INTRODUCCIÓN
Los jueces de las cortes judiciales en Argentina cambian con frecuencia tanto a nivel nacional como provincial. Sin embargo, los estudios judiciales comparados señalan que no existe una clara relación entre estos cambios y la mayoría legislativa de la que disponen los gobernadores1. ¿Cómo se explican los cambios de jueces de las cortes en diferentes contextos políticos, con y sin mayoría legislativa? De esta pregunta central que orienta este trabajo se derivan otros interrogantes secundarios: ¿qué papel desempeñan las facciones partidarias de oposición, o el propio partido de los gobernadores, en los procesos de designación de jueces de los Superiores Tribunales de Justicia Provinciales -STJ-?2
La pregunta central plantea un problema directamente vinculado con la literatura de estudios judiciales comparados -comparative judicial politics-3. También está relacionada con la literatura sobre democratización subnacional4. Al fin y al cabo, el poder judicial es una institución fundamental de la democracia5, mucho más en un Estado Federal, como la Argentina, donde las importantes cuotas de autonomía en las entidades intermedias ofrecen una gran heterogeneidad de escenarios para investigar empíricamente un problema teórico y para proponer mecanismos causales6. A partir de la literatura de democratización subnacional, aquí se plantea explícitamente la importancia que tienen los STJ como ámbitos en los que se disputa y dirime la política en las diferentes escalas territoriales de un estado multinivel. Si bien las disputas políticas se resuelven habitualmente en elecciones, el escenario judicial es fundamental, pues las cortes provinciales tienen poder de decisión sobre cuestiones que son relevantes para la política provincial (o nacional, en su caso). Más allá de las diferencias específicas entre provincias, los STJ realizan control de constitucionalidad, tienen decisión sobre conflictos judiciales que involucran tanto al estado provincial como a los municipios, y dirimen cuestiones de competencia electoral, así como disputas entre partidos políticos, todo lo cual los convierte en sumamente relevantes para la política provincial. Tener cortes aliadas facilita los intereses y las aspiraciones políticas de los gobernadores7, aunque estos no siempre consiguen lo que buscan y, por tanto, no siempre pueden modificar la composición de estas cortes.
Este artículo propone una teoría para explicar bajo qué condiciones los gobernadores pueden generar cambios políticos de jueces de los STJ en las provincias argentinas y bajo qué circunstancias les resulta imposible hacerlo a pesar de sus intentos. El concepto de cambio político de jueces del STJ implica una modificación en la composición de la corte que altera el balance de poder partidario al interior de la máxima instancia judicial. Sea un gobernador del mismo partido político que su antecesor, o sea uno de distinto signo partidario, el concepto implica que logra reunir mayoría de los jueces de la corte provincial (en la segunda sección de este artículo se profundiza la definición conceptual).
La teoría propone cuatro mecanismos causales8 que explican cuándo hay cambios políticos de jueces de los STJ y cuándo no los hay, a pesar de la intención de los gobernadores. Estos mecanismos operan en los diferentes contextos políticos que se observan en las provincias argentinas, los cuales varían a lo largo del tiempo. Esos mecanismos se basan en una variable central: si los partidos de los gobernadores cuentan, o no, con la mayoría legislativa necesaria para designar o remover jueces de la corte.
El artículo se organiza de la siguiente manera: en la primera sección brinda un panorama descriptivo sobre la política provincial en Argentina y acerca de las características de las cortes judiciales en las provincias. La segunda sección analiza cómo se abordaron las relaciones entre el poder ejecutivo y las cortes en la literatura de estudios judiciales comparados, los hallazgos empíricos y las contribuciones teóricas en América Latina y en Argentina. En la tercera sección se desarrolla el argumento central y los mecanismos causales propuestos para explicar los cambios políticos de jueces de los STJ. En la cuarta sección se plantea el enfoque metodológico utilizado para el abordaje del problema y la estrategia de selección y justificación de los casos. La quinta sección analiza la evidencia empírica recogida. Por último, se presentan las conclusiones.
1. LOS STJ EN LAS PROVINCIAS ARGENTINAS: CARACTERÍSTICAS GENERALES
En Argentina las provincias, bajo el sistema representativo republicano, dictan su propia Constitución. De esta manera, entre otras cosas, aseguran su administración de justicia9. Las provincias, en consecuencia, ejercen todo el poder no delegado al gobierno nacional, establecen sus propias instituciones y se rigen por ellas. Así mismo eligen gobernadores y legisladores sin intervención del gobierno nacional. Existe una vasta literatura que aborda la variabilidad de las prácticas políticas y de las instituciones democráticas en grandes países federales10 y, de forma específica en la Argentina11. Más allá de los diferentes argumentos con relación a la variabilidad política y democrática entre las provincias argentinas, éstas determinan sus leyes electorales, sus propias instituciones, su régimen municipal, y, como se ha dicho, su administración de justicia.
Así, cada una de las 24 provincias12 tiene su propia constitución local, que contempla una corte, o un STJ, como máxima instancia de su poder judicial provincial. Cada provincia formula, además, su propia Ley Orgánica del Poder Judicial y, si bien no pueden dictar normas de fondo13, sí pueden definir sus propias normas procesales.
Los STJ, como máximas autoridades provinciales del poder judicial, tienen capacidad de decisión sobre cuestiones que son relevantes para la política provincial (o nacional, en su caso). Estas cortes pueden frenar un proyecto o una política del gobierno. Sus fallos pueden incluso tener efectos sobre los proyectos gubernamentales, en las políticas públicas implementadas, sobre las asignaciones presupuestarias y en la realización de obras. Los STJ actúan en las disputas entre diversos poderes del Estado y, según los casos, también intervienen en conflictos partidarios y electorales14. De otra parte realizan control de constitucionalidad y tienen decisión sobre conflictos judiciales que involucran al estado provincial y a los municipios. De la misma manera estas cortes definen cuestiones de competencia electoral, así como disputas entre partidos políticos, todo lo cual las convierte en escenarios sumamente relevantes para la lucha política provincial.
La forma en que están organizados los STJ varía de una provincia a otra, tanto en cuanto a si se organizan en salas o no, como en la cantidad de jueces que componen estas máximas instancias judiciales. Los jueces que integran las cortes provinciales son elegidos en todos los casos de manera indirecta15, en la medida en que la ciudadanía no participa a través de elecciones, tal y como sucede con el Poder Ejecutivo y con el Poder Legislativo. Los procedimientos de designación de los jueces que integran los STJ están definidos habitualmente en las mismas Constituciones Provinciales y, a través de esos procedimientos, se establecen los actores que intervienen en la selección de los jueces de las cortes. A modo de ejemplo y con el fin de ilustrar los procedimientos de designación de los jueces del STJ, se presenta en la Tabla Nº 1 una comparación esquemática de los tres casos provinciales en los que se funda esta propuesta teórica16, así como algunas de sus principales competencias formales.
Tabla 1.
Procedimientos de designación STJ y principales competencias formales (provincias seleccionadas)
En todas las provincias los gobernadores juegan un papel principal en la selección de los candidatos a integrar las cortes, con la excepción de la provincia de Chaco, donde es el Consejo de la Magistratura el que define tal selección. En la provincia de Santa Fe se requiere el acuerdo de la Asamblea Legislativa, integrada por diputados y senadores provinciales19.
