INTRODUCCIÓN
La República Dominicana es bien conocida por su nuevo modelo de gestión penitenciaria, que opera en una parte del sistema penitenciario: una nueva clase de cárceles, basadas en principios de derechos humanos, más limpias, sanas y tranquilas que las del resto del país. Al mismo tiempo, la República Dominicana pasó de un sistema de justicia inquisitivo a uno acusatorio, con los fines de mejorar el respeto al debido proceso y reducir la prisión preventiva. Pero, en los siguientes quince años transcurridos desde la reforma (desde 2003 hasta 2018), el número de personas encarceladas en el país casi se ha duplicado y ha pasado de aproximadamente 14.000 en 2003 a 26.000 en 2018. La tasa de encarcelamiento ha aumentado de 140 por cada 100.000 habitantes en 2004 a 239 en 2017. Al mismo tiempo, la tasa de criminalidad se ha reducido sustancialmente desde 20151. El porcentaje más grande de ese aumento del encarcelamiento (el 70%) se debe a la prisión preventiva. En la actualidad, cerca del 60% de las personas encarceladas en la República Dominicana no han sido llevadas a juicio o no han sido condenadas. Según el derecho dominicano, la prisión preventiva es el último recurso —existen varias medidas alternativas—, pero en la práctica es la medida de coerción más impuesta.
Este grado de prisión preventiva socava el debido proceso y la presunción de inocencia, aumenta la demanda de instalaciones y sus costos, retrasa el procesamiento de los casos y representa una pesada carga para las personas detenidas y sus familias. Lo inusual del caso dominicano es que el alcance de la prisión preventiva ha crecido a pesar de los cambios institucionales con fines progresistas en los tribunales y las cárceles. Es una amenaza para el éxito, la sostenibilidad y la expansión del sistema de justicia acusatorio y el nuevo modelo de gestión penitenciaria.
En este artículo se analizan los patrones y tendencias de la prisión preventiva en el sistema judicial de la República Dominicana y en las prisiones de ese país. Mediante encuestas, entrevistas y datos procedentes del gobierno, considera los factores jurídicos, extrajurídicos y sociopolíticos que contribuirían en la decisión de imponer la prisión preventiva en lugar de sus alternativas. Se argumenta que los principales incentivos provienen de los niveles institucionales y sociales: de la discrecionalidad judicial, de la falta de capacidad institucional y de alternativas significativas, y del populismo penal.
1. INVESTIGACIÓN EXISTENTE
1.1. La prisión preventiva y las reformas judiciales en Latinoamérica y el Caribe
La extensión, el costo, las características y las consecuencias de la prisión preventiva en el mundo están bien documentados2. En muchos países, la protección del debido proceso es mínima y las personas en prisión preventiva padecen condiciones carcelarias peores que las de los internos condenados. En los países con problemas muy graves relacionados con la inseguridad, con una pobre gobernanza institucional y desarrollo económico, las tasas de prisión preventiva y el porcentaje de personas encarceladas en espera de juicio tienden a ser mayores3. En Latinoamérica, las tasas de prisión preventiva entre la población general (por cada 100.000 habitantes)4 son superiores a las del promedio mundial. Algunos países de la región tienen porcentajes muy elevados de detenidos en espera de juicio, medidos como porcentaje del total de personas en las cárceles o los centros de detención. La República Dominicana es el quinto de la región según este indicador, con un 60%, tras Bolivia (83%), Paraguay (73%), Haití (66%) y Venezuela (64%) (Véase tabla 1). Sin embargo, está más cerca a la media de la región en cuanto a su tasa general de encarcelamiento per cápita (detenidos en prisión preventiva más internos sentenciados), con 238 por cada 100.000 habitantes, cuando la tasa media es de 316 por cada 100.000 habitantes para Centroamérica y de 233 por cada 100.000 para Suramérica5.
El cambio de sistemas judiciales inquisitivos a acusatorios, que tuvo lugar en la región en las décadas de los noventa y del 2000, configuraron de forma significativa la dinámica de la prisión preventiva. Mientras que en el sistema inquisitivo la prisión preventiva como forma de presión contra el acusado era la práctica habitual, en el sistema acusatorio se vuelven más importantes el papel del fiscal y del abogado del acusado, y la independencia del juez6. En esa época, los académicos del derecho advirtieron que el principal beneficio del sistema acusatorio, que era la reducción de la prisión preventiva prolongada, requeriría inversiones en la capacidad institucional, adaptaciones locales, alternativas significativas e independencia judicial7. De hecho, las tasas de prisión preventiva cayeron en conjunto tras las reformas judiciales8, pero no se produjeron muchos de los cambios estructurales necesarios. Sin la implementación de medidas provisionales alternativas (no privativas de la libertad) podía darse un “contrarreforma”. Algunos analistas argumentan que los elementos del sistema inquisitivo han persistido y que se requiere un nuevo conjunto de reformas como “segunda etapa”9.
1.2. Factores jurídicos que inciden en la prisión preventiva
En Latinoamérica, la mayoría de los países basan sus leyes penales en el modelo iberoamericano de Código Penal de 199810, que establece causales muy limitadas para imponer la prisión preventiva: el riesgo de huida, el riesgo de interferencia con el caso y el riesgo para la seguridad pública. Más en general, los principios de excepcionalidad, legalidad, necesidad, proporcionalidad y razonabilidad deberían gobernar toda decisión que imponga la prisión preventiva. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) ha dictado numerosas sentencias sobre la prisión preventiva prolongada o injustificada, puesto que su aplicación no puede ser punitiva11. Sin embargo, hay numerosos países que han definido determinados delitos (acusaciones) como objeto de prisión preventiva oficiosa (obligatoria), supuestamente por razones de seguridad pública. Por ejemplo, en México, para varios tipos de homicidio, tráfico de drogas y secuestro, la única opción disponible para el juez es la imposición de la prisión preventiva12. El modelo de Código Penal iberoamericano y otros marcos regionales definen varias medidas alternativas no privativas de la libertad, pero normalmente están mal financiadas y se usan poco.
