributarios como uno de los territorios que hacen parte de las “Zonas Más Afectadas por el Conflicto (Zomac)”4, dado que en los últimos diez años el conflicto armado ha sido particularmente intenso. Además, su pobreza multidimensional es mayor al 49% y ha presentado una gran debilidad institucional directamente relacionada a la escasa capacidad para generar recursos propios. No obstante, desde la creación del Sistema General de Regalías, este municipio se ha beneficiado de la transferencia de recursos para inversión social5.
El municipio de El Calvario no ha sido objeto de estudios recientes en materia de política pública tributaria, por lo que este análisis es una oportunidad para aportar desde la academia a una zona del país poco analizada y sobre la que poco se ha propuesto en materia fiscal. Consideramos que las propuestas preliminares que resultan de este análisis, representan un buen punto de partida para entes territoriales con similares características o, inclusive, para aquellas que presentan realidades más complejas.
Con este fin, el documento se divide en cuatro apartados. El primero presenta una aproximación doctrinal a los desafíos económicos que trae consigo el posconflicto. El segundo presenta algunos antecedentes del municipio en el marco del conflicto armado colombiano y realiza un análisis de sus instituciones con potestad tributaria. El tercero, y desde una perspectiva comparada, sugiere buenas prácticas de países que han afrontado posconflictos y cuyas experiencias pueden ser útiles para el municipio de El Calvario. Finalmente, en el último apartado, se plantean algunas recomendaciones preliminares.
1. APROXIMACIÓN DOCTRINAL. DESAFÍOS ECONÓMICOS DEL POSCONFLICTO
Aunque no hay certeza sobre los resultados económicos que tendrá el país a partir de la firma de los acuerdos de paz, hay un consenso sobre el impacto positivo que la terminación del conflicto trae sobre el crecimiento económico, ya que los gastos que eran destinados a la financiación de la guerra, si bien no se eliminan, se reajustan paulatinamente. Es así como, en una época del posconflicto se requiere la reasignación del gasto en defensa para la posterior financiación de programas especiales que aseguren la sostenibilidad de los objetivos que se plantean con los acuerdos de paz6. Sin embargo, como la literatura internacional lo sugiere, el decrecimiento del gasto militar será progresivo por cuanto en la primera fase posbélica se requerirá de igual o un poco menos de gasto para defender la paz y los acuerdos que la hicieron posible7.
Así también lo advirtió Collier8 al manifestar que la economía es mucho más sensible en una situación de posconflicto en comparación con lo que suele ser en una época de normalidad. Por ello, durante esta etapa la diferencia entre una buena y una mala política se traduce en una mayor tasa de crecimiento económico en la primera década de terminación del conflicto.
Bajo este supuesto, el punto de partida de la investigación de Hernández y Barreto sobre descentralización y finanzas personales, es el diagnóstico de la forma en que se está implementando la política pública en el país, tildándola de contingente, reactiva, cortoplacista y carente de estrategia9. Sin embargo, rescatan en medio de la crisis institucional, la esperanza que renace con la firma del acuerdo de paz y la negociación que se adelanta con el ELN, pues esto genera una oportunidad para modernizar las instituciones, entre ellas la descentralización, para ponerlas al servicio del crecimiento económico y el desarrollo social10.
Por el contrario, a diferencia de Hernández y Barreto otros autores carecen del mismo optimismo frente al nuevo escenario. En palabras de Plazas Vega,
La situación de las finanzas públicas en Colombia es compleja y lo será en mayor grado en el ámbito del posconflicto, una vez acordada la paz con las FARC. En el terreno del gasto público, porque muchas de las apropiaciones presupuestales están subdevaluadas; en el del ingreso, porque estamos ante una inminente reducción de los recursos disponibles para la unidad de caja presupuestal generada, en lo fundamental, porque las metas macroeconómicas a partir de las cuales se trazaron los rumbos del país no se van a cumplir por razones como la crisis del petróleo o el estancamiento de la industria11.