A estos procedimientos se agregan dos variables claves con respecto a las mayorías requeridas para designar jueces de la corte, así como para destituirlos. Si bien existe una gran heterogeneidad entre las provincias argentinas respecto a los diseños institucionales de los STJ, especialmente en cuanto a los procedimientos de designación y a la determinación de las mayorías requeridas20, todas las provincias exigen mayorías calificadas para destituir jueces de las cortes provinciales por la vía del juicio político. Aunque existe cierta diversidad en los procedimientos constitucionales previstos en las provincias para llevar adelante un juicio político, en todos los casos se exigen dos tercios legislativos, sea sobre el total de la legislatura, o sobre las salas juzgadora y acusadora, para acusar y destituir a un juez de la corte.
En cambio, en lo que en particular respecta a las mayorías necesarias para designar jueces de las cortes sí existe mucha mayor diversidad de una provincia a la otra. Incluso puede variar con el tiempo. Así, por ejemplo, en Misiones entre 1983 y el año 2000 se exigía mayoría absoluta para designar un nuevo juez de la corte, mientras que a partir del año 2001 se ratificó una enmienda constitucional que elevó el umbral de mayoría a 2/3 para designar un juez del STJ. En Santa Fe se requiere mayoría absoluta de la Asamblea Legislativa, y en Chaco se exige mayoría absoluta dentro del Consejo de la Magistratura (cuatro votos sobre un total de siete representantes).
Con relación al Consejo de la Magistratura de Chaco, la Tabla Nº 2 ilustra su composición y muestra el cambio que hubo con la reforma de la Constitución Provincial del año 1994.
Acorde a todo lo anterior, en las distintas provincias puede ocurrir que el partido del gobernador reúna la mayoría para designar un juez en la corte, aunque no para removerlo, en cuyo caso para cambiar el STJ debe negociar con otros partidos o facciones partidarias, o cooptar a algunos legisladores de forma individual.
2. EJECUTIVOS Y CORTES JUDICIALES: UNA MIRADA COMPARATIVA DESDE EL PLANO NACIONAL Y LOS APORTES DE LA ESCALA SUBNACIONAL
La literatura de estudios judiciales comparados -Comparative Judicial Politics- se desarrolló originalmente en los Estados Unidos21. El creciente interés en el estudio de las relaciones entre los poderes ejecutivos y las cortes contribuyó a la producción de trabajos importantes sobre América Latina que abordaron el tema desde el plano nacional22 y, cada vez más, también desde el plano subnacional23.
El consenso principal en la literatura estadounidense es que son los jueces quienes deciden cuándo se retiran24. Sin embargo, ese supuesto no se sostiene al estudiar lo que sucede América Latina25 porque en la región es más factible que sean el presidente o los gobernadores, y no los jueces, quienes decidan cuándo se producirá una vacante en las cortes26.
En muchos países latinoamericanos los presidentes manipulan la composición de las cortes. El principal indicador de este fenómeno es la alta rotación27 de sus jueces. Entre los hallazgos más relevantes de esta literatura referida a América Latina se destacan los incentivos partidarios como un factor clave para predecir nuevos nombramientos en las cortes28. La llegada de un nuevo gobierno tiene grandes probabilidades de producir cambios en los STJ.
Por otra parte, diversos trabajos que estudiaron el impacto del diseño constitucional sobre la estabilidad de las cortes coinciden en señalar que las reglas institucionales más rígidas no garantizan mayor estabilidad de los jueces en sus cargos29. Sin embargo, también señalan que un problema abierto a futuras investigaciones tiene que ver con la relación entre la relevancia de los incentivos institucionales y la capacidad efectiva de los gobernantes para responder políticamente a esos incentivos30. Un presidente o un gobernador pueden tener fuertes incentivos para presionar a jueces para que renuncien cuando sus partidos controlan la mayoría legislativa necesaria para designar nuevos jueces, pero no cuando otros partidos controlan la mayoría31. Lara, Castagnola y Pérez sostienen que la cuestión de la interacción de las mayorías legislativas con el diseño institucional es un tema recurrente que requiere mayor profundización histórica32.
Uno de los argumentos avanzados por la literatura relacionada con el control de las mayorías legislativas33 afirma que la competencia política favorece la independencia del poder judicial34. Sin embargo, otros trabajos cuestionan este argumento de la competencia política35. En ese marco Castagnola36 advierte que la teoría del retiro estratégico y del comportamiento estratégico de los jueces37 no puede explicar el frecuente recambio de jueces de los STJ en las provincias argentinas. Y, en cambio, propone la teoría de los retiros inducidos -induced retirements- por presiones de los gobernadores que buscan generar vacantes para crear una corte aliada38. En esa teoría Castagnola sostiene que existen otros mecanismos, más allá de la destitución, a través de los cuales los gobernadores inducen el retiro de los jueces de sus cargos en los STJ39.
La misma Castagnola distingue, entre estos mecanismos que llevan al retiro de los jueces, aquellos que responden a estrategias institucionales y los que son no institucionales40. Las estrategias institucionales son:
a) Otorgar beneficios especiales para la jubilación;
b) Promover el nombramiento de los jueces provinciales en tribunales federales;
c) Cambiar la edad de retiro (edad de jubilación);
d) Cambiar el número de jueces que integran la corte -court-packing-;
e) Recortar salarios de jueces por ajustes presupuestarios.
Esas estrategias son complementarias al principal instrumento institucional de remoción de jueces que es la destitución -impeachment-41.
Por otro lado, las estrategias no institucionales son:
a) Amenazar a un juez con la destitución por corrupción, o por mal desempeño;
b) Desacreditar la decisión de un juez en un caso, o su desempeño en general ante los medios de comunicación;
c) Implicar a familiares de un juez en un escándalo, con el fin de desacreditar su reputación;
d) Explotar disputas internas en la corte entre jueces leales y desleales.
La ventaja de las estrategias no institucionales es que implican menor visibilidad pública y menor costo político desde el punto de vista del gobernador. Sin embargo, como la propia autora reconoce, esas estrategias no institucionales tienen dos desventajas importantes: de una parte, no garantizan el resultado esperado -renuncia de jueces de las cortes-; de otro lado, pueden necesitar más tiempo y recursos de los necesarios para una destitución, o para la aplicación de otra estrategia institucional42.
Ahora bien, la teoría de los retiros inducidos 43 enfoca el problema de tal manera que oscurece el rol de la oposición, de la legislatura, y de los líderes políticos de facciones partidarias opositoras al gobernador. Si para remover jueces de las cortes eran necesarios dos tercios de las bancadas legislativas en veintidós (22) de las veinticuatro (24) provincias argentinas en el año 200944, entonces los gobernadores rara vez dispusieron con su propio partido de la mayoría legislativa necesaria para remover jueces de las cortes. Esto, unido a que las estrategias no institucionales no podían garantizar la rotación observada en los STJ. Si el gobernador y su partido no cuentan con la mayoría legislativa necesaria los incentivos partidarios para efectuar cambios se diluyen. Sin embargo, y a pesar de esto, los cambios en los STJ fueron frecuentes. Además, la evidencia cuantitativa no muestra una relación clara entre el poder partidario del gobernador y los cambios de jueces del STJ45.