En la República Dominicana, la Ley 76-02, por la que se expide el Código Procesal Penal redactado en 2002 e implementado en 2004, regula la prisión preventiva y las medidas alternativas13. En comparación con otros países, no hay imposición de la prisión preventiva para delitos específicos, y está disponible la opción de la fianza (“garantía económica”). Los artículos 222 a 234 establecen el derecho a la libertad y la seguridad, siendo la prisión preventiva un último recurso, que solo debe usarse para garantizar la seguridad pública o la comparecencia en el juicio. Establece numerosas medidas de coerción alternativas: arresto domiciliario, monitoreo electrónico, comparecencias periódicas en el juzgado, supervisión, prohibición de viajar, fianza (en efectivo), custodia en una institución de salud mental y libertad condicional. En la práctica, el monitoreo electrónico solo ha estado disponible en República Dominicana desde 201614.
1.3. Factores extrajurídicos en la prisión preventiva
Aparte de las restricciones establecidas por los marcos legales a los criterios de imposición de medidas de coerción y sus distintas alternativas, su adopción es, en gran medida, una decisión discrecional, en la que influyen los prejuicios y supuestos de jueces y abogados sobre el acusado, los incentivos institucionales internos, la cultura de los tribunales y otros factores extralegales15. En el sistema estadounidense, las desigualdades raciales aparecen ya en las primeras etapas del proceso, puesto que es más probable que se decrete prisión preventiva para acusados negros y latinos que para acusados blancos16. Estar detenido en esta etapa temprana del proceso produce una “desventaja acumulativa”, es decir, decisiones más duras en las etapas posteriores del proceso17. Los estereotipos sobre la “peligrosidad” pueden influenciar las decisiones judiciales (mediante el prejuicio implícito) y llevar a decisiones más duras, en especial para los jóvenes de color18. Otros estudiosos demuestran que las personas con acceso a representación legal privada tienen una probabilidad significativamente menor de ir a prisión preventiva19.
En Latinoamérica, la investigación sobre los patrones de prisión preventiva se ha concentrado en su mayoría en los factores sistémicos20, es decir, en la transición hacia sistemas judiciales acusatorios y en la desigualdad socioeconómica, y menos en los casos individuales21. En general, los académicos encuentran que las personas que están más marginadas desde el punto de vista socioeconómico, y que tienen un acceso limitado a los servicios y protecciones del Estado, enfrentan también mayores tasas de prisión preventiva, con independencia de la gravedad del delito22. Es de destacar que las diferencias de raza o etnicidad rara vez se documentan en los estudios sobre los tribunales en Latinoamérica. Probablemente se debe a que la mayoría de las sociedades latinoamericanas no usan categorías raciales de la manera claramente definida en que se hace en Estados Unidos, y porque los datos de los tribunales y la mayoría de los estudios de las ciencias sociales no siguen a los individuos por raza o etnicidad.
1.4. El populismo penal como impulsor de la prisión preventiva
Un factor sociopolítico destacable que influencia la prisión preventiva es el “populismo penal”: la opinión pública y la presión política que favorecen la imposición de penas duras por el sistema judicial, aunque en el proceso se vean comprometidos el debido proceso u otros derechos23. Cuando una población no confía en que el sistema de justicia proporcione resultados justos, este cinismo puede metamorfosearse en la demanda de un castigo más duro en cualquier forma disponible, incluso en regímenes que uno calificaría de progresistas, o en nombre de las víctimas24. Según algunos analistas, las personas pueden apoyar el populismo penal por la frustración resultante de las crisis económicas o por miedo al crimen, a pesar de que la realidad es que las exigencias populistas de respuestas estatales duras pueden terminar perjudicando a las comunidades marginadas25. La cobertura de los medios de comunicación tiene una incidencia fundamental al respecto: la indignación pública cuando un juez no recurre a la prisión preventiva extendida puede aumentar su uso, con independencia del riesgo real del caso específico26.
2. ESTE ESTUDIO
En este estudio se utilizan datos extraídos de un proyecto de métodos mixtos, más amplio, que investiga las percepciones y condiciones de los internos en las cárceles dominicanas, antiguas y nuevas. La parte cuantitativa se elaboró a partir de una encuesta entre los internos, adaptada de otras encuestas para internos realizadas en el Reino Unido27 y en Latinoamérica28. La parte cualitativa usa entrevistas y observación participante. La muestra de la encuesta fue de 1240 internos, encarcelados en 17 establecimientos de diferente tamaño (que incluyen cárceles dominicanas de las dos clases, con un 56% perteneciente al modelo antiguo). En las áreas para la población reclusa general, los participantes fueron elegidos de la manera más aleatoria posible, de entre los internos disponibles y voluntarios, en los días de recogida de datos. Se excluyeron los internos sujetos a máxima seguridad o a aislamiento en celda, y las cárceles de mujeres. De las 1153 personas que respondieron la encuesta y confirmaron su estatus legal, el 44,4% estaban en prisión preventiva, un porcentaje algo menor que para la población carcelaria total (cerca del 60% de prisión preventiva). Este estudio incluyó también entrevistas semiestructuradas con cerca de 35 internos y exinternos, y con otros 90 participantes clave, como personal penitenciario, funcionarios y representantes políticos, abogados y jueces, académicos, periodistas y activistas de derechos humanos.