En esta misma línea, y anticipándose a lo acontecido, Jorge Iván González, en su colección académica sobre el posconflicto, critica con vehemencia el Plan de Desarrollo del gobierno Santos “Todos por un nuevo País”, al considerar que este no ofrece alternativas que impliquen transformaciones estructurales, a pesar de que en el papel sus ejes fueran la paz, la educación y la equidad. Más aún, sostiene este autor, “el gobierno se equivoca al pensar que la consolidación de la paz no implica cambios fundamentales en el tipo de desarrollo”12. Específicamente sobre el desarrollo regional, este autor señala:
En el proceso de construcción de paz, el DNP tendría que asumir la misión estratégica que hasta ahora no ha cumplido. La institución no tiene perspectiva de mediano plazo y, muchos menos, de largo plazo. […] Afortunadamente, la entidad ya está reconociendo que la administración de las regalías tiene que ir más allá de los procesos de supervisión y control, que no tienen ninguna relación con su función misional. El control de regalías ha privilegiado los aspectos relacionados con la legalidad, perdiendo de vista el horizonte final. El DNP ha permitido que las regalías se dispersen en los enredos burocráticos de cada Órgano Colegiado de administración y Decisión, sin que haya ejercido un liderazgo que permita concentrar los recursos en proyectos estratégicos13.
Por esta razón, Lozano concluye que el nuevo panorama requiere ajustes en materia de inversión extranjera, política monetaria y formalización empresarial, entre otros aspectos, pero el mayor esfuerzo debe ser invertido en materia fiscal tanto en el ámbito nacional como en el subnacional (o de los entes territoriales)14. Respecto a este último punto, señala la necesidad de un federalismo fiscal proactivo, dado el limitado esfuerzo fiscal propio de los entes territoriales, ya que estos dependen excesivamente de la explotación de recursos naturales no renovables (Sistema General de Regalías, en adelante SGR) y de las transferencias de los ingresos corrientes de la Nación (Sistema General de Participaciones, en adelante, SGP)15.
Por lo anterior, surge la necesidad de evaluar la institucionalidad del Sistema General de Regalías y del esfuerzo fiscal propio requerido de los entes territoriales que han sido gravemente afectados por el conflicto, como es el caso de El Calvario. Esto, en la medida en que el posconflicto supone una oportunidad para proponer alternativas que determinen los cambios estructurales que se han recomendado durante varios años, superando el escepticismo que expresan algunos autores.
2. INSTITUCIONALIDAD Y ANTECEDENTES DE EL CALVARIO
Durante el conflicto armado colombiano, los grupos armados ilegales encontraron en el departamento del Meta un territorio propicio para llevar a cabo acciones armadas y ejercer el control de corredores estratégicos para el tránsito de armas, drogas y el cobro de “impuestos” a comerciantes, productores y propietarios de la zona. Especialmente las características topográficas de algunas microrregiones16 promovieron la concentración guerrillera que para el caso de El Calvario, ubicado en el noroccidente del departamento, se intensificó en la década de los noventa tras el establecimiento del frente 53 de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) en esta zona, cuyas operaciones incluyeron secuestros, asesinatos, sobornos y desplazamiento forzado, entre otras17. Los vínculos entre grupos paramilitares, narcotraficantes y políticos también han hecho parte de la historia de este territorio en las últimas décadas, lo cual contribuyó a aumentar el número de víctimas en medio del conflicto18.
Las zonas de mayor riego identificadas son las veredas que conforman la inspección Monforth (unión de veredas que hacen parte de El Calvario), donde se presentaron simultáneamente enfrentamientos entre actores armados legales e ilegales en comunidades campesinas; hostigamientos a las instituciones policivas y del Estado en la parte alta de la cabecera municipal; vinculación y utilización de niños y adolescentes a los grupos armados; y el desaparecimiento aleatorio de residentes del municipio19. La tabla 1 muestra las víctimas reportadas en El Calvario hasta el momento de estos y otros hechos en el Registro Único de Víctimas (RUV).