Por otro lado, en la teoría de los retiros inducidos46 el foco está puesto en los gobernadores como actores interesados en conformar cortes con jueces leales. Sin embargo, los líderes políticos de facciones partidarias opositoras no necesariamente conciben a las cortes como unos poderes asépticos e incontaminados, que deben funcionar de manera independiente, en el sentido de hacerlo de forma imparcial con respecto del poder político47. La designación o remoción de jueces de las cortes es objeto de disputa y negociación, y los líderes de partidos o facciones partidarias opositoras pueden respaldar la iniciativa del gobernador a cambio de otras concesiones, o pueden bloquear represalias sobre los jueces y sostenerlos en sus puestos. Esta hipótesis es especialmente adecuada para los casos en que el sistema electoral no está sesgado para favorecer la formación de supermayorías legislativas48.
También Castagnola49 reconoce que incluso los gobernadores sin mayoría legislativa pueden cambiar la composición de las cortes. Sin embargo, señala que para ello dependen de la mala reputación de los jueces en la sociedad, o de que estos tengan una carrera político partidaria previa, lo que haría más sencillo obtener el respaldo de otros partidos para destituir y nombrar nuevos jueces. Ahora bien, sea por una mala reputación, por una carrera partidaria previa o por concesiones que otorga el gobernador a facciones partidarias de oposición, el punto central es que si los jueces dejan sus cargos en el STJ es porque no cuentan con el respaldo de actores políticos relevantes, dispuestos a sostenerlos en sus puestos. Este planteamiento abre la puerta a considerar otros mecanismos causales, y a comprender y a explicar el repertorio de estrategias con las cuales los actores políticos disputan el control político del territorio en general, así como la composición de las cortes en particular.
En este trabajo se argumenta que los jueces siempre enfrentan distintas presiones y no sólo las provenientes de los titulares del ejecutivo, pero ello no necesariamente los lleva a renunciar a sus cargos en las cortes provinciales. Las estrategias no institucionales que tienen a su disposición los gobernadores sólo pueden prosperar si no existen facciones partidarias que respalden políticamente a esos jueces. Ante la ausencia de respaldo político por parte de actores partidarios relevantes difícilmente los jueces del STJ resisten las presiones de los gobernadores. En cambio, si existen facciones partidarias capaces de sostenerlos en sus cargos y, además, con disposición a respaldarlos, las presiones de los gobernadores pierden credibilidad.
Los trabajos de Leiras, Giraudy y Tuñón y de Castagnola50, basados en evidencia cuantitativa, señalan que la fragmentación legislativa no siempre protege la estabilidad de las cortes provinciales, y apuntan al faccionalismo como un factor relacionado con los frecuentes cambios en los STJ. Sin embargo no existen trabajos, al menos dentro de mi conocimiento de la literatura de la ciencia política, que expliquen cómo impacta el comportamiento faccioso la composición de los STJ. Este artículo es precisamente una contribución en ese sentido a la literatura académica. En realidad, el aporte original de este trabajo a la literatura de estudios judiciales comparados consiste en explicar, por una parte, cómo impactan las disputas entre partidos, o entre las facciones partidarias rivales, la composición de las cortes en diversos contextos políticos y, de otro lado, señalar por qué la fragmentación legislativa no impide cambios políticos en los STJ. Al poner en el centro del análisis la variable de la mayoría legislativa necesaria para los cambios en las cortes, se indaga sobre el papel de los líderes de los partidos o las facciones opositoras. Por ello este trabajo contribuye a situar en primer plano el juego de negociaciones, presiones y acuerdos políticos para el cambio de jueces de las cortes. Y esto es relevante, en especial si se tiene en cuenta que rara vez un gobernador dispuso con su propio partido de los dos tercios que se necesitan en la gran mayoría de provincias argentinas para remover jueces de la corte51.
3. LA COMPOSICIÓN DE LOS STJ COMO OBJETO DE DISPUTA: ARGUMENTO Y PROPUESTA TEÓRICA
El argumento central de este trabajo es que los jueces dejan sus cargos en los STJ cuando no cuentan con el respaldo político de líderes partidarios, o de facciones partidarias que puedan sostenerlos en sus puestos más allá de las presiones del gobernador de turno para removerlos. Desde este planteo estratégico, lo que explica que los jueces dejen sus cargos en los STJ es la falta de respaldo político por parte de actores partidarios relevantes, y no las presiones de las que puedan ser objeto por parte de los gobernadores o de otros actores poderosos. El gobernador puede presionar para que los jueces del STJ dejen sus cargos, pero si existen facciones partidarias que pueden incidir en la disputa para sostenerlos, las presiones o amenazas del ejecutivo pierden credibilidad. Esa ausencia de respaldo político genera el terreno adecuado para que prosperen las estrategias no institucionales que pueden utilizar los gobernadores para generar vacantes en las cortes. Pero el factor decisivo no son las presiones de los gobernadores, como sostiene Castagnola52, sino el respaldo político que logran reunir para dar credibilidad a esas presiones y desplegar represalias. Si los jueces del STJ tienen respaldo de líderes o de facciones partidarias que pueden mantenerlos en el cargo, aquellas presiones no son efectivas. Pero si esos actores partidarios optan por negociar con el gobernador, los jueces terminan dejando sus cargos en la corte.
El concepto de cambio político de jueces del STJ se refiere a aquellos casos en los que hay una modificación en la composición de la corte que altera el balance de poder partidario al interior de la máxima instancia judicial. Para establecer cuándo hubo un cambio político de jueces del STJ se trabajó con dos indicadores: a) el cambio en la pertenencia partidaria de la mayoría de jueces del STJ; o bien cuando b) no cambia la pertenencia partidaria de la mayoría que prevalece en la corte, pero cambia más del cincuenta por ciento (50 %) de la composición del STJ. Este segundo indicador permite identificar aquellos casos en los que, sin haber alternancia partidaria y, por tanto, sin incentivos partidarios de por medio, hay una reestructuración profunda en la corte provincial. Ello significa que, aunque el partido que gobierna siga siendo el mismo, las reestructuraciones de la corte por disputas entre facciones partidarias son capturadas por el concepto de cambio político del STJ.
Los cambios de jueces que no alteran el balance de poder partidario al interior de la corte no son catalogados como cambio político del STJ, excepto cuando se trata de una reestructuración de más del cincuenta por ciento (50%) de sus miembros. Sin embargo, un gobernador puede provocar un cambio político del STJ reemplazando sus jueces de a uno a la vez, por lo cual se hizo necesario analizar todos los cambios individuales de los jueces de las cortes y la afinidad partidaria de cada uno de ellos en los STJ estudiados.
También son relevantes para el argumento desarrollado en este artículo aquellos períodos en los que, aunque no hay un cambio político en el STJ, sí es posible observar presiones sistemáticas del gobernador para modificar la composición de una determinada corte. Si bien en estos casos no hay cambio político del STJ, sí se trata de casos relevantes para esta teoría porque muestran los límites de las presiones del gobernador cuando no tiene respaldo político para desplegar cambios en la corte.
En este trabajo se entiende por facciones partidarias a los grupos internos de los partidos que, sobre la base del control de ciertos recursos, compiten por espacios de poder y candidaturas del partido53, y cuyos miembros comparten un sentido de identidad y actúan en forma colectiva para alcanzar sus objetivos54.