3. PRISIÓN PREVENTIVA EN LA REPÚBLICA DOMINICANA
3.1. Revisión breve de las reformas al sistema judicial y penitenciario
La República Dominicana modernizó su sistema de prisiones mediante la Ley 224 (1984), que estableció como fin de este la rehabilitación, pero las cárceles continuaron en mal estado, con hacinamiento y bajo control policial29. El sistema judicial inquisitorio se transformó en acusatorio en 2004, se aprobó también un nuevo Código Penal y se incluyeron los principios del debido proceso, la presunción de inocencia y el derecho a un abogado30. Se creó la Oficina Nacional de Defensa Pública en 2009. Un exinterno describió cómo se manejaba la prisión preventiva antes y después de la reforma judicial:
Anteriormente, para un sometimiento a la justicia, un joven podía durar hasta 15 días en el destacamento antes de someterlo a la justicia. Podía durar hasta 2 meses, 1 mes… antes de darle una medida de coerción. Pero también se enviaban a la cárcel de La Victoria [la cárcel más grande] sin dictarle la medida de coerción. Es decir, te arrestaban hoy y durabas 10 días en el destacamento, 15 días en el Palacio de la Policía, 3 o 4 días en el Palacio de Justicia, te mandaban para La Victoria y después era que te llegaban tus papeles con la acusación al mes o a los 2 meses.
Ahora, en el destacamento a las 48 horas tú tienes que haber sido sometido ya a la acción de la justicia, en la Fiscalía en 2 horas tienen que haberte trasladado al Palacio de Justicia y en el Palacio de Justicia tú tienes que ver al juez en 24 o 48 horas […]
Por un lado, es más rápido el proceso antes de… Es decir, ya no se abusa con el detenido con el tiempo de retención, porque antes se le retenía para ver si daba dinero, para ver si salía a buscar lo robado, para recuperarlo dándole golpes […] Ahora hay menos maltrato físico. Pero los 3 meses de prisión preventiva son muy fuertes porque aquí no hay cárceles preventivas31.
A principios de la década de 2000, con apoyo de la cooperación internacional y de la Procuraduría, el Gobierno dominicano estableció el Nuevo Modelo de Gestión Penitenciaria, basado en los estándares y los principios de derechos humanos de Naciones Unidas. Los principales componentes del Nuevo Modelo son los siguientes: edificios nuevos y espaciosos, sin sobrepoblación; un nuevo cuerpo de agentes de vigilancia y tratamiento penitenciario (conocidos como VTP); ampliación de programas; y opciones de semilibertad. Desde 2003, el Gobierno dominicano ha construido 22 Centros de Corrección y Rehabilitación (CCR). Este nuevo modelo existe en paralelo con 19 cárceles “tradicionales”, entre las que está una cárcel muy grande, La Victoria, que aloja unos 9000 internos.
Una característica de esta reforma penitenciaria implementada a medias es que, hasta la fecha, en las cárceles solo hay una separación mínima entre los internos condenados y los internos en prisión preventiva. Con la excepción de uno de los CCR, que solo aloja internos condenados, en el resto y en las cárceles tradicionales están en prisión preventiva entre el 50% y el 70% de los internos. No hay diferencias en las áreas de alojamiento, condiciones, acceso a programas u otras condiciones cotidianas entre las personas en prisión preventiva y los condenados, salvo porque los que están en juicio tienen interacciones más frecuentes con sus abogados.
3.2. Crecimiento de la población encarcelada, 2002-2018
Desde 2004, cuando comenzaron con mayor ímpetu las reformas judiciales y penitenciarias, la población encarcelada casi se ha duplicado, pasando de 14.000 a 26.000 personas, como se ilustra en la figura 1 (línea superior). Es de destacar que las cifras de población carcelaria no incluyen los retenidos en celdas de comisarías o juzgados, que en 2018 se estimaban en unas 2000 personas, según un funcionario del Ministerio Público32. Durante este periodo, los CCR del Nuevo Modelo han recibido un porcentaje creciente de población carcelaria (figura 1, línea azul), que en la actualidad es del 35%. Puesto que los CCR no permiten, por política, la sobrepoblación, el crecimiento de la población carcelaria ha producido tasas de hacinamiento todavía más elevadas en las prisiones del modelo tradicional, que en algunos casos, están en un 500% por encima de su capacidad.
La prisión preventiva es la causa principal de este crecimiento, pero hay tres factores adicionales que contribuyen a él: leyes más punitivas para ciertos delitos, condenas judiciales más largas33 y un uso reducido de la libertad anticipada, la libertad condicional y la libertad provisional. A finales de 2018, de las cerca de 9000 personas del nuevo modelo, 639 (cerca del 7%) estaban en alguna clase de libertad limitada (“medio libre”), pero solo 54 de estas (8,4%) gozaban de arresto domiciliario y tres tenían monitoreo electrónico (0,5%)34. De forma parecida, la concesión de la libertad condicional, que los internos pueden solicitar cuando cumplen dos tercios de su sentencia, es impredecible. Un juez estimó que solo se aprueban un tercio de las solicitudes de libertad condicional35.
3.3. Crecimiento de la prisión preventiva
En República Dominicana, la prisión preventiva ha aumentado tanto en tasa como en números absolutos. En el 2000, la gran mayoría de las personas recluidas en cárceles estaban en prisión preventiva: cerca del 82% del total, con una tasa de 141 personas por cada 100.000 habitantes36. La reforma judicial de 2004 generó una fuerte caída de los casos de prisión preventiva, puesto que muchos internos fueron liberados durante la transición de un sistema a otro. Unos cuantos años más tarde, la tasa sobrepasó los niveles de 2004, aunque el porcentaje de personas encarceladas en prisión preventiva, con respecto a la población carcelaria total, no ha regresado a los niveles de 2004. En 2017, ese porcentaje era de un 66% en conjunto y comenzó a caer de nuevo en 2018, cuando fue de 160 personas por cada 100.000 habitantes y el 61% de la población carcelaria (véase figura 2, para mayores detalles).