Como se advierte, el mayor número de víctimas corresponde en un 83% al desplazamiento forzado interno y el 62% a homicidios. Recientemente el municipio no presenta homicidios o hurtos, ni reporta cultivos ilícitos. No obstante, las consecuencias de la violencia durante el periodo comprendido entre 1992 y 2002 (siendo este último el año en el que se recupera el orden público por parte de las Fuerzas Militares), recaen en la baja capacidad institucional y en la existencia de economías ilegales.
El Plan de Acción Territorial planteado por la Alcaldía de El Calvario para el periodo 2016-2019, presenta una matriz con la identificación de necesidades de la población con la intención de proponer medidas para la prevención, atención, asistencia y reparación integral de las víctimas del conflicto armado, que guarda coherencia con el Plan Nacional de Atención a Víctimas y los Planes de Desarrollo Territorial (anexo 1). Dicho plan se estructura de acuerdo con la capacidad institucional de la entidad para contribuir en la construcción de una paz con base en cuatro pilares: (1) dimensión social, “vamos a construir bienestar”; (2) dimensión económica, “vamos a construir progreso”; (3) dimensión institucional, “vamos a construir paz”; y (4) dimensión ambiental, “vamos a construir sostenibilidad”. Cada pilar cuenta con una serie de proyectos que están dirigidos a la consolidación de
[u]n municipio bien organizado, con excelente gestión de recursos, el establecimiento de convenios estratégicos para una mejor utilización de la tierra, y de alianzas claves para mejorar la infraestructura social y productiva; con mayores alternativas de empleo, con equidad en la distribución de los recursos, con una mayor participación de la mujer y las víctimas del conflicto; identificando en todos y cada uno de los habitantes las diferencias económicas, las debilidades, las oportunidades y capacidades necesarias para la construcción de la paz20 [énfasis nuestro].
Para ello, se requiere la dirección y coordinación de la administración, en cabeza de la Alcaldía municipal, que a su vez se organiza en diferentes dependencias como se muestra a continuación:
La Secretaría Administrativa y Financiera, institución relevante para este documento, tiene como objetivo “administrar eficientemente los recursos, para la adopción de planes, políticas y proyectos de orden fiscal, realizando evaluación a los instrumentos de gestión y garantizando una inversión planificada de los recursos del Municipio”21. Conforme a esta misión, esta dependencia enmarca sus funciones en el fortalecimiento fiscal y financiamiento del municipio de conformidad con el Estatuto de Rentas22, que le otorga la potestad tributaria de administración, control y fiscalización, de los impuestos municipales23. La tabla 2 indica los recursos que percibe el Municipio y que administra la Secretaría Administrativa y Financiera24.
En el anexo 2 se encuentran algunas cifras del balance financiero del municipio para el período 2012-2016 y del Plan de Acción, de las cuales es posible plantear algunas de las siguientes conclusiones preliminares:
- Para el 2016, gran porcentaje de los ingresos es por concepto de transferencias para inversión (72,2%) y tan solo el 10,73% corresponde a ingresos tributarios. Esto demuestra la necesidad de fortalecer el “esfuerzo fiscal propio” de este municipio. El municipio depende excesivamente del Sistema General de Participaciones, es decir de los ingresos corrientes de la Nación, que en gran proporción son el recaudo de impuestos nacionales.
- Al observar específicamente la composición de los ingresos tributarios para el 2016, los mayores recaudos de tributos corresponden a los de estampillas (26,46%), predial (19,15%) e industria y comercio (10,58%), respectivamente. El comportamiento de estos tiende a ser constante en el tiempo salvo para el caso de estampillas donde ocurre un importante descenso del año 2015 al 2016 ($176.542 a $87.235 [pesos colombianos]).
- Para el 2016, el 84,62% de los gastos corresponde a inversión y el 15,37% a funcionamiento.
- El déficit para el año 2016 fue de $822.839.000 (pesos colombianos).
- Como mecanismo de fortalecimiento se adelantan en el municipio acciones persuasivas, de sensibilización, concientización y facilidades como acuerdos de pago; sin embargo, carece de mecanismos efectivos para el recaudo.