La composición del STJ es objeto de disputa entre facciones partidarias rivales que pugnan por el control político del territorio55. Un supuesto importante de este trabajo es que los gobernadores no quieren tener en las cortes a jueces directamente alineados con partidos o con facciones de oposición. Pero ello no implica que quieran designar en el STJ a amigos o a familiares. Los gobernadores tienen preferencias disímiles que dependen de su visión. Las opciones pueden variar desde: a) simplemente extender lealtades partidarias al STJ designando amigos o aliados; o b) proponer como jueces del STJ a profesionales cuyo criterio técnico es respetado por actores partidarios de la oposición y que, por tanto, gozan de legitimidad. A partir de este supuesto, en este trabajo no se analizan las cualidades técnicas o profesionales de los candidatos propuestos por un gobernador para integrar el STJ56.
Una variable clave es el poder partidario del gobernador (qué porcentaje de la bancada legislativa le corresponde a su partido). El poder partidario del gobernador, junto con la mayoría legislativa exigida por el diseño institucional para designar y para remover jueces del STJ, definen un contexto de gobierno mayoritario o minoritario. En situaciones de gobierno minoritario, la negociación y el apoyo político de partidos o facciones partidarias de oposición es fundamental para viabilizar la iniciativa de un gobernador que busca modificar la corte. El poder partidario aquí está exclusivamente referido a las mayorías para designar y remover jueces del STJ.
En función de este planteo estratégico, este trabajo propone cuatro mecanismos causales para explicar los cambios políticos del STJ: 1) Imposición; 2) Negociación; 3) Cooptación; y 4) Bloqueo. Los tres primeros explican los cambios de jueces de los STJ de acuerdo al contexto político -gobierno mayoritario o minoritario-. El cuarto mecanismo, el Bloqueo, explica los intentos fallidos de cambio político de jueces de la corte. Los mecanismos están planteados en relación tanto a la mayoría para designar jueces del STJ, como a la que es necesaria para removerlos. Puede ocurrir que el partido del gobernador reúna la mayoría para designar un juez en la corte, pero no para removerlo, en cuyo caso para cambiar el STJ debe negociar con otros partidos o con facciones partidarias, o bien cooptar a algunos legislado-res individuales.
Los diferentes contextos políticos pueden presentarse en diversos momentos en una misma provincia. Por ejemplo, el STJ en Misiones se constituyó por Imposición entre 1983 y el año 1987, y hubo cambio político en la corte provincial entre 1990 y 1991 también por Imposición, mientras que en el año 2006 un nuevo cambio político en el STJ se produjo por Cooptación. En Chaco, por su parte, se constituyó el STJ por Negociación en 1983, mientras que el cambio político de la corte entre 1997 y 1998 fue por Imposición.
El Cuadro Nº 1 sintetiza los mecanismos causales, los cuales se desarrollan brevemente a continuación.
Imposición
El mecanismo de Imposición denota un contexto político de gobierno mayoritario. El partido del gobernador dispone de la mayoría necesaria para designar jueces del STJ y, por ello, la hipótesis es que el gobernador puede imponer a los jueces que prefiere sin necesidad de negociar con otros actores partidarios -siempre que la mayoría de su partido efectivamente responda a su liderazgo-57. Si no hay alternancia partidaria ni ejecutiva58, se espera que la composición de la corte se mantenga estable. Esa estabilidad no implica que no pueda cambiar algún juez, sino que se refiere a la ausencia de un cambio político, en el sentido de alterar el balance de poder partidario al interior de la corte.
Ante un escenario de alternancia partidaria se espera también que el nuevo gobernador se proponga cambiar la composición del STJ. Cualquier estrategia institucional o no institucional59 dependerá del respaldo político que tenga el gobernador en la legislatura. Si no necesita negociar con otros partidos o facciones partidarias, el gobernador puede imponer a los jueces que prefiera.
Negociación
El mecanismo de Negociación parte de una situación de gobierno minoritario. El gobierno minoritario abre tres opciones: 1) la Negociación; 2) la Cooptación y 3) el Bloqueo. El mecanismo de Negociación supone, además, vocación de entendimiento y de acuerdo entre diferentes partidos o facciones partidarias. En esta circunstancia el partido del gobernador no dispone de la mayoría necesaria para designar jueces en la corte, o para removerlos, y entonces necesita respaldo de otros actores partidarios. El acuerdo negociado para cambiar el STJ puede darse entre diferentes partidos, o entre facciones partidarias de distintos partidos.
La hipótesis es que el gobernador y los líderes de partidos, o de facciones partidarias opositoras, están dispuestos a negociar y a acordar modificaciones en la corte a cambio de otras concesiones. Así el gobernador puede superar la falta de una mayoría suficiente para designar o para remover jueces del STJ. Si la decisión del gobernador y de los líderes partidarios de oposición es negociar y acordar, se modifica la composición del STJ a través del mecanismo de Negociación.
Cooptación
El mecanismo de Cooptación también parte de un contexto de gobierno minoritario, aunque, a diferencia del mecanismo de Negociación, la Cooptación se da cuando el partido del gobernador reúne un porcentaje de la bancada legislativa muy cercano a la mayoría necesaria para designar o para remover jueces del STJ. La hipótesis es que en esta situación al gobernador le basta cooptar el voto de uno, o de unos pocos legisladores de forma individual para alcanzar la mayoría necesaria para designar a los jueces de su preferencia, o para remover a los actuales que no cuentan con su respaldo.
El mecanismo de Cooptación es sustancialmente diferente al de Negociación, ya que éste último supone que los cambios de jueces del STJ se realizan por medio de un acuerdo negociado entre los principales partidos o entre las facciones partidarias de mayor peso, lo cual otorga mayor legitimidad a los nombramientos o remociones.
Bloqueo
El mecanismo del Bloqueo explica los intentos fallidos de cambio político en el STJ por parte de los gobernadores quienes, aunque tienen la intención de modificar la corte y presionan a los jueces para forzar su salida, no consiguen cambiar la composición de la máxima instancia judicial.
La hipótesis es que cuando no hay vocación de negociación entre el gobernador y los líderes de partidos, o de facciones partidarias opositoras, la opción que queda es el Bloqueo. Este ocurre a pesar de las presiones del gobernador para obtener la renuncia de jueces de la corte. Si los jueces del STJ saben que disponen de respaldo político en partidos o facciones partidarias relevantes -que disponen de bancas legislativas para evitar represalias del gobernador-, no renuncian a sus cargos.
4. ENFOQUE METODOLÓGICO, JUSTIFICACIÓN Y SELECCIÓN DE CASOS
El método comparado de estudios de caso es el más apropiado para abordar la pregunta que orienta este trabajo. Al fin y al cabo, el estudio intensivo de casos tiene como propósito central investigar mecanismos y realizar inferencias causales60. Este método permite, además, desarrollar una teoría y refinar hipótesis teóricas acerca de los mecanismos causales que explican los cambios políticos de jueces de las cortes en diferentes contextos políticos61. Es importante tener en cuenta que este método no necesariamente se contrapone a los estudios basados en evidencia cuantitativa, sino que puede ser complementario de ellos62.