3.4. Frecuencia de las medidas de coerción previas al juicio
El Ministerio Público no publica datos sobre la frecuencia con la que concede cada una de las medidas de coerción posibles para cada año. El Informe Anual de la Oficina Nacional de la Defensa Pública de 201737, que cubre casos solo de la primera mitad del año, muestra que los jueces imponen la prisión preventiva antes que cualquier otra medida provisional (véase tabla 2). En otro 7,58% de los casos, a las personas se les ofrece la libertad bajo fianza, pero no pueden pagar y permanecen detenidas. Por lo tanto, en la práctica la prisión preventiva se aplica en la mitad de los casos, más o menos.
Hay que señalar que estas cifras no incluyen a las personas que negocian la pena con la Fiscalía, lo que en la República Dominicana se conoce coloquialmente como llegar a un “acuerdo”, puesto que se consideran “condenados” en las estadísticas judiciales y carcelarias. En las entrevistas realizadas a internos y exinternos, sin embargo, se evidenció que aceptar un acuerdo es una práctica relativamente común, que reduce los números aparentes de prisión preventiva. Un joven hizo este comentario en un grupo focal38:
Entrevistado: …otra de las quejas son los llamados acuerdos, que por más que él quiera, el joven, cuando está en el Palacio de Justicia frente al juez y el abogado le dice: te conseguí un acuerdo.
Jennifer: Si. ¿Eso es si confiesas algo te damos menos pena?
Entrevistado: Exacto. Tú vas para la calle y vas a durar cinco años firmando… porque ya tú te estás haciendo culpable.
… Ya eso está dentro de todo el sistema eso. … Usted cayó presa ahora mismo y usted es un acuerdo que va a hacer. Usted no va a querer ni siquiera ver al juez porque el juez … No ve que aquí son tres meses de prisión preventiva y los tres meses son en la cárcel. Nadie quiere durar tres meses en la cárcel. Entonces para no recibir los tres meses de prisión preventiva o el año de prisión preventiva, mejor se hace el acuerdo.
…
Jennifer: ¿Y el tema de la fianza se maneja a veces, se ofrece o no se usa mucho?
Entrevistado: La fianza es cuando tú eres una persona económicamente solvente y la mayoría de los jóvenes del barrio, por más que quieran, no van a tener de dónde buscar para pagar una fianza.
Jennifer: ¿No ofrecen un monto escalado al ingreso de la familia?
Entrevistado: No, no, nunca.
4. HALLAZGOS DE LA ENCUESTA: FACTORES QUE INFLUENCIAN LA PRISIÓN PREVENTIVA
4.1. Hallazgos descriptivos
La muestra de la encuesta de este estudio incluyó solo personas que están encarceladas actualmente; por lo tanto, excluyó la mitad aproximada de adultos que están en la etapa preliminar del proceso y que han sido puestos en libertad gracias a otras medidas. Incluye personas que están en prisión preventiva y personas que están cumpliendo condena.
Antes de mirar el análisis multivariable, la siguiente sección presenta de forma breve algunos hallazgos descriptivos y bivariables simples sobre la prisión preventiva.
Medida requerida por el abogado. Cuando se les preguntó sobre su experiencia en las etapas prejudiciales (n=1309), el 40,2% de los encuestados dijo que su abogado solicitó fianza, el 21,4% que su abogado solicitó la prisión preventiva —¡una solicitud sorprendente viniendo del abogado defensor! — y el 11,7% que no sabía qué había solicitado el abogado. Solo el 15,5% dijo que su abogado había solicitado su libertad. Con respecto a la medida coercitiva impuesta finalmente por el juez, la enorme mayoría de ellos dijo que recibió la prisión preventiva, el 87,1% del total (n=1064), con un porcentaje solo ligeramente mayor (90,9%) entre los que estaban en ese momento en prisión preventiva frente a los que ya estaban condenados y cumpliendo sentencia, entre los cuales un 85,4% había estado en prisión preventiva antes de ser condenado. Había una diferencia marcada con respecto a la fianza: solo al 3,3% de los encuestados se les había concedido fianza, mientras que el 90% había recibido prisión preventiva. Entre los que estaban en prisión preventiva en ese momento, el 3,5% dijo que se les había concedido fianza, con lo que revelaban que no habían podido pagar la cantidad fijada y por eso estaban tras las rejas.
Duración de la prisión preventiva. El tiempo que los encuestados, internos ya sentenciados (n=533), habían pasado en prisión preventiva es de 1,17 años, sin diferencias significativas entre las personas encarceladas en virtud del nuevo o el antiguo modelo. La mediana es de un año, mucho más que los tres meses prescritos en la ley. El tiempo más largo reportado fue de siete años; el 11,5% de las personas informó haber estado en prisión preventiva dos años o más, mientras que el 22% dijo haber estado en prisión preventiva seis meses o menos. Las personas acusadas de homicidio o de intento de homicidio parecen haber tenido periodos más largos de prisión preventiva (1,37 y 1,36 años, respectivamente).