- Persiste la ausencia de una cultura de pago a falta de una política clara de recaudo, la desactualización catastral y la incidencia de aspectos económicos que afectan el poder adquisitivo de los contribuyentes del municipio; esto refleja una débil capacidad institucional para cumplir la normatividad que parece clara en cuanto a la definición de los elementos de la obligación tributaria de los tributos.
- Resulta preocupante que el municipio no esté recibiendo ingresos provenientes del Sistema General de Regalías desde la suspensión del giro desde 2015, debido a la falta de suministro de información sobre el avance de ejecución de los recursos asignados27. En efecto, el Mapa de Regalías elaborado por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) para la consulta de proyectos, revela que desde 2012 hasta el presente año, El Calvario solo ha ejecutado un proyecto para el mejoramiento de las vías veredales de Monforth por un valor de $254.793.675 durante el periodo 2013-2014. Este comportamiento sugiere que los proyectos (1) no cumplen los requerimientos necesarios para su aprobación ya sea porque los estándares son de difícil alcance para la capacidad institucional del municipio, o porque no se está haciendo el esfuerzo suficiente para lograr la aprobación de proyectos con impacto real; o (2) la administración no es diligente con las responsabilidades que se esperan de ella para el monitoreo y la evaluación de los proyectos. Lo anterior puede deberse a la falta de disciplina institucional o al inadecuado uso de fondos.
3. PERSPECTIVA COMPARADA Y BUENAS PRÁCTICAS: LOS POSCONFLICTOS EN BOSNIA Y HERZEGOVINA, EL SALVADOR, INDONESIA Y PERÚ
Las lecciones aprendidas de algunos países que han superado el posconflicto, como Bosnia y Herzegovina, El Salvador, Indonesia y Perú, dan lugar a una serie de recomendaciones para una transición económica exitosa en el posconflicto.
Pese a que en su mayoría dependen del contexto en el que se vayan a implementar, las recomendaciones que se formulan a continuación son transversales a los procesos de paz que tuvieron lugar en las anteriores jurisdicciones que lograron mantener el crecimiento económico al instaurar estas buenas prácticas.
- Creación de un equipo asesor
Resulta indispensable la conformación de un grupo de expertos que logre un diagnóstico y posterior asesoramiento para la implementación de una buena política económica y fiscal. En algunos casos, este papel lo cumple un ente externo, como el Fondo Monetario Internacional.
En el caso colombiano en el año 2016 se integró la Comisión de Expertos para la Equidad y Competitividad Tributaria, que elaboró un examen de la situación fiscal del país y sugirió los cambios que debían ser integrados en una reforma estructural, la cual fue parcialmente promulgada bajo la Ley 1819 de 201628. En esa ocasión el Congreso acogió algunas de las propuestas de esta comisión, y dejó por fuera otras que eran necesarias en el campo subnacional (territorial), aun cuando en ese ámbito eran pocas las sugerencias y ninguna de ellas destinada específicamente a los municipios pequeños de cara al conflicto (p. ej. El Calvario).
- Coordinación en la recepción y asignación de donaciones
Gran parte de los ingresos que un país recibe al firmar los acuerdos de paz proviene de la ayuda internacional. Es necesario que se establezca la destinación de los montos recibidos estratégicamente a proyectos que tengan incidencia a largo plazo, para evitar que los recursos se utilicen en sufragar gastos inmediatos. Incluso, de ser necesario, se debe crear una entidad que se encargue del manejo de las donaciones. En Afganistán, las donaciones alcanzaron los 2100 millones de dólares para la reconstrucción, pero solo el 27% se invirtió en proyectos, el resto se asignó en ayuda humanitaria29.