La literatura de estudios judiciales comparados, a partir de trabajos basados en evidencia cuantitativa, identifica que existe una relación entre los frecuentes cambios de jueces del STJ y la presencia de comportamientos facciosos en los partidos63. Sin embargo, la habilidad de los enfoques estadísticos para investigar mecanismos causales es más reducida64. Por ese motivo, el objetivo de este trabajo es contribuir a la literatura existente, a través de un estudio comparado de casos que permite explicar cómo impacta el faccionalismo partidario en los partidos políticos sobre la composición de los STJ. Si bien el referente empírico son las provincias argentinas, la teoría desarrollada puede aplicarse a países federales de distintas regiones del mundo, siempre y cuando estos tengan el mismo nivel de autonomía subnacional respecto al poder judicial. Los mecanismos causales propuestos en este trabajo especifican condiciones de contexto bajo las cuales se espera que operen y produzcan el resultado de interés65.
El diseño de la investigación está orientado a realizar tanto una comparación diacrónica al interior de cada provincia estudiada en profundidad, como también busca desarrollar una comparación sincrónica. La principal ventaja de este diseño es que posibilita identificar las variables centrales para explicar los cambios políticos en la composición de los STJ. Como se ha explicado, en este artículo se trabajó sobre tres provincias argentinas con diferentes trayectorias en cuanto al diseño institucional y a los poderes partidarios del gobernador, aunque, como se constata en el trabajo de Castagnola66, estas provincias tienen resultados comunes al comparar el promedio de años que permanecen los jueces en sus cargos en el STJ. En concreto en las provincias de Santa Fe, Misiones y Chaco es similar el promedio de años que permanecen los jueces del STJ en sus cargos, en particular durante el período comprendido entre1983 y el año 200967.
Los casos positivos son por definición aquellos que presentan el fenómeno de interés68, por lo cual todo cambio político del STJ es un caso positivo (relevante), como muestra el Cuadro Nº 2. Cuando no hay cambios políticos en la corte, por supuesto, se está frente a casos negativos, pero no todos estos son relevantes69. Para distinguir dentro del universo de casos negativos cuáles son relevantes se sigue aquí el principio de posibilidad propuesto por Mahoney y Goertz70. Según este principio son sólo relevantes aquellos casos negativos en los que el fenómeno de interés tiene posibilidad de ocurrir, a pesar de lo cual no sucede. Cuando se observan presiones del gobernador por modificar la corte y, sin embargo, no hay cambio de jueces del STJ se trata de un caso negativo relevante. En cambio, si el gobernador no presiona sistemáticamente a los jueces del STJ, y tampoco existen incentivos partidarios, no es esperable que cambie la composición de la corte y, como no se espera que ocurra el fenómeno de interés, se trata de un caso irrelevante71. El Cuadro Nº 2 también sintetiza las condiciones que distinguen los casos negativos relevantes de los irrelevantes.
Del Cuadro Nº 2 se desprende que todo cambio político del STJ es por definición relevante, y allí se ubican los mecanismos causales propuestos para explicar los cambios de jueces del STJ (Imposición, Negociación y Cooptación). No puede haber un cambio político del STJ que sea irrelevante. Entre los casos negativos (de no cambio del STJ) puede haber tanto casos relevantes como irrelevantes. La distinción se realiza en función de la posibilidad de que ocurra el fenómeno de interés72 de acuerdo a dos parámetros fundamentales:
El primer parámetro para distinguir los casos relevantes de los irrelevantes es la existencia de incentivos partidarios, lo que la literatura de estudios judiciales comparados identifica como un predictor de cambios en las cortes73. La alternancia partidaria genera incentivos partidarios para cambiar la corte. Ahora bien, incluso en presencia de alternancia partidaria el “no cambio en el STJ” puede deberse a múltiples factores, por lo cual es necesario agregar otro elemento.
El segundo parámetro es la existencia de presiones observables del gobernador para modificar la corte. Si hay presiones sistemáticas para modificarla y, a pesar de ello, no cambia el STJ, se trata de un caso negativo relevante que encuadra el mecanismo del Bloqueo. Si hay alternancia partidaria y, a la vez, presiones del gobernador sin cambio político del STJ, se trata de un caso negativo relevante. Por el contrario, sin presiones observables y sin incentivos partidarios sólo existen casos irrelevantes74, porque el fenómeno de interés (cambio político del STJ) no tiene posibilidad de ocurrir.
Los períodos en que no hay cambios políticos en el STJ son irrelevantes para esta teoría, excepto cuando hay presiones del gobernador para forzar la salida de jueces de la corte (aun sin alternancia partidaria). Estos intentos infructuosos de cambio, que son observables, son relevantes porque muestran los límites que enfrentan los gobernadores cuando, a pesar de la intención de cambiar los jueces de la corte, no pueden hacerlo, especialmente por la falta de respaldo legislativo. En síntesis, en una misma provincia pueden presentarse casos positivos y negativos (relevantes e irrelevantes) en distintos momentos durante el período estudiado (de 1983 a 2011).
En el trabajo previo a la selección de los casos se analizaron todas las provincias argentinas a partir del cruce entre el poder partidario de los gobernadores y las mayorías exigidas por los respectivos diseños institucionales para nombrar y remover jueces de las cortes. Este procedimiento permitió establecer en cada momento de cada provincia si el gobernador contaba, o no, con la mayoría necesaria para nombrar y remover jueces del STJ.
Con base en ese análisis previo se seleccionaron las provincias de Misiones, Santa Fe y Chaco porque diferían tanto en el diseño institucional del STJ (mayorías y procedimientos de designación de jueces de la cortes), como en el porcentaje de bancas del partido del gobernador durante el período estudiado. A pesar de esas diferencias, el promedio de duración de los jueces del STJ en sus cargos fue similar entre 1983 y el año 200975: en Misiones 9,74 años, en Santa Fe 9,26 años y en Chaco 8,47años76.
Este trabajo se basó en las siguientes técnicas de recolección de datos:
a) desarrollo de una base de datos original con información sobre el porcentaje de bancas legislativas del partido del gobernador, y los momentos de alternancia partidaria en cada provincia entre 1983 y el año 2011, sobre datos del Atlas Electoral de Andy Tow77. Esta base de datos contiene, para cada provincia argentina, el porcentaje de la bancada legislativa que tenía el partido o coalición del gobernador al momento de su elección, y las variaciones de ese porcentaje en elecciones intermedias -legislativas-. La información está volcada para cada período legislativo durante el período estudiado (1983-1985; 1985-1987; 1987-1989, y así sucesivamente hasta el año 2011), salvo en las provincias que eligen cada cuatro años, como Santa Fe. La base de datos permite, además, identificar cuándo hubo alternancia partidaria, cuándo hubo alternancia ejecutiva y cuándo fue reelecto un gobernador.
b) Desarrollo de una base de datos original con información sobre la totalidad de jueces que integraron las cortes provinciales de las provincias estudiadas, con las fechas de ingreso y egreso del cargo. Esta base contiene, para cada provincia argentina estudiada, los siguientes campos: apellido y nombre de la persona que integró el STJ, fecha de ingreso al cargo, fecha de egreso (o si sigue en el cargo), y, además, una columna de observaciones.
c) Elaboración de una base de datos propia con información de fuentes secundarias sobre la evolución de los procedimientos, así como sobre las mayorías necesarias para designar y remover jueces de los STJ en las provincias argentinas. La base de datos registra, para cada provincia argentina, la mayoría necesaria para designar un juez de la corte en cada uno de los períodos legislativos entre 1983 y el año 2011. Además la base de datos reseña la mayoría necesaria para remover jueces del STJ, aunque en esto prácticamente no hay diferencias entre provincias. Esta información se reconstruyó con base en los trabajos de Castagnola78 y en las Constituciones de las provincias consideradas.
d) Trabajo de hemeroteca. Se revisaron los principales diarios de cada provincia analizada en profundidad, con el fin de identificar las principales facciones partidarias en cada caso, y con el propósito de analizar los momentos de cambio político de jueces de los STJ. Las fechas de ingreso y egreso de jueces de las cortes orientaron este trabajo de archivo.
e) Entrevistas con informantes claves. Las entrevistas se realizaron a informantes claves para el acceso a información no disponible por otros medios. En especial se hicieron con actores protagonistas del proceso político de cada provincia estudiada en profundidad79. El trabajo de hemeroteca y las entrevistas son complementarias y se utilizaron para triangular la información de las bases de datos para cada caso, ya que no se trata de una muestra estadística. El trabajo de hemeroteca y las entrevistas sirvieron también para identificar presiones de los gobernadores para cambiar la composición de las cortes. Al final del artículo, después de las referencias bibliográficas, se incluye un anexo que resume las entrevistas realizadas.