Tamaño del centro penitenciario. Tanto los periodos de prisión preventiva como el estatus provisional varían también significativamente según el tamaño del centro penitenciario. Los centros más grandes tienen una cantidad desproporcionada de internos en prisión preventiva (57%), mientras que los centros más pequeños tienen una cantidad desproporcionada de personas condenadas (el 68% son condenados para los centros entre 100 y 500 personas, y el 75% para los centros de menos de 100 personas). Esto se debe en gran medida a que cuando están disponibles plazas en los centros del nuevo modelo, los jueces tienden a enviar allí a los sentenciados, por razones ligadas a su rehabilitación39. No obstante, el centro penitenciario más grande, La Victoria, perteneciente al modelo antiguo, alberga a muchos internos en prisión preventiva de la región capital. Además, en la muestra de este estudio, los cuatro centros que registran más de 1000 personas (uno de ellos tiene 9000 personas) tienen periodos de prisión preventiva más largos, que van de 1,15 a 1,56 años. Los centros pequeños (de menos de 500 personas) tienen la mayor variación: va de 0,66 a 1,45 años, mientras que los de tamaño medio se sitúan en la zona media de la duración de la prisión preventiva. Esto no refleja la gravedad de la acusación penal, puesto que el tipo de acusación tiene una distribución bastante regular. Podría ser más un reflejo de la acumulación de casos y de la pobre coordinación administrativa en las principales áreas metropolitanas del país, en las que están los centros penitenciarios más grandes.
Representación legal. Otro factor potencialmente influyente en que una persona sea detenida durante la etapa prejudicial es la clase de abogado defensor de que disponga. La sabiduría convencional supone que si una persona tiene suficiente dinero, contratará un abogado privado. Eso es lo que parece pasar en general, puesto que en la muestra las personas con menores niveles de educación (una variable sustituta del nivel socioeconómico) recurrieron desproporcionadamente a los abogados de oficio, cabe presumir que por su imposibilidad de pagar un abogado privado (véase figura 4). Sin embargo, en la muestra más grande (compuesta de los internos en prisión preventiva y los condenados) y la más pequeña (solo personas condenadas) no parece haber relaciones significativas entre la clase de abogado y el hecho de que el acusado estuviera o no en prisión preventiva. (Cabe señalar que el tiempo pasado en prisión preventiva fue significativamente más largo para las personas que respondieron que habían tenido las dos clases de abogado, es decir, un abogado público y un abogado privado. Eso puede deberse a los retrasos y las complicaciones que implica cambiar de representante legal).
4.2. Análisis multivariable
En esta sección se combinan algunos de los factores explicativos potenciales en un análisis multivariable, y se concentra en el resultado principal: la decisión de mandar o no al acusado a prisión preventiva. Para ello, se usa una regresión logística con las personas de la muestra del estudio que han sido condenadas (n=623) y remite a sus experiencias en la etapa preliminar al juicio (el análisis excluyó a las personas que estaban en ese momento en prisión preventiva, puesto que no recoge las personas con acusaciones parecidas que no estaban detenidas).
Como variables independientes, el análisis tomó las siguientes: a) clase de centro penitenciario (modelo tradicional o modelo nuevo, en lugar del tamaño del centro, como ya se explicó); b) edad del acusado; c) tipo de abogado en la etapa anterior al juicio (público, privado, ambos, ninguno); d) tipo de acusación (véase la lista en la tabla 3); y e) nivel educativo (primaria, secundaria, postsecundaria).
Como ya se señaló, las categorías sociales dominicanas basadas en la raza son mucho más fluidas y subjetivas que en Estados Unidos. Aunque se preguntó sobre la raza en la encuesta, las respuestas obtenidas no se consideran lo suficientemente congruentes para utilizarla como variable explicativa, ya que los encuestados hicieron muchas preguntas sobre el significado de esas categorías (por ejemplo, mestizo, afrodescendiente, blanco) y dudaron a la hora de identificarse con alguna de ellas40. Por desgracia, los datos en este estudio no incluyen factores jurídicos permitidos (el riesgo de fuga o la obstrucción de la investigación o la amenaza a la seguridad pública). La muestra del análisis, después de añadir las variables independientes, fue de 474 individuos.
En la regresión logística multivariable (véase la tabla 3), ninguna de las variables independientes aumenta significativamente la posibilidad de que se imponga prisión preventiva41. La única variable que se acerca a ser significativa es el nivel escolar, ya que los que terminan la secundaria tienen una mayor probabilidad de acabar en prisión preventiva (p=0,07) que quienes solo tienen educación primaria. Es curioso que el tipo de acusación no parezca estar relacionado significativamente con las decisiones sobre prisión preventiva. Una posible explicación (aunque especulativa) podría ser que existe alguna clase de término medio socioeconómico, que tal vez se situaría entre las personas menos educadas, que se perciben como relativamente menos dañinas, y las personas más educadas, que tienen la posibilidad de influenciar el proceso mediante pagos ilícitos o con su capital social.
Hay importantes limitaciones para este análisis en el nivel individual. La más destacable es que la muestra de este estudio no puede comparar las personas detenidas en las etapas previas al juicio con las que fueron puestas en libertad sujetas a diversas condiciones. Además, la realidad es que los tribunales imponen la prisión preventiva en la gran mayoría de los casos. La principal explicación para las elevadas tasas de prisión preventiva, por lo tanto, no surge necesariamente del estudio de las variaciones en la esfera individual. En otras palabras, parece que muchos de los factores extrajurídicos que influencian las decisiones en las etapas previas al juicio, en Estados Unidos y otros lugares (de manera más destacada, las percepciones sobre la “peligrosidad” y la “culpabilidad” de un acusado basadas en estereotipos ligados a la raza y a otras características individuales), no son la principal explicación de las tasas de prisión preventiva en el sistema dominicano. Teniendo esto en cuenta, la siguiente sección trata los hallazgos cualitativos sobre la dinámica sistémica más amplia, que parece generar incentivos para que los jueces elijan la prisión preventiva para los detenidos, a pesar de la existencia de alternativas en el Código Penal.