En Colombia, mediante el Decreto 691 de 2017 se creó el Fondo Colombia en Paz como un instrumento para la administración y ejecución de las diferentes fuentes de recursos que serán destinados a la implementación del de los Acuerdos de Paz. Es importante precisar que un monto de los recursos del Sistema General de Regalías financia este fondo. Sin embargo, el decreto no menciona la forma en que se repartirán los rubros, pero se espera que estos promuevan el fortalecimiento de la capacidad de gestión de municipios como El Calvario, que han sido afectados históricamente por el conflicto, para la coordinación de planes y programas necesarios en la construcción de paz.
- Elaboración de un presupuesto de lo que costará el posconflicto
Debe incluirse en la programación financiera los compromisos del posconflicto. El Salvador30 aprendió esta lección de Guatemala, país que no previó desde un principio los costos de la paz, de manera que no eran claros los ingresos adicionales que debía buscar la Nación. Generalmente se comete el error de enlistar una serie de proyectos para que sean apoyados por la comunidad internacional; sin embargo, esto no permite el diseño del movimiento de recursos necesario para una economía sostenible31.
El Calvario cuenta con proyectos específicos que se encuentran en el plan de desarrollo del municipio; no obstante, ninguno de ellos discrimina el presupuesto necesario para su ejecución. Aun cuando este municipio dirige su política municipal a la satisfacción de los acuerdos de paz, no se ha establecido un monto necesario que determine el esfuerzo fiscal adicional que debe hacer el ente territorial para la consecución de recursos. Por ahora tan solo se busca el financiamiento de proyectos particulares a corto plazo.
- Fortalecimiento de la capacidad institucional
Durante la constitución de Bosnia y Herzegovina como un país nuevo, se adoptó un marco fiscal simple que se fue haciendo más complejo a medida que la capacidad institucional mostraba avances. Sobre este mismo punto, se establecieron los deberes, la misión y la estructura de las instituciones con potestades fiscales y financieras, de tal forma que su organización facilitara su coordinación en la ejecución de sus labores.
El municipio de El Calvario cuenta con una estructura definida de la Secretaría Administrativa y Financiera, lo cual permite un mejor seguimiento de sus funciones. Sin embargo, hace falta consolidar un marco fiscal efectivo que permita la operación adecuada de esta dependencia; es decir, una política clara de recaudo, precisión en la destinación de los ingresos obtenidos, avances en la planeación y gestión de proyectos, y la actualización de los procedimientos. En conjunto, fomentarían la confianza de los contribuyentes hacia la administración, de manera que su cultura en el pago de tributos aumente.
- Disminución de los índices de corrupción
Se requiere una auditoría íntegra que realice periódicamente una evaluación de las instituciones fiscales y financieras. Esto devuelve o incrementa la confianza del contribuyente al transmitir mayor transparencia. Así mismo se recomienda la implementación de un código de conducta fiscal que promueva el comportamiento ético de los empleados de la administración y de los consultores tributarios. Ambas prácticas fueron concebidas en Indonesia, donde los tributaristas deben realizar un examen de certificación que incluye el estudio del Código de Ética que establece parámetros deseados de conducta del profesional32.
Lozano & Tamayo concluyen para el caso colombiano, que la administración tributaria debe apuntarle a prevenir la corrupción mediante la gestión de la ética y la mitigación de los riesgos33. Esto permite que a largo plazo se consolide una relación recíproca entre el cumplimiento tributario del contribuyente y la transparencia en el actuar de la administración. En particular recomiendan la implementación de un código de buen gobierno y de ética que combata las condiciones que perpetúan los fenómenos de la corrupción y evasión como cultura de las instituciones. En este sentido, la gestión de la ética debe integrar principalmente cuatro factores que deben ser planteados desde la experiencia colectiva y no solo desde la teoría: (1) la ley, (2) la cultura colombiana, (3) el comportamiento esperado, y (4) las finalidades de la administración. Juntos obedecerán a la existencia de instituciones fuertes, creíbles y transparentes que deben acompañar la relación entre economía y política que caracteriza el posconflicto34.