El trabajo se complementó con fuentes secundarias: informes oficiales y bibliografía existente. Las tres provincias estudiadas en profundidad se abordaron sobre tres ejes que capturan las variables explicativas centrales: 1) la evolución de las mayorías legislativas y las disputas entre facciones partidarias rivales; 2) la evolución del diseño institucional del STJ; y 3) el análisis de renuncias, remociones y nombramientos partidarios de jueces en las cortes provinciales. A continuación se discute la evidencia empírica recogida.
5. EVIDENCIA EMPÍRICA
El análisis de la evidencia de las provincias de Chaco, Misiones y Santa Fe sirvió de fundamento al planteamiento de los mecanismos causales propuestos en esta teoría para explicar los cambios de jueces de los STJ de las provincias argentinas.
Las tres provincias difieren en cuanto a las mayorías necesarias para designar nuevos jueces en la corte. En Chaco se necesita mayoría simple de los integrantes del Consejo de la Magistratura (4 sobre 7 miembros),80; en Santa Fe la mayoría absoluta de la Asamblea Legislativa (diputados y senadores provinciales); mientras que desde el año 2001 en Misiones se requieren dos tercios de la legislatura, aunque entre 1983 y el año 2001 era suficiente con la mayoría absoluta de la legislatura.
En lo que hace a las mayorías necesarias para remover jueces del STJ, en las tres provincias se exige una mayoría de dos tercios en la legislatura (incluso en Santa Fe se requieren dos tercios de los miembros presentes de la Asamblea Legislativa).
A partir del cruce entre el diseño institucional de cada caso y los contextos políticos prevalecientes entre 1983 y el año 2011, la evidencia recogida sobre los cambios de jueces del STJ se resume en el Cuadro Nº 3 que se presenta a continuación. La información de Santa Fe entre 1983 y 1989 se reconstruyó con base en entrevistas, dado que en los años 80 las votaciones para designar jueces se realizaban en sesiones secretas y, por ende, no se pudieron obtener los diarios de sesiones. Santa Fe entre 1991 y 1999 y Misiones de 1999 a 2003 se codificaron como irrelevantes81, porque no hubo cambio político del STJ, y tampoco se dieron presiones de los gobernadores para cambiar la corte.
El Cuadro Nº 3 se organizó a partir de las designaciones o de las renuncias de jueces del STJ, y del mecanismo que explica la designación o la renuncia. Además se distingue en una columna aparte si esas modificaciones en la corte significaron un cambio político en el STJ.
Los casos que se explican con el mecanismo de Imposición son los más sencillos: el partido del gobernador no necesitó negociar con otros partidos o facciones partidarias para designar jueces de la corte.
En cambio en las provincias de Chaco y Santa Fe se detectaron varios casos que se explican por el mecanismo de Negociación. En Chaco hay un organismo encargado de nombrar jueces de la corte (Consejo de la Magistratura) mientras que la destitución corresponde por juicio político a la Legislatura. En 1992 el gobernador del partido Acción Chaqueña -ACHA- logró designar como juez de la corte a un funcionario suyo, pero necesitó para ello el voto de los representantes peronistas en el Consejo de la Magistratura (Diario Norte, 30/5/1992). Un año después el mismo gobernador se alió con la Unión Cívica Radical -UCR- local, e intentó un juicio político a los tres jueces del STJ que tenían vínculos con el peronismo. Los legisladores peronistas, por su parte, bloquearon el juicio político en la legislatura en marzo de 1993 (Bloqueo en el Cuadro Nº 3). En respuesta, la mayoría peronista del Consejo de la Magistratura impuso como juez de la corte chaqueña a un diputado propio (Diario Norte, 30/4/1993), y así se codificó en el Cuadro Nº 3 (Imposición). En parte esto fue posible en Chaco porque el diseño institucional encarga la designación de jueces del STJ a un organismo, el Consejo de la Magistratura, mientras que la destitución le corresponde a otro, la Legislatura Provincial. En 1993 el Partido Justicialista -PJ- tenía mayoría en el Consejo, pero no en la Legislatura.
En las tres provincias se detectó el mecanismo de Bloqueo, incluso con mayor presencia que el de Cooptación. En Misiones entre el año 2003 y el 2007 operaron dos mecanismos distintos, porque las elecciones intermedias (legislativas) modificaron las relaciones de fuerza entre las facciones partidarias en pugna y derivaron en un cambio del STJ a través del mecanismo de Cooptación en 2006. Sin embargo, previamente operó el Bloqueo entre 2003 y 2005.
A continuación del Cuadro Nº 3 se presenta un caso para cada mecanismo en acción. Si bien no se desarrollan todos los casos presentados en el Cuadro, sí se utilizan algunos para ejemplificar el desarrollo de los mecanismos presentados en la propuesta teórica.
Imposición: Misiones 1983-1987
En 1983 la Unión Cívica Radical -UCR- ganó la gobernación en Misiones y el nuevo gobernador radical promovió el recambio de los jueces del STJ. En ese momento el STJ estaba integrado por tres jueces, y como la UCR tenía la mayoría absoluta en la legislatura no necesitó negociar con otros actores partidarios. De hecho, el bloque legislativo del Partido Justicialista -PJ- se retiró del recinto al momento de aprobar las designaciones a la corte, para dejar en evidencia el accionar unilateral del bloque oficialista (El Territorio, 29-12-1983).
Durante su mandato el gobernador radical promovió una ley de ampliación del número de miembros del STJ de tres a cinco integrantes. Al cambiar la composición de la corte, el gobernador logró designar dos jueces más en el STJ, antes de dejar su cargo en 1987 (El Territorio, 26-03-2006). Si bien estas dos últimas designaciones en la corte no provocaron un cambio político en el Tribunal porque la UCR ya tenía mayoría de jueces en STJ, sí fortalecieron esa mayoría, y no se necesitó de negociación o de acuerdo con otros bloques partidarios para hacer tales designaciones. Por eso estos cambios se explican por el mecanismo de Imposición, ya que la UCR disponía por sí sola de la mayoría necesaria.