5. FACTORES SISTÉMICOS QUE INFLUENCIAN LA PRISIÓN PREVENTIVA
5.1. Vacíos de capacidad institucional y retrasos
La razón más común contenida en informes, entrevistas y cobertura de prensa para explicar la prisión preventiva son los problemas o retrasos en la mecánica básica del procesamiento de los casos, debido a restricciones de diverso tipo y a la falta de capacidad (los encuestados llamaron a esto “congestión”). Uno de los funcionarios identificó como primero el problema con el sistema de información: la orden del juez de liberar a alguien de prisión preventiva no se transmite de forma inmediata al centro penitenciario; en lugar de eso, se requiere un documento administrativo adicional, elaborado por el fiscal. El encuestado describió con mayor detalle algunos de los obstáculos, de la siguiente forma:
[Tenemos] la coexistencia de unos recintos de “tránsito,” alguna vez no tan tránsito, que existen en algunos palacios de justicia y en algunas sedes policiales que realmente son un verdadero problema […] porque uno no lograba que esas personas fueran llevadas desde las salas de audiencia directamente a su centro … Entonces, eso afectaba [la situación]. El otro tema también es que los plazos que se establecen en la Ley para el conocimiento de las audiencias y de las medidas no se cumplen […]
Eso lo que hace es debilitar el proceso de reforma, porque no acaba de instaurar y hacer respetar las normas y sobre todo los derechos de esas personas […]
Tardan por una primera situación inaceptable y es que cuando el Juez dicta la decisión en la audiencia, entonces el Ministerio Público argumenta que ellos tienen que verificar si la persona no tiene otros casos pendientes. Pero ellos han estado investigando, acusando a esa persona durante dos años y medio en promedio, en el mejor escenario y no pueden decirme a mí, el día que el Juez decide libertarlo, darle libertad que es el momento en el que ellos van a investigar si la persona tiene otros casos pendientes. Eso debería ser obviamente ser considerado una falta disciplinaria, eso es un problema42.
En la encuesta, se preguntó sobre los reenvíos, es decir, el número de veces que una persona es reenviada a prisión preventiva mientras espera otra audiencia o se abre otra etapa del caso. Por lo habitual, cada reenvío ocasiona tres meses más de prisión preventiva, aunque esto varía según la naturaleza del caso. La mediana de reenvíos es de cuatro veces y la media es de seis. En conversaciones con numerosos internos, ellos dijeron que estos retrasos se debían a la ausencia de alguno de los intervinientes fundamentales —como un fiscal o un testigo—, a documentación faltante o a la ausencia de cualquier otro elemento esencial, y no a complicaciones sustantivas en la investigación. Como dijo uno de ellos, “si los abogados no llegan a la audiencia con los documentos necesarios, me cantan tres meses, ya voy por ocho meses”43. El director de una organización no gubernamental (ONG) importante afirma que cuando no estén justificados los retrasos de los plazos prescritos, debería liberarse al preso con fundamento en un habeas corpus, pero eso rara vez pasa.
Los activistas en pro de los acusados subrayan los problemas logísticos y de recursos básicos. En el Consejo Nacional de la Defensa Pública, el director de la Comisión de Cárceles identificó la falta de vehículos, conductores y gasolina como razón principal por la cual los defensores no acuden a las audiencias, “incluso si el sistema proclama querer resolver esta situación”44. Otro activista señaló el número excesivo de casos de los defensores públicos:
Por ejemplo, hay defensores públicos que tienen hasta 500 expedientes, entonces hay defensores públicos que una jurisdicción se requieren 30, 40 o 50 y apenas hay 10 o 15, entonces están renunciando porque las condiciones de trabajo son casi insostenibles […] llevar 500 expedientes en materia penal humanamente es casi imposible45.
La Fiscalía ha implementado algunos mecanismos de seguimiento y supervisión para reducir esta clase de acumulación de casos y de retrasos46. Una de estas iniciativas es identificar ciudadanos haitianos (que constituyen el 10% de la población carcelaria) y conectarlos con los servicios de su embajada para impulsar sus casos, que a menudo están atascados debido a problemas con la traducción lingüística y la falta de documentos identificativos47. La ligera caída en la tasa de prisión preventiva en 2018, comparada con la de 2017, podría ser una primera señal positiva de sus efectos.
En las entrevistas, jueces y fiscales dijeron que no confiaban en sus propias instituciones policiales para que el acusado se presentara el día de la audiencia. Por esta razón, algunos fiscales dijeron que intentan encontrar formas de mantener a las personas en las celdas temporales del juzgado, porque así tienen una mejor oportunidad de encontrar a la persona apropiada para la audiencia programada si está “en el sitio”. Otro entrevistado comentó:
No basta que me den seis opciones de medidas de coerción alternativa a la prisión preventiva si yo no tengo la capacidad institucional de ubicar, localizar y traer a una persona a la justicia efectivamente.
… el Fiscal cuando sabe o casi siempre prefiere cubrirse pidiendo la prisión preventiva y que mejor se la nieguen que arriesgarse que el imputado se le sustraiga al proceso48.
La debilidad de los servicios de supervisión comunitaria, que en la práctica se reducen a que la secretaría del juzgado local mantenga una dirección y un número de teléfono actualizado, y registre semanal o mensualmente la comparecencia del acusado en libertad para la firma en el juzgado, significa que los fiscales no pueden fiarse de sus colegas a la hora de garantizar que la persona comparecerá ante el tribunal el día correcto. No hay datos sobre la tasa de comparecencia ante los tribunales, y mucho menos un análisis de si las medidas de coerción no carcelarias cambian esa tasa. En este contexto, la única medida de coerción alternativa en la que confían los jueces y fiscales es el seguimiento electrónico —“la tecnología no puede fallar de la forma en que fallan los humanos”, dijo un entrevistado—, pero no está disponible de manera general.