En este ámbito, El Calvario cuenta con un plan anticorrupción y de atención al ciudadano que tiene como objetivo identificar riesgos de corrupción e institucionalizar en el Consejo Municipal prácticas de buen gobierno, ética, transparencia y lucha contra la corrupción35. Sin embargo, no cuenta con un código de conducta para los funcionarios de las instituciones administrativas del municipio ni muestra al público los documentos concernientes al financiamiento del territorio, factor último fundamental para la transparencia en la gestión de la hacienda pública municipal.
- Construcción de infraestructura relacionada con la economía
Los conflictos armados suelen deteriorar o imposibilitar la infraestructura física. La primera como resultado de los enfrentamientos y la segunda por la falta de priorización en su construcción. Por ejemplo, en Indonesia se edificó una sede moderna para la administración tributaria que permitiera mejorar el desempeño de su función36. En el caso de El Calvario, se requiere de la construcción de vías de acceso al municipio que permitan la dinamización de la economía.
- Generación de incentivos para hacer que los desplazados retornen
Durante el conflicto de los Balcanes, muchos de los habitantes de Bosnia y Herzegovina migraron a otros países de la región. En gran medida la reconstrucción del país se empeñó en una política para que los desplazados volvieran a su lugar de origen con la intención de contar con mayor capital humano y devolver la seguridad y estabilidad a la población37. Así mismo sucedió en El Salvador, donde la política estuvo dirigida al fortalecimiento de las microempresas para generar empleo38.
Una estrategia similar podría plantearse en El Calvario, teniendo en cuenta que el porcentaje de desplazados es el mayor dentro del índice de víctimas, ya sea porque fueron forzados a abandonar su territorio, o porque voluntariamente migraron ante la ausencia de oportunidades.
- Simplificación de los procedimientos de recaudo
Bosnia-Herzegovina aprovechó la creación de un nuevo sistema tributario para facilitar el pago al contribuyente en la medida en que logró simplificar procesos que permitieron el aumento del recaudo y una mejor administración de este. Por su parte, Indonesia acogió la recomendación de académicos como Ikhsan, Trialdi & Syahrial que consistía en asignar el número de identificación de la residencia para usarlo a su vez como identificación tributaria del contribuyente, de modo que se lograra una mejor coordinación39.
Para El Calvario, el reto comienza por establecer el mecanismo de recaudo tributario, ya que el actual es difuso para el entendimiento y la facilidad de los contribuyentes, no se encuentra actualizado y presenta fallas en la recolección del mayor número de ingresos posible.
- Apostarle a la descentralización
En su mayoría, los países que trascienden al posconflicto optan por la descentralización en busca de fortalecer los entes territoriales. Algunos ejemplos ilustrativos son Japón, Indonesia, Serbia y Montenegro, Kuwait, El Salvador y Perú; en este último Aguilar & Morales encontraron que las transferencias del gobierno central afectan positivamente los ingresos que recaudan las municipalidades40; sin embargo, los hallazgos de Aragon & Gayoso dejan en evidencia el descenso en el esfuerzo fiscal de los municipios y una dependencia excesiva de los recursos centrales41.
Posiblemente esto se encuentra ligado al fenómeno conocido como “papel matamoscas”, en el que las transferencias del nivel central al subnacional generan un mayor gasto público sin que haya un aumento equivalente en la renta local. En consecuencia, Lozano precisa que la participación de las entidades subnacionales en los ingresos totales de la nación debe determinarse por criterios como el esfuerzo fiscal propio para incentivar la generación de ingresos que no dependan de los giros de la nación y así aumenta el recaudo tributario42.
En Colombia se formalizó el Sistema General de Regalías sobre la discusión en torno al derecho que tienen los territorios de participar en la riqueza que si bien se genera en las regiones, pertenece a la nación, en adición al mal manejo de recursos que fue reportado por los entes de control del país que trajeron consigo la inequidad y concentración de rentas, pocos resultados tras no materializarse los recursos en los territorios, un bajo impacto en el crecimiento y la productividad debido a la limitación en los recursos transferidos, y la falta de planeación económica que respondía a que los presupuestos de los entes territoriales se expandían conforme recibían recursos para luego entrar en recesión.