Negociación: Santa Fe 1999-2001
Apenas comenzó su segunda gestión como gobernador de Santa Fe, Carlos Reutemann82 -PJ- puso en marcha su proyecto de renovar la corte provincial, que durante todo el período estudiado (1983 a 2011) estuvo compuesta por cinco integrantes, sin que su tamaño se modificara. Entre febrero y mayo del 2000 el gobernador consiguió la renuncia de dos magistrados del STJ Provincial, uno de ellos de origen radical, y el otro con fuertes vínculos partidarios con el PJ (entrevista con 1SF83, 14/05/2018). La Constitución de la Provincia de Santa Fe contiene un artículo que establece que a los 65 años los jueces pierden la inamovilidad, y cuando los gobernadores quieren renovar la corte se aferran a la letra de ese artículo para pedir la renuncia.
“… El Dr. Barraguirre, tengo que decir, cuando cumplió 65 años vino y puso la renuncia a disposición del gobierno. Se fue por su voluntad. Los otros tres, hubo arduas negociaciones, que las hice yo personalmente”. (Entrevista con Ángel Baltuzzi84, 24/05/2018).
La renuncia del segundo juez de la corte se dio en el contexto de presiones de funcionarios del gobernador para lograr que el juez renuncie sin un juicio político. Para evitarle un juicio político al juez de la corte, el peronismo santafesino le exigió la renuncia (La Capital, 18-05-2000; entrevista con Ángel Baltuzzi, 24/05/2018).
Estas dos vacantes logradas en el máximo tribunal fueron cubiertas en junio del 2000, cuando la Asamblea Legislativa aprobó las designaciones propuestas por el gobernador. Uno de los nuevos jueces era su pariente y el otro fue durante muchos años su abogado personal (La Capital, 08-06-2000).
Poco después de estos nombramientos continuó la ofensiva del gobernador por lograr nuevas vacantes. En septiembre de 2000 renunció al STJ otro juez que, en este caso, ya había conseguido un aval de la Corte Suprema Nacional para permanecer en el cargo. Y casi un año después, a fines de agosto de 2001, el gobernador consiguió finalmente la renuncia de otro juez más del STJ, que ya a fines del 2000 había anunciado su intención de retirarse (La Capital, 28-11-2000). Las presiones informales fueron efectivas porque el gobernador contaba en la Asamblea Legislativa con los 2/3 necesarios para un juicio político, lo que le daba credibilidad a sus presiones políticas. De hecho, al momento de aprobar las designaciones de nuevos jueces en la corte santafesina, más del 80 por ciento de la asamblea legislativa respaldó los nombramientos (Diarios de Sesiones de la Asamblea Legislativa de Santa Fe, 08-06-2000 y 04-10-2001). Por otra parte, el acuerdo entre el gobernador del PJ y el líder de la facción más importante de la UCR había trascendido a los medios (La Capital, 30-10-2001).
Cooptación: Misiones 2005-2007
En 2003 se produjo un profundo realineamiento entre diferentes facciones partidarias tanto del PJ como de la UCR en la Provincia de Misiones. De ese realineamiento surgió una nueva fuerza partidaria de carácter provincial, el Frente Renovador -FR-, con el que un gobernador peronista consiguió su reelección en 2003. El FR estaba integrado por la facción peronista del gobernador y por amplias facciones radicales que abandonaron su partido para sumarse a la nueva fuerza. Sin embargo, entre 2003 y 2005 el FR gobernó en minoría, ya que en la legislatura se conformó un interbloque mayoritario opositor, integrado por el PJ y la UCR. Sin embargo, en las elecciones legislativas de 2005 el FR triunfó y consiguió mayoría absoluta en la legislatura misionera. A pesar de ello no tuvo la capacidad de modificar la corte porque desde el año 2000 se exigía una mayoría de 2/3 partes de la Legislatura para poder designar nuevos jueces del STJ y, además, sólo existía una vacante a cubrir por el fallecimiento de un juez del STJ-.
De cualquier forma, el FR en la legislatura sólo necesitaba sumar tres diputados para alcanzar una mayoría de 2/3, lo que logró gracias al mecanismo de Cooptación. Entre fines de 2005 y la primera mitad de 2006, el FR impulsó un juicio político a una jueza del STJ y promovió un régimen jubilatorio especial con beneficios extraordinarios para los jueces que se acogieran en un plazo perentorio. Así generó las vacantes necesarias, pues cuatro jueces del STJ se acogieron al beneficio (El Territorio, 27-04-2006). La jueza destituida presidía el STJ, y era considerada una persona “ecuánime” (entrevista con 2M85, 04-10-2011) en el ámbito judicial. Sin embargo, el gobernador no confiaba en ella y había decidido removerla y, a pesar de ser una medida extrema, enviar de esta manera un mensaje político a otros jueces del STJ. Al respecto un dirigente del FR sostenía que:
“… el gobierno no siempre pone jueces amigos porque a veces es mejor negociar con los que están, presionarlos o cooptarlos, en vez de removerlos y designar otros, lo cual significa siempre un costo político” (entrevista con 4M86, 07-10-2011).
La clave del cambio político en el STJ estuvo en que el gobernador del FR logró cooptar en la legislatura a dos diputados del PJ y uno de la UCR, quienes se integraron al FR y, por consiguiente, fueron expulsados de sus anteriores partidos (El Territorio, 31-5-2006). De este modo el gobernador del FR designó a cuatro nuevos jueces en la corte misionera.
Bloqueo: Chaco y Santa Fe entre 2007-2011
En 2007 en Santa Fe y Chaco llegaron al gobierno provincial nuevas fuerzas partidarias, que se toparon al iniciar sus mandatos con cortes judiciales controladas por partidos de oposición. En Chaco el nuevo gobernador proveniente del peronismo, Jorge Capitanich87, se encontró con una corte con mayoría de jueces afines al radicalismo que gobernó la provincia entre 1995 y el año 2007. En su primer discurso dirigido a la legislatura el gobernador Capitanich explícitamente señaló que
“… acepto los límites que el mismo sistema republicano establece. Una mayoría legislativa plena en manos de la oposición y un Poder Judicial cuyas designaciones estuvieron influidas por la ideología partidaria dominante en los últimos 16 años de gobierno en nuestra provincia” (Diario Norte, 11-12-2007).
Más adelante el gobernador y su partido triunfaron en las elecciones legislativas de 2009, lo que les permitió reforzar la presión pública para lograr la renuncia de los jueces del STJ designados por la UCR. Para ello promovió una “acción de inconstitucionalidad” (Diario Norte, 28-06-2010).
“… había problemas serios desde el punto de vista de la viabilidad de la medida”. (…) “yo tenía claro que las objeciones respecto a la legitimidad de las designaciones [de los jueces STJ] tenían bloqueo efectivo por parte de la oposición” (entrevista con Jorge Capitanich, 23/11/2016).
Si bien el gobernador Capitanich sabía que los jueces del STJ gozaban de respaldo en la legislatura, se intentó esa acción para reforzar la presión pública y que los jueces del STJ renunciaran (entrevista con Juan Manuel Pedrini88, 1/12/2016). Al final no se logró la renuncia de los jueces de la corte.
En Santa Fe el nuevo gobernador socialista, Hermes Binner89, se encontró con una corte que tenía mayoría de jueces provenientes del peronismo. Aunque el gobernador Binner no se comprometió públicamente a promover un juicio político a los integrantes de la corte santafesina, sí cuestionó en duros términos a los jueces designados en virtud del acuerdo entre el gobernador peronista Reutemann y con un sector de la UCR y, sobre todo, criticó los nombramientos en el STJ (Rosario12, 23/04/2006). Sin embargo, a pesar de sus cuestionamientos, los jueces del STJ no renunciaron.