5.2. Discrecionalidad judicial
Los jueces deben valorar las consideraciones legales, como el riesgo de fuga y la amenaza a la seguridad pública, basándose en su propia discrecionalidad. En general, fundamentan su decisión en el tipo de acusación y en una valoración laxa de si la persona es un “delincuente recalcitrante” (como expresó un abogado). Varios fiscales dijeron que intentan presionar a los jueces para que envíen a las personas con las acusaciones más graves a los CCR del nuevo modelo, con el fin de asegurar un mayor control estatal sobre ellas y permitir que los internos en prisión preventiva de las cárceles del antiguo modelo tengan ciertas “libertades” (en referencia al acceso a teléfonos celulares y a visitas no regladas). Estos comentarios sugieren que, en sus decisiones, los sujetos intervinientes en el sistema de justicia parten de unos supuestos sobre las tendencias criminales de una persona y sobre los riesgos que afrontará en prisión. Sin embargo, y esto es importante, evalúan estas cuestiones de manera parecida en las decisiones sobre prisión preventiva y en las decisiones sobre la sentencia, lo que refuerza las investigaciones que sugieren que la prisión preventiva se considera como la primera etapa de una sentencia, en lugar de como un periodo que requiere diferentes condiciones para las personas conforme a la presunción de inocencia.
5.3. Imposibilidad de pago de la fianza
Aunque el sistema de fianza ha sido objeto de críticas importantes en Estados Unidos, puesto que mantiene bajo custodia a personas que no pueden pagar, en lugar de a las que se corre el riesgo de que no comparezcan ante el tribunal49, la opción de la fianza tiene solo un uso moderado en la República Dominicana. Según el informe de la Oficina Nacional de Defensa Pública, en 2017 se le dio la opción de la fianza a cerca del 30% de los acusados, pero solo dos de cada tres acusados pudieron pagarla. Como es obvio, algunas personas acusadas en casos de gran relevancia pública pagan fianzas muy elevadas y se pueden permitir hacerlo — por ejemplo, en casos famosos de delitos de cuello blanco se han pagado fianzas de entre 5 y 15 millones de pesos (entre 100.000 a 300.000 dólares estadounidenses)—50. Pero, como es evidente también, la gran mayoría de los acusados no tienen ese nivel de recursos económicos, ni siquiera recurriendo a un familiar o garante. Como lo expresó el director de una de las ONG más importantes de derechos humanos:
Pero la mayoría de los presos aquí es porque provienen de los sectores pobres, que a veces, por ejemplo, en estos momentos tú te encuentras con más de casi 1.500 a 2.000 presos que, porque no pueden pagar 400 pesos, 700 pesos de fianza y con la responsabilidad del Ministerio Público, pues para qué tú mandas a una gente a la cárcel por 500 pesos de fianza, por 1000 pesos de fianza, cuando el Estado Dominicano tiene que garantizarle comida, alimentación. Es decir, desayuno, comida y cena y alojamiento, más lo de la seguridad. O sea, que el Estado invierte más y gasta más, como yo le he dicho a los del Ministerio Público, como le he dicho a los jueces ¿qué tú haces con mandar una gente con 2000 pesos de fianza?51.
Este director de ONG señaló que la mayoría de estos 1500-2000 internos que estaban encarcelados, debido a su imposibilidad de pagar la fianza, pasan a menudo más tiempo en prisión preventiva que el que les corresponderá de prisión definitiva, de ser condenados, puesto que normalmente son acusados de delitos menores.
En las entrevistas con internos y exinternos, cuando se les planteó la cuestión de la fianza, la mayoría de ellos respondió que ni se molestaban en solicitarla, porque su capacidad de pagarla era mínima o inexistente. Su cálculo de opciones es entre prisión preventiva en espera de juicio, por un lado, y llegar a un acuerdo con el fiscal, por el otro, lo que entraña normalmente una combinación de tiempo en la cárcel y tiempo de libertad condicional servido en la comunidad. Muchas personas respondieron a las preguntas sobre la fianza con una versión de “¿por qué me está preguntado eso?” o “eso es solo para los ricos”. Cuando se les preguntó a los abogados defensores sobre el asunto, dijeron que algunas personas no saben que se estableció una fianza en su caso, y la posibilidad de pagar la fianza es algo totalmente abstracto.
Como es evidente, cualquier expansión de la fianza en el sistema dominicano sería susceptible de sufrir problemas similares a los que enfrenta el sistema estadounidense, en particular si los jueces no tienen herramientas para determinar la posibilidad de pago o la fijación de la fianza por los jueces no está sujeta a supervisión. Un activista sugirió que un acusado podría comprometerse a hacer servicios (trabajos) comunitarios en lugar de pagar una fianza. Otro sugirió contratar supervisión cautelar de los acusados con organizaciones de base comunitaria (de manera parecida a los servicios cautelares en Estados Unidos).
5.4. Populismo penal
La presión pública sobre los intervinientes en el sistema judicial para que se tomen decisiones punitivas contra los acusados fue el tópico más común en las entrevistas sobre la prisión preventiva. Esas actitudes también son mantenidas usualmente por los jueces y los abogados. En la correspondencia personal con un abogado que defendía los derechos de los internos, este respondió que la actitud predominante entre los fiscales es la “tránquenlo, y después se averigua”. Tres entrevistados usaron la expresión “derecho penal del enemigo”, y describieron esa idea como la obligación del Estado de tratar a todo acusado como una amenaza grave o como enemigo (como un narco o un asesino, dijo uno) y de ejercer el control sobre esa persona a toda costa. Un profesor expresó que el sistema de justicia dominicano sigue estando afectado por el legado de la dictadura52.
Un fiscal comentó con gesto apesadumbrado: “Sé que el sistema no funciona, así que busco acuerdos. La percepción pública es que, si la persona está en la cárcel, el problema está resuelto”53. Un defensor público caracterizó la actitud del sistema como lo contrario a la presunción de inocencia: “Si te están investigando, te tratan como un delincuente […]. Se llama ‘sufrir una pena’ por algo”54. Un líder del sistema penitenciario dijo que la actitud generalizada hacia la prisión preventiva es que es “una pena o sentencia anticipada”55, porque la gente cree que el “castigo” real no es probable que pase debido a la debilidad y la corrupción del sistema.