Por ello fue necesaria la reforma constitucional de 2011, en la que se determina la redistribución de los recursos en todos los municipios y departamentos a través de proyectos que son evaluados y aprobados por los organismos colegiados de administración y decisión (OCAD), conforme a la viabilidad, priorización y coordinación con objetivos macroeconómicos generales. Este sistema se caracteriza por la descomposición de rubros que se realiza mediante nueve fondos43 distintos, que se enmarcan en pilares como la equidad social, el ahorro para el futuro, la competitividad regional y el buen gobierno.
En la literatura se ha justificado el esquema de transferencias en tres premisas: (1) los gobiernos locales son el ente idóneo para cumplir eficientemente la función de asignar recursos, ya que son los que tienen mejor conocimiento sobre la provisión de bienes públicos y las necesidades puntuales del territorio; (2) las transferencias permiten el cierre de brechas fiscales al aportar recursos importantes al ingreso de los entes territoriales; y (3) los recursos pueden ser un incentivo para la planeación y ejecución de proyectos de alto impacto para la municipalidad o el departamento.
Específicamente en el caso del Sistema General de Regalías, se destacan como beneficios que los recursos de las regalías son una fuente adicional que permite la dinamización de las economías regionales, ya que estas trasferencias están orientadas a la inversión y no al funcionamiento, aportando al crecimiento y distribución dentro de los diferentes territorios. Hay también más recursos disponibles para ciencia, tecnología e inversión con miras al desarrollo del orden subnacional por medio de proyectos de alto impacto.
Grupos de académicos como Bonet, Guzmán, Urrego & Villa44 y Botero, Hofman & Hernández45 han propuesto un balance del impacto del Sistema General de Regalías, mostrando fallas en el diseño e implementación del sistema que no han logrado contrarrestar los índices de corrupción, generar inversión en ciencia y tecnología, ni aportar al desarrollo de los entes territoriales.
4. ALGUNAS PROPUESTAS PRELIMINARES DE MEJORA
En un grupo focal exploratorio realizado con funcionarios del Departamento Nacional de Planeación, del Ministerio de Hacienda y reconocidos expertos tributaristas en tributación local, se propuso trabajar en las siguientes recomendaciones preliminares para el municipio:
- Acceder al banco de proyectos estructurados a través las Zomac
La Ley 1819 de 2016 en sus artículos 235 a 238 estableció como incentivos tributarios, para cerrar las brechas de desigualdad socioeconómicas en las denominadas “Zonas Más Afectadas por el Conflicto”, la posibilidad de (1) aplicar tarifas especiales al impuesto de renta y complementarios para las nuevas sociedades que tengan su domicilio y la totalidad de su actividad económica en las Zomac, y (2) efectuar el pago hasta del 50% del impuesto sobre la renta y su complementario mediante la destinación de dicho valor a la ejecución de proyectos contemplados como “obras por impuestos”, en los que se incluye el suministro de agua potable, la construcción o reparación de la infraestructura vial, educación pública, alcantarillado, energía y salud pública46. El municipio de El Calvario fue definido como parte de las Zomac por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el DNP y la Agencia de Renovación del Territorio, lo cual indica que el municipio puede aprovechar los anteriores incentivos47.
De esta manera se requiere un mayor esfuerzo para estructurar proyectos que cubran las necesidades reales del territorio y garanticen la participación de las autoridades locales y la comunidad, con el fin de que sean incluidos dentro de la lista del banco de proyectos que el gobierno publica a las empresas interesadas en postularse y realizar la ejecución de obras que de otra manera no podrían llevarse a cabo dentro del municipio48.
- Acceder al nuevo fondo del Sistema General de Regalías denominado OCAD Paz, sin necesidad de acudir al OCAD regional
La más reciente modificación al Sistema General de Regalías, introducida mediante el Acto Legislativo 04 del 8 de septiembre de 2017, creó el Órgano Colegiado de Administración y Decisión Paz (OCAD Paz) cuyo fin es la destinación de recursos que materialicen los proyectos relacionados con la implementación de los Acuerdos de Paz en el país. En este sentido, El Calvario puede acudir a este fondo para evitar los altos costos de transacción que le suponen los trámites ante la OCAD regional, ya que el OCAD Paz tiene como prioridad la asistencia a quienes históricamente fueron aislados por el conflicto armado.