Un dirigente socialista ilustró la situación del siguiente modo:
“Se hicieron los cambios posibles en el Poder Judicial, no los necesarios; por ejemplo, se jerarquizó el Consejo de la Magistratura por decreto. Pero lo que no se hizo, fue por falta de poder, no de voluntad política: llevamos en Santa Fe tres gobiernos consecutivos en la más absoluta minoría en el Senado, y con una mayoría endeble en la Cámara de Diputados.” (entrevista con Alfredo Luis Cecchi90, 24/04/2018).
En ambos casos los gobernadores Binner -PS- y Capitanich -PJ- presionaron públicamente a las cortes cuestionando a sus integrantes, que sin embargo no renunciaron. El argumento es que el mecanismo de Bloqueo explica la ausencia de cambio político del STJ en estos casos, debido a que tanto en Chaco como en Santa Fe existían facciones partidarias que respaldaban a los jueces de la corte.
Los jueces del STJ no renunciaron a sus cargos en la corte sólo por presiones del gobernador. Si un gobernador busca modificar la corte sin que su partido disponga de la mayoría legislativa necesaria para remover jueces, debe negociar con otros actores partidarios, o cooptar algunos legisladores individuales. Si los jueces “atacados” por el gobernador disponen de respaldo político en la legislatura por parte de facciones partidarias que pueden bloquear represalias y sostenerlos en sus cargos, no necesariamente renuncian aunque el gobernador los presione, como muestran los casos de Binner en Santa Fe y de Capitanich en Chaco entre 2007 y 2011.
En virtud de lo anterior, resulta insuficiente observar el porcentaje de las bancadas legislativas del partido del gobernador. Sin duda es fundamental observar el porcentaje de bancas de las distintas fuerzas o de facciones partidarias rivales, pero es insuficiente porque la ausencia de mayoría legislativa para el partido del gobernador no significa que no se produzcan cambios en el STJ. La literatura de estudios judiciales comparados91, basándose en evidencia cuantitativa, señala que no se encuentra una relación clara entre los cambios de jueces de los STJ y el poder partidario del gobernador. De alguna manera es necesario considerar los acuerdos políticos negociados entre fuerzas o facciones partidarias rivales para explicar los cambios de jueces del STJ. Tal vez una posibilidad sea analizar la estructura de los bloques legislativos para ver cómo influye la existencia de dos o más bloques legislativos. Orsolini argumenta, por ejemplo, que Capitanich podía “defenderse” de la oposición legislativa mayoritaria que tenía, porque esa oposición no alcanzaba a llegar a los 2/3 necesarios para superar un veto del gobernador92. Más allá de esto, lo cierto es que el porcentaje de las bancadas de cada partido, o de cada facción partidaria, nos da un mapa del poder relativo de cada uno de estos actores, pero no explica por sí sólo los cambios que observamos en las cortes provinciales. Por esto cobra importancia el juego de acuerdos, negociaciones y pactos entre los líderes de las facciones partidarias más relevantes.
CONCLUSIONES
Si el gobernador no dispone de la mayoría legislativa necesaria entonces se diluye el incentivo para generar vacantes en la corte. En ese caso, un gobernador no puede asegurar el nombramiento de jueces de su preferencia, salvo que acuerde con otros actores partidarios (mecanismo de Negociación), o coopte a algunos legisladores individuales (mecanismo de Cooptación). Por esta razón, aunque el gobernador puede optar por estrategias no institucionales93 para presionar la renuncia de jueces del STJ, lo que otorga credibilidad a la amenaza o las presiones por parte del gobernador es que dispone del respaldo legislativo necesario para cambiar la corte, bien a través de la mayoría propia de su partido, o bien por Negociación o por Cooptación.
La composición de las cortes judiciales es un producto de las disputas políticas entre partidos y facciones partidarias rivales. Puede ser el resultado de la imposición de un gobernador o de un partido, de un acuerdo negociado entre diferentes partidos o facciones, o de una iniciativa basada en la cooptación de algunos legisladores. Los actores políticos más relevantes no necesariamente adjudican valor a las cortes como ámbitos neutrales para la resolución de conflictos. La literatura de estudios judiciales comparados apunta principalmente al Poder Ejecutivo (presidentes o gobernadores) como responsables de los cambios en las cortes. Pero al hacerlo deja en la oscuridad el rol que desempeñan en esos cambios los partidos o facciones partidarias de oposición, cuando en prácticamente todas las provincias argentinas la legislatura es el poder encargado de remover a los jueces de las cortes. Si bien en casi todos los diseños institucionales los titulares del Ejecutivo tienen la iniciativa, el Poder Legislativo tiene un papel clave que incide en viabilizar o bloquear los cambios políticos de jueces de los STJ. Este artículo realiza una propuesta teórica para explicar los cambios políticos de jueces de los STJ poniendo en primer plano el papel de las legislaturas. Los mecanismos causales propuestos (Negociación, Cooptación, Imposición y Bloqueo) operan en diferentes contextos políticos, e incluyen las situaciones en las que los gobernadores no consiguen lo que buscan.
Al proponer una explicación del por qué la evidencia cuantitativa no muestra una relación clara entre el poder partidario del gobernador y los cambios de jueces de las cortes94, estos mecanismos son un aporte a la literatura de estudios judiciales comparados. Incluir en el análisis los acuerdos políticos negociados entre fuerzas o facciones partidarias rivales, o la cooptación de legisladores individuales, es relevante para explicar los cambios de jueces del STJ.
Además, los mecanismos propuestos pueden funcionar tanto a nivel nacional como subnacional. Sin embargo, ¿operan las mismas variables en los dos niveles? Esta pregunta no se abordó en este trabajo, pero es razonable suponer que hay diferencias importantes entre la esfera nacional y la subnacional95. En cuanto a la Corte Suprema Nacional en Argentina, hubo Imposición cuando el presidente Menem en 1989 amplió el tamaño de la corte y designó nuevos integrantes para lograr una mayoría afín. Sin embargo, los cambios de jueces de la Corte Nacional argentina entre los años 2003 y 2004, durante la presidencia de Kirchner, fueron por Negociación, pero en un contexto de gran deslegitimación de los integrantes de la Corte Nacional, lo que facilitó al presidente reunir respaldo legislativo para avanzar en juicios políticos. En síntesis, las diferencias entre la escala nacional y la subnacional deben ser objeto de un estudio más profundo. Algunos de los factores que podrían considerarse son: a) el peso de las organizaciones de jueces y abogados; b) la legitimidad de los jueces de las cortes; c) la visibilidad pública y la influencia a través de los medios de comunicación. Estos factores, sin perjuicio de otros, podrían explicar no sólo las diferencias entre la esfera nacional y la subnacional, sino también las mismas diferencias de las propias provincias y estados entre sí.
Los mecanismos desarrollados sirven también para analizar otros países federales con niveles comparables de autonomía subnacional respecto a las cortes, como Brasil y México en América Latina, pero también en democracias recientes de otras regiones del mundo con características similares. Sin embargo, allí donde existan reglas institucionales que limitan el espacio para mayor discrecionalidad de gobernadores y presidentes, es esperable encontrar más casos de Negociación y menos de Imposición, por ejemplo. Pero en todo caso esta cuestión está sujeta a futuras investigaciones.