La presión de los medios de comunicación es un factor adicional agravante. Los entrevistados en este estudio hablaron casi exclusivamente de la presión de los medios de comunicación sobre fiscales y jueces en casos específicos, no en términos punitivos generales. Más concretamente, observaron que los medios de comunicación informaban desde una óptica negativa cuando un juez concedía cualquier otra medida que no fuera la prisión preventiva, una sentencia dura o la denegación de la libertad condicional. El Ministerio Público publica en su página web y en los medios sociales casi todos los días que ha “ganado” o “conseguido” o “asegurado” la prisión preventiva en un caso específico, lo que implica que ese es un logro positivo del Gobierno y no tanto una valoración neutral de un juez independiente, basada en una valoración del riesgo.
Un funcionario del Ministerio de Justicia manifestó: “Ahora con las redes sociales cualquier cosa que diga una gente o un fiscal o un juez, sale en los medios de comunicación. […] Porque [el juez] entiende que hay delitos que pueden ser manejados de manera con otras medidas de coerción que no sea la prisión preventiva, sin embargo, la sociedad obliga o pide que sea prisión”56. Un juez que tuvo la experiencia directa de las críticas en los medios de comunicación expresó: “El populismo penal es la religión del siglo XXI. Los jueces tienen menos libertad […] La prensa habla y nos cuidamos de no acabar bajo el escrutinio público […] Quieren que metamos en la cárcel a todos”57.
Este punitivismo se extiende a veces a los delitos políticos o de cuello blanco, o a las personas de clase alta acusadas, como muestran las marchas de la ciudadanía contra la corrupción (la Marcha Verde) en 2017 y 2018. No obstante, en conjunto, el populismo penal subraya el problema de los delitos callejeros y los crímenes violentos. “La otra criminalidad no se toca”, dijo un analista académico dominicano, y esto lleva al “encarcelamiento” de las clases populares58. Los activistas de derechos humanos y los representantes de la sociedad civil entrevistados defendieron uniformemente la necesidad urgente de una mayor educación y un mayor conocimiento público de los principios del Código Penal y de las protecciones del debido proceso: “[…] no hay política pública clara de parte también del propio Ministerio Público en su rol constitucional, y otro tema es el cumplimiento a los derechos de la persona en la Constitución; no está claro que los internos tienen dignidad, que son personas y que el Estado a través de su coerción penal los priva de libertad. Y a pesar de que tienen un defensor público, el sistema no es eficiente”59.
CONCLUSIÓN
En este artículo se ha explicado el alcance y las características de la prisión preventiva en la República Dominicana, incluido su crecimiento durante un periodo de reformas del sistema penitenciario, a primera vista progresistas, mediante el Nuevo Modelo de Gestión Penitenciaria. Así, y aunque un tercio de la población carcelaria disfruta de los beneficios de los centros penitenciarios del nuevo modelo, el doble de internos sigue todavía en las prisiones del modelo antiguo. Esto, por sí mismo, restringe la capacidad del sistema de proporcionar las comodidades y los servicios adecuados a un mayor número de personas encarceladas, y requiere estirar los presupuestos entre más individuos. Lo que más ha contribuido de manera significativa a este aumento es el crecimiento sostenido de la prisión preventiva desde 2005, a pesar del fin que tenía la reforma hacia un sistema judicial acusatorio de reducir la prisión preventiva.
Como muestran los datos de fuentes oficiales y de ONG, y también los hallazgos de este estudio, los jueces optan por la prisión preventiva como la medida más común antes del juicio, en lugar de ser la excepción como determina la ley, con una estancia promedio de más del triple que el límite prescrito de tres meses. Sin embargo, y a diferencia de las conclusiones de investigaciones sobre Estados Unidos y otros países del Norte global, la elección de enviar o no a alguien a prisión no parece explicarse por factores legales, como el tipo de delito recogido en la acusación, o por factores individuales extrajurídicos, como el tipo de abogado o el nivel educativo. (Una de las características más destacadas en la investigación estadounidense, la raza, es una categoría más difusa en el contexto dominicano en un sentido social, y las categorías raciales reportadas por los individuos no son tan definidas).
En lugar de eso, la explicación podría tener sus raíces en cuestiones sistémicas más amplias. Aunque este estudio no permite un análisis cuantitativo de esos factores, los datos cualitativos muestran algunos caminos para la investigación futura. A partir del análisis de las entrevistas con personas encarceladas e intervinientes en el sistema, cabría decir que entre las razones principales por las cuales los jueces imponen la prisión preventiva en casi todos los casos estarían las siguientes: vacíos de capacidad institucional, inaccesibilidad de la fianza e imposibilidad efectiva de recurrir a otras medidas alternativas, los prejuicios judiciales y el populismo penal.
La finalidad de este estudio no era analizar los efectos más amplios del uso excesivo de la prisión preventiva. Sin embargo, mirando hacia el futuro, es importante investigar más el vínculo entre el exceso de prisión preventiva y el funcionamiento general del sistema judicial y su legitimidad. Como anécdota, las personas entrevistadas en este trabajo hablaban con amargura de sus experiencias con la policía y los abogados y jueces, a los que no les importaban las circunstancias reales de los acusados. También se quejaron de las condiciones de las celdas provisionales de los juzgados y del trato recibido por defensores públicos sobrecargados de trabajo. Por lo tanto, el recurso excesivo a la prisión preventiva puede afectar también el apoyo más amplio a las reformas orientadas hacia la rehabilitación de los internos, como las introducidas por el Nuevo Modelo de Gestión Penitenciaria.