- Rediseñar el régimen tributario local teniendo en cuenta la evaluación de la vocación económica del municipio así como la necesaria actualización catastral municipal
Del estudio del Estatuto de Rentas y del Plan de Desarrollo del municipio se encuentra una estructura muy similar a la de otros municipios, lo cual resulta preocupante a la hora de obtener el recaudo deseado pues no necesariamente se comparten las mismas características socioeconómicas. Por lo anterior, se sugiere al ente territorial aclarar la vocación económica que el municipio persigue, lo cual resulta útil para diseñar un régimen tributario local que garantice un recaudo más eficiente.
Lo ideal para este régimen subnacional es que se configuren tributos específicos conforme a las condiciones que caracterizan a El Calvario como, por ejemplo, la capacidad contributiva de los habitantes y las principales actividades generadoras de ingresos. Además, este proceso debe partir de estrategias como la actualización catastral, en especial de predios rurales.
- Fortalecer la institucionalidad del municipio y la dinámica política (en especial, en lo que respecta a los funcionarios de la alcaldía y el Concejo Municipal, entes que en últimas deciden la política fiscal local).
Llevar a cabo las anteriores propuestas requiere de esfuerzos dedicados al fortalecimiento institucional del municipio, ya que el organigrama nos muestra que las labores que se desprenden del financiamiento están a cargo de un único funcionario, quien difícilmente puede estructurar y hacer cumplir las políticas de recaudo y su asignación. Es necesario, por lo tanto, conformar un equipo encargado del diseño y la puesta en marcha de los proyectos que se van a postular en el marco de los incentivos de las Zomac y el fondo OCAD Paz, así como la configuración de un sistema de recaudo justo que corresponda a las realidades socioeconómicas; sencillo, es decir, de fácil administración y entendimiento; eficiente, esto es que logre el recaudo deseado para sobrellevar los compromisos del posconflicto; y, finalmente, que contenga un proyecto transversal de cultura tributaria, que el municipio ya inició pero que requiere énfasis y socialización. Para lo anterior resulta fundamental el liderazgo del alcalde, en lo propositivo, y del Consejo Municipal, como agente decisor de la política fiscal local.
CONCLUSIONES
El municipio de Calvario, sin ser el objeto de alguno de los estudios mencionados, es un ejemplo de que el SGR como está concebido hoy no aporta a sufragar los compromisos que surgen del posconflicto. Además, en este ente territorial, las transferencias del orden nacional han desincentivado el esfuerzo fiscal necesario para este tipo de escenario. Prueba de esto es que (1) la muestra de tributos no es representativa en el total de ingresos, y (2) desde la creación del SGR en el 2011, solo ha sido aprobado un proyecto de ejecución a cargo del municipio.
Hasta el momento estos hallazgos sugieren una reflexión frente al diseño del Sistema General de Regalías, así como también sobre el papel de El Calvario en el aprovechamiento efectivo de esos recursos disponibles. Según mediciones del Departamento Nacional de Planeación este municipio presenta un índice de incidencia del conflicto armado “medio” por lo cual sería interesante extender a futuro estas investigaciones académicas a municipios con “muy alta” y “alta” incidencia que indiscutiblemente deben realizar un esfuerzo “alto” y “medio alto” para el cierre de brechas49.
Es así como, en medio de la coyuntura que supone el posconflicto, esta reflexión es una oportunidad para proponer mecanismos óptimos y robustos de ingresos públicos, en general, y un sistema tributario justo y eficiente, en particular, para que esta entidad territorial pueda tener una transición exitosa hacia la paz, teniendo en cuenta las buenas prácticas implementadas en otros países y las recomendaciones discutidas en el primer grupo focal exploratorio reunido.